生態(tài)文明城鎮(zhèn)化績效評價指標(biāo)體系構(gòu)建探析

[摘要]將生態(tài)文明理念融入城鎮(zhèn)化建設(shè)全過程，是緩解城鎮(zhèn)化過程中資源與環(huán)境矛盾、推動城鎮(zhèn)化健康可持續(xù)發(fā)展、建設(shè)資源節(jié)約與環(huán)境友好型社會的必然要求。對城鎮(zhèn)化的考核評價不能僅用人口城鎮(zhèn)化率、經(jīng)濟增長率等指標(biāo)來評價，應(yīng)該在對人與自然關(guān)系的準(zhǔn)確把握之前提下，依據(jù)綜合性、科學(xué)性、可獲得性、可比性4項原則，從生態(tài)文明視角，構(gòu)建涵蓋經(jīng)濟發(fā)展、社會生活、人口集聚、資源環(huán)境、生態(tài)保護、技術(shù)進步等方面的綜合指標(biāo)體系，并依據(jù)區(qū)域主體功能區(qū)定位確定權(quán)重，將生態(tài)文明指標(biāo)納入城鎮(zhèn)化發(fā)展考核范圍，以生態(tài)文明為導(dǎo)向優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)劃體系，對城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益等方面進行全面考核。

[關(guān)鍵詞]生態(tài)文明；新型城鎮(zhèn)化；主體功能區(qū)

[中圖分類號]F291.1；X22[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[DOI]10.3969/j.issn.1009-3729.2015.06.019

我國在過去的城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程中，為保持經(jīng)濟的較快增長付出了相當(dāng)大的資源和環(huán)境代價，與此同時，資源與環(huán)境的矛盾日益突出，資源短缺和環(huán)境惡化制約經(jīng)濟社會發(fā)展的問題越來越明顯，其可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)受到了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此，增強節(jié)約意識，提高能源利用效率，緩解資源瓶頸制約，加快建設(shè)資源節(jié)約與環(huán)境友好型社會，已成為實現(xiàn)生態(tài)現(xiàn)代化、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展的必然要求。

本文將可持續(xù)生態(tài)文明理念融入城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程，釆用多維度、多指標(biāo)的綜合評價方法，構(gòu)建兼顧經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧、人口集聚、生態(tài)環(huán)境、技術(shù)進步的新型城鎮(zhèn)化水平綜合評級指標(biāo)體系，求解新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量綜合指數(shù)，將其作為衡量城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的依據(jù)，以期有助于全面把握城鎮(zhèn)化發(fā)展的水平和質(zhì)量，減少城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中可能出現(xiàn)的諸多負(fù)面問題，為科學(xué)考評地方政府績效，為政府制定城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略及相關(guān)政策，提供一定的參考。

一、新型城鎮(zhèn)化和生態(tài)文明的內(nèi)涵

1.城鎮(zhèn)化與新型城鎮(zhèn)化

據(jù)《2012中國新型城市化報告》統(tǒng)計，2011年，中國城市化率突破50%。這意味著中國城鎮(zhèn)人口首次超過農(nóng)村人口，中國發(fā)展進入了一個新階段，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)已成為推動經(jīng)濟社會發(fā)展的新引擎。

城鎮(zhèn)化是指由以農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會向以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為主的現(xiàn)代城市社會逐漸轉(zhuǎn)變的歷史過程，也是生產(chǎn)力發(fā)展引起社會生產(chǎn)方式、生活方式、居住方式改變的過程，具體包括人口職業(yè)的轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變、土地及地域空間的變化。推進城鎮(zhèn)化進程，不僅可以提高資源配置效率、改善基礎(chǔ)設(shè)施條件、提高城鎮(zhèn)人口集聚度、提高整體國民收入，而且適度、合理的城鎮(zhèn)化可以改善生態(tài)環(huán)境，通過修建水利設(shè)施、平整土地、綠化環(huán)境等措施，使得環(huán)境向著有利于提高人們生活質(zhì)量和促進社會發(fā)展的方向轉(zhuǎn)變，降低人類生產(chǎn)、生活活動對生態(tài)環(huán)境的壓力。但不合理的、盲目的城鎮(zhèn)化也會產(chǎn)生一系列消極后果，尤其對生態(tài)環(huán)境會造成毀滅性的影響，諸如城市綠地不足、生物多樣性減少；耕地面積減少，土壤污染，地面下沉；空氣污染嚴(yán)重；水質(zhì)惡化、水資源短缺、酸雨等問題。

