輿論傳播中的城管執(zhí)法困局及其破解之道

李昌祖，左　蒙，王　臻

(浙江工業(yè)大學(xué) 浙江省輿情研究中心，浙江 杭州 310014)

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輿論傳播中的城管執(zhí)法困局及其破解之道

李昌祖，左蒙，王臻

(浙江工業(yè)大學(xué) 浙江省輿情研究中心，浙江 杭州 310014)

摘要：城管執(zhí)法近年來(lái)成為社會(huì)輿論的熱點(diǎn)，輿論傳播層面的城管執(zhí)法困局已然形成。分析和探究輿論傳播中城管執(zhí)法困局的原因?qū)τ诰徑獬枪軋?zhí)法輿論壓力，重塑城管輿論形象具有重要意義。城管執(zhí)法輿論困局具有鮮明的特征，其形成原因主要包括媒介影響、輿論導(dǎo)向變化以及城管部門(mén)存在的問(wèn)題。城管輿論形象的重塑應(yīng)當(dāng)從掌握宣傳主動(dòng)權(quán)、改造輿論生態(tài)以及建設(shè)信息溝通渠道三個(gè)方面來(lái)實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：輿論；傳播；城管執(zhí)法困局

近年來(lái)，城管執(zhí)法相關(guān)負(fù)面消息的傳播，使得輿論出現(xiàn)了“一邊倒”的局面，嚴(yán)重抹黑了城管部門(mén)的形象，損傷了城管部門(mén)的公信力。城管部門(mén)的權(quán)力來(lái)源、權(quán)力的運(yùn)行、權(quán)力的界限、執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)等問(wèn)題的存在，以及城管部門(mén)應(yīng)對(duì)輿論的能力偏差，使得城管執(zhí)法在輿論傳播層面受到質(zhì)疑。從傳播學(xué)角度來(lái)看，媒介的信息傳播對(duì)于民眾的觀點(diǎn)和認(rèn)知的形成產(chǎn)生了一定的消極影響。張憲威等認(rèn)為城管面臨的困境主要包括“職責(zé)不清、體制不順和形象不好”，他認(rèn)為城管深陷困境的主要原因在于“矛盾尖銳、法治缺失、理念滯后和管理失當(dāng)”，因此應(yīng)當(dāng)通過(guò)“人性化、法制化、數(shù)字化和多元化”[1]的城市管理舉措破解城管困局。王雪梅認(rèn)為城管總體形象欠佳的原因在于“城管自身、外部機(jī)制不健全、媒體傳播導(dǎo)向的偏差以及同情弱者的公眾心理”，在堅(jiān)持既有的有效改革的基礎(chǔ)上，“充分健全制度建設(shè)、提高城管人員綜合素質(zhì)、培育行政服務(wù)的新理念以及抓住新媒體機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)多方位協(xié)同治理”[2]?？镂牟ㄍㄟ^(guò)對(duì)人民日?qǐng)?bào)新浪微博的內(nèi)容分析發(fā)現(xiàn)關(guān)于城管執(zhí)法輿論的態(tài)度始終以負(fù)面為主，究其原因除了城管執(zhí)法人員自身的素質(zhì)有待提高以外，媒體的宣傳報(bào)道起到了重要的作用。為了有效引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿論的理性發(fā)展，“媒體要平衡報(bào)道，政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮議程設(shè)置的作用，同時(shí)充分利用自媒體平臺(tái)與網(wǎng)友互動(dòng)，改變固有的官僚形象”[3]。此外，李志等人以及廖衛(wèi)民通過(guò)對(duì)城管形象的實(shí)證研究也發(fā)現(xiàn)城管形象始終處在負(fù)面狀態(tài)。

理論上來(lái)講城管執(zhí)法困局存在兩種，一種是現(xiàn)實(shí)困局，即城管執(zhí)法在實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中遇到的困局，有關(guān)部門(mén)擁有自身的一系列現(xiàn)實(shí)判斷標(biāo)準(zhǔn)，筆者不做判斷；另一種則是輿論困局，即城管執(zhí)法在社會(huì)輿論方面陷入的困局，這是本文的聚焦方向和想要解決的主要問(wèn)題。筆者將從輿情治理的角度總結(jié)城管執(zhí)法輿論困局的主要特征，分析城管執(zhí)法困局形成的原因，并提出相應(yīng)的解決辦法。

一、城管執(zhí)法的輿論困局及其特征

城管執(zhí)法的輿論困局指的是社會(huì)民眾在社會(huì)輿論層面表現(xiàn)出來(lái)的對(duì)城市管理工作，特別是具體的城市管理執(zhí)法行為的不理解甚至對(duì)抗的社會(huì)情緒，使得城管執(zhí)法主體的形象不斷惡化，部門(mén)公信力逐步喪失，進(jìn)而嚴(yán)重影響到城市管理具體執(zhí)法行為的一種社會(huì)輿論現(xiàn)象。近十年來(lái)，輿論傳播中城管執(zhí)法相關(guān)的負(fù)面消息占據(jù)主導(dǎo)；從時(shí)間的跨度來(lái)看，幾乎每年都存在因?yàn)槌枪軋?zhí)法引發(fā)的輿論事件；從地域的分布來(lái)看，幾乎各地域都存在因?yàn)槌枪軋?zhí)法而引起的突發(fā)公共事件。具體來(lái)看，城管執(zhí)法的輿論困局具有以下幾個(gè)鮮明的特征：

