內(nèi)蒙古礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)與草原生態(tài)保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展現(xiàn)狀及其法律對(duì)策研究

劉昕

摘 要：近年來(lái)，內(nèi)蒙古自治區(qū)的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)促進(jìn)了內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)的繁榮與發(fā)展，但同時(shí)也造成了對(duì)草原生態(tài)環(huán)境的破壞。因此，使礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)與草原生態(tài)保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展是當(dāng)前的重要任務(wù)。本文通過(guò)分析二者協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)狀，總結(jié)出內(nèi)蒙古礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)帶來(lái)的主要問(wèn)題是對(duì)草原生態(tài)環(huán)境造成了不同程度的破壞，據(jù)此提出內(nèi)蒙古礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)與草原生態(tài)保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的法律對(duì)策。

關(guān)鍵詞：內(nèi)蒙古；礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)；草原生態(tài)保護(hù)；協(xié)調(diào)發(fā)展；法律對(duì)策

內(nèi)蒙古是中國(guó)重要的自然資源產(chǎn)區(qū)，擁有豐富的草地資源和礦產(chǎn)資源。[1]當(dāng)下，由于內(nèi)蒙古對(duì)礦產(chǎn)資源的需求量大，必然造成礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)規(guī)模的擴(kuò)大，隨之帶來(lái)的就是對(duì)草原生態(tài)環(huán)境的破壞。在十八屆五中全會(huì)公報(bào)中提出，要樹(shù)立節(jié)約集約循環(huán)利用的資源觀，實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度。這啟示我們：使礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)與草原生態(tài)保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展是建設(shè)和諧內(nèi)蒙古的必由之路。

一、 內(nèi)蒙古礦產(chǎn)資源概況

（一） 內(nèi)蒙古礦產(chǎn)品種齊全

內(nèi)蒙古礦產(chǎn)資源種類齊全，分布地域廣泛，是重要的礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)基地。目前，全區(qū)共發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)143種，具有查明資源儲(chǔ)量的礦種為91種，有77種礦產(chǎn)的查明儲(chǔ)量居全國(guó)前十位，其中居前三位的有31種。煤、鉛、鋅、銀、稀土等16種礦產(chǎn)保有資源儲(chǔ)量居全國(guó)第一位。[2]

（二）內(nèi)蒙古礦山企業(yè)數(shù)量逐年增加

礦山企業(yè)的數(shù)量隨著內(nèi)蒙古礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)規(guī)模的擴(kuò)大而逐年增加，對(duì)礦產(chǎn)資源的需求也越來(lái)越大。目前全區(qū)有4499家非油氣礦山企業(yè)，其中大型礦山153家，中型礦山288家，小型2100家。赤峰市的礦山企業(yè)最多，占全區(qū)20%；第二為錫林郭勒盟，占全區(qū)15%；第三為鄂爾多斯市，占全區(qū)9.74%。[3]

二、 內(nèi)蒙古礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)與草原生態(tài)保護(hù)現(xiàn)狀

近年來(lái)，許多礦山企業(yè)在礦產(chǎn)資源的開(kāi)采過(guò)程中忽視了生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

（一）占用損毀草地

違反《中華人民共和國(guó)草原法》第三十八條的規(guī)定。草原礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用必然占用和破壞草地，如地面塌陷、堆放廢渣等都會(huì)占用破壞草地。據(jù)《內(nèi)蒙古自治區(qū)礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理規(guī)劃》（2011—2015年）統(tǒng)計(jì)，礦業(yè)開(kāi)發(fā)占用、破壞全區(qū)土地面積1100.95 km2，占礦山用地面積的27.78%；草地在破壞的土地類型中所占比例最大，為44%。可見(jiàn)，草原生態(tài)環(huán)境由于礦山企業(yè)的違法行為遭到了極大破壞。白音華四號(hào)露天礦，破壞占地天然草場(chǎng)面積超過(guò)400平方公里，對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響不言而喻。[4]

（二）造成草原污染

違反《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》第三十二條的規(guī)定。在采礦和選礦過(guò)程中產(chǎn)生的“三廢”會(huì)對(duì)礦山周圍的環(huán)境造成嚴(yán)重污染。如由于企業(yè)對(duì)廢水環(huán)保處理不符合標(biāo)準(zhǔn)而帶來(lái)的水質(zhì)污染；煤層的穿孔、爆破以及巖塊和煤炭的破碎，都會(huì)產(chǎn)生大量的煤塵或其他粉塵；礦山固體廢棄物的長(zhǎng)期堆放也會(huì)對(duì)草原環(huán)境造成污染破壞。

據(jù)《2014年度內(nèi)蒙古自治區(qū)地質(zhì)環(huán)境公報(bào)》，截至2014年底，全區(qū)礦山固體廢棄物累計(jì)積存量119.36×108t。其中廢石（土）占總積存量占87.58%；煤矸石占9.10%；尾礦占3.32%。