為了推進城鎮(zhèn)化健康、和諧、可持續(xù)發(fā)展，中共十八大報告提出要“堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動信息化和工業(yè)化深度融合，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”，明確了新型城鎮(zhèn)的科學(xué)定位，以及與工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)系。

新型城鎮(zhèn)化，是指堅持以人為本，以新型工業(yè)化為動力，以統(tǒng)籌兼顧為原則，推動城市現(xiàn)代化、城市集群化、城市生態(tài)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化，全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，走科學(xué)發(fā)展、集約高效、功能完善、環(huán)境友好、社會和諧、個性鮮明、城鄉(xiāng)一體、大中小城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設(shè)路子。新型城鎮(zhèn)化的基本內(nèi)核是要素城鎮(zhèn)化和人的城鎮(zhèn)化，基本要求是速度適中、水平適當(dāng)、布局合理、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展可持續(xù)。[1]

新型城鎮(zhèn)化的“新”體現(xiàn)在價值取向、發(fā)展內(nèi)涵、發(fā)展側(cè)重、城鄉(xiāng)關(guān)系、人與自然的關(guān)系等方面，是一種綜合性的價值取向。在價值選擇上，新型城鎮(zhèn)化堅持以人為本、以社會公正為導(dǎo)向，以全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)、和諧發(fā)展和促進人的發(fā)展為宗旨。在發(fā)展內(nèi)涵上，新型城鎮(zhèn)化賦予“發(fā)展”以豐富的內(nèi)涵：高效利用資源，使工業(yè)、農(nóng)業(yè)、信息現(xiàn)代化與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)濟內(nèi)涵；城鄉(xiāng)互促共進的社會內(nèi)涵；人與自然共生共榮、城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境一體化的生態(tài)內(nèi)涵；兼具多樣性、緊湊性、集約性、復(fù)合性、共生性的空間內(nèi)涵；綜合經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益的效益內(nèi)涵。在發(fā)展側(cè)重上，新型城鎮(zhèn)化是要由過去注重追求城市的規(guī)模擴大、空間擴張、人口增加，轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕴嵘鞘械奈幕肺?、公共服?wù)等內(nèi)涵為中心，追求發(fā)展質(zhì)量。在城鄉(xiāng)關(guān)系上，新型城鎮(zhèn)化要改變以往“城鄉(xiāng)分治”“重城輕鄉(xiāng)”的做法，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展為指針，促進城市文明向農(nóng)村輻射。在人與自然關(guān)系上，新型城鎮(zhèn)化注重人與自然的和諧發(fā)展。

鄭 州 輕 工 業(yè) 學(xué) 院 學(xué) 報 （ 社 會 科 學(xué) 版 ）2015年第6期方永麗：生態(tài)文明城鎮(zhèn)化績效評價指標(biāo)體系構(gòu)建探析發(fā)達(dá)國家實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的進程表明，就一個國家的經(jīng)濟社會發(fā)展來說，城鎮(zhèn)化具有積極作用和正面效應(yīng)，這是毋庸置疑的，但若處理不好其發(fā)展進程中的諸多關(guān)系，也會產(chǎn)生一些消極作用和負(fù)面效應(yīng)，因此在新型城鎮(zhèn)化過程中，我們應(yīng)推進生態(tài)文明建設(shè)，將城鎮(zhèn)化的速度、強度、規(guī)?？刂圃谏鷳B(tài)環(huán)境閾值范圍內(nèi)，以盡可能地發(fā)揮其正面作用和積極效應(yīng)，有效抑制其負(fù)面作用和消極效應(yīng)。

2.生態(tài)文明

生態(tài)文明是致力于保持地球上生命活力與環(huán)境穩(wěn)定，并以生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)改善作為人類經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展前提的文明類型[2]。生態(tài)文明是與工業(yè)“黑色文明”相對應(yīng)的生態(tài)“綠色文明”，是人類迄今最高級的文明形態(tài)，具有和諧共生性，目標(biāo)是建立人與自然、人與人、人與社會和諧共生的秩序。生態(tài)文明建設(shè)是推進城鎮(zhèn)化健康、高質(zhì)、可持續(xù)發(fā)展的重要保證和強大動力。