(一)城管執(zhí)法主體形象異化

隨著城管執(zhí)法進(jìn)程的深入，大眾媒介的普及以及新媒體的快速發(fā)展，城管執(zhí)法負(fù)面消息的數(shù)量日益增加，社會(huì)輿論對(duì)于城管執(zhí)法主體的評(píng)價(jià)演化大致經(jīng)歷了三個(gè)階段。第一個(gè)階段，城管執(zhí)法主體的形象開(kāi)始遭到破壞。盡管大眾媒介偶爾出現(xiàn)城管執(zhí)法主體的負(fù)面消息，但城管執(zhí)法行為的價(jià)值仍舊被絕大多數(shù)的民眾所認(rèn)可。第二個(gè)階段，城管執(zhí)法主體的形象被異化。傳統(tǒng)媒體的普及與新媒體的發(fā)展，使得民眾接觸信息的方式日益多元化，城管執(zhí)法主體與行政相對(duì)人開(kāi)始上演直接對(duì)抗，城管執(zhí)法主體的負(fù)面消息日漸增多。第三階段，城管執(zhí)法主體的形象被丑化。城管執(zhí)法主體與行政相對(duì)人的暴力沖突不斷，加上部分虛假與歪曲事實(shí)的消息在各種渠道的傳播，招致了社會(huì)輿論對(duì)于城管的一致聲討，城管執(zhí)法主體的形象不斷被丑化。城管執(zhí)法主體的形象與城管執(zhí)法行為的價(jià)值呈現(xiàn)正相關(guān)，當(dāng)城管執(zhí)法主體的形象得到認(rèn)可時(shí)，城管執(zhí)法行為的價(jià)值也同樣得到了充分的承認(rèn)；而當(dāng)城管執(zhí)法主體的形象被抹黑甚至丑化時(shí)，城管執(zhí)法行為的價(jià)值也無(wú)法被正面評(píng)價(jià)。

(二)城管執(zhí)法輿論傳播主體“泛化”

輿論傳播在由非網(wǎng)絡(luò)空間向網(wǎng)絡(luò)空間擴(kuò)散的過(guò)程中，自發(fā)性群體(包括自發(fā)性社會(huì)群體和自發(fā)性網(wǎng)絡(luò)群體)的參與逐漸普遍。參與主體的人員結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜和多元化，輿論主體隨之“泛化”?；ヂ?lián)網(wǎng)為民眾參與提供了更加便捷的渠道，參與主體極大程度地豐富起來(lái)，城管執(zhí)法所引發(fā)的輿論存在泛化與激化的風(fēng)險(xiǎn)。參與主體通常包括執(zhí)法對(duì)象即直接利害關(guān)系者和非直接利害關(guān)系者。就一般意義而言作為執(zhí)法對(duì)象，直接利害關(guān)系者構(gòu)成相對(duì)比較簡(jiǎn)單，類型也相對(duì)單一。在輿論產(chǎn)生、變化和結(jié)束過(guò)程中，最大的不確定因素在于非直接利害關(guān)系者。在非直接利害關(guān)系者中往往存在以下兩種類型：與直接利害關(guān)系者具有某種聯(lián)系的人群，與直接利害關(guān)系者毫無(wú)關(guān)聯(lián)的人群。在城管執(zhí)法輿論的傳播過(guò)程中，非直接利害關(guān)系者扮演著重要的角色。從人數(shù)上看，他們?cè)趨⑴c主體中占據(jù)絕大多數(shù)；從輿論態(tài)度上看，他們往往具有較大的不確定性，這也相應(yīng)增加了輿論處置和疏導(dǎo)的難度。

(三)城管執(zhí)法輿論對(duì)話格局矛盾突出

城管執(zhí)法主體、民眾以及行政相對(duì)人三者間存在的巨大信息不對(duì)稱，使得負(fù)面輿論始終占據(jù)主導(dǎo)地位，難以建立起有效的溝通對(duì)話渠道。輿論對(duì)話格局的矛盾主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是城管執(zhí)法主體的信息缺乏有效的傳播渠道；二是行政相對(duì)人的合理訴求難以被了解和采納；三是民眾的輿論態(tài)度無(wú)法形成統(tǒng)一。這種破碎的三角關(guān)系致使城管執(zhí)法主體、民眾和行政相對(duì)人在社會(huì)生活中存在信息盲點(diǎn)，導(dǎo)致社會(huì)行為存在一定的盲目性。輿論對(duì)話格局中的矛盾促使三方無(wú)法實(shí)現(xiàn)高效的協(xié)同，促使城管執(zhí)法所引發(fā)的矛盾層出不窮，并影響了民眾的客觀判斷。

(四)城管執(zhí)法的合法性與合理性受到質(zhì)疑

第一，城管執(zhí)法主體的合法地位得不到認(rèn)可。從城管執(zhí)法的權(quán)力來(lái)源看，主要來(lái)源于《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第十六條確立的相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度。“相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度， 是指依法將若干行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)集中起來(lái)交由一個(gè)行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使， 行政處罰權(quán)相對(duì)集中后， 有關(guān)行政機(jī)關(guān)不再行使已經(jīng)統(tǒng)一由一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使的行政處罰權(quán)的法律制度”[4]。而現(xiàn)行條件下，“城管執(zhí)法權(quán)， 不僅有行政處罰權(quán)， 還有其它行政職權(quán)”[4]。因此，城管部門(mén)執(zhí)法的法理依據(jù)不足，難以令人信服，給實(shí)際的執(zhí)法造成很大的困難。第二，城管執(zhí)法主體的執(zhí)法方式飽受質(zhì)疑。傳統(tǒng)的強(qiáng)制性與壓迫性的執(zhí)法方式仍舊廣泛存在于行政執(zhí)法的過(guò)程中，從執(zhí)法的方式來(lái)看驅(qū)趕、沒(méi)收、罰款等仍舊占據(jù)主導(dǎo)，并且有暴力執(zhí)法和不文明執(zhí)法情況的存在。在具體的執(zhí)法過(guò)程中必然容易導(dǎo)致執(zhí)法對(duì)象的暴力抗法，繼而引發(fā)更為嚴(yán)重的后果，難以得到行政相對(duì)人和民眾的支持。

