邁向服務(wù)型社區(qū)治理：整體性治理與社會(huì)再組織化

邁向服務(wù)型社區(qū)治理：整體性治理與社會(huì)再組織化

楊君徐選國(guó)徐永祥

[摘要]如何實(shí)現(xiàn)社區(qū)的善治，重建社區(qū)生活共同體，成為當(dāng)前政府、社會(huì)、學(xué)界等無(wú)法回避的核心議題。由于當(dāng)前社區(qū)類型的多樣化、社會(huì)生活的網(wǎng)絡(luò)化、社區(qū)公共事務(wù)冷漠化等社區(qū)“碎片化”問題，社區(qū)治理在中國(guó)這樣一個(gè)“巨型社會(huì)主義國(guó)家”中更顯重要和緊迫。以整體性治理理論為視角，以社會(huì)的再組織化為路徑，通過(guò)形塑政府與社會(huì)組織的分工與合作關(guān)系，發(fā)展新型社會(huì)組織，培育社會(huì)工作人才隊(duì)伍，構(gòu)建建立新社會(huì)服務(wù)體系等，以最大限度地激發(fā)社會(huì)活力，促進(jìn)社會(huì)的深度整合，創(chuàng)新社區(qū)治理體制，才能形成一種協(xié)調(diào)、整合、分工、合作的治理格局。新的治理方式有利于進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，促進(jìn)社區(qū)公平實(shí)現(xiàn)的可能，并最終邁向服務(wù)型社區(qū)治理目標(biāo)。

[關(guān)鍵詞]社會(huì)再組織化； 服務(wù)型社區(qū)治理； 碎片化； 整體性治理

[收稿日期]2014-06-21

[基金項(xiàng)目]國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“城市化進(jìn)程中的轉(zhuǎn)型社區(qū)及其治理研究”(項(xiàng)目編號(hào)：14CSH002)。

[作者簡(jiǎn)介]楊君，華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院博士研究生，中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心研究人員，上海高校智庫(kù)“社會(huì)工作與社會(huì)管理研究中心”研究人員，郵編：200237；

徐選國(guó)，華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院博士研究生，上海高校智庫(kù)“社會(huì)工作與社會(huì)管理研究中心”研究人員；

徐永祥，華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院院長(zhǎng)，教授、博士生導(dǎo)師。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府(國(guó)家)作為社會(huì)組織化的全能壟斷主體，承擔(dān)了社會(huì)成員的社會(huì)支持、社會(huì)福利、社會(huì)控制和政治動(dòng)員等職能。隨著向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，原來(lái)由單位制承擔(dān)的大部分社會(huì)職能轉(zhuǎn)移到社區(qū)，在“單位人”向“社區(qū)人”的轉(zhuǎn)變過(guò)程中，對(duì)人的管理轉(zhuǎn)移到“社區(qū)”這個(gè)重心上來(lái)。在此背景下，一種強(qiáng)調(diào)綜合性的“社區(qū)建設(shè)”和“社區(qū)治理”的社會(huì)實(shí)踐應(yīng)運(yùn)而生。從而，如何實(shí)現(xiàn)社區(qū)的善治，重建社區(qū)生活共同體，就成為政府、社會(huì)、學(xué)界等無(wú)法回避的核心問題。應(yīng)該說(shuō)，中國(guó)社區(qū)治理是在一個(gè)有著幾千年文明積淀、有著13億7千萬(wàn)人口、有著960萬(wàn)平方公里廣袤國(guó)土這樣一個(gè)“巨型社會(huì)主義國(guó)家”中進(jìn)行的偉大實(shí)踐[1]。而社區(qū)治理的核心是政府組織與非政府組織間的合作，權(quán)利與權(quán)力的合作，以實(shí)現(xiàn)多元主體共同治理[2]?；诖?，本文試圖回答：隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及“單位制”的解體，在當(dāng)前“社區(qū)碎片化”凸顯的背景下，如何重建社區(qū)共同體，尋找社區(qū)治理創(chuàng)新的關(guān)鍵因素？換句話說(shuō)，整體性治理視角下的社會(huì)再組織化在回應(yīng)當(dāng)前社區(qū)建設(shè)困境、構(gòu)建服務(wù)型社區(qū)、構(gòu)建社區(qū)生活共同體方面是否可為？如何可為？

一、城市生活的變遷軌跡：從單位制管理、社區(qū)服務(wù)到社區(qū)建設(shè)

改革開放前，以國(guó)家為中心推行各項(xiàng)社會(huì)主義的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)措施。國(guó)家各級(jí)政府幾乎控制和掌握了所有的資源，它們通過(guò)指令性計(jì)劃和行政化方式進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng),并將經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的所得進(jìn)行集中、統(tǒng)一分配[3]。在這種再分配經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作過(guò)程中，國(guó)家派生出兩大載體：?jiǎn)挝幌到y(tǒng)與地區(qū)組織，它們的職能分工是：前者負(fù)責(zé)分配和管理的對(duì)象是在職職工和老干部；后者則以無(wú)業(yè)者和退休工人為工作對(duì)象[4]。在通常情況下，幾乎所有的勞動(dòng)年齡人口都有自己的工作單位，單位系統(tǒng)成為了既能創(chuàng)造財(cái)富又集中了大量成年人口的系統(tǒng)，從而成為了社會(huì)的主流空間；而那些沒有工作能力(老弱病殘群體)或處于社會(huì)邊緣的群體就由地區(qū)系統(tǒng)負(fù)責(zé)管理。地區(qū)系統(tǒng)是由政府的派出機(jī)構(gòu)，即街道辦事處實(shí)施管理。在整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)中，街道辦事處位于社會(huì)的最低層，資源比較稀少，在社會(huì)中起著調(diào)配角色。因此，可以看出，地區(qū)系統(tǒng)只是國(guó)家為了幫助那些城鎮(zhèn)非就業(yè)者、無(wú)勞動(dòng)力能力、無(wú)子女贍養(yǎng)等弱勢(shì)群體提供社會(huì)救助的“地區(qū)管理”場(chǎng)所。應(yīng)該說(shuō)，這些人居住的地方并不具有社區(qū)性質(zhì)，僅是單位制管理的一種輔助或補(bǔ)充手段。總之，在這一階段，單位制現(xiàn)象具有三個(gè)明顯的特征：所有的單位都有一定的行政級(jí)別或隸屬于某一個(gè)政府部門，并由一體化的黨組織領(lǐng)導(dǎo)；具有一套職工福利保障制度；單位對(duì)職工(勞動(dòng)者)具有控制的權(quán)力，職工無(wú)法隨意選擇或離開自己的工作單位[4]。中國(guó)社會(huì)存在的這種具有人身依附關(guān)系的單位制現(xiàn)象，被一些學(xué)者稱之為“新傳統(tǒng)主義”[5]。在總體性社會(huì)時(shí)期，單位制管理作為我國(guó)社會(huì)建設(shè)的主要實(shí)踐模式，具有其特定的社會(huì)歷史條件。