在城鎮(zhèn)化進程中加強生態(tài)文明建設(shè)，以生態(tài)文明推動城鎮(zhèn)化發(fā)展，首先要厘清二者之間的關(guān)系。建設(shè)生態(tài)文明，不是要放棄工業(yè)文明，而是要在實現(xiàn)工業(yè)文明中以能源、資源、生態(tài)環(huán)境可承載為前提，樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的生態(tài)文明理念，實現(xiàn)高水平的現(xiàn)代化，建設(shè)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好、資源節(jié)約、環(huán)境友好的文明、和諧社會。

城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境之間是一種相互作用、交互耦合的關(guān)系（見圖1）：一方面，城鎮(zhèn)化進程的加快必定會引起生態(tài)環(huán)境的變化，對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生脅迫效應(yīng)；另一方面，惡化了的生態(tài)環(huán)境反過來又會抑制城鎮(zhèn)化的發(fā)展，對城鎮(zhèn)化發(fā)展產(chǎn)生約束效應(yīng)。姚士謀等[3]指出，城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境交互耦合的關(guān)系可以用圖1描述。只有將生態(tài)文明理念融入城鎮(zhèn)化建設(shè)全過程，使城鎮(zhèn)化與生態(tài)化融為一體，才能促進二者協(xié)調(diào)發(fā)展。

將生態(tài)文明融入城鎮(zhèn)化發(fā)展進程，就是要在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，運用生態(tài)文明理念指導(dǎo)城鎮(zhèn)空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生活方式、消費模式，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的綠色、集約、可持續(xù)發(fā)展。具體而言，將生態(tài)文明理念融入城鎮(zhèn)化發(fā)展全過程的模式包括：落實主體功能區(qū)規(guī)劃；通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)生態(tài)化、空間結(jié)構(gòu)集約化、基礎(chǔ)設(shè)施綠色化、生活方式低碳化等環(huán)節(jié)實現(xiàn)過程調(diào)控；構(gòu)建符合生態(tài)文明要求的績效評判機制。[4]

圖1城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境交互耦合關(guān)系二、城鎮(zhèn)化綜合評價指標(biāo)體系研究綜述中共十八大提出要大力推進生態(tài)文明建設(shè)，指出，“要把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入社會經(jīng)濟發(fā)展評價體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎懲機制”?？梢?，構(gòu)建基于生態(tài)文明的新型城鎮(zhèn)化綜合評價指標(biāo)體系具有重要的意義。綜合評價指標(biāo)體系是指以對生態(tài)城鎮(zhèn)化發(fā)展水平進行實證分析為基礎(chǔ)，依據(jù)一定的原則，設(shè)定科學(xué)合理的、能準(zhǔn)確反映生態(tài)城鎮(zhèn)化本質(zhì)的綜合評價指標(biāo)體系。

國際上關(guān)于城鎮(zhèn)化質(zhì)量的測度指標(biāo)主要是聯(lián)合國人居中心開發(fā)的城鎮(zhèn)發(fā)展指數(shù)（CDI）和城鎮(zhèn)指標(biāo)準(zhǔn)則（UIG），前者涵蓋基礎(chǔ)設(shè)施、廢棄物處理、生產(chǎn)、教育、健康5個方面，后者涉及經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展和消除貧困、居住、環(huán)境治理、管制5項指標(biāo)。

近年來，我國關(guān)于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的綜合評價指標(biāo)體系也在不斷豐富、發(fā)展、完善中。

牛文元[5]指出，新型城市化發(fā)展的科學(xué)度量包括3個有機統(tǒng)一的本質(zhì)元素，即城鄉(xiāng)發(fā)展的動力表征、質(zhì)量表征和公平表征，并依據(jù)指標(biāo)體系的完備性、精簡性、普遍適用性等標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建了中國新型城鎮(zhèn)化指標(biāo)體系（CNUIS）。該指標(biāo)體系分為總體層、系統(tǒng)層、狀態(tài)層、變量層和要素層5個層級，由城鄉(xiāng)發(fā)展動力系統(tǒng)、城鄉(xiāng)發(fā)展質(zhì)量系統(tǒng)、城鄉(xiāng)發(fā)展公平系統(tǒng)3大系統(tǒng)，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)實力、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌能力、城鄉(xiāng)競爭能力、城鄉(xiāng)自然質(zhì)量、城鄉(xiāng)人文質(zhì)量、城鄉(xiāng)社會保障、城鄉(xiāng)一體化水平、城鄉(xiāng)制度建設(shè)8個方面，以及21個變量和50個要素構(gòu)成。