(五)行政相對(duì)人“弱勢(shì)效應(yīng)”發(fā)酵

2009年發(fā)生的遼寧的“夏俊峰刺殺城管案”，小販夏俊峰在城管辦公室內(nèi)與執(zhí)法人員發(fā)生沖突，造成了兩人死亡，一人重傷的慘劇。盡管從法律的角度而言，夏俊峰故意殺人證據(jù)確鑿，犯罪事實(shí)清楚，罪名成立。但在網(wǎng)絡(luò)輿論層面，一定數(shù)量的網(wǎng)友通過(guò)微博、貼吧等渠道表達(dá)內(nèi)心的想法，并認(rèn)為存在量刑過(guò)重的情況。究其原因在于“弱勢(shì)效應(yīng)”的持續(xù)發(fā)酵，導(dǎo)致社會(huì)心理發(fā)生了偏向。城管執(zhí)法部門(mén)在行使職權(quán)過(guò)程中維護(hù)的是公共利益，而行政相對(duì)人維護(hù)的是個(gè)人利益，在具體的執(zhí)法和社會(huì)評(píng)價(jià)過(guò)程中，行政相對(duì)人的弱勢(shì)地位被無(wú)限夸大，這部分的責(zé)任往往容易被忽略，致使城管執(zhí)法主體難以得到公正的社會(huì)評(píng)價(jià)。

(六)社會(huì)輿論生態(tài)惡化

城管執(zhí)法主體所處的社會(huì)輿論生態(tài)已經(jīng)呈現(xiàn)惡化趨勢(shì)，在輿論持續(xù)發(fā)酵的過(guò)程中，城管部門(mén)的應(yīng)急反應(yīng)速度較慢或者調(diào)查取證的周期過(guò)長(zhǎng)等原因，信息的傳播失真和故意詆毀使得真相和謠言在很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期內(nèi)共存。在輿論產(chǎn)生和變化的階段，謠言的存在很可能影響民眾對(duì)于事件的認(rèn)知，誤導(dǎo)民眾產(chǎn)生錯(cuò)誤的判斷，甚至引導(dǎo)民眾走向城管部門(mén)的對(duì)立面。當(dāng)真相被廣泛地傳播，城管執(zhí)法主體所采取的積極舉措被民眾所廣泛知悉，這時(shí)輿論往往形成對(duì)于城管執(zhí)法主體的支持，城管執(zhí)法主體的工作進(jìn)行則相對(duì)順利；而當(dāng)謠言被廣泛地傳播，城管執(zhí)法主體的積極努力往往容易被忽視甚至曲解，取而代之的是社會(huì)輿論形成的巨大壓力。部分地區(qū)的城管執(zhí)法主體的日常工作無(wú)法正常進(jìn)行，城管執(zhí)法主體執(zhí)法的阻力加大。

二、城管執(zhí)法輿論困局的傳播誘因

(一)媒介的影響

從傳播理論的角度看，城管執(zhí)法輿論困局的形成既有大眾媒介報(bào)道的偏向因素，也有新媒體中“意見(jiàn)領(lǐng)袖”的偏見(jiàn)因素。大眾媒介的選擇性報(bào)道影響了民眾日常的討論議題和意見(jiàn)導(dǎo)向，民眾沉浸在“擬態(tài)環(huán)境”中無(wú)法形成客觀準(zhǔn)確的自我判斷。新媒體培養(yǎng)了大批的意見(jiàn)領(lǐng)袖，意見(jiàn)領(lǐng)袖參差不齊的素質(zhì)導(dǎo)致新媒體傳播信息的價(jià)值多元化。在兩者的共同作用下形成了關(guān)于城管執(zhí)法的“刻板印象”，導(dǎo)致城管輿論形象難以改善。

1.大眾媒介的選擇性報(bào)道。大眾媒介在被動(dòng)的實(shí)現(xiàn)形成和塑造功能的同時(shí)理應(yīng)確?！氨恢貜?fù)和強(qiáng)調(diào)的形象是這些社會(huì)群體真實(shí)而典型的形象”[5]。但個(gè)別媒體為了追求更高的收視率，搏得更多的眼球，創(chuàng)造更多的廣告收入，在新聞的選擇上將相當(dāng)?shù)木桶婷媪艚o了負(fù)面新聞。長(zhǎng)期出現(xiàn)的與城管有關(guān)的負(fù)面新聞逐漸影響了人們對(duì)于城管真實(shí)形象的理解，基于“選擇性”構(gòu)建的“擬態(tài)環(huán)境”影響了民眾的客觀認(rèn)知與判斷。沃爾特·李普曼(Walter Lippmann)曾在早期提出“擬態(tài)環(huán)境”的觀點(diǎn)，他認(rèn)為“毫無(wú)疑問(wèn)，在社會(huì)生活的層面上，人對(duì)環(huán)境的調(diào)適是通過(guò)‘虛構(gòu)’這一媒介進(jìn)行的。虛構(gòu)指的是對(duì)環(huán)境的描寫(xiě)，而這個(gè)環(huán)境在某種程度上是人類本身創(chuàng)造出來(lái)的”[6]。盡管我們生活在真實(shí)的世界中，卻無(wú)法全面完整地認(rèn)識(shí)這個(gè)世界。媒介的存在便是幫助我們構(gòu)建這種環(huán)境，并幫助我們逐步適應(yīng)。“為了進(jìn)行某種宣傳，就必須在公眾與事件之間設(shè)置屏障。在一個(gè)人創(chuàng)造出他認(rèn)為明智而可取的虛擬環(huán)境之前，他必須接近真實(shí)環(huán)境”[6]。媒體接近真實(shí)的環(huán)境，并通過(guò)后期的信息篩選與信息傳播創(chuàng)造出媒介認(rèn)為明智而可取的虛擬環(huán)境。民眾對(duì)于城管部門(mén)的認(rèn)知基本上都來(lái)源于媒體。通過(guò)媒體的長(zhǎng)期影響，尤其是負(fù)面新聞的影響，逐漸培養(yǎng)了民眾對(duì)城管部門(mén)素質(zhì)差、執(zhí)法水平低下的惡劣形象認(rèn)知，進(jìn)而影響了民眾對(duì)于類似事件的價(jià)值評(píng)判，并促使民眾形成關(guān)于城管形象的固化認(rèn)識(shí)。

