美國農(nóng)場政策性信貸法律制度的借鑒和啟示：基于美國《農(nóng)業(yè)和農(nóng)村聯(lián)合發(fā)展法案》的研究

美國農(nóng)場政策性信貸法律制度的借鑒和啟示
——基于美國《農(nóng)業(yè)和農(nóng)村聯(lián)合發(fā)展法案》的研究

于華江李欣

[摘要]2013年中央一號文件首次確立了家庭農(nóng)場是我國新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。目前我國家庭農(nóng)場的發(fā)展處于起步階段，信貸是其發(fā)展過程中面臨的一個重要問題。美國家庭農(nóng)場經(jīng)過長期發(fā)展形成了商業(yè)性信貸、合作性信貸和政府信貸相互配合的信貸體系，對家庭農(nóng)場的信貸提供了有力的金融支持。2013年美國新農(nóng)業(yè)法案頒布，對《農(nóng)業(yè)和農(nóng)村聯(lián)合發(fā)展法案》中的家庭農(nóng)場政府信貸法律制度進(jìn)行了修改完善，法案中的貸款分類制度、風(fēng)險控制制度、新晉農(nóng)場主和社會弱勢農(nóng)場主扶持制度等對我國家庭農(nóng)場信貸法律制度的構(gòu)建有很大的啟示意義。

[關(guān)鍵詞]家庭農(nóng)場； 信貸； 美國法律制度

[收稿日期]2014-07-08

[作者簡介]于華江，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授，郵編：100083；

李欣，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院碩士研究生。

2013年中央一號文件首次確立了家庭農(nóng)場是我國新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，家庭農(nóng)場的培育和發(fā)展很可能成為我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一大重要增長點(diǎn)。目前，我國家庭農(nóng)場的發(fā)展處于起步階段，農(nóng)場信貸是家庭農(nóng)場發(fā)展初期所面臨的一個重要問題。2013年美國《農(nóng)業(yè)和農(nóng)村聯(lián)合發(fā)展法案》經(jīng)過部分修訂，內(nèi)容更加完善和富有時代性，為農(nóng)場政府信貸提供了法律保障?！掇r(nóng)業(yè)和農(nóng)村聯(lián)合發(fā)展法案》(以下簡稱《聯(lián)合發(fā)展法案》)中農(nóng)場信貸的立法框架、法律制度和立法思想對我國家庭農(nóng)場信貸法律制度的建立和完善有重要啟示意義。

一、美國農(nóng)場信貸體系概覽

美國農(nóng)場信貸經(jīng)過多年的發(fā)展，已經(jīng)形成包括商業(yè)銀行、農(nóng)場信貸系統(tǒng)(FCS)、農(nóng)業(yè)部農(nóng)場服務(wù)署(FSA)等在內(nèi)的農(nóng)場信貸機(jī)構(gòu)體系。商業(yè)銀行為美國家庭農(nóng)場提供商業(yè)性信貸，農(nóng)場信貸系統(tǒng)(FCS)為美國家庭農(nóng)場提供合作性信貸，農(nóng)業(yè)部農(nóng)場服務(wù)署為家庭農(nóng)場提供政策性信貸。1960—2007年商業(yè)銀行貸款占全部農(nóng)場未償貸款比重的90%，農(nóng)場信貸體系占36.7%，農(nóng)業(yè)部農(nóng)場服務(wù)署占2.3%[1]；2009年末，在美國的全部農(nóng)業(yè)貸款中，商業(yè)銀行占比為51.5%，農(nóng)場信貸系統(tǒng)占比為36%，農(nóng)業(yè)部農(nóng)場服務(wù)署占比為2.5%[2](見表1)。

表1　美國農(nóng)場信貸系統(tǒng)各部分比重表　%

由此可見，美國農(nóng)場信貸體系中商業(yè)性信貸所占比重最大，體現(xiàn)了完全市場化原則在美國農(nóng)場信貸中的主體地位；合作性信貸所占比重僅次于商業(yè)性信貸，體現(xiàn)了互助合作在美國農(nóng)場信貸中發(fā)揮的重要作用；農(nóng)業(yè)部農(nóng)場服務(wù)署提供的政策性信貸所占比重較小，但發(fā)揮著不可替代的作用，是農(nóng)場信貸的基礎(chǔ)和重要保障。