曾志偉[6]以環(huán)長沙、株州、湘潭城市群為例，構(gòu)建了包括環(huán)境保護、經(jīng)濟發(fā)展、社會建設(shè)3個一級指標(biāo)，43個二級指標(biāo)的新型城鎮(zhèn)化評價指標(biāo)體系，而且3項一級指標(biāo)所占比重依次為0.250、0339和0411，社會建設(shè)指標(biāo)首次成為最重要的指標(biāo)。

沈清基[3]在對生態(tài)文明、新型城鎮(zhèn)化等相關(guān)概念、特征闡釋的基礎(chǔ)上，提出應(yīng)基于生命活力度、生態(tài)環(huán)境穩(wěn)定度、生態(tài)環(huán)境改善度3個指標(biāo)構(gòu)建生態(tài)文明指標(biāo)體系，基于價值觀新型度、要素新型度、關(guān)系新型度3個指標(biāo)構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化指標(biāo)體系，并對生態(tài)文明和新型城鎮(zhèn)化耦合度及其協(xié)調(diào)程度進行了分析評價，但并未提出構(gòu)建評價新型城鎮(zhèn)化和生態(tài)文明耦合度的綜合指標(biāo)體系的方法。

孫長青[7]建立了包括經(jīng)濟發(fā)展、城鎮(zhèn)水平、民生改善、集約協(xié)調(diào)、生態(tài)宜居5個子系統(tǒng)的新型城鎮(zhèn)化評價指標(biāo)體系，涵蓋28個分類指標(biāo)。

呂丹等[8]系統(tǒng)梳理了城鎮(zhèn)化質(zhì)量評價指標(biāo)體系的沿革，針對現(xiàn)有評價體系的不足，提出了由經(jīng)濟發(fā)展指數(shù)、人口城鎮(zhèn)化指數(shù)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌指數(shù)、生態(tài)環(huán)境支持指數(shù)、基本公共服務(wù)均等化指數(shù)5個一級指標(biāo)構(gòu)成的指標(biāo)體系，其下包括了17個二級指標(biāo)，55個三級指標(biāo)，并利用改進的熵值法為各個指標(biāo)賦權(quán)。

戚曉旭等[9]更加注重可持續(xù)發(fā)展，在其所構(gòu)建的城鎮(zhèn)化質(zhì)量評價指標(biāo)體系中，增加了許多測度空氣質(zhì)量、污水排放、大氣污染等生態(tài)環(huán)境方面的新指標(biāo)，更加全面地測度生態(tài)環(huán)境質(zhì)量對城鎮(zhèn)化的影響，不足的是其沒有給出各個指標(biāo)的權(quán)重。

曹飛[10]從社會發(fā)展、經(jīng)濟績效、居民生活、生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、空間集約、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌7個方面，選取41個指標(biāo)構(gòu)建城鎮(zhèn)化質(zhì)量評價體系，并利用改進的BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)對中國2004—2012年的城鎮(zhèn)化質(zhì)量進行測度、仿真，綜合評價城鎮(zhèn)化帶來的經(jīng)濟、社會、生活、生態(tài)等方面的復(fù)合效應(yīng)。

薛文碧等[11]在闡述生態(tài)文明和新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了基于生態(tài)文明理念的，包括資源節(jié)約、經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)保護、生態(tài)損害、集約高效、功能完善、城鄉(xiāng)一體、社會和諧8個一級指標(biāo)和48個二級指標(biāo)的新型城鎮(zhèn)化評價指標(biāo)體系，并運用改進的熵值法為各項指標(biāo)賦權(quán)重。

李曉燕[12]從生態(tài)文明的視角研究了新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵，構(gòu)建了新型城鎮(zhèn)化指標(biāo)體系框架，該體系由社會城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟城鎮(zhèn)化、人口城鎮(zhèn)化、生態(tài)城鎮(zhèn)化4個準(zhǔn)則層及27個指標(biāo)層構(gòu)成，并應(yīng)用該評價體系分析得出河南省18個省轄市的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平可以劃分為4個層次，針對處在城鎮(zhèn)化發(fā)展不同層次的城市，分別給出了加強環(huán)境保護、加強生態(tài)文明宣傳、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、充分利用各種資源的對策。