2.新媒體“意見(jiàn)領(lǐng)袖”的偏見(jiàn)?！耙庖?jiàn)領(lǐng)袖”是保羅·拉扎斯菲爾德(Paul Lazarsfeld)提出的概念，他認(rèn)為“在每個(gè)領(lǐng)域和每個(gè)公共問(wèn)題上，都會(huì)有某些人最關(guān)心這些問(wèn)題并且對(duì)之談?wù)摰淖疃唷盵7]。以微博和微信平臺(tái)為代表的新媒體意見(jiàn)領(lǐng)袖在信息傳播的過(guò)程中起到了重要作用，他們充分發(fā)揮自身的影響力促進(jìn)了信息的流通，但也帶來(lái)了一些問(wèn)題。部分意見(jiàn)領(lǐng)袖在面對(duì)城管執(zhí)法引發(fā)的輿論時(shí)在尚未充分了解事實(shí)的情況下發(fā)布的不當(dāng)言論從某種程度上來(lái)說(shuō)不僅不利于緩解輿論壓力，反而起到了推波助瀾的作用。新媒體渠道中社會(huì)名人與機(jī)構(gòu)之外存在大量的草根意見(jiàn)領(lǐng)袖，他們?cè)诰W(wǎng)絡(luò)空間有大量的擁躉，掌握大量的粉絲注意力資源，擁有一定的號(hào)召力。這部分自發(fā)的“意見(jiàn)領(lǐng)袖”缺乏足夠的媒介素養(yǎng)，對(duì)于輿論熱點(diǎn)和新聞缺乏足夠的認(rèn)識(shí)和理解，僅憑個(gè)人喜好轉(zhuǎn)發(fā)擴(kuò)散或者發(fā)表不當(dāng)言論，對(duì)于城管執(zhí)法主體產(chǎn)生了負(fù)面影響。特別是部分意見(jiàn)領(lǐng)袖自身立場(chǎng)存在一定的偏差，致使他們?cè)趨⑴c討論的過(guò)程中帶有偏見(jiàn)，無(wú)法客觀地引導(dǎo)民眾輿論，導(dǎo)致城管輿論形象進(jìn)一步被丑化。

3.受眾的“刻板成見(jiàn)”。大眾媒介構(gòu)建的“擬態(tài)環(huán)境”配合“意見(jiàn)領(lǐng)袖”的偏見(jiàn)造就了民眾的“刻板成見(jiàn)”。李普曼認(rèn)為“實(shí)際上我們的準(zhǔn)則很大程度上決定著我們應(yīng)當(dāng)了解什么以及如何了解。處于我們那些準(zhǔn)則的核心地位的成見(jiàn)模式，在很大程度上決定著我們應(yīng)當(dāng)關(guān)注哪些事實(shí)，以及從哪個(gè)角度去關(guān)注”[6]。民眾在接觸到類似的事件信息時(shí)，很容易根據(jù)過(guò)去既有的知識(shí)框架和成見(jiàn)模式進(jìn)行解讀。弱勢(shì)群體得不到關(guān)注、基層民眾信訪受阻、民眾暴力抗法以及非正常渠道解決問(wèn)題的新聞報(bào)道，使得輿論參與主體產(chǎn)生了“正常渠道無(wú)法解決問(wèn)題”的觀點(diǎn)。這就是“擬態(tài)環(huán)境”造就民眾“刻板成見(jiàn)”的演進(jìn)歷程。在“刻板成見(jiàn)”導(dǎo)引下的社會(huì)民眾改變了輿情參與主體對(duì)于所持有的社會(huì)政治態(tài)度的理性表達(dá)方式，更多地采用言語(yǔ)攻擊、肢體沖突、上訪、靜坐、游行示威又或者是微博微信等社交平臺(tái)的言論抨擊，所產(chǎn)生的一系列負(fù)面影響加速了城管執(zhí)法困局的形成。

(二)輿論導(dǎo)向的變化

伊麗莎白·諾爾-諾依曼(Elisabeth Noelle-Neumann)認(rèn)為“輿論是我們的社會(huì)皮膚，與人之間由于人們的社會(huì)性本質(zhì)而會(huì)不斷的發(fā)生著各種互動(dòng)，個(gè)體的意見(jiàn)的總和會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)楣草浾?。孤立威脅、孤立恐懼、持續(xù)的對(duì)意見(jiàn)氣候的觀察和對(duì)強(qiáng)弱關(guān)系的估計(jì)，都決定著人們是交談還是沉默”[8]。在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，“沉默的螺旋”理論在實(shí)際社會(huì)生活中發(fā)生的明顯的倒置現(xiàn)象，新媒體以及社交媒體的興起使得民眾能夠相對(duì)自由地表達(dá)己見(jiàn)，網(wǎng)絡(luò)輿論的洶涌洪流影響了社會(huì)輿論的導(dǎo)向。城管執(zhí)法所引發(fā)的輿論在網(wǎng)絡(luò)空間廣泛傳播，使得輿論“一邊倒”的情況頻繁出現(xiàn)，群體傳播的能量得到了充分的釋放，使得原本形象糟糕的城管部門(mén)雪上加霜，短期之內(nèi)難以扭轉(zhuǎn)局面。