改革開放后，伴隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，中國(guó)社會(huì)發(fā)生了巨大的變化，同時(shí)出現(xiàn)一些新的問題，如人口就業(yè)壓力、老年人口如何贍養(yǎng)、家庭互助功能削弱、企業(yè)原有的福利職能如何向外剝離等問題，從而地區(qū)社會(huì)的管理與服務(wù)負(fù)擔(dān)也越來(lái)越重。在此背景下，北京、上海、武漢、天津等大城市在民政部門的倡導(dǎo)下，開始利用社區(qū)的力量來(lái)興辦社區(qū)服務(wù)*如1987年在大連的民政工作現(xiàn)場(chǎng)座談會(huì)上，民政部首次提出社區(qū)服務(wù)的概念，將其定位為在政府的領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)動(dòng)和組織社區(qū)內(nèi)的成員開展互助性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)，就地解決本社區(qū)的社會(huì)問題。具體而言，社區(qū)服務(wù)是在政府的統(tǒng)一規(guī)劃和指導(dǎo)下，以一定層次的社區(qū)組織為主體和依托，以自助—互助的廣泛群眾參與為基礎(chǔ)，既突出重點(diǎn)對(duì)象，又面向全體社區(qū)成員，用服務(wù)設(shè)施和服務(wù)項(xiàng)目來(lái)增進(jìn)公共福利，提高服務(wù)質(zhì)量的區(qū)域性社會(huì)服務(wù)。但是，我們不能將這一階段的社區(qū)服務(wù)視為社區(qū)建設(shè)真正的開端。其原因在于：一是，在當(dāng)時(shí)，民政部對(duì)社區(qū)服務(wù)的宗旨、內(nèi)容的理解，基本上還局限于傳統(tǒng)的地區(qū)管理的范疇；二是當(dāng)時(shí)我國(guó)尚不具備開展社區(qū)建設(shè)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件。直到1992年以前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的實(shí)踐還處在“摸著石頭過(guò)河”的狀態(tài)中；那種以計(jì)劃為主、經(jīng)濟(jì)體制和政府單位兩極結(jié)構(gòu)的社會(huì)體制并未受到根本性沖擊，城市居民的單位人屬性并未得到實(shí)質(zhì)性改觀；除了無(wú)單位歸屬的部分殘疾人、孤兒、孤寡老人以外，絕大多數(shù)城市居民的利益和福利仍然在自己的單位，這與地區(qū)、居住地之間普遍缺乏利益聯(lián)結(jié)紐帶。事業(yè)，解決社區(qū)本身的問題。其具體做法是用服務(wù)設(shè)施和服務(wù)項(xiàng)目來(lái)增進(jìn)居民公共福利，提高服務(wù)質(zhì)量的區(qū)域性社會(huì)服務(wù)，這體現(xiàn)了一種針對(duì)弱勢(shì)人群的殘補(bǔ)型福利，尚不具有真正意義上的制度性福利要素和特質(zhì)[6]。

20世紀(jì)90年代，民政部為了開拓民政工作提出了“社區(qū)建設(shè)”的概念。1998年國(guó)務(wù)院的政府體制改革方案，確定了民政部在原基層政權(quán)建設(shè)司的基礎(chǔ)上設(shè)立基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司，意在推動(dòng)全國(guó)范圍內(nèi)的社區(qū)建設(shè)與發(fā)展。2000年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》，至此，社區(qū)建設(shè)在全國(guó)轟轟烈烈地開展起來(lái)。民政部首先選擇在北京、上海、天津、沈陽(yáng)、武漢、青島等城市設(shè)立了26個(gè)全國(guó)社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)。于是，各種相應(yīng)的基層社區(qū)組織在“街居制”影響下不斷發(fā)展起來(lái)。政府的這種行為被一些學(xué)者稱之為“重建基層政權(quán)”。與此同時(shí)，在1999年全國(guó)社區(qū)建設(shè)研討會(huì)上，一些學(xué)者提出培育社區(qū)型的非政府組織，建立充滿活力的社區(qū)建設(shè)運(yùn)行機(jī)制與組織體系等建議[7]。應(yīng)該說(shuō)，社區(qū)建設(shè)之所以能夠有效地開展，除了政府、社會(huì)、高校等各界大力推動(dòng)之外，還具有深刻的歷史、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化背景。一是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使得個(gè)體、私營(yíng)從業(yè)人員等無(wú)單位歸屬人員以及流動(dòng)人員越來(lái)越多；二是，社會(huì)轉(zhuǎn)型的加劇，單位制逐步走向解體，“單位人”轉(zhuǎn)變成為“社會(huì)人”“社區(qū)人”，居民的生活越來(lái)越依靠市場(chǎng)和社區(qū)，而不再完全靠單位來(lái)解決生活需求問題；三是，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，我國(guó)下崗失業(yè)人員急劇增加，他們與原單位幾乎沒有多少聯(lián)系；四是，人口老齡化的速度加快，各居民區(qū)的老年人口尤其是離退休人員顯著增多[7]。這些新問題的出現(xiàn)，彰顯了中國(guó)社會(huì)獨(dú)特的個(gè)體化特征[8]，使得原來(lái)地區(qū)管理的內(nèi)涵、外延和重要性不斷拓展，由簡(jiǎn)單的“地區(qū)管理”向綜合性的“社區(qū)建設(shè)”和“社區(qū)管理”轉(zhuǎn)變[9]。可見，新中國(guó)成立以來(lái)的城市生活，總體上體現(xiàn)了從“單位制管理”向“社區(qū)服務(wù)”、“社區(qū)建設(shè)”變遷的實(shí)踐邏輯，這為我們分析當(dāng)前社區(qū)治理中出現(xiàn)的問題及其出路，提供了總體脈絡(luò)。由此，社區(qū)治理作為社區(qū)建設(shè)目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)的重要手段和抓手，成為當(dāng)前社區(qū)建設(shè)實(shí)踐的核心議題。

二、“社區(qū)碎片化”：當(dāng)前我國(guó)社區(qū)建設(shè)困境及其表征

現(xiàn)代城市社會(huì)的基本特征之一就是“異質(zhì)性”，異質(zhì)性的個(gè)人或者群體在結(jié)合成社區(qū)的過(guò)程中按照“市場(chǎng)”的邏輯組織起來(lái)，形成了分化的社區(qū)[10]。許多城市社會(huì)學(xué)家用“分化的社區(qū)”這一概念指稱社區(qū)的“碎片化”現(xiàn)象。筆者認(rèn)為，本文中的“碎片化”體現(xiàn)在社區(qū)和居民兩個(gè)層面，社區(qū)層面的碎片化是指居住空間的區(qū)隔化導(dǎo)致社區(qū)類型的多樣化；而居民層面的碎片化是指利益結(jié)構(gòu)的分層化導(dǎo)致的社區(qū)居民生活的個(gè)體化?！吧鐓^(qū)碎片化”是當(dāng)前我國(guó)社區(qū)建設(shè)進(jìn)程中遇到的重要困境，具體表現(xiàn)出如下特征：