陳田田[13]根據(jù)生態(tài)城鎮(zhèn)化內(nèi)涵，從經(jīng)濟發(fā)展生態(tài)化、社會生活生態(tài)化和人居環(huán)境生態(tài)化3個方面構(gòu)建了區(qū)域生態(tài)城鎮(zhèn)化評價指標(biāo)體系。以全國30個省級行政單元為研究對象，采用熵值法，評價了各行政單元的生態(tài)城鎮(zhèn)化水平，并將區(qū)域生態(tài)城鎮(zhèn)化水平劃分為了高、中高、中、中低、低5個等級，分析了區(qū)域生態(tài)城鎮(zhèn)化及其系統(tǒng)層的分布特點，探討了提升區(qū)域生態(tài)城鎮(zhèn)化水平的策略。

綜合以上文獻(xiàn)，我們可以看出，國內(nèi)學(xué)者對城鎮(zhèn)化評價體系的構(gòu)建正在不斷完善。從指標(biāo)設(shè)置來看，涉及經(jīng)濟、社會、人口、空間、生態(tài)等方面，而且對生態(tài)環(huán)境指標(biāo)的重視度在不斷加強，表現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境指標(biāo)增加、比重加大。從評價方法上來看，所采取的方法有因子分析法、主成分分析法、主觀賦值法、熵值評價法、改進的熵值法、目標(biāo)值比較法等，熵值法因其具有客觀性、全面性、無需先驗結(jié)果等優(yōu)點，更為常用。從研究的范圍來看，上述研究有從國家層面上作整體分析的，也有從省市級層面上作局部分析的。

三、生態(tài)文明城鎮(zhèn)化綜合評價指標(biāo)體系的構(gòu)建總體來看，目前對生態(tài)文明城鎮(zhèn)化評價體系的構(gòu)建方法雖已比較完善，但是在實踐應(yīng)用中，現(xiàn)有評價指標(biāo)體系還存在一刀切、靈活性差、缺乏針對性的問題。鑒于在以生態(tài)文明理念為指導(dǎo)推進城鎮(zhèn)化過程中不可能都追求一個速度和水平，對城鎮(zhèn)化質(zhì)量進行綜合評價，進而對地方政府績效進行考核不可能機械地套用一個指標(biāo)體系，各類指標(biāo)的權(quán)重不應(yīng)該是一成不變的。

1.指標(biāo)選取原則

生態(tài)城鎮(zhèn)化綜合評價指標(biāo)體系應(yīng)是由經(jīng)濟、社會、人口、生態(tài)等方面指標(biāo)構(gòu)成的有機整體，為保證評價結(jié)果的科學(xué)性與可信度，應(yīng)盡可能全面地反映城鎮(zhèn)化過程中所涉及的各種因子及其相互聯(lián)系。因此，在選取評價指標(biāo)的過程中，應(yīng)始終遵循以下四個基本原則。

一是綜合性原則。新型城鎮(zhèn)化是涉及經(jīng)濟、社會、人口、生態(tài)多因素的綜合轉(zhuǎn)化過程，因此，選擇指標(biāo)構(gòu)建評價體系時，應(yīng)兼顧經(jīng)濟多個方面、多個角度，以確保指標(biāo)體系能夠全面地表現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的多領(lǐng)域的特點，這就是指標(biāo)選取的綜合性原則。當(dāng)然，講綜合性并非是將各個領(lǐng)域所涉及的指標(biāo)全部納入，而是要根據(jù)各個領(lǐng)域的本質(zhì)特點，選取最具代表性的、能夠突出反映發(fā)展特色的指標(biāo)，避免指標(biāo)過多過亂，影響評價結(jié)果。

二是科學(xué)性原則。在選擇指標(biāo)構(gòu)建城鎮(zhèn)化的綜合評價指標(biāo)體系之前，要全面把握新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵及其本質(zhì)特征，把握其所涉及的領(lǐng)域及其演化規(guī)律，以確保所選取的指標(biāo)具有全面性和代表性，能夠綜合反映其真實的狀況能夠準(zhǔn)確反映各子系統(tǒng)的變化規(guī)律。

三是可獲得性原則。新型城鎮(zhèn)化是多維度、多層次的轉(zhuǎn)變過程，既包括可觀測的、物化的轉(zhuǎn)變，也包括不可量化的、無形的變化，因此在設(shè)計綜合評價體系時，必須依據(jù)現(xiàn)實情況和詳實的統(tǒng)計資料，選擇含義明確、可以量化、易獲取的指標(biāo)。