（三）加速草原干旱

違反《中華人民共和國(guó)草原法》第四十九條的規(guī)定。礦山地下開(kāi)采需要疏干排水，由此導(dǎo)致大面積疏干漏斗的出現(xiàn)且地下水位大幅下降。據(jù)《2014年度內(nèi)蒙古自治區(qū)地質(zhì)環(huán)境公報(bào)》，截至2014年底，全區(qū)累計(jì)礦坑排水量103.13×108t，累計(jì)影響破壞地下水均衡面積約7.27×104hm2。地下水水位下降最為嚴(yán)重的礦區(qū)主要集中在呼倫貝爾市寶日希勒礦區(qū)，漏斗中心水位最大降深近80m?？梢?jiàn)，疏干排水加劇了草原干旱現(xiàn)狀，使草原畜牧業(yè)的發(fā)展受到影響。

三、內(nèi)蒙古礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)與草原生態(tài)保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的法律對(duì)策

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)

1、全國(guó)立法層面

從目前的立法狀況可以看出，其一，我國(guó)有關(guān)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中的環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)散見(jiàn)于《環(huán)境保護(hù)法》、《礦產(chǎn)資源法》、《草原法》這三部法律。其中《環(huán)境保護(hù)法》中僅規(guī)定了破壞環(huán)境行為的構(gòu)成要件與環(huán)境保護(hù)與治理的基本原則，沒(méi)有具體的涉及到關(guān)于礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中對(duì)環(huán)境的破壞行為應(yīng)該追究的法律責(zé)任。《礦產(chǎn)資源法》也只有第三十二條作了規(guī)定?！恫菰ā穼?duì)于未按規(guī)定開(kāi)采的行為予以追究法律責(zé)任，但是也不是很全面。其二，在《環(huán)境保護(hù)法》和《礦產(chǎn)資源法》這兩部法律中雖然規(guī)定了在礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中要保護(hù)環(huán)境、防止污染，但并未規(guī)定具體的主管部門，這給礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)與草原生態(tài)保護(hù)工作帶來(lái)很大的困難。因此，應(yīng)盡快完善關(guān)于礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)與草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的法規(guī)和政策。

2、內(nèi)蒙古自治區(qū)制定地方性法規(guī)層面

內(nèi)蒙古自治區(qū)現(xiàn)有的法規(guī)只偏向于對(duì)礦山地質(zhì)環(huán)境的規(guī)劃，如《內(nèi)蒙古礦山地質(zhì)環(huán)境治理辦法》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)地質(zhì)環(huán)境保護(hù)條例》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理規(guī)劃》（2010-2015）、《內(nèi)蒙古自治區(qū)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃》等，缺乏針對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)與草原生態(tài)保護(hù)的地方性法規(guī)。

因此，內(nèi)蒙古要針對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中對(duì)草原地區(qū)造成的生態(tài)環(huán)境破壞問(wèn)題，根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《草原法》的相關(guān)法律、法規(guī)，制定可操作性強(qiáng)、適合實(shí)際的使礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)與草原生態(tài)保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的地方性法規(guī)。

（二）加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督

政府是實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)與草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的主要責(zé)任者。因此，內(nèi)蒙古要重點(diǎn)落實(shí)地方政府的責(zé)任，加強(qiáng)地方政府的執(zhí)法監(jiān)督力度。

1、探索實(shí)行監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度

在十八屆五中全會(huì)中提出實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。這一制度不僅可以加強(qiáng)地方監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的獨(dú)立性，而且有利于增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法的有效性。內(nèi)蒙古自治區(qū)可在垂直管理制度下，探索建立一支垂直領(lǐng)導(dǎo)環(huán)保警察隊(duì)伍。在警察執(zhí)法巡邏時(shí)佩帶武器，配備精密儀器，使監(jiān)測(cè)人員能夠即時(shí)采樣分析，以便在短時(shí)間內(nèi)作出合理處罰。

2、整頓礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序

在礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)的各個(gè)環(huán)節(jié)，即項(xiàng)目立項(xiàng)、環(huán)評(píng)、開(kāi)采、閉坑復(fù)墾的全過(guò)程都要加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)察力度。首先，提高新建礦山企業(yè)的門檻，嚴(yán)格審批程序。即礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用方案設(shè)計(jì)，草原環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告以及環(huán)境保護(hù)部門的審批意見(jiàn)缺一不可。此外，還可以通過(guò)讓礦山企業(yè)事先交納草原環(huán)境保證金、征收環(huán)境稅等方式促使其合理開(kāi)發(fā)利用資源，保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境。其次，嚴(yán)格審查礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)后的治理、恢復(fù)與補(bǔ)償。對(duì)于已經(jīng)遭到破壞的草原生態(tài)環(huán)境，采取停業(yè)治理、罰款、吊銷采礦許可證等各種手段，加大對(duì)不負(fù)責(zé)任的礦山企業(yè)的處罰力度。

內(nèi)蒙古礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)與草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展不僅是構(gòu)建和諧內(nèi)蒙古的重要舉措，更是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的有力保障。只有通過(guò)各方的共同努力才能實(shí)現(xiàn)二者的協(xié)調(diào)發(fā)展。（作者單位：內(nèi)蒙古師范大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

[1] 汪中華，鄒婧?jiǎn)?內(nèi)蒙古草原礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)與生態(tài)環(huán)境耦合研究[J].地域研究與開(kāi)發(fā)，2015，34（5）：138.

[2] 王姝瓊，王婉瓊.對(duì)內(nèi)蒙古礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用的探討[J].西部資源，2014，（4）：102.

[3] 同上，103頁(yè).

[4] 達(dá)林太，于洪霞.礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利益分配研究—以內(nèi)蒙古為例[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014：208.