(一)社區(qū)類型的多樣化與管理主體單一化之間的矛盾

傳統(tǒng)意義上的社區(qū)依靠國(guó)家資源的總體分配，形成了具有中國(guó)特色的單位制社區(qū)。但是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，個(gè)人自我實(shí)現(xiàn)價(jià)值逐漸多元化，居住空間呈現(xiàn)階層化趨勢(shì)，社區(qū)不再是單一的層次，而是多層次的。從宏觀層面，可將我國(guó)社區(qū)分為城市社區(qū)、農(nóng)村社區(qū)、城中村社區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)等四種類型；而城市社區(qū)又可分為傳統(tǒng)式街坊社區(qū)(老居民社區(qū))、單一式單位社區(qū)(單位型社區(qū))、演替式邊緣社區(qū)(村居混雜社區(qū))、新型住宅小區(qū)社區(qū)等不同類型；農(nóng)村社區(qū)可分為“一村一社區(qū)”和“一村多社區(qū)”(自然村)等不同類型。由于社區(qū)類型的多元化，要求我們探索針對(duì)不同類型社區(qū)的不同治理方式，這也就導(dǎo)致了社區(qū)居民參與行動(dòng)和方式的復(fù)雜化。有學(xué)者根據(jù)社區(qū)公共議題和參與決策過(guò)程歸納出四種社區(qū)參與類型：強(qiáng)制性參與、引導(dǎo)性參與、自發(fā)性參與和計(jì)劃性參與；而四種參與類型分別有相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)對(duì)照：福利性參與、志愿性參與、娛樂性參與和權(quán)益性參與[11]。這些例子反映了社區(qū)居民對(duì)于參與社區(qū)建設(shè)主體多元化，社區(qū)參與方式多樣化，社區(qū)日常生活豐富化等方面的強(qiáng)烈訴求，這就給傳統(tǒng)的、由政府大包大攬的單一化管理模式帶來(lái)了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此，政府必須跟上社區(qū)居民觀念轉(zhuǎn)變的步伐，提供更加多元化的社會(huì)服務(wù)，滿足個(gè)性化的需求。這一新的變化要求政府轉(zhuǎn)變?cè)泄ぷ骼砟詈头绞?，?qiáng)調(diào)一種協(xié)調(diào)與整合的治理方式。

(二)社會(huì)生活的網(wǎng)絡(luò)化與社會(huì)關(guān)系混亂化之間的困境

現(xiàn)代科技(如電話、網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)、新興媒體)的發(fā)展直接改變了人們的生活和行為方式。然而，更復(fù)雜的問題是：全球化以其擴(kuò)張性整合突破了傳統(tǒng)工業(yè)社會(huì)的組織形式，與之伴隨的個(gè)體化卻以碎片化的方式分解了工業(yè)社會(huì)的組織形式[12]。與此同時(shí)，以計(jì)算機(jī)和互聯(lián)網(wǎng)為核心的信息技術(shù)革命，不僅提高了工業(yè)生產(chǎn)力，而且為勞動(dòng)者開辟了更加自由的工作方式，這一現(xiàn)象被一些社會(huì)學(xué)家稱之為“無(wú)工作社會(huì)”或“勞動(dòng)的個(gè)體化”[13]。由此，人們的日常生活從傳統(tǒng)的地域性社區(qū)脫域，超越了單純的物質(zhì)空間、地理空間，形成特定的社會(huì)關(guān)系。這里包括了可以自由選擇的生活方式和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)一種自我管理、自我服務(wù)和自我負(fù)責(zé)的，“為自己而活”的個(gè)體化生活理念。社會(huì)生活的網(wǎng)絡(luò)化，其最大特點(diǎn)是“脫域”和“缺場(chǎng)”，意味著人們的生活逐漸依賴于對(duì)抽象體系(專家系統(tǒng)和符號(hào)系統(tǒng))的信任，而不是通過(guò)人與人之間面對(duì)面的信任，而獲得“本體性安全”。正是由于社區(qū)、網(wǎng)絡(luò)和居民之間的聯(lián)結(jié)紐帶越來(lái)越復(fù)雜化，作為地域性社會(huì)組織類型的社區(qū)，與作為社會(huì)關(guān)系或情感類型的社區(qū)之間關(guān)系經(jīng)常出現(xiàn)混淆。因此，重新思考社區(qū)的本質(zhì)內(nèi)涵，整合不同視角下社區(qū)所具有的共同本質(zhì)，是調(diào)和當(dāng)前人們社會(huì)生活網(wǎng)絡(luò)化與社會(huì)關(guān)系混亂化之間困境的內(nèi)在訴求。

(三)社區(qū)公共事務(wù)冷漠化與日常生活私人化并存

日益加快的城市節(jié)奏，使得人們變成城市中的匆匆過(guò)客，人們?cè)絹?lái)越傾向于按照自己的主觀意愿行事，人際之間的相互交往和互信關(guān)系處于較低的水平，公共生活和個(gè)人生活之間出現(xiàn)了巨大的鴻溝[14]。許多經(jīng)驗(yàn)調(diào)查表明，城市社區(qū)自治主體呈現(xiàn)“以居委會(huì)為中心”和“以自我為中心”的內(nèi)外兩大群體，兩群體在社區(qū)生活、自治理念及未來(lái)行動(dòng)方案上均表現(xiàn)出二元區(qū)隔的狀態(tài)，雙方的異質(zhì)身份、文化目標(biāo)、利益取向等多方位的差異導(dǎo)致了區(qū)隔的形成[15]。這導(dǎo)致了一部分人以感情、人情、互惠和信任等社區(qū)資源為基礎(chǔ)，積極參與社區(qū)活動(dòng)，建構(gòu)自己的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，成為社區(qū)的內(nèi)群體；而另外一些人依靠自己的物質(zhì)財(cái)富、社會(huì)地位更專于自己的生活，而不參與社區(qū)公共事務(wù)和社區(qū)活動(dòng)，形成了私人生活化傾向。對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的冷漠化，進(jìn)而專注自我的私人生活空間，類似于生活在自己設(shè)定的“牢籠”之中。這種冷漠化與私人化并存的狀態(tài)，容易導(dǎo)致社區(qū)內(nèi)不同群體之間的分化，而要對(duì)不同群體之間的鴻溝進(jìn)行彌合，需要各種主體通力協(xié)作，中介組織的培育及仿企業(yè)化機(jī)制的導(dǎo)入等路徑，以促進(jìn)社區(qū)自治目標(biāo)。

可見，當(dāng)前我國(guó)社區(qū)建設(shè)進(jìn)程中面臨著社區(qū)類型的多樣化與管理主體單一化矛盾，社會(huì)生活的網(wǎng)絡(luò)化與社會(huì)關(guān)系混亂化困境，以及社區(qū)公共事務(wù)冷漠化與生活私人化并存等困境，這些困境凸顯了我國(guó)“社區(qū)碎片化”的顯著特征。這表明，中國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)正在發(fā)生變化：

利益群體不斷分化出來(lái)，以前那種全能型的國(guó)家管理方式，或者依靠總體資本型的治理手段模式，已經(jīng)不能吸引社會(huì)結(jié)構(gòu)的分化了。也就是說(shuō)，整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)從總體性向一個(gè)多元性或者是說(shuō)分散性的社會(huì)轉(zhuǎn)變，那么，我們的治理方式也應(yīng)該由原來(lái)的全能型的國(guó)家治理為主，從強(qiáng)調(diào)總體型的社會(huì)支配性的治理方式轉(zhuǎn)變成一個(gè)制度型、治理型、共享型的社會(huì)治理方式。實(shí)質(zhì)上，我們現(xiàn)在講的管理主要是依靠制度，制度也是依靠治理的一個(gè)手段，所以我們現(xiàn)在談?wù)摰纳鐣?huì)治理的一個(gè)手段實(shí)質(zhì)上是突出它是由一個(gè)制度來(lái)支配。因此，在當(dāng)前社會(huì)治理中，我們應(yīng)該尋求一種新的治理理念和方式，應(yīng)對(duì)當(dāng)前社區(qū)建設(shè)困境，消除“社區(qū)碎片化”等問題。筆者認(rèn)為，探尋一種服務(wù)型社區(qū)治理機(jī)制，是應(yīng)對(duì)當(dāng)前社區(qū)建設(shè)中“碎片化”問題，重構(gòu)社區(qū)生活共同體與社區(qū)公共性的本質(zhì)要求。