四是可比性原則。為了科學(xué)準(zhǔn)確地反映、比較新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平和質(zhì)量，各項指標(biāo)選擇的標(biāo)準(zhǔn)與度量方法應(yīng)保持統(tǒng)一，而且計算方法也應(yīng)簡單易懂，以便于查漏補缺和推廣運用。

2.評價指標(biāo)

在生態(tài)文明理念指導(dǎo)下，選取的城鎮(zhèn)化質(zhì)量評價指標(biāo)，除反映經(jīng)濟發(fā)展、社會進步、人口集聚等情況的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化指標(biāo)外，還應(yīng)加入反映環(huán)境損害、資源消耗、生態(tài)保護情況的生態(tài)指標(biāo)。另外，在城鎮(zhèn)化過程中，要轉(zhuǎn)變增長方式，治理環(huán)境污染，發(fā)展低碳、環(huán)保、綠色、循環(huán)經(jīng)濟，實現(xiàn)集約高效、節(jié)能減排，改善生態(tài)環(huán)境，離不開技術(shù)進步和技術(shù)創(chuàng)新的支持。然而，在目前的文獻(xiàn)中很少有將技術(shù)進步指標(biāo)列入評價體系的，為彌補這一不足，突出技術(shù)創(chuàng)新的推動作用，更加全面地評價生態(tài)文明城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，本文增加了“技術(shù)進步”這一指標(biāo)（見表1）。

表1生態(tài)文明城鎮(zhèn)化綜合評價指標(biāo)

一級指標(biāo)二級指標(biāo)經(jīng)濟發(fā)展人均GDP，GDP增速，三次產(chǎn)業(yè)貢獻(xiàn)率，城鄉(xiāng)居民人均收入比，城鎮(zhèn)居民可支配收入社會生活城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)，每千人醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)，小學(xué)學(xué)齡兒童凈入學(xué)率，人均住房面積資源環(huán)境能源消費總量（萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤），平均每萬元GDP能源消費量，工業(yè)污水排放量，大氣污染排放量，固體廢棄物排放量生態(tài)保護城市人均綠化面積，建成區(qū)綠化覆蓋面率，污水集中處理率，生活垃圾無害化處理率，工業(yè)固體廢物綜合利用率，工業(yè)污染治理完成投資，城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資人口集聚城鎮(zhèn)人口比重，二三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人口比重，市區(qū)人口密度技術(shù)進步高新技術(shù)產(chǎn)品產(chǎn)值比重，科技進步貢獻(xiàn)率，專利授權(quán)量

3.指標(biāo)權(quán)重

在因果關(guān)系中，影響結(jié)果的原因可能是多指標(biāo)的，且各指標(biāo)的權(quán)重不同。目前，指標(biāo)賦權(quán)的方法有多種，如德爾菲法、層次分析法、因子分析法、主成分分析法、熵值法等。德爾菲法和層次分析法屬于主觀賦權(quán)法，賦權(quán)人的主觀隨意性比較大；主成分分析法清晰度較低。因此，可選擇常采用的因子分析法或熵值法。筆者要強調(diào)的一點是，在應(yīng)用中，各項指標(biāo)的權(quán)重不應(yīng)該是一成不變的，應(yīng)該根據(jù)地區(qū)主體功能的不同定位而有所區(qū)別。

四、生態(tài)文明城鎮(zhèn)化績效的考核

生態(tài)文明城鎮(zhèn)化是有別于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的新型城鎮(zhèn)化，對其績效的考核要注意以下方面。

1.將生態(tài)文明指標(biāo)納入城鎮(zhèn)化發(fā)展考核范圍

城鎮(zhèn)化是一個系統(tǒng)工程[14]，對城鎮(zhèn)化績效的評價考核是一項極為復(fù)雜的工作，不能僅用人口城鎮(zhèn)化率、經(jīng)濟增長率等傳統(tǒng)指標(biāo)的提高來評價城鎮(zhèn)化，應(yīng)該在對人與自然關(guān)系準(zhǔn)確把握的前提下，從生態(tài)文明視角，對城鎮(zhèn)化的規(guī)劃、建設(shè)、管理全過程，對城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益進行綜合評價。

