淺析我國(guó)事業(yè)單位編制外用工問(wèn)題

王　偉　姜　瑞　李思健

西北大學(xué)法學(xué)院，陜西　西安　710127

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淺析我國(guó)事業(yè)單位編制外用工問(wèn)題

王偉姜瑞李思健

西北大學(xué)法學(xué)院，陜西西安710127

摘要：當(dāng)前事業(yè)單位編制外用工在勞動(dòng)合同的訂立和履行階段問(wèn)題突出，主要集中在勞動(dòng)立法問(wèn)題、事業(yè)單位無(wú)合同用工、違反勞務(wù)派遣規(guī)定和違法解除合同，以及勞動(dòng)者違反用人單位規(guī)章制度等方面。相應(yīng)的可以通過(guò)完善立法、創(chuàng)新用工管理機(jī)制、推行法律顧問(wèn)制度以及建立勞動(dòng)者失信名單等措施緩解現(xiàn)有形勢(shì)，達(dá)到規(guī)范事業(yè)單位編制外用工，維護(hù)事業(yè)單位和勞動(dòng)者利益的目的。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位編制外用工；合同問(wèn)題；法律對(duì)策

事業(yè)單位，是指由政府制定行為規(guī)范，以社會(huì)公益為目的，運(yùn)行和人員經(jīng)費(fèi)由政府財(cái)政補(bǔ)助或非財(cái)政補(bǔ)助，不屬于政府機(jī)構(gòu)的社會(huì)服務(wù)組織。由于事業(yè)單位自身承擔(dān)社會(huì)服務(wù)職能的廣泛性與其編制固定、經(jīng)費(fèi)不足之間的矛盾，使得事業(yè)單位不得不在編制有限的情況下雇用更多編制外人員來(lái)滿足社會(huì)需求，事業(yè)單位的“公法”屬性使得其在進(jìn)行編制外用工時(shí)不得不小心翼翼，以免因違法用工引起社會(huì)群體事件，對(duì)事業(yè)單位、勞動(dòng)者以至于整個(gè)社會(huì)帶來(lái)不利影響。因此，對(duì)事業(yè)單位編制外用工進(jìn)行規(guī)范兼具理論意義和現(xiàn)實(shí)需求。

一、我國(guó)事業(yè)單位編制外用工現(xiàn)狀

目前全國(guó)事業(yè)單位用工總?cè)藬?shù)超過(guò)4000萬(wàn)人，其中經(jīng)國(guó)家編制審核部門核定的事業(yè)編制正式職工約占總?cè)藬?shù)的3/4，對(duì)于編制外人員更是難以獲得準(zhǔn)確數(shù)據(jù)。事業(yè)單位編制外用工主要包括四種形式，分別是人事代理、勞務(wù)派遣、勞務(wù)外包和勞動(dòng)合同用工。人事代理是指有代理資格的中介機(jī)構(gòu)依法接受單位或個(gè)人委托，提供人才招聘、技術(shù)培訓(xùn)等代理性人力資源服務(wù)。勞務(wù)派遣指派遣單位與勞動(dòng)者簽訂勞動(dòng)合同，與用工單位簽訂協(xié)議，將勞動(dòng)者派遣到用工單位由其對(duì)勞動(dòng)者進(jìn)行管理使用，但由派遣單位向勞動(dòng)者支付報(bào)酬。勞務(wù)外包是將人事管理的部分或全部工作外包給一個(gè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，按照事先確定的勞務(wù)單價(jià)根據(jù)勞務(wù)外包單位完成的工作量結(jié)算報(bào)酬。勞動(dòng)合同用工是勞動(dòng)者與用人單位通過(guò)訂立勞動(dòng)合同確立勞動(dòng)關(guān)系，明確雙方權(quán)利義務(wù)。勞務(wù)外包中勞動(dòng)者與事業(yè)單位之間關(guān)系的疏離性使得在現(xiàn)實(shí)中因勞務(wù)外包引起的事業(yè)單位糾紛并不多見(jiàn)，更為常見(jiàn)的則是因勞動(dòng)關(guān)系和勞務(wù)派遣關(guān)系引起的糾紛，見(jiàn)諸于新聞報(bào)道的“臨時(shí)工”、“合同工”即是這兩者。