三、國(guó)家—社會(huì)關(guān)系視野下的整體性治理：一種新的分析視角

在中國(guó)語(yǔ)境下，社區(qū)研究試圖回答：?jiǎn)挝恢平怏w之后，是否能夠在社區(qū)層面上建立生活共同體，從“自在的社區(qū)”走向“自為的社區(qū)”，從而尋找服務(wù)型社區(qū)治理的關(guān)鍵因素。正是為了回到這一嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)問題，在學(xué)術(shù)界，主流學(xué)者試圖運(yùn)用國(guó)家與社會(huì)關(guān)系理論解決社區(qū)建設(shè)和社區(qū)治理中的問題。從而，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系命題成為中國(guó)社會(huì)學(xué)界回答社區(qū)治理主要分析框架，同時(shí)也是社區(qū)研究中最具影響力的研究范式*這種范式也受到越來(lái)越多的檢討和反思，一些學(xué)者提出了諸如“社會(huì)中的國(guó)家”“國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)理論”等。。在“國(guó)家—社會(huì)關(guān)系”視角下的社區(qū)研究，類似于王銘銘所說(shuō)的“范式”的社區(qū)驗(yàn)證[16]。筆者按照“國(guó)家—社會(huì)關(guān)系”的分析框架，將社區(qū)治理歸納為四種理論和實(shí)踐模式，如圖1所示。橫向坐標(biāo)表示從分散式治理到整體性治理的社區(qū)治理連續(xù)性系統(tǒng)；而縱向坐標(biāo)表示從國(guó)家主導(dǎo)到社會(huì)自主，在“國(guó)家—社會(huì)”關(guān)系邏輯下，闡明了社區(qū)治理的自主性在不斷增加。

圖1　國(guó)家-社會(huì)關(guān)系視閾中的社區(qū)治理模式

第一種理論取向是基層社區(qū)管理模式。這種模式的代表者認(rèn)為，社區(qū)建設(shè)的最終目標(biāo)就是政府為了解決市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)興起和單位制解體后出現(xiàn)的一系列社會(huì)問題，并通過(guò)社區(qū)建設(shè)加強(qiáng)基層管理。他們通常將社區(qū)當(dāng)作一個(gè)城市基層管理單位，更多關(guān)注的是社區(qū)的地域范圍、人口規(guī)模、組織建設(shè)和制度建設(shè)。國(guó)家通過(guò)帶有指令性的行政系統(tǒng)來(lái)完善和強(qiáng)化基層“條”“塊”行政組織，在行政社區(qū)中重建政治權(quán)威的合法性，以強(qiáng)化國(guó)家的“基礎(chǔ)性權(quán)力”[6]，而不是促進(jìn)民間社會(huì)的發(fā)育。他們相信，只要從政府管理的立場(chǎng)出發(fā)，主動(dòng)制定社區(qū)發(fā)展規(guī)劃，完善社區(qū)組織建設(shè)和制度建設(shè)，加強(qiáng)基層社區(qū)服務(wù)，就能夠解決單位制解體后轉(zhuǎn)移出來(lái)的社會(huì)職能及社會(huì)事務(wù)。這種價(jià)值觀表明，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌中，從單位制中解放出來(lái)的“社會(huì)人”，其社會(huì)需求不需要自己解決，而是通過(guò)相應(yīng)的社會(huì)管理來(lái)滿足。概括地說(shuō)，這種理論取向就是“只見政府，不見社會(huì)”，或者說(shuō)是一種“大政府、小社會(huì)”的社區(qū)治理邏輯。最典型的例子是：上海在實(shí)行“兩級(jí)政府”“三級(jí)管理”改革的過(guò)程中，將社區(qū)定位于街道范圍，構(gòu)筑了領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和支持系統(tǒng)相結(jié)合的街社區(qū)管理體制[7]。由此，也就形成了“重建政治權(quán)威”“基層政權(quán)建設(shè)”等基層社會(huì)管里取向的社區(qū)治理模式。

第二種理論取向是社區(qū)民主自治模式。該模式認(rèn)為，社區(qū)建設(shè)的主要目的就是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、工業(yè)化、城市化，在日益分化和陌生的現(xiàn)代城市社會(huì)，尋找某種內(nèi)在的團(tuán)結(jié)機(jī)制，重建地域基礎(chǔ)上的生活共同體。由此，對(duì)于具有這種理論取向的學(xué)術(shù)研究來(lái)說(shuō)，社區(qū)建設(shè)是普通市民在政府主導(dǎo)下，利用正在形成中的市場(chǎng)社會(huì)所提供的自由流動(dòng)資源和自由活動(dòng)空間，構(gòu)建相對(duì)獨(dú)立于國(guó)家的、具有一定自主性的“自組織空間”，從而在一定程度上形成能“自主”與“自為”的社會(huì)自我支持系統(tǒng)[6]。所以，在日常生活實(shí)踐中，只要激發(fā)居民社區(qū)參與的積極性，提高居民的社區(qū)認(rèn)知，通過(guò)自發(fā)組織和志愿者行動(dòng)就能培育一種公共精神，來(lái)滿足每個(gè)人基本的社會(huì)服務(wù)需求。這一理論取向試圖將城市社區(qū)建設(shè)提升為一個(gè)正在形成的、與國(guó)家相分離的公共領(lǐng)域和市民社會(huì)。從而，以政府管理思維為核心的社區(qū)治理模式逐漸向以居民參與為中心的社區(qū)民主自治模式轉(zhuǎn)變。例如，沈陽(yáng)社區(qū)治理模式將社區(qū)定位于小于街道而大于居委會(huì)轄區(qū)的范圍上，在社區(qū)內(nèi)創(chuàng)造性地設(shè)立了社區(qū)成員代表大會(huì)、社區(qū)協(xié)商議事委員會(huì)和社區(qū)(管理)委員會(huì)3個(gè)社區(qū)自治的主體組織[17]。在這個(gè)主體組織中，社區(qū)成員代表由社區(qū)居民，駐社區(qū)單位、團(tuán)體按一定產(chǎn)生。此種模式調(diào)動(dòng)了社區(qū)居民參與社區(qū)活動(dòng)的積極性，形成了類似于“地域生活共同體”“基層社會(huì)發(fā)育”等社區(qū)民主自治取向的實(shí)踐模式。

第三種理論取向是單位制管理模式。該模式認(rèn)為，單位從整體上支配著整個(gè)政治、經(jīng)濟(jì)和生活領(lǐng)域。在這種情況下，單位扮演著全能主義的角色，不僅組織生產(chǎn)或教育、文化、醫(yī)療等職能，而且負(fù)責(zé)管理居民所有相關(guān)的政治活動(dòng)。單位是城市社會(huì)組織架構(gòu)的核心，而單位本身則是國(guó)家管理部門與單位成員之間的法團(tuán)化組織，既是單位成員的利益團(tuán)體，又是國(guó)家的管理機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著溝通、聯(lián)系國(guó)家與社會(huì)紐帶的作用[18]。