(一)美國農(nóng)場商業(yè)性信貸

商業(yè)性信貸在美國家庭農(nóng)場信貸中占有舉足輕重的地位，其信貸模式依照完全市場化的原則由農(nóng)場向商業(yè)銀行、保險公司和其他融資機(jī)構(gòu)等申請辦理。目前，全美排名前20 位的全國性大銀行中有15家涉足農(nóng)業(yè)信貸領(lǐng)域，有5890家中小商業(yè)銀行、20家保險公司開辦農(nóng)業(yè)、土地、農(nóng)場按揭等貸款業(yè)務(wù)，它們提供的商業(yè)性貸款是農(nóng)業(yè)貸款的主要組成部分。[3]商業(yè)銀行和保險公司是最主要的商業(yè)性信貸機(jī)構(gòu)。

商業(yè)銀行在美國農(nóng)場信貸中占據(jù)主體地位，在服務(wù)小型家庭農(nóng)場時，商業(yè)銀行中的社區(qū)銀行發(fā)揮著主導(dǎo)作用。所謂社區(qū)銀行，主要指資產(chǎn)規(guī)模較小，主要為經(jīng)營區(qū)域內(nèi)中小企業(yè)和居民家庭服務(wù)的小型商業(yè)銀行。據(jù)統(tǒng)計，在單筆小于25萬美元的小額農(nóng)場貸款中，社區(qū)銀行所貢獻(xiàn)的份額在85%以上，在更為小型的農(nóng)場貸款(單筆小于10萬美元)中，社區(qū)銀行所貢獻(xiàn)的份額則高達(dá)88%以上。同時，在小型家庭農(nóng)場最為主要的農(nóng)場房地產(chǎn)貸款和農(nóng)場經(jīng)營貸款中，分別有68%及61.2%來自于社區(qū)銀行[4](見表2)。

表2　社區(qū)銀行在小型家庭農(nóng)場貸款中所占份額比重表

此類銀行雖規(guī)模不及排名世界前列的超大規(guī)模銀行，但為數(shù)眾多、分布廣泛，具有地緣性強(qiáng)的特點(diǎn)。社區(qū)銀行的員工和經(jīng)理大多為該社區(qū)內(nèi)部成員，與當(dāng)?shù)剞r(nóng)場、農(nóng)民等具有密切廣泛的聯(lián)系，能更加全面及時準(zhǔn)確地掌握本地區(qū)家庭農(nóng)場的各方面信息，有效解決了信貸中的信息不對稱和由此造成的信貸風(fēng)險及融資阻礙等問題，使小型家庭農(nóng)場信貸更加安全便捷高效。

另外，除商業(yè)銀行之外，保險公司也是美國家庭農(nóng)場商業(yè)性信貸的重要組成部分。例如美國人壽保險公司，其除為家庭農(nóng)場提供農(nóng)作物保險之外還提供長期貸款。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，約有5%的家庭農(nóng)場貸款是來自于美國的人壽保險公司。保險公司的長期貸款使家庭農(nóng)場的融資渠道更加多元化，是家庭農(nóng)場商業(yè)性信貸的重要組成。