二、事業(yè)單位編制外用工存在的問(wèn)題

無(wú)論是2003年新浪網(wǎng)關(guān)于“媒體從業(yè)人員工作生活狀況”的問(wèn)卷調(diào)查①，還是2007年北京電視臺(tái)的“紙餡包子”虛假新聞事件②，無(wú)不顯示了編外人員令人擔(dān)憂的生存狀況。事業(yè)單位編制外用工存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)為立法方面、事業(yè)單位以及勞動(dòng)者本身的問(wèn)題。

(一)立法問(wèn)題

目前我國(guó)對(duì)勞動(dòng)者保護(hù)的主要法律是《勞動(dòng)法》、《勞動(dòng)合同法》和《勞務(wù)派遣暫行規(guī)定》等。

1.《勞動(dòng)合同法》一定程度脫離經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)。過(guò)于強(qiáng)調(diào)對(duì)勞動(dòng)者的保護(hù)，大幅度增加了用人單位的負(fù)擔(dān)，用人單位沒(méi)有能力落實(shí)勞動(dòng)法的規(guī)定，因此采用不簽訂合同等違法方式為自己規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。正如財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉所言：“2008年出臺(tái)的《勞動(dòng)合同法》是一部過(guò)分超前的法，可能超前50年③?！?/p>

2.《勞務(wù)派遣暫行規(guī)定》中對(duì)“臨時(shí)性、替代性崗位”的規(guī)定極不明確，在立法上存在較大隱患。該規(guī)定沒(méi)有將適用主體范圍溯及事業(yè)單位，根源在于《勞務(wù)派遣暫行規(guī)定》立法層次過(guò)低，我國(guó)事業(yè)單位種類繁雜各自主管部門不同，人社部制定的《勞務(wù)派遣暫行規(guī)定》難以約束所有事業(yè)單位。

(二)事業(yè)單位的問(wèn)題

1.事業(yè)單位不訂立勞動(dòng)合同。其原因主要集中在以下幾個(gè)方面：一是事業(yè)單位尤其是行政類和公益類單位經(jīng)費(fèi)來(lái)自財(cái)政劃撥，降低成本的“有效方式”就是無(wú)合同用工。二是勞動(dòng)者在面臨巨大就業(yè)壓力的情況下不敢用勞動(dòng)合同法來(lái)維權(quán)。三是勞動(dòng)者本身相對(duì)于用人單位處于弱勢(shì)地位，舉證難度大。

2.勞務(wù)派遣中存在問(wèn)題。第一，事業(yè)單位勞務(wù)派遣工的待遇收入與其所從事的崗位工作不成正比，主要表現(xiàn)在勞務(wù)派遣工與在編職工同工不同酬。第二，勞務(wù)派遣涉及三方主體，管理混亂。一方面，勞動(dòng)力的使用、管理與償付的分離，使得事業(yè)單位對(duì)勞動(dòng)者有管理權(quán)，勞動(dòng)者卻沒(méi)有從用人單位獲得相應(yīng)報(bào)酬的能力，侵犯勞動(dòng)者權(quán)利的行為大量滋生；另一方面，勞動(dòng)者事業(yè)單位需要承擔(dān)因被派遣人員侵權(quán)導(dǎo)致的侵權(quán)責(zé)任，卻不能從工資報(bào)酬上直接對(duì)勞動(dòng)者進(jìn)行追償，增加了權(quán)利實(shí)現(xiàn)的困難。