第四種理論取向是社區(qū)合作共治模式。隨著改革的深化和利益格局的多元化，國(guó)家—社會(huì)關(guān)系范式下形成的“基層社會(huì)管理”“社區(qū)民主自治”和“單位制管理”理論取向，由于各自存在的內(nèi)在缺陷，受到一系列質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。在這種背景下，一些學(xué)者提出了社區(qū)合作共治理論取向，他們認(rèn)為，在社區(qū)實(shí)踐中，政府管理和社區(qū)自治并不是一種非此即彼的狀態(tài)，而是一個(gè)持續(xù)的雙向互動(dòng)過(guò)程。他們相信，一方面，社區(qū)居民的需求越來(lái)越需要政府組織和市場(chǎng)組織提供資源服務(wù)；另一方面，社區(qū)的公共事務(wù)也由多個(gè)相關(guān)組織參與決策和執(zhí)行。不難看出，居民參與社區(qū)治理與社區(qū)發(fā)展，不僅取決于自身的社會(huì)資源和行動(dòng)能力，還受到國(guó)家權(quán)力和社區(qū)建設(shè)導(dǎo)向的決定性影響。最好的例子是，江漢模式將社區(qū)定位為小于街道、大于居委會(huì)，通過(guò)民主協(xié)商和依法選舉，構(gòu)建了社區(qū)自治組織，即社區(qū)成員代表大會(huì)、社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)協(xié)商議事會(huì)并明確提出社區(qū)自治的目標(biāo)[19]。而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的路徑選擇是轉(zhuǎn)變政府職能和培育社區(qū)自治。這是一種政府與社會(huì)共同形塑、共同合作的實(shí)踐模式，從而形成了“社區(qū)行動(dòng)策略模式”“微觀互動(dòng)場(chǎng)景模式”和“組織權(quán)力關(guān)系”等社區(qū)合作共治模式。

通過(guò)對(duì)當(dāng)前不同社區(qū)治理實(shí)踐模式的歸納，筆者發(fā)現(xiàn)，在分散式治理環(huán)節(jié)中，基層社區(qū)管理模式僅把社會(huì)治理當(dāng)作政府的社會(huì)事業(yè)或是行政工作，忽視了居民的社會(huì)參與；而社區(qū)民主自治模式則更強(qiáng)調(diào)一種政治學(xué)的學(xué)術(shù)話語(yǔ)，過(guò)度強(qiáng)調(diào)社會(huì)性要素的核心作用，鼓勵(lì)社區(qū)居民積極參加社區(qū)活動(dòng)、參與社區(qū)決策，推進(jìn)基層社區(qū)民主化進(jìn)程。這兩種模式都是一種單一性與片面化的治理方式，前者忽略了社區(qū)內(nèi)部的自組織、社區(qū)類型的多樣化以及社區(qū)需求的多元化等特征，難以為社區(qū)居民提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)；后者忽視了社區(qū)治理實(shí)踐中，政府應(yīng)該發(fā)揮的、不可或缺的公共服務(wù)職能。在整體性治理環(huán)節(jié)中，傳統(tǒng)的單位制管理強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)資源的全面配置，對(duì)社區(qū)內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化生活進(jìn)行全面管理，個(gè)人被當(dāng)作抽象整體的一部分，只能服從和附著于單位之中，單位承擔(dān)著個(gè)人所有的社會(huì)事務(wù)，忽視了單位內(nèi)部各主體之間的互動(dòng)，也忽視了單位外各社群的福利服務(wù)權(quán)益。應(yīng)該說(shuō)，社區(qū)合作共治是我們應(yīng)該倡導(dǎo)的一種社區(qū)治理模式，在已有的研究中，諸多學(xué)者從政府、社會(huì)與市場(chǎng)三者關(guān)系探討實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的合作路徑。但是，在當(dāng)前社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型過(guò)程中，社區(qū)類型的多樣化和居民生活的個(gè)體化導(dǎo)致了社區(qū)的碎片化：一方面，人們?cè)谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中忙于追逐貨幣，實(shí)現(xiàn)各種理性價(jià)值，無(wú)暇顧及周圍的人和事；另一方面，社區(qū)公共事務(wù)的紛繁復(fù)雜與居民多元化的服務(wù)需求產(chǎn)生脫節(jié)，導(dǎo)致居民公共意識(shí)和公共精神的缺失[10]。在此背景下，我們應(yīng)該摒棄那種分散式的治理理念，積極倡導(dǎo)整體性治理理念來(lái)消解當(dāng)前社區(qū)的碎片化問題。

20世紀(jì)90年代，整體性治理理論在批判新公共管理理論分散化、競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)等內(nèi)容的基礎(chǔ)上，突出了分散式治理導(dǎo)致部門機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)困難。例如，機(jī)構(gòu)的政策目標(biāo)互相沖突；不同機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)缺乏有效干預(yù)；公眾無(wú)法得到滿意的服務(wù)；公眾服務(wù)的遺漏等[20]。但也有學(xué)者以“整合還是分立”“合作還是競(jìng)爭(zhēng)”為變量，將公共治理分為整體性治理和分散性治理兩種類型*整體性治理主張建立較少數(shù)量的大部門以強(qiáng)化合作，解決政府改革所引發(fā)的“空心化”和“碎片化”問題。與此不同的是，分散性治理強(qiáng)調(diào)建立更多較小的部門以強(qiáng)化專業(yè)性，在日益多樣化的政府組織形式下保護(hù)公共利益，從而實(shí)現(xiàn)良好的治理。。整體性治理理論要求通過(guò)有效協(xié)調(diào)與整合，使多元主體彼此的政策目標(biāo)連續(xù)一致，促進(jìn)政策執(zhí)行手段相互強(qiáng)化，達(dá)到合作無(wú)間目標(biāo)的治理行動(dòng)[21]。在此，筆者將整體性治理(Holistic Governance)理論歸納為三層含義：第一層含義是指政府機(jī)構(gòu)的治理理念，是以民眾最擔(dān)憂的社會(huì)問題(醫(yī)療、教育等)為導(dǎo)向，而不是一味強(qiáng)調(diào)如何實(shí)施有效管理；第二層含義是指對(duì)于某些社區(qū)問題而言，政府并不能完全按照它的功能來(lái)解決，而需要以合作的方式來(lái)解決；第三層含義是指，為了解決一些特定的社區(qū)問題，政府、居民、社會(huì)組織、社會(huì)工作之間的整合運(yùn)作與分工合作是必要的。整體性治理的目標(biāo)就是如何使政府與社會(huì)各主體之間的功能得以最大地進(jìn)行整合與發(fā)揮，以便有效地處理公眾最關(guān)心的一些問題，而不是在部門和機(jī)構(gòu)之間疲于奔命[22]。不難看出，整體性治理理念為我們分析社區(qū)建設(shè)領(lǐng)域出現(xiàn)的“社區(qū)碎片化”問題提供了新型的理論分析視角，其體現(xiàn)的協(xié)調(diào)、整合、分工、協(xié)作等核心思想，成為新時(shí)期開展社區(qū)治理的核心原則。

四、社會(huì)再組織化：邁向服務(wù)型社區(qū)治理新路徑

從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，從單位化到非組織化，是我國(guó)社區(qū)治理進(jìn)程中呈現(xiàn)的最顯著特征，也是社會(huì)分化的主要體現(xiàn)。在“單位人”向“社區(qū)人”的轉(zhuǎn)變過(guò)程中，原來(lái)由單位制承擔(dān)的大部分社會(huì)職能轉(zhuǎn)移到社區(qū)，弱勢(shì)群體以及許多新興群體的管理和服務(wù)工作也直接落到社區(qū)層面[23]。由于社會(huì)組織化程度較低，以往的單位作為城鄉(xiāng)居民生活共同體和社會(huì)保障的精神家園已不復(fù)存在，單位人逐漸變?yōu)槿狈ι鐣?huì)支持、社會(huì)保護(hù)和社會(huì)組織關(guān)懷的“個(gè)體化的個(gè)人”和“原子化的個(gè)人”[24]。與此同時(shí)，社區(qū)類型多樣化、生活世界網(wǎng)絡(luò)化導(dǎo)致了城鄉(xiāng)居民日常生活的碎片化。社區(qū)的碎片化進(jìn)一步產(chǎn)生了社會(huì)的非組織化，這時(shí)，城鄉(xiāng)居民不是獲得更多的自由，而是缺乏生活的自主性，單位制下的身份認(rèn)同在一定程度上受到消解[25]。由此，社會(huì)的再組織化就成為創(chuàng)新社區(qū)治理模式的必然選擇。