1.大眾媒介與政府主導(dǎo)的輿論體系發(fā)生改變。隨著新媒體的強(qiáng)勢(shì)崛起，以往由大眾媒介以及政府部門(mén)主導(dǎo)的傳播體系影響力在逐步削弱。新媒體的開(kāi)放性、社交性、即時(shí)性和移動(dòng)性的特征決定了用戶的行為可以不再受時(shí)間和空間的限制。“網(wǎng)絡(luò)群體傳播的本質(zhì)上就是去中心化、去權(quán)威化傳播，它消除了傳播的權(quán)力中心，消除了傳受雙方的階級(jí)差異，讓大眾能夠平等地參與到傳播過(guò)程中來(lái)”[9]。傳受雙方的界限日益模糊，文字、圖片、音頻、視頻或者糅合的形式出現(xiàn)，使得信息在表現(xiàn)形式上更加豐富，更為民眾接受。民眾在網(wǎng)絡(luò)大膽踴躍地發(fā)表自己的意見(jiàn)，積極主動(dòng)地參與其中，形成大多數(shù)民眾接受且具有影響力主流觀點(diǎn)，城管執(zhí)法主體則處于相對(duì)的弱勢(shì)地位。

2.群體壓力和集團(tuán)心理的影響?！叭后w壓力是指群體成員基于遵守群體規(guī)范，以及為了同其他成員在觀點(diǎn)、行為上保持一致而產(chǎn)生的心理壓力”[10]。通常情況下無(wú)論是傳統(tǒng)的群體還是網(wǎng)絡(luò)群體或者自發(fā)性網(wǎng)絡(luò)群體，為了保持整體的一致性，需要做出一定的妥協(xié)和退讓。群體壓力的作用促使少量的群體成員放棄自身的觀點(diǎn)和立場(chǎng)，轉(zhuǎn)向一致的群體觀點(diǎn)，少量的不同意見(jiàn)被多數(shù)的群體意見(jiàn)所淹沒(méi)?！凹瘓F(tuán)心理雖然是社會(huì)情感與意識(shí)的反映，但它不僅是指某個(gè)階級(jí)內(nèi)部多數(shù)人的心理，還包括不同社會(huì)集團(tuán)或群體的共同的情感與意識(shí)的心理狀態(tài)”[11]。在媒體的影響下，少數(shù)群體的言論和行為被無(wú)限放大，社會(huì)輿論傾向于行政相對(duì)人，理性判斷人則趨于沉默。作為輿論的參與主體的一般行為人則在周圍環(huán)境的影響下，選擇了與群體中的多數(shù)意見(jiàn)保持一致。理性判斷人此時(shí)則處于相對(duì)尷尬的境地，發(fā)聲無(wú)異于選擇了與多數(shù)意見(jiàn)的對(duì)立，因此，占據(jù)少數(shù)的理性判斷人迫于壓力而趨于沉默。

3.受眾框架中對(duì)城管部門(mén)和部分媒體信任缺失?！笆鼙娍蚣芗词鼙妭€(gè)人接觸和處理大眾傳播信息的認(rèn)知結(jié)構(gòu)和詮釋規(guī)則，這種結(jié)構(gòu)和規(guī)則來(lái)自于受眾過(guò)去生活經(jīng)驗(yàn)的積累、既有價(jià)值觀和態(tài)度、行為取向，并引導(dǎo)著受眾個(gè)人處理新的信息”[12]。簡(jiǎn)而言之民眾會(huì)利用既有的經(jīng)驗(yàn)作為當(dāng)前和以后遇到情況的判斷依據(jù)，難以作出理性判斷?，F(xiàn)階段民眾對(duì)于城管部門(mén)以及部分媒介的認(rèn)知維持在原先的負(fù)面狀態(tài)，這種認(rèn)知具有慣性而又缺乏時(shí)效性，影響對(duì)于當(dāng)前城管部門(mén)以及事件的客觀認(rèn)識(shí)。由于切身的經(jīng)歷或者其他來(lái)源的負(fù)面信息，致使民眾在接觸與城管執(zhí)法事件時(shí)往往會(huì)進(jìn)行“對(duì)抗式解讀”。

(三)城管部門(mén)存在的問(wèn)題

城管部門(mén)自身工作中存在的問(wèn)題也是影響輿論形象的重要因素。這包括三個(gè)方面的內(nèi)容，一是日常的信息溝通對(duì)話能力欠缺；二是執(zhí)法過(guò)程中存在的不足，這里不做討論；三是輿情應(yīng)對(duì)能力有待提高。具體而言，溝通對(duì)話能力的欠缺與“鴕鳥(niǎo)”心態(tài)是導(dǎo)致城管執(zhí)法主體長(zhǎng)期在輿論對(duì)話中處于弱勢(shì)地位的重要原因。