(三)勞動(dòng)者的問(wèn)題

主要表現(xiàn)為勞動(dòng)者預(yù)期違約、泄露單位保密信息以及違反用人單位規(guī)章制度等問(wèn)題。(1)勞動(dòng)合同履行中常見(jiàn)的預(yù)期違約體現(xiàn)為部分勞動(dòng)者在被事業(yè)單位招聘時(shí)并不了解用工形式，而當(dāng)訂立后有所了解同時(shí)工作選擇多元化時(shí)，明示或默示拒絕入職的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。(2)事業(yè)單位與企業(yè)同樣面臨勞動(dòng)者泄露單位保密信息的風(fēng)險(xiǎn)。常見(jiàn)情形是編制外人員將載有國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或他人隱私的圖紙、軟件及其他有關(guān)資料違反合同約定泄露。(3)事業(yè)單位編制外用工通常都是一些后勤、安保崗位，因其工作性質(zhì)對(duì)勞動(dòng)者的素質(zhì)沒(méi)有較高要求，往往發(fā)生一些如偷拿卷紙、遲到早退缺勤現(xiàn)象。雖然《勞動(dòng)合同法》允許用人單位在“勞動(dòng)者嚴(yán)重違反單位規(guī)章制度”時(shí)單方解除勞動(dòng)合同，但對(duì)“嚴(yán)重”程度尚缺乏規(guī)定，這也是在實(shí)踐中產(chǎn)生糾紛的根源所在。

三、針對(duì)事業(yè)單位編制外用工的法律對(duì)策

(一)完善立法，制定崗位設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)

長(zhǎng)期以來(lái)《勞動(dòng)合同法》的修改難以取得共識(shí)，一方面超前立法對(duì)于事業(yè)單位用工存在倒逼的積極作用，另一方面法律修改面臨的風(fēng)險(xiǎn)難以預(yù)料。目前可以通過(guò)出臺(tái)法律解釋對(duì)勞動(dòng)者和用人事業(yè)進(jìn)行利益平衡。2016年“十三五”規(guī)劃提出各地可以根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率，因此立法機(jī)關(guān)可以鼓勵(lì)事業(yè)單位采用社會(huì)保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)相結(jié)合的方式，在減輕自身財(cái)政負(fù)擔(dān)同時(shí)保護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益。

在勞務(wù)派遣用工中有必要提升立法層次，通過(guò)國(guó)務(wù)院制定行政規(guī)章或是人大立法的方式作出規(guī)定。對(duì)勞務(wù)派遣所適用的臨時(shí)性崗位和輔助性崗位范圍通過(guò)立法方式予以界定，一方面，通過(guò)制定各個(gè)事業(yè)單位一般性的輔助崗位表將輔助性崗位與核心崗位相區(qū)分。另一方面，對(duì)臨時(shí)性崗位嚴(yán)格執(zhí)行用工期限不能超過(guò)6個(gè)月的法律規(guī)定，將不確定性和季節(jié)性的崗位劃歸到臨時(shí)性崗位之中。

(二)建立勞動(dòng)者失信名單

在事業(yè)單位編外用工領(lǐng)域，由事業(yè)單位聯(lián)合起來(lái)建立失信勞動(dòng)者聯(lián)絡(luò)制度，對(duì)失信勞動(dòng)者在事業(yè)單位內(nèi)部系統(tǒng)進(jìn)行公示，保證事業(yè)單位在進(jìn)行編制外用工時(shí)參照征信系統(tǒng)的失信評(píng)級(jí)保持風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。同時(shí)設(shè)立專門部門對(duì)征信系統(tǒng)包括勞動(dòng)者失信制度、社會(huì)征信系統(tǒng)進(jìn)行管理?？梢酝ㄟ^(guò)下圖簡(jiǎn)單了解。

首先，需要明確失信勞動(dòng)者信息的納入條件。失信勞動(dòng)者名單對(duì)象的確定標(biāo)準(zhǔn)有兩個(gè)：一是對(duì)象，納入失信勞動(dòng)者名單的應(yīng)當(dāng)是不履行勞動(dòng)合同的事業(yè)單位編制外用工人員；二是行為，將具備履行能力而故意不履行合同義務(wù)、故意或重大過(guò)失造成違反合同約定的勞動(dòng)者納入名單。

其次，勞動(dòng)者失信名單的發(fā)布必須遵循提示——上傳——生效的程序。當(dāng)勞動(dòng)者符合上述條件，事業(yè)單位必須向勞動(dòng)者發(fā)出書面通知，提示勞動(dòng)者相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。事業(yè)單位的上傳行為必須經(jīng)過(guò)單位負(fù)責(zé)人同意，確立首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，保障事業(yè)單位上傳名單的謹(jǐn)慎性。失信名單應(yīng)當(dāng)自上傳完成時(shí)生效，根據(jù)勞動(dòng)者失信情況確定數(shù)年的有效期，對(duì)期限屆滿的失信勞動(dòng)者則對(duì)其記錄予以消除，保證其享有與其他勞動(dòng)者同等的就業(yè)地位，而當(dāng)勞動(dòng)者被再次上傳至失信名單，則相應(yīng)延長(zhǎng)失信有效期限。