社區(qū)治理的最高目標(biāo)是善治，而善治的最終價(jià)值導(dǎo)向是倡導(dǎo)一種服務(wù)性理念，我們運(yùn)用整體性治理理念，以多個(gè)主體進(jìn)行整合性的運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)一種資源優(yōu)勢(shì)的互補(bǔ)。在此，社區(qū)治理被賦予新的含義：更加強(qiáng)調(diào)社會(huì)的公平問題，在理論上，服務(wù)型社區(qū)治理以一種實(shí)現(xiàn)公共利益最大化為價(jià)值旨?xì)w的服務(wù)理念解決社區(qū)的公共問題，促進(jìn)社區(qū)公平實(shí)現(xiàn)的可能[26]。這就要求我們必須打破原有的總體性的單位制管理格局。在此背景下，社會(huì)再組織化通過(guò)調(diào)動(dòng)社會(huì)一切積極因素，發(fā)揮政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織、公民等主體在社區(qū)建設(shè)進(jìn)程中的各自優(yōu)勢(shì)，促成不同主體在推動(dòng)社區(qū)建設(shè)領(lǐng)域形成一種協(xié)調(diào)、整合、分工、合作的治理格局，以消除單位制解體之后，社會(huì)結(jié)構(gòu)中斷帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)及其影響，使整個(gè)社會(huì)處于合作互助、穩(wěn)定有序的多元共同體中。因此，本質(zhì)上，社會(huì)再組織化命題與整體性治理理念、內(nèi)涵是一致的，整體性治理為社區(qū)治理創(chuàng)新提供了新型分析視角，社會(huì)再組織化則是應(yīng)對(duì)“社區(qū)碎片化”問題、創(chuàng)新社區(qū)治理的根本路徑。新的治理方式有利于進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，促進(jìn)社區(qū)公平實(shí)現(xiàn)的可能，并最終邁向服務(wù)型社區(qū)治理目標(biāo)。

圖2　整體性社區(qū)治理的再組織化路徑建構(gòu)

具體而言，在社區(qū)治理層面上，社會(huì)再組織化路徑應(yīng)著重關(guān)注四個(gè)層面的問題：政府、社區(qū)居民、社會(huì)組織、社工。其中，政策層面的目標(biāo)涉及政府對(duì)特定社區(qū)治理問題進(jìn)行公共干預(yù)的整體目標(biāo)；社區(qū)層面的目標(biāo)是關(guān)注居民的公共服務(wù)需求；組織層面的目標(biāo)是有效地以社會(huì)組織為載體提供服務(wù)；社工層面的目標(biāo)是以專業(yè)化、職業(yè)化的服務(wù)為有效手段。這四大主體之間共同構(gòu)成社區(qū)治理的新格局，如圖2所示?？梢哉f(shuō)，中央提出要努力建立“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法制保障”的社會(huì)管理體制新格局*胡錦濤：《胡錦濤在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，新華網(wǎng)，2012年11月17日。，正是對(duì)社會(huì)再組織化這一新命題的回應(yīng)。我們至少可以從以下幾個(gè)方面闡述社區(qū)治理的再組織化路徑。

(一)快速推進(jìn)“政社分開”，形塑政府與社會(huì)組織的分工與合作

社會(huì)管理、社會(huì)服務(wù)與社區(qū)治理是現(xiàn)代政府的必要責(zé)任，但這并不意味著政府是開展管理和服務(wù)的唯一主體。社區(qū)治理主體的多元化以及“政社分工”基礎(chǔ)上的社會(huì)再組織化是社區(qū)治理的必然選擇。這里所謂的“政社分開”，是指政府部門與那些官辦的或非官辦的非營(yíng)利社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)分工及組織分工，解決政府與非政府社會(huì)組織的功能重疊[3]。“政社分工”并非指二者的彼此對(duì)立，而是在社區(qū)治理實(shí)踐中，為了更好地調(diào)動(dòng)各自的資源與能力，加強(qiáng)雙方的互動(dòng)、實(shí)現(xiàn)共同的合作，建構(gòu)服務(wù)型社區(qū)治理模式，從而實(shí)現(xiàn)社區(qū)“善治”。所以，筆者認(rèn)為，分工與合作是服務(wù)型社區(qū)治理的重要理念，“政社分開”是社區(qū)治理的前提，而“政社合作”是服務(wù)型社區(qū)治理的結(jié)果。在此種理念的指導(dǎo)下，其關(guān)鍵則是政府社會(huì)職能的轉(zhuǎn)變。這就要求政府在社區(qū)治理實(shí)踐中做好兩方面的工作。一是，政府要將不該由自己管或是管不了的社會(huì)事務(wù)或服務(wù)職能剝離出來(lái)，通過(guò)政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的方式轉(zhuǎn)移政府的社會(huì)管理和服務(wù)功能；二是，政府要及時(shí)解決社會(huì)發(fā)展中新問題，如群體性事件、新疾病等社會(huì)問題。正如克萊默和薩拉蒙所說(shuō)，在公共服務(wù)供給中政社關(guān)系的理想形態(tài)是“合作伙伴”(collaborative)，強(qiáng)調(diào)政府、社會(huì)和公民責(zé)任共擔(dān)、共同決策，而不是政府單方責(zé)任和自上而下的決策執(zhí)行[27]。而這種政府與社會(huì)組織在分離中合作、在合作中共贏的新型社區(qū)互動(dòng)關(guān)系，是實(shí)現(xiàn)服務(wù)性社區(qū)治理的基本前提，也是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。