1.缺乏完善的信息溝通渠道，對(duì)話能力欠缺。城管執(zhí)法主體忽視日常的輿論引導(dǎo)，缺乏主動(dòng)議程設(shè)置的意識(shí)，放棄了輿論的先導(dǎo)權(quán)與主動(dòng)權(quán)。大眾媒介和新媒體的議程設(shè)置賦予了與城管部門(mén)相關(guān)的負(fù)面事件很大程度上的“顯著性”，置于民眾關(guān)注話題的重要位置，將偶發(fā)性事件塑造成了常態(tài)，使得城管部門(mén)的糟糕形象成為了民眾眼中的事實(shí)真相。在社會(huì)輿論不利于城管執(zhí)法主體的情況下，缺乏對(duì)于自身的形象主動(dòng)改善與維護(hù)的意識(shí)。城管部門(mén)缺乏與廣大社會(huì)群眾的信息溝通交流渠道，城管部門(mén)難以了解民眾的真實(shí)需求，城管部門(mén)的行動(dòng)綱領(lǐng)難以被民眾理解，雙向的信息溝通困難。這種缺失主要表現(xiàn)在三個(gè)方面，一是缺乏積極主動(dòng)與大眾媒介和相關(guān)部門(mén)溝通的意識(shí)，致使負(fù)面消息大范圍大面積的廣泛擴(kuò)散。二是政策制定和調(diào)整不透明，規(guī)章條例缺乏公開(kāi)渠道，因而難以做到上行下效。城管部門(mén)作為國(guó)家權(quán)力的實(shí)際行使者，在區(qū)域和地方制定和出臺(tái)政策時(shí)難以把握民眾的真實(shí)需求，造成實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中的民眾的不理解，甚至是對(duì)抗，以至于缺少民意基礎(chǔ)與支持。三是對(duì)于執(zhí)法政策的宣傳方面存在嚴(yán)重缺失，無(wú)論是大眾媒介還是新媒體渠道都缺少相應(yīng)的信息宣傳，從前端的制定到末端的執(zhí)行民眾缺乏足夠的了解，造成溝通不暢。

2.“鴕鳥(niǎo)”心態(tài)作祟，應(yīng)急處置不當(dāng)。“鴕鳥(niǎo)”心態(tài)仍舊在部分城管執(zhí)法主體中存在，影響了城管執(zhí)法主體對(duì)于類似事件的反應(yīng)速度，沉默和避而不見(jiàn)成為城管執(zhí)法主體應(yīng)對(duì)的首選。以往由于信息傳播的渠道相對(duì)單一，信息的承載媒體相對(duì)較少，因此沉默成為了城管執(zhí)法主體的首要選項(xiàng)?！把远啾厥А背蔀椴块T(mén)的黃金準(zhǔn)則，這也很大程度上影響了城管執(zhí)法主體在面對(duì)輿論壓力時(shí)的反應(yīng)。城管部門(mén)不在第一時(shí)間充分利用自身的優(yōu)勢(shì)積極與各大媒體機(jī)構(gòu)和當(dāng)事人聯(lián)系，爭(zhēng)取各方諒解或者積極調(diào)查取證解決問(wèn)題，也沒(méi)有利用大眾媒介和新媒體主動(dòng)向民眾公布事實(shí)真相，而是采取了被動(dòng)等待，造成了事態(tài)的擴(kuò)大。隨著事件的發(fā)展深入，城管執(zhí)法主體缺乏相應(yīng)的應(yīng)急機(jī)制。一方面，在發(fā)生突發(fā)事件和緊急事件時(shí)，部門(mén)的信息發(fā)布渠道和信息的傳播手段方面都相對(duì)單一。組織內(nèi)部缺乏應(yīng)急機(jī)制，致使事態(tài)擴(kuò)大。另一方面，善后處置措施不到位，造成負(fù)面消息的反復(fù)，導(dǎo)致負(fù)面影響持續(xù)發(fā)酵。善后處置工作是應(yīng)急處置的重要一環(huán)，善后處置得當(dāng)，能夠迅速改變民眾的導(dǎo)向，平息負(fù)面影響；而一旦善后處置不當(dāng)，則容易致使事態(tài)反復(fù)，問(wèn)題短期難以解決。

三、破解城管執(zhí)法輿論困局的輿情治理舉措

就前文的分析來(lái)看，城管執(zhí)法所形成的輿論困局是多方面因素共同作用的結(jié)果。這其中既有媒介影響的因素，也有城管執(zhí)法部門(mén)自身的原因。從輿情治理的角度來(lái)看，破解城管執(zhí)法輿論困局的關(guān)鍵在于掌握宣傳主動(dòng)權(quán)、改善社會(huì)輿論生態(tài)以及建設(shè)信息溝通渠道。

(一)掌握宣傳主動(dòng)權(quán)

1.提高自主宣傳能力。城管部門(mén)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化自身服務(wù)意識(shí)，打造意見(jiàn)領(lǐng)袖。一是拓寬自主宣傳的渠道與方式。城管部門(mén)應(yīng)當(dāng)充分挖掘新媒體的潛力，豐富部門(mén)對(duì)外溝通的渠道，擺脫對(duì)于傳統(tǒng)媒體的過(guò)度依賴。充分運(yùn)用新媒體，做好自主宣傳工作。重視大眾媒介與新媒體的作用，通過(guò)制作人物海報(bào)、視頻短片等新穎的方式定期通報(bào)城管部門(mén)的日常工作，宣揚(yáng)部分優(yōu)秀執(zhí)法人員的事跡，擴(kuò)大正面宣傳的影響力，樹(shù)立部門(mén)的積極正面的形象。二是進(jìn)一步強(qiáng)化自身的服務(wù)意識(shí)。重視和加強(qiáng)政務(wù)微博和服務(wù)號(hào)的使用，減輕面對(duì)面服務(wù)的壓力，降低服務(wù)成本，同時(shí)方便民眾的日常生活。在與民眾互動(dòng)的過(guò)程中維護(hù)部門(mén)形象，為民眾提供力所能及的幫助，盡可能地幫助民眾解決實(shí)際問(wèn)題，獲得民眾的信任。在工作遇到阻礙時(shí)，主動(dòng)坦誠(chéng)地與民眾交流，爭(zhēng)取民眾理解。三是積極打造部門(mén)的意見(jiàn)領(lǐng)袖。通過(guò)多元化的渠道和溝通方式，加深對(duì)民眾的認(rèn)識(shí)與了解。及時(shí)發(fā)現(xiàn)民眾關(guān)注的熱點(diǎn)和興趣，深入發(fā)掘民眾日常言論中對(duì)于部門(mén)工作的需求。打造內(nèi)部的意見(jiàn)領(lǐng)袖，在民眾中產(chǎn)生正面積極的引導(dǎo)作用，并在此基礎(chǔ)上做到與傳統(tǒng)媒體的結(jié)合，爭(zhēng)取效果最大化。