最后，要確定失信勞動(dòng)者的救濟(jì)程序和刪除條件。一旦失信勞動(dòng)者認(rèn)為失信名單錯(cuò)誤，可以向征信管理部門申請(qǐng)糾正并說(shuō)明理由。失信管理部門符合一定條件可以將勞動(dòng)者從“黑名單”中刪除：一是滿足時(shí)效規(guī)定，即距離納入失信名單已經(jīng)達(dá)到規(guī)定期限；二是上傳事業(yè)單位與失信勞動(dòng)者重新訂立勞動(dòng)合同的；三是其他滿足刪除失信記錄的合法條件。

(三)全面推行法律顧問(wèn)制度

黨的十八屆四中全會(huì)提出積極推行政府法律顧問(wèn)制度，我們認(rèn)為在事業(yè)單位編制外用工這一領(lǐng)域同樣適用。法律顧問(wèn)工作職責(zé)體現(xiàn)兩個(gè)方面，一方面為事業(yè)單位在編制外用工中提供法律咨詢和合同審查。另一方面，政府可以聯(lián)合行業(yè)協(xié)會(huì)設(shè)立公益性質(zhì)的法律顧問(wèn)，為勞動(dòng)者就用工合同中部分條款進(jìn)行審查，對(duì)片面強(qiáng)化勞動(dòng)者的義務(wù)、回避事業(yè)單位責(zé)任的條款進(jìn)行協(xié)商。

四、結(jié)語(yǔ)

如何對(duì)事業(yè)單位編制外用工中這一過(guò)程進(jìn)行規(guī)范，目前還缺少權(quán)威性的研究論斷。我們認(rèn)為從立法規(guī)范、制度建設(shè)層面還有許多需要完善的地方，建立勞動(dòng)者失信名單、推行法律顧問(wèn)制度對(duì)于事業(yè)單位和勞動(dòng)者在理論上都具有一定的規(guī)范作用。事業(yè)單位編制外用工不僅是關(guān)系到合同雙方，更是一項(xiàng)關(guān)系到社會(huì)公平正義的公共服務(wù)建設(shè)，對(duì)這一行為如何進(jìn)行規(guī)范，保護(hù)事業(yè)單位、勞動(dòng)者以及社會(huì)公平正義的研究，仍然任重而道遠(yuǎn)。

[注釋]

①夏添.商業(yè)化下記者有多悲哀[EB/OL].傳媒新視野，http：//www.neweyeshot.cn/archives/15297，2014-12-01.

②楊淑君.“紙餡包子”為虛假新聞北京電視臺(tái)道歉”[EB/OL].新華網(wǎng)北京頻道,http：//www.bj.xinhuanet.com/bjpd_sdzx/2007-07/19/content_10622193.htm，2007-07-19.

③樓繼偉.中高速增長(zhǎng)的可能性及實(shí)現(xiàn)途徑[EB/OL].中國(guó)網(wǎng),2015.

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[2]劉曉蘇.事業(yè)單位人事制度改革研究[D].華東師范大學(xué)，2009.

[3]丁婷.勞動(dòng)合同違約責(zé)任研究[D].武漢大學(xué)，2013.

[4]蔡惠霞.失信被執(zhí)行人名單制度研究[D].廈門大學(xué)，2009.

[5]王迪.建構(gòu)我國(guó)的法律顧問(wèn)制度[D].哈爾濱工程大學(xué)，2003.

中圖分類號(hào)：D630.3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)19-0188-02

作者簡(jiǎn)介：王偉(1994-)，男，漢族，安徽宣城人，西北大學(xué)法學(xué)院，本科在讀；姜瑞(1994-)，女，漢族，陜西榆林人，西北大學(xué)法學(xué)院，本科在讀；李思健(1994-)，男，漢族，山西晉中人，西北大學(xué)法學(xué)院，本科在讀。