(二)積極培育和發(fā)展新社會(huì)組織，建立黨與社會(huì)的新型關(guān)系

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，黨與社會(huì)的關(guān)系結(jié)構(gòu)比較單一，是一種直接的管理與被管理關(guān)系。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及“單位制”的解體，黨和社會(huì)的關(guān)系變得越來(lái)越復(fù)雜。在此背景下，新社會(huì)組織可以成為重塑黨與社會(huì)關(guān)系的橋梁；與此同時(shí)，新社會(huì)組織在組織社會(huì)、服務(wù)特定社會(huì)群體以及穩(wěn)定社會(huì)方面也扮演重要角色和起著核心作用。這是因?yàn)?，新社?huì)組織不同于GONGO(官辦機(jī)構(gòu))，也不同于社區(qū)文體活動(dòng)團(tuán)隊(duì)，更不同于以經(jīng)濟(jì)理性為宗旨的各種非企業(yè)組織(如經(jīng)濟(jì)類行業(yè)協(xié)會(huì)、律師事務(wù)所、教育、文化及體育機(jī)構(gòu))。新社會(huì)組織是追求社會(huì)理性，提供非盈利的社會(huì)服務(wù)或社會(huì)支持的、具有獨(dú)立法人資格的社會(huì)團(tuán)體[9]。在具體實(shí)踐過(guò)程中，新社會(huì)組織具有如下特征：民間性與自治性；需求為本、問題為本；公益性與非營(yíng)利性；職業(yè)化與專業(yè)化等。在當(dāng)前社區(qū)治理中，新社會(huì)組織對(duì)于破除政府和街道行政全能主義的“迷思”具有重要作用。因此，我們應(yīng)該重點(diǎn)培育和發(fā)展各類專業(yè)性的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，尤其是跨社區(qū)的、去單位化、去行政化、自治性的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，吸納社會(huì)組織參與社區(qū)治理，充分發(fā)揮其在提供服務(wù)、協(xié)調(diào)利益、化解矛盾、反映訴求方面的積極作用。因此，一方面，政府可通過(guò)方便登記、購(gòu)買社會(huì)服務(wù)或委托社會(huì)服務(wù)、慈善服務(wù)以及免稅政策和制度化的監(jiān)管渠道，鼓勵(lì)和支持新社會(huì)組織發(fā)的培育和發(fā)展；另一方面，政府應(yīng)該重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織[28]。筆者以為，新社會(huì)組織的發(fā)展既不能依賴政府，也不應(yīng)該依靠市場(chǎng)，而是依靠自身服務(wù)于社區(qū)居民服務(wù)而形成的各種能力和機(jī)制。在新社會(huì)組織的發(fā)展過(guò)程中，黨主動(dòng)介入和參與到新社會(huì)組織的規(guī)劃，積極引導(dǎo)和推動(dòng)新社會(huì)組織的發(fā)育，利用新社會(huì)組織這個(gè)平臺(tái)去組織社會(huì)，實(shí)現(xiàn)自身影響的“全覆蓋”。更為重要的是，新社會(huì)組織的發(fā)展為城鄉(xiāng)居民提供了多樣化的選擇機(jī)會(huì)和服務(wù)空間，成為推進(jìn)服務(wù)型社區(qū)治理目標(biāo)的重要載體。

(三)大力培育社會(huì)工作人才隊(duì)伍，營(yíng)造積極向上的社區(qū)公共精神

社會(huì)工作的本質(zhì)特征是其實(shí)踐性，社會(huì)工作群體首先認(rèn)同的是社會(huì)服務(wù)，這是理論聯(lián)系實(shí)際的嘗試，也是專業(yè)要素的實(shí)踐，并在實(shí)踐中檢驗(yàn)自己的價(jià)值觀、倫理觀和工作方法[29]。毫無(wú)疑問，社會(huì)工作的本質(zhì)是一項(xiàng)助人的福利性行動(dòng)，以幫人解困、尊重人的價(jià)值、滿足人的需要和提供社會(huì)服務(wù)為其價(jià)值本質(zhì)[30]。大力推進(jìn)發(fā)展社會(huì)工作機(jī)構(gòu)，建設(shè)宏大的社會(huì)工作人才隊(duì)伍，既是保障和改善民生、倡導(dǎo)社會(huì)理性、促進(jìn)社會(huì)和諧與公平正義的必然要求，也是完善社區(qū)管理、改善社區(qū)公共服務(wù)、促進(jìn)民間社會(huì)組織健康有序發(fā)展、提高社會(huì)的再組織化程度的有效途徑[31]。因此，應(yīng)該將社會(huì)工作納入各級(jí)黨委政府工作重點(diǎn)，納入政府目標(biāo)管理和干部績(jī)效考核體系，從成立登記、場(chǎng)地供應(yīng)、資金補(bǔ)助等方面，細(xì)化扶持社工機(jī)構(gòu)發(fā)展政策，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量興辦民辦社工機(jī)構(gòu)的積極性。在社區(qū)生活中，社工人才以城鄉(xiāng)居民的需要為基礎(chǔ)，以社區(qū)服務(wù)為根本，提供專業(yè)化、職業(yè)化的社會(huì)服務(wù)。社會(huì)工作機(jī)構(gòu)和社工人才能夠在社區(qū)與居民之間建立聯(lián)結(jié)紐帶，激發(fā)公民參與社區(qū)活動(dòng)的主動(dòng)性和積極性，有利于主動(dòng)創(chuàng)造共同的價(jià)值理念，有利于消除社區(qū)生活私人化傾向，營(yíng)造社區(qū)公共精神。在社區(qū)治理實(shí)踐中，如果每個(gè)居民的成就與價(jià)值都能得到肯定，居民就會(huì)獲得內(nèi)在的鼓勵(lì)和自信感，就會(huì)積極參與社區(qū)活動(dòng)。因此，大力培育社區(qū)專業(yè)社工機(jī)構(gòu)等公益組織，設(shè)計(jì)實(shí)施社工介入解決社會(huì)問題的特色項(xiàng)目，在城鄉(xiāng)社區(qū)建立“社會(huì)工作組織孵化基地”，助推社工機(jī)構(gòu)和社工人才發(fā)展成長(zhǎng)，既是實(shí)現(xiàn)服務(wù)性社區(qū)治理的有效途徑，也是中國(guó)城市管理體制改革與公共服務(wù)模式創(chuàng)新的必然要求，更是當(dāng)代中國(guó)正在生成的新型社會(huì)管理與公共服務(wù)的重要內(nèi)容[32]。

(四)構(gòu)建“三社聯(lián)動(dòng)”和“四位一體”的社區(qū)體制，構(gòu)建新社會(huì)服務(wù)體系

所謂新社會(huì)服務(wù)體系，是指通過(guò)政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的形式來(lái)完善社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中的社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)保障、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利等一些具體的服務(wù)性內(nèi)容，以此來(lái)改善社區(qū)公共服務(wù)、創(chuàng)新社區(qū)管理的一套體系[26]。為了打破“自上而下”的行政性傳統(tǒng)工作模式，發(fā)展新社會(huì)服務(wù)體系就必須建立以社區(qū)為平臺(tái)，以各類社會(huì)工作機(jī)構(gòu)為載體，以專業(yè)社會(huì)工作者為抓手，積極構(gòu)建“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“社區(qū)、社團(tuán)(社會(huì)組織)、社會(huì)工作”的有效互動(dòng)。與此同時(shí)，積極構(gòu)建“黨—居—站—社”的“四位一體”社區(qū)管理體制，即社區(qū)黨組織發(fā)揮“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)作用，居于社區(qū)治理的核心地位；社區(qū)居委會(huì)剝離了過(guò)去所承接的街道辦事處交辦的大量行政事務(wù)后，集中精力推進(jìn)基層群眾自治，實(shí)行自我管理、自我教育和自我服務(wù)；社區(qū)工作站作為街道辦事處行政服務(wù)中心延伸到社區(qū)的公共服務(wù)平臺(tái)，履行提供政府公共管理和服務(wù)的行政職能；社區(qū)各類社會(huì)組織提供以服務(wù)性、公益性、互助性為主的社會(huì)化、專業(yè)化服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)資源共享的社區(qū)建設(shè)責(zé)任，參與、協(xié)同社區(qū)管理和服務(wù)。由此，通過(guò)社區(qū)治理體制機(jī)制的優(yōu)化，來(lái)理順社會(huì)工作與政府、社區(qū)、機(jī)構(gòu)、居民間的關(guān)系，促使政府轉(zhuǎn)變職能，降低管理成本，整合人力資源，擴(kuò)大社會(huì)參與，推動(dòng)社會(huì)民主法制的進(jìn)程。這種社區(qū)體制機(jī)制以多個(gè)主體進(jìn)行整合性的運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)一種資源優(yōu)勢(shì)的互補(bǔ)，既能對(duì)社會(huì)的再組織化的發(fā)展起到積極作用，也是實(shí)現(xiàn)服務(wù)性社區(qū)治理的必然途徑。