2.重視中堅(jiān)人物作用。心理學(xué)家S.莫斯考維西(S.Moscovici)在考察少數(shù)意見(jiàn)“中堅(jiān)分子(hard core)”的作用時(shí)發(fā)現(xiàn)，“群體中的少數(shù)派對(duì)于事實(shí)顯示出清晰的觀點(diǎn)、并且保持一貫的主張，會(huì)對(duì)群體中的多數(shù)派在公開(kāi)和私下的反應(yīng)產(chǎn)生影響”[13]。無(wú)論是群體壓力還是集團(tuán)心理都會(huì)對(duì)一般行為人產(chǎn)生影響，甚至改變一般行為人的判斷和具體的行為，據(jù)此破除這種壓力的關(guān)鍵在于中堅(jiān)人物。因此，日常工作的開(kāi)展和緊急事件的應(yīng)急處置過(guò)程中要高度重視中堅(jiān)人物的作用。城管部門(mén)應(yīng)當(dāng)努力發(fā)掘并擴(kuò)大中堅(jiān)分子即理性認(rèn)知人士的影響力，這是破除社會(huì)群體壓力和集團(tuán)心理的關(guān)鍵。群體壓力和集團(tuán)心理是輿論形成和變化過(guò)程中的重要影響因素，它所反映的就是“民心”。中堅(jiān)分子的重要作用在于中堅(jiān)人物往往屬于群體中少數(shù)意見(jiàn)的持有者，城管部門(mén)應(yīng)該充分重視中堅(jiān)人物的作用，謹(jǐn)慎選擇有代表性的“中堅(jiān)人物”，并集中各方的力量對(duì)中堅(jiān)人物的觀點(diǎn)和行為進(jìn)行宣傳，喚醒沉默的理性判斷人，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)負(fù)面輿論的影響，改變輿論的走勢(shì)。

(二)改造社會(huì)輿論生態(tài)

1.提高民眾媒介素養(yǎng)。提高民眾的媒介素養(yǎng)是減少負(fù)面言論和虛假消息影響的最有效途徑。最直接方式就是大力開(kāi)展民眾的傳媒素養(yǎng)教育，改變以往的認(rèn)知，同時(shí)提高媒介的利用能力，增強(qiáng)參與感。具體來(lái)說(shuō)，一是要提升民眾對(duì)于媒介的認(rèn)知水平和傳播信息的本質(zhì)，以期降低負(fù)面言論和虛假信息的影響力。二是引導(dǎo)民眾在新媒體時(shí)代更加自覺(jué)的遵守使用規(guī)則，提高媒介的利用能力。三是改善媒介的內(nèi)容與運(yùn)營(yíng)的方式，增強(qiáng)民眾自身的參與感。

2.完善法律法規(guī)。打造純凈的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，離不開(kāi)法律法規(guī)的完善。一是由有關(guān)部門(mén)牽頭建立具有法律性質(zhì)的網(wǎng)絡(luò)行為準(zhǔn)則和規(guī)范，在共守“七條底線”的前提下，確保網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的純凈。二是針對(duì)不同的平臺(tái)同負(fù)責(zé)人建立對(duì)話溝通機(jī)制，敦促信息服務(wù)提供商建立自身的言論規(guī)范體系。三是政府與企業(yè)協(xié)同建立網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，在發(fā)生緊急事件和惡性事件時(shí)必須打擊網(wǎng)絡(luò)謠言和虛假信息，嚴(yán)懲缺乏事實(shí)根據(jù)的造謠者。意見(jiàn)領(lǐng)袖會(huì)對(duì)輿論產(chǎn)生重要影響，政府有關(guān)部門(mén)可以根據(jù)“意見(jiàn)領(lǐng)袖”的特點(diǎn)，實(shí)施科學(xué)有效的分類管理。一方面要對(duì)“意見(jiàn)領(lǐng)袖”群體建立起行之有效的監(jiān)督機(jī)制，促使“意見(jiàn)領(lǐng)袖”的日常言論和行為符合法律規(guī)定，一旦發(fā)生違法行為嚴(yán)肅處理；另一方面要在日常工作中積極和“意見(jiàn)領(lǐng)袖”溝通，爭(zhēng)取理解和支持，并適度引導(dǎo)，避免負(fù)面言論和虛假信息的進(jìn)一步發(fā)酵和過(guò)度擴(kuò)散，影響正常社會(huì)秩序。

3.建立正向激勵(lì)與反向懲罰機(jī)制。客觀認(rèn)知與理性表達(dá)是媒介素養(yǎng)中的一部分，但在具體的社會(huì)輿論中，民眾可能受到多方面因素的影響，加上長(zhǎng)期的媒介“培養(yǎng)”，形成了自身的固化認(rèn)識(shí)。因此需要呼吁客觀認(rèn)知與理性表達(dá)，具體而言需要建立激勵(lì)與懲罰的雙向機(jī)制，一是客觀理性行為和表達(dá)的激勵(lì)機(jī)制，對(duì)于網(wǎng)絡(luò)空間和非網(wǎng)絡(luò)空間中積極傳播“正能量”與客觀評(píng)判的媒介和個(gè)人，根據(jù)事件的等級(jí)與影響效果進(jìn)行分級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)。二是對(duì)于主觀臆斷缺乏事實(shí)依據(jù)的負(fù)面和虛假言論的反向懲罰機(jī)制，對(duì)于網(wǎng)絡(luò)空間和非網(wǎng)絡(luò)空間中故意進(jìn)行失實(shí)傳播、負(fù)面言論與虛假消息傳播、鼓動(dòng)或組織民眾發(fā)動(dòng)騷亂等違法違規(guī)的行為，在現(xiàn)行的法律框架之下進(jìn)行分級(jí)懲罰。在全社會(huì)范圍內(nèi)提倡通過(guò)合法的方式解決自身的合理訴求，通過(guò)呼吁客觀認(rèn)知和理性表達(dá)，改變以往民眾形成的定式框架，培養(yǎng)新的認(rèn)知與表達(dá)方式。

