城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)用PPP模式的理論基礎(chǔ)分析

王雪婷

[摘 要]城市公共基礎(chǔ)設(shè)施是居民生活和城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必需的基本條件，也是城市發(fā)展水平與福利水平的重要標(biāo)志之一。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大部分是由政府興建投資的，但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活質(zhì)量的提高，對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的要求越來越高，政府財(cái)政資金已難以滿足投資需要。引入PPP模式，在推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，能夠合理引導(dǎo)社會(huì)資本的流向。本文簡要介紹了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)用PPP模式的理論基礎(chǔ)。

[關(guān)鍵詞]城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；PPP模式；融資模式

10. 13939/j. cnki. zgsc. 2016. 04. 037

2014年3月，中共中央國務(wù)院出臺的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》提出，伴隨著工業(yè)化的快速發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中是必然的歷史過程，是人類社會(huì)發(fā)展的客觀趨勢，也是國家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。其中，城鎮(zhèn)化發(fā)展的目標(biāo)包括：常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施更加完善。在保障城鎮(zhèn)化進(jìn)程方面，財(cái)政部副部長劉昆表示，應(yīng)推廣使用政府與社會(huì)資本合作的模式，也就是PPP模式，政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等公開透明方式，事先明確收益成本機(jī)制，吸引社會(huì)資本參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在此戰(zhàn)略性重大舉措下，對城市基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)提出了更加集中化、規(guī)模化的要求。

1 PPP模式概述

1. 1 PPP模式的概念

PPP模式是Public-Private-Partnership的縮寫，也稱政府與社會(huì)資本合作模式，即政府和私人部門按照平等協(xié)商原則訂立合同，由社會(huì)資本參與公共服務(wù)提供，政府根據(jù)公共服務(wù)績效評價(jià)結(jié)果向其支付相應(yīng)對價(jià)。我國研究文獻(xiàn)中所提到的大多數(shù)是指狹義PPP模式，是公共部門與私人部門之間所建立的項(xiàng)目融資模式的總稱，包括BOT、TOT、DBTO等，它是一個(gè)大的概念范疇，不能與BOT、TOT等特定的項(xiàng)目融資模式并列而論。

1. 2 PPP模式的本質(zhì)

PPP模式的本質(zhì)是以項(xiàng)目為載體，政府部門與私人部門之間建立一種利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的資源合作機(jī)制。對于PPP模式本質(zhì)的把握，可以從以下幾方面來入手：①PPP模式是公共服務(wù)供給機(jī)制的改革創(chuàng)新，其目的在于引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與公共服務(wù)供給，從而為廣大人民群眾提供更加優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)；②PPP模式是政府部門與私人部門之間建立的一種利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的平等合作伙伴關(guān)系，雙方通過簽訂協(xié)議等方式明確責(zé)權(quán)利關(guān)系；③PPP模式的運(yùn)用在于充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，從而提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量與效率，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

1. 3 城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)用PPP模式的意義

在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中引入PPP模式，使政府部門作為項(xiàng)目合作者與監(jiān)督者，從而使政府部門有更多的精力投入到社會(huì)宏觀事物的管理之中，進(jìn)一步加快政府職能的轉(zhuǎn)變。其次，鼓勵(lì)社會(huì)資本、私人部門進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共服務(wù)領(lǐng)域，能夠擴(kuò)寬社會(huì)資本投資渠道與發(fā)展空間，挖掘新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。同時(shí)，在PPP模式的投資方式下，政府部門往往以運(yùn)營補(bǔ)貼等方式為社會(huì)資本提供公共服務(wù)作為對價(jià)支付方式，以項(xiàng)目績效評價(jià)結(jié)果作為支付依據(jù)，并將資金支出納入預(yù)算管理，從而能夠按照代際公平原則在當(dāng)代人與后代人之間分配資金投入。

2 城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)用PPP模式的理論基礎(chǔ)

2. 1 政府失靈理論

市場調(diào)控下的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀態(tài)由于信息不對稱、外部性、公共物品的特殊性等原因會(huì)產(chǎn)生市場失靈，因而需要政府這只“看得見的手”來調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)。而政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)時(shí)，也會(huì)因?yàn)檎块T的壟斷地位、信息不完全、時(shí)滯性的客觀存在及約束監(jiān)督機(jī)制等原因，出現(xiàn)政府失靈現(xiàn)象。政府失靈主要表現(xiàn)為政府決策失誤、政府機(jī)構(gòu)部門與公共預(yù)算的不合理擴(kuò)張以及政府提供公共物品的低效率，而PPP模式的應(yīng)用能夠使私人部門介入公共物品的提供，在一定程度上避免因政府部門單獨(dú)提供而出現(xiàn)政府失靈現(xiàn)象。