將生態(tài)文明指標(biāo)納入城鎮(zhèn)化發(fā)展考核范圍，構(gòu)建反映生態(tài)文明與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合指標(biāo)，可以糾正地方政府過于重視GDP增長、不顧資源環(huán)境承載能力而盲目追求工業(yè)化與城鎮(zhèn)化速度的行為，從源頭上扭轉(zhuǎn)當(dāng)前生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，實現(xiàn)資源節(jié)約和環(huán)境保護，可以避免地方政府在城鎮(zhèn)化中只顧眼前利益而犧牲長遠(yuǎn)利益的短視行為。應(yīng)將生態(tài)文明建設(shè)與政府干部績效考核掛鉤，將“綠色GDP”“生態(tài)城鎮(zhèn)化”等綠色績效標(biāo)準(zhǔn)，作為干部政績考核的重要內(nèi)容，讓“綠色”“生態(tài)”元素成為地方政府決策的重要依據(jù)。通過綜合績效考評，可以強化生態(tài)文明建設(shè)，推動綠色經(jīng)濟、循環(huán)經(jīng)濟、低碳經(jīng)濟的發(fā)展。

2.以生態(tài)文明為導(dǎo)向優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)劃體系

一是在城鎮(zhèn)化規(guī)劃建設(shè)中貫徹生態(tài)文明理念。城鎮(zhèn)化規(guī)劃建設(shè)中要研究并解決以往生態(tài)導(dǎo)向薄弱、城市無序發(fā)展、對公共資源在空間和部門合理配置上引導(dǎo)不足的問題，應(yīng)重新認(rèn)識城市功能，綜合考慮生產(chǎn)、生活、生態(tài)之間的關(guān)系，強化城鎮(zhèn)化規(guī)劃建設(shè)中的生態(tài)導(dǎo)向作用，減少盲目擴張，注重土地節(jié)約利用，建設(shè)緊湊型城市。此外，還應(yīng)樹立動態(tài)規(guī)劃的理念，保證城市規(guī)劃對變化的形勢和環(huán)境因素的靈活適應(yīng)。

二是在主體功能區(qū)戰(zhàn)略指導(dǎo)下優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)劃體系。在生態(tài)文明理念指導(dǎo)下推進城鎮(zhèn)化進程，必須要明確哪些地區(qū)適合大規(guī)模工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，哪些地區(qū)需要控制城鎮(zhèn)化規(guī)模和速度。主體功能區(qū)規(guī)劃是兼顧城鎮(zhèn)化與生態(tài)文明發(fā)展的一項制度保證，是城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的保障。應(yīng)按照主體功能區(qū)戰(zhàn)略要求，從全局出發(fā)，注重地區(qū)差異，發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢，制定與地區(qū)生態(tài)環(huán)境、資源承載能力相適應(yīng)的城鎮(zhèn)化規(guī)劃，形成功能定位準(zhǔn)確、生態(tài)良好、產(chǎn)業(yè)布局合理的城鎮(zhèn)化格局。

主體功能區(qū)規(guī)劃理念是我國在“十一五”規(guī)劃中，針對我國國土利用效率低下、區(qū)域空間開發(fā)秩序失衡問題提出的。2011年6月初，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》正式發(fā)布。該規(guī)劃堅持以人為本、集約開發(fā)、尊重自然、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的原則，根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和未來發(fā)展?jié)摿?，以及是否適宜或如何進行大規(guī)模高強度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)為基準(zhǔn)，統(tǒng)籌謀劃未來人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)，確定主體功能定位。

優(yōu)化開發(fā)區(qū)域是指國土開發(fā)密度已經(jīng)較高、資源環(huán)境承載能力開始減弱，應(yīng)該優(yōu)化進行工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的區(qū)域。重點開發(fā)區(qū)域是指資源環(huán)境承載能力較強、經(jīng)濟和人口集聚條件較好，應(yīng)該重點進行工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的區(qū)域。限制開發(fā)區(qū)域是指資源承載能力較弱、大規(guī)模集聚經(jīng)濟和人口條件不夠好并關(guān)系到全國或較大區(qū)域范圍生態(tài)安全的區(qū)域，其又可分為兩類：一類是農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，即耕地較多、農(nóng)業(yè)發(fā)展條件較好，盡管也適宜工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，但從保障國家農(nóng)產(chǎn)品安全和中華民族永續(xù)發(fā)展的需要出發(fā)，必須把增強農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力作為發(fā)展的首要任務(wù)，從而應(yīng)該限制進行大規(guī)模高強度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的地區(qū)；另一類是重點生態(tài)功能區(qū)，即生態(tài)系統(tǒng)脆弱或生態(tài)功能重要，資源環(huán)境承載能力較低，不具備大規(guī)模高強度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的條件，必須把增強生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力作為首要任務(wù)，從而應(yīng)該限制進行大規(guī)模高強度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的地區(qū)；禁止開發(fā)區(qū)域是指依法設(shè)立的各類自然保護區(qū)，以及其他禁止進行工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)、需要特殊保護的重點生態(tài)功能區(qū)。