(三)建設(shè)信息溝通渠道

1.建立媒體協(xié)作機(jī)制。媒體在社會(huì)信息的傳播與輿論的引導(dǎo)方面具有自身的優(yōu)勢(shì)，城管部門(mén)可以尋求建立媒體協(xié)作機(jī)制，爭(zhēng)取先導(dǎo)權(quán)和主動(dòng)權(quán)。具體的合作可以從以下兩個(gè)方面開(kāi)展：一是城管相關(guān)信息的發(fā)布。各地的城管部門(mén)根據(jù)本地的實(shí)際執(zhí)法情況和事務(wù)繁雜程度，考慮設(shè)立發(fā)言人崗位(專職新聞發(fā)言人或兼職新聞發(fā)言人)，作為對(duì)外溝通的固定渠道。發(fā)言人的主要職責(zé)包括各種信息的正式發(fā)布、重大政策改革的告知、媒體人士的接洽以及與媒體人建立良好的合作關(guān)系，加強(qiáng)雙方信息交流。二是緊急重大事件的信息實(shí)時(shí)通報(bào)。城管部門(mén)應(yīng)當(dāng)充分總結(jié)實(shí)踐工作中的有益經(jīng)驗(yàn)，建立應(yīng)急機(jī)制，提高自身的輿情應(yīng)對(duì)能力。做到第一時(shí)間，正面回應(yīng)。在發(fā)生城管執(zhí)法所引發(fā)的緊急事件或者重大公共事件時(shí)，第一時(shí)間通過(guò)各級(jí)、各類渠道發(fā)布有關(guān)調(diào)查取證的進(jìn)展以及結(jié)果，保證信息的公開(kāi)透明，正面引導(dǎo)民眾。發(fā)揮自身的優(yōu)勢(shì)，充分占據(jù)輿論的先導(dǎo)權(quán)和主動(dòng)權(quán)，掌握信息發(fā)布的“金話筒”。同時(shí)可以充分調(diào)動(dòng)和利用媒體資源，發(fā)揮媒體的議程設(shè)置功能。

2.重視基層社區(qū)溝通。城管部門(mén)也可以通過(guò)各種社會(huì)力量的協(xié)作，加深民眾對(duì)于城管執(zhí)法的理解，爭(zhēng)取民眾的支持。充分認(rèn)識(shí)基層社區(qū)在城管執(zhí)法過(guò)程中的決定性作用，根據(jù)各地的具體情況考慮設(shè)立街道辦事處或者社區(qū)聯(lián)絡(luò)員。由城管部門(mén)與社區(qū)管理機(jī)構(gòu)牽頭，專門(mén)負(fù)責(zé)城管執(zhí)法主體與民眾之間的溝通工作，及時(shí)詳細(xì)地傳遞具體的政策信息、部門(mén)動(dòng)向和執(zhí)法內(nèi)容，以便民眾細(xì)致深入地了解城管部門(mén)，避免信息不對(duì)稱。

3.加強(qiáng)第三方引導(dǎo)。行政相對(duì)人與城管執(zhí)法主體之外的第三方作為影響社會(huì)輿論走向的重要力量，對(duì)于緩解城管執(zhí)法輿論困局具有重要的積極作用。城管部門(mén)可以通過(guò)政務(wù)微博、網(wǎng)站和公眾號(hào)等多種渠道與民眾加強(qiáng)溝通，廣泛聽(tīng)取民眾意見(jiàn)。同時(shí)加強(qiáng)第三方的引導(dǎo)，爭(zhēng)取第三方力量的支持，重建三方互信，防止第三方力量大面積大范圍地轉(zhuǎn)向城管執(zhí)法主體的對(duì)立面，降低負(fù)面言論的風(fēng)險(xiǎn)。

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(責(zé)任編輯：薛蓉)

The dilemma of urban management law enforcement in public opinion communication and the way to resolve

LI Changzu, ZUO Meng, WANG Zhen

(Zhejiang Center of Public Opinion and Research， Zhejiang University of Technology, Hangzhou 310014,China )

Abstract:Urban management law enforcement has become a hot topic of public opinion in recent years，and the urban management law enforcement is now caught in a dilemma in public opinion communication. There is great significance to ease the pressure and reshape the image of the urban management in public opinion through analyzing and exploring the causes of the dilemma. The study finds the characteristics of the dilemma, and the causes include the influence of media on people, orientation change of public opinion and the problems in urban management. It also suggests that reshaping the image of urban management in public opinion should be realized from three aspects: grasp the initiative propaganda, transform the ecology of public opinion and construct information communication channels.

Keywords:public opinion; communication; the dilemma of urban management law enforcement

作者簡(jiǎn)介：李昌祖( 1967—) ，男，浙江余杭人，教授，碩士，從事輿情基礎(chǔ)理論及應(yīng)用研究；左蒙(1992—)，男，湖北松滋人，碩士研究生，從事輿情基礎(chǔ)理論及其應(yīng)用研究；王臻(1980—)，女，浙江紹興人，講師，碩士，從事新聞與傳播研究。

文章編號(hào)：1006-4303(2016)01-0031-07

中圖分類號(hào)：C912.63

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金項(xiàng)目(14BXW054)

收稿日期：2016-01-15