五、后單位制時(shí)代的社區(qū)生活：制度完善抑或個(gè)人聯(lián)結(jié)

在對(duì)當(dāng)代生活世界的描述中，貝克以西方的福利國(guó)家、文化民主、個(gè)人主義為背景，預(yù)設(shè)了個(gè)體作為一種積極的行動(dòng)主體，參與社會(huì)工作并承擔(dān)社會(huì)轉(zhuǎn)移的風(fēng)險(xiǎn)，描繪了一種從“為他人而活”轉(zhuǎn)向“為自己而活”的生活畫卷。與此不同的是，在中國(guó)的后單位制時(shí)代，人們從傳統(tǒng)的制度束縛中解放出來(lái)，個(gè)體成為了自由而不確定的主體。面對(duì)現(xiàn)代分工社會(huì)的職業(yè)競(jìng)爭(zhēng)、謀生的人際關(guān)系等，個(gè)體更傾向于選擇退回到家庭等私人領(lǐng)域內(nèi)尋求溫暖，遮風(fēng)避雨；而在公共領(lǐng)域，卻表現(xiàn)為碎片化和分離化狀態(tài)，缺乏一種自主的公共精神。遺憾的是，在現(xiàn)有的情況下，單位原來(lái)承擔(dān)的政治、經(jīng)濟(jì)與文化一體的綜合性功能開始轉(zhuǎn)移到社區(qū)之中；同時(shí)，傳統(tǒng)意義上的家庭也開始瓦解和分離，越來(lái)越變成一種核心化的結(jié)構(gòu)，也不再承擔(dān)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)功能，更多是在盡一種生育子女的義務(wù)?？梢哉f(shuō)，當(dāng)代中國(guó)社會(huì)的特殊在于，在私人領(lǐng)域，家庭也開始分化，個(gè)體找不到道德意義上的家庭組織；而在公共領(lǐng)域，個(gè)人之間冷漠、互不交往，呈現(xiàn)一片冷漠、蕭條的景象。由于中國(guó)缺乏西方意義上的福利制度保障，個(gè)體就滯留于社會(huì)轉(zhuǎn)型的空隙處，他們既沒有安全的保障，也還沒有尋找到新的社會(huì)聯(lián)結(jié)。因而，作為“原子化的個(gè)體”和“個(gè)體化的個(gè)人”，社會(huì)的再組織化就成為他們尋求社會(huì)保障、社會(huì)支持、社會(huì)福利與社會(huì)服務(wù)的重要方式。

在具體實(shí)踐中，社區(qū)治理模式既不是一種社區(qū)管理、社區(qū)自治式的分散式治理，也不是單位制管理的整體性治理，而應(yīng)該是一種以整體性思維為核心的新治理模式——服務(wù)型社區(qū)治理。這種模式以協(xié)調(diào)、整合為核心思想，以社會(huì)的再組織化為實(shí)踐邏輯，以善治為最終價(jià)值導(dǎo)向。在縱向上體現(xiàn)為黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)；在橫向上表現(xiàn)為社會(huì)協(xié)同、公眾參與、多元主體合作。在此，筆者以為，中國(guó)式社區(qū)治理模式既不是西方意義上的“社會(huì)中心論”治理模式，也不是西方學(xué)者描述的中國(guó)社會(huì)的“極權(quán)式治理”模式，更不是國(guó)家與社會(huì)的彼此分立。大量的經(jīng)驗(yàn)表明，中國(guó)社區(qū)治理模式的特殊性是：國(guó)家與社會(huì)是“我中有你，你中有我”的相互融合[33]。這讓我們看到，在服務(wù)型社區(qū)治理中，國(guó)家的力量并非完全退出，而是具體的、直接的干預(yù)減少，國(guó)家的“抽象治理”逐漸增多。從實(shí)踐的角度來(lái)看，國(guó)家的退出不一定有利于社區(qū)自組織的生長(zhǎng)，反而是國(guó)家與社會(huì)、政府與社會(huì)、國(guó)家參與社會(huì)自治組織實(shí)現(xiàn)合作主義[34]。

在當(dāng)前社會(huì)，以社會(huì)再組織化為基礎(chǔ)的整體性治理讓我們看到未來(lái)社區(qū)建設(shè)的美好圖景。但是，我們也應(yīng)該意識(shí)到，隨著工業(yè)化、城市化的推進(jìn)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和消費(fèi)主義、現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和享樂主義的生活方式等因素，撕裂了傳統(tǒng)的、理想中的社區(qū)。社區(qū)的特征正在從“地域共同體”轉(zhuǎn)向“脫域性的社會(huì)”。正如一些學(xué)者已經(jīng)看到的，在現(xiàn)代社會(huì)中并存著兩種相輔相成的社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)：一方面，由于通訊技術(shù)、大眾傳播、交通手段、標(biāo)準(zhǔn)化的公共教育的發(fā)展以及居民流動(dòng)性的增大，同時(shí)也由于市場(chǎng)的不斷拓展和無(wú)孔不入的滲透，社會(huì)已經(jīng)邁向一體化，在今天更體現(xiàn)為全球化；另一方面，從工作到消費(fèi)，從法律到道德，從教育機(jī)會(huì)、社會(huì)福利到社會(huì)流動(dòng)，現(xiàn)代社會(huì)的各項(xiàng)正式與非正式的社會(huì)制度安排都以“個(gè)人”為執(zhí)行單位，社會(huì)意識(shí)也不僅允許而且還在或明確或潛移默化地鼓勵(lì)個(gè)體主動(dòng)積極地組織安排各自的生活形式，從而導(dǎo)致了現(xiàn)代社會(huì)生活的個(gè)體化[35]。當(dāng)社區(qū)治理不再成為一個(gè)地域范疇時(shí)，人們的日常生活將越來(lái)越多樣化，許多自愿性的自發(fā)組織、網(wǎng)絡(luò)組織等超越了明確的地域界限，那么，以地域?yàn)榛A(chǔ)的社區(qū)治理模式就會(huì)顯露出制度設(shè)計(jì)的弊端與缺陷。此時(shí)，后單位制時(shí)代的社區(qū)生活是依靠完善的制度設(shè)計(jì)抑或是個(gè)人聯(lián)結(jié)，就成為了未來(lái)社區(qū)治理研究值得深入探討和研究的核心議題。筆者認(rèn)為，在“個(gè)體化”“碎片化”彰顯的今天，后單位制時(shí)代的社區(qū)生活無(wú)論是走向制度設(shè)計(jì)抑或個(gè)人聯(lián)結(jié)，其整體性治理思維下的社會(huì)組織化路徑是對(duì)創(chuàng)新社區(qū)治理何為與可為的最好回答。

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Holistic Governance and Social Reorganization

Yang JunXu XuanguoXu Yongxiang

AbstractHow to realize the good governance of the community and the community reconstruction of the life has become a hot topic among government, society, colleges and universities and caused many heated debates. Due to the current community types of diversification, the network of social life, community public affairs indifference community “fragmentation” problems. In China, as such a giant country, the importance of community governance is emerging. Based on the perspective of holistic governance theory and the re-organiztion of the society, authors suggested to realize developing new social organizations, talant team of social work, constructing new social service system, stimulating social vitality and the depth integration of the whole socity by shaping the division and cooperation relatives between government and social organizations.

Key wordsSocial reorganization; Service-oriented community governance; Fragmentation; Holistic Governance

(責(zé)任編輯：常英)