3.依據(jù)主體功能區(qū)定位分類考評城鎮(zhèn)化績效

主體功能區(qū)規(guī)劃的實施有利于打破行政區(qū)劃、制定實施有針對性的政策措施和績效考評體系，從而根據(jù)各區(qū)域在更大范圍內(nèi)承擔(dān)的職能，選擇差異化發(fā)展方向。在主體功能區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃格局下，各類區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、經(jīng)濟和人口集聚條件、現(xiàn)有開發(fā)密度、未來發(fā)展?jié)摿Σ槐M相同，若采取一樣的績效考評指標(biāo)，可能難以有效發(fā)揮指導(dǎo)作用。有效地評判生態(tài)城鎮(zhèn)化建設(shè)績效，應(yīng)該根據(jù)主體功能區(qū)定位，進行差別化考核、分類指導(dǎo)。

優(yōu)化開發(fā)區(qū)現(xiàn)有開發(fā)密度已經(jīng)較高，而且生態(tài)環(huán)境壓力較大，因此要強化對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、資源消耗、公共服務(wù)覆蓋面、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)比重、環(huán)境保護技術(shù)研發(fā)、生態(tài)恢復(fù)與治理投入等方面的考評，弱化對經(jīng)濟增長方面的考評。

重點開發(fā)區(qū)是資源環(huán)境承載能力仍較強、人口與經(jīng)濟集聚條件較好、仍具備大規(guī)模承載產(chǎn)業(yè)和人口能力的區(qū)域。對于此類區(qū)域，可以實行城鎮(zhèn)化水平優(yōu)先的績效評價，綜合評價經(jīng)濟增長、吸納人口、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源消耗、環(huán)境保護以及外來人口公共服務(wù)覆蓋面等內(nèi)容，弱化對投資增長速度等方面的評價。

限制開發(fā)的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的戰(zhàn)略定位是保障國家農(nóng)產(chǎn)品安全，其首要任務(wù)是增強農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，故對大規(guī)模、高強度工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)加以限制。因此，在這類區(qū)域，應(yīng)強化對農(nóng)產(chǎn)品保障能力的評價，考核其農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、農(nóng)民收入等，弱化對地區(qū)生產(chǎn)總值、城鎮(zhèn)化率等方面的評價。限制開發(fā)的重點生態(tài)功能區(qū)，由于其生態(tài)系統(tǒng)脆弱，資源環(huán)境承載能力較低，因此應(yīng)實行生態(tài)保護優(yōu)先的績效評價，弱化對工業(yè)化、城鎮(zhèn)化相關(guān)經(jīng)濟指標(biāo)的評價。

4.堅持顯性績效與潛在綠色績效相結(jié)合

在考核地方政府在生態(tài)文明城鎮(zhèn)化建設(shè)方面的績效時，既要考察當(dāng)期經(jīng)濟發(fā)展、社會進步等顯性績效，還要考慮當(dāng)前政策會對未來生態(tài)環(huán)境、社會進步等可能產(chǎn)生的潛在綠色績效，要重視對未來潛在綠色績效的預(yù)期估計，對未來幾年以至幾十年內(nèi)生態(tài)文明城鎮(zhèn)化建設(shè)情況進行評估，并將對未來的評估預(yù)期在當(dāng)前績效考核結(jié)果中體現(xiàn)出來。通過生態(tài)文明城鎮(zhèn)化建設(shè)考核指標(biāo)的導(dǎo)向作用，可以激發(fā)地方政府決策者推動生態(tài)文明建設(shè)的積極性和主動性，鼓勵和引導(dǎo)地方政府重視區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展，避免傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化可能帶來的城鎮(zhèn)盲目擴張和無序發(fā)展所導(dǎo)致的危害。

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