2. 2 委托代理理論

傳統(tǒng)的管理模式中，城市基礎(chǔ)設(shè)施屬于全民所有，而由政府部門代表人民行使資產(chǎn)管理權(quán)職能，由于全民財(cái)產(chǎn)的龐大性、復(fù)雜性與分散性，帶來嚴(yán)重的委托代理問題。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)采用政府與社會(huì)資本合作的PPP管理模式，存在兩個(gè)層次的委托代理關(guān)系：一是公眾委托政府部門管理全民資產(chǎn)的委托代理關(guān)系；二是政府部門委托私人部門共同建設(shè)管理城市基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的委托代理關(guān)系。這種公私合作管理模式能夠有效地避免傳統(tǒng)模式下委托代理問題的產(chǎn)生：①將投資主體由一元化改為多元化，減少政府部門的行政干預(yù)，提高政府部門決策的科學(xué)性與公開性；②通過發(fā)揮權(quán)力制衡與監(jiān)督約束機(jī)制抑制了政府部門作為非人格化股東的內(nèi)部人控制問題，同時(shí)管理制度的存在也會(huì)促進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，進(jìn)而降低委托代理成本；③有助于在市場化條件下選擇更加優(yōu)質(zhì)的代理人，進(jìn)而提高經(jīng)營管理效率。

2. 3 項(xiàng)目區(qū)分理論

項(xiàng)目區(qū)分理論將是否有收費(fèi)機(jī)制即資金流入作為區(qū)分條件，將基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目劃分為非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目[1]，并以此為標(biāo)準(zhǔn)來確定各基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資主體、管理運(yùn)作模式、資產(chǎn)權(quán)益歸屬等問題。項(xiàng)目區(qū)分理論認(rèn)為：非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目具有較強(qiáng)的社會(huì)效益和環(huán)境效益，應(yīng)由政府部門直接投資建設(shè)；準(zhǔn)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是指兼顧公益性和經(jīng)濟(jì)性的投資項(xiàng)目，無法完全通過市場化機(jī)制進(jìn)行運(yùn)作，需要政府通過財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等方式進(jìn)行項(xiàng)目經(jīng)營維護(hù)，如采用PPP模式；經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目則具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)效益，可以在政府的規(guī)劃與監(jiān)督之下完全通過市場化機(jī)制來進(jìn)行運(yùn)作。

2. 4 企業(yè)社會(huì)責(zé)任理論

人們對于社會(huì)責(zé)任的認(rèn)識往往只局限于企業(yè)所做的慈善事業(yè)，這種認(rèn)識是片面的。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)社會(huì)責(zé)任不僅包括深化產(chǎn)權(quán)制度改革、強(qiáng)化自身建設(shè)、健全市場經(jīng)濟(jì)秩序，而且包括積極轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式、加快建設(shè)公共服務(wù)型政府[2]。美國學(xué)者戴維斯提出的著名理論“戴維斯模型”指出，企業(yè)的每項(xiàng)產(chǎn)品、活動(dòng)和服務(wù)，不僅應(yīng)該考慮經(jīng)濟(jì)效益，更應(yīng)該考慮其社會(huì)成本和社會(huì)效益；企業(yè)作為社會(huì)成員的重要組成部分，應(yīng)該和其他自然人共同參與解決某些社會(huì)問題，促進(jìn)整個(gè)社會(huì)條件的改善和進(jìn)步，進(jìn)而也為包括自己在內(nèi)的所有社會(huì)成員帶來好處。因此，企業(yè)積極參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、響應(yīng)PPP模式，是企業(yè)履行自身社會(huì)責(zé)任的體現(xiàn)，有助于保持企業(yè)、環(huán)境、社會(huì)間的平衡關(guān)系。

2. 5 公共選擇理論

公共選擇理論認(rèn)為，由于公共產(chǎn)品具有非競爭性和非排他性的特征，因此人們在消費(fèi)過程中可能會(huì)隱瞞自己的真實(shí)需求，并可能會(huì)出現(xiàn)“搭便車”行為，與市場經(jīng)濟(jì)條件下資源最優(yōu)配置理論相悖。此時(shí)，政府的存在會(huì)減輕獲取人們對于公共物品和外部性偏好信息的成本，對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)該理論認(rèn)為：

（1）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資的決策主體應(yīng)該是政府部門。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)初始投資成本巨大、建設(shè)周期較長、配套設(shè)施具有系統(tǒng)性等特點(diǎn)，而且消費(fèi)上具有一定程度的非競爭性和非排他性特點(diǎn)。由公共選擇理論中對于集體選擇即政府選擇的分析得知，政府是提供城市基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的最恰當(dāng)主體?？梢?，雖然通過PPP模式引入私人部門進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但是政府的主體地位仍是不可動(dòng)搖的。

（2）政府決策過程中，可能會(huì)做出偏離社會(huì)福利最大化的選擇。該理論認(rèn)為，政府部門及其決策人員也屬于經(jīng)濟(jì)人，就會(huì)傾向于做出追求自身利益最大化的行為，如追求在任期間業(yè)績表現(xiàn)、辦公環(huán)境、權(quán)利最大化等?？梢?，基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)應(yīng)慎重實(shí)行“政府壟斷經(jīng)營”“政企合一”等運(yùn)行體制，避免政府部門一家獨(dú)大，合理界定政府部門和私人部門的職責(zé)范圍，視情況實(shí)現(xiàn)不同程度的市場化經(jīng)營，最大限度地實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化。

參考文獻(xiàn)：

[1]彭清輝. 我國基礎(chǔ)設(shè)施投融資研究[D].長沙：湖南大學(xué)，2011.

[2]黎友煥. 企業(yè)社會(huì)責(zé)任理論[M].廣州：華南理工大學(xué)出版社，2010.