(二)美國農(nóng)場合作性信貸

圖1　農(nóng)場信貸系統(tǒng)機(jī)構(gòu)圖

美國家庭農(nóng)場的合作性信貸主要由美國農(nóng)場信貸系統(tǒng)(FCS)提供。美國農(nóng)場信貸系統(tǒng)成立于1916年，是一個由農(nóng)場主借款者所有的具有互助合作性質(zhì)的一系列機(jī)構(gòu)的組合。《1916年聯(lián)邦農(nóng)場貸款法案》著手建立美國農(nóng)場信貸系統(tǒng)，全美劃分為12個農(nóng)業(yè)信貸區(qū)，每區(qū)設(shè)聯(lián)邦土地銀行一個和聯(lián)邦土地協(xié)會多家，主要通過不動產(chǎn)抵押向農(nóng)場主發(fā)放長期貸款；《1923年農(nóng)業(yè)信貸法案》增設(shè)了12家聯(lián)邦中期信貸銀行，通過向其他借貸機(jī)構(gòu)提供貼現(xiàn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)中短期貸款的發(fā)放；《1933年美國農(nóng)業(yè)信貸法案》在經(jīng)濟(jì)危機(jī)的嚴(yán)峻形勢下規(guī)定成立13家合作社銀行向各區(qū)的農(nóng)業(yè)合作社貸款，同時設(shè)立農(nóng)業(yè)信貸管理局，對整個農(nóng)業(yè)信貸體系統(tǒng)一監(jiān)督管理[5]。

經(jīng)過近百年的運(yùn)行發(fā)展，美國農(nóng)場信貸系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)形成了覆蓋面廣且相互配合支撐的多層組織架構(gòu)(如圖1)[6]。第一層次是80家農(nóng)業(yè)信貸協(xié)會(ACA)及3家獨(dú)立的聯(lián)邦土地信貸協(xié)會。其中農(nóng)業(yè)信貸協(xié)會發(fā)放短期、中期和長期貸款，聯(lián)邦土地信貸協(xié)會發(fā)放基于不動產(chǎn)抵押的長期貸款。第二層次是4家農(nóng)場信貸銀行和一家農(nóng)業(yè)信貸銀行。4家農(nóng)場信貸銀行是由其所轄信貸區(qū)的信貸協(xié)會入股組建，為信貸協(xié)會提供信貸資金及金融服務(wù)；農(nóng)業(yè)信貸銀行由全國范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)合作社入股組成，向農(nóng)業(yè)合作社和農(nóng)村公用設(shè)施等提供金融服務(wù)。第三層次是聯(lián)邦農(nóng)場信貸銀行基金公司、農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)保險基金和聯(lián)邦農(nóng)業(yè)按揭公司等一系列服務(wù)性機(jī)構(gòu)，為整個系統(tǒng)提供各類專業(yè)化服務(wù)，例如農(nóng)場信貸租賃服務(wù)公司主要向客戶提供設(shè)備租賃服務(wù)，農(nóng)場信貸系統(tǒng)房產(chǎn)服務(wù)協(xié)會提供房產(chǎn)購置、維護(hù)、管理等方面的服務(wù)。

美國農(nóng)場信貸系統(tǒng)自建立以來雖經(jīng)過了一系列改革發(fā)展，組織機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)范圍均歷經(jīng)調(diào)整，但合作性信貸的本質(zhì)始終沒有改變。其資金來源不同于依靠財政的政府信貸，也不同于依靠吸收存款的商業(yè)銀行，主要是美國聯(lián)邦農(nóng)業(yè)信貸銀行融資公司通過以較低的成本向資本市場發(fā)行農(nóng)場信貸系統(tǒng)的債券取得，因而農(nóng)場信貸系統(tǒng)的貸款利率通常低于商業(yè)銀行。

(三)美國農(nóng)場的政府信貸

美國家庭農(nóng)場的政府信貸主要由農(nóng)業(yè)部農(nóng)場服務(wù)署提供。首先，就性質(zhì)方面來說，農(nóng)業(yè)部農(nóng)場服務(wù)署是農(nóng)業(yè)部的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，其提供的政府信貸系政策性信貸，不以盈利為目的。其次，在資金來源方面由國家財政撥款支持，農(nóng)業(yè)部內(nèi)設(shè)的農(nóng)業(yè)服務(wù)署在取得聯(lián)邦預(yù)算撥款后直接向農(nóng)民發(fā)放貸款，或向貸款者提供最高到95%的本息擔(dān)保。再次，服務(wù)對象方面，主要是向無法獲得商業(yè)性信貸和合作性信貸的家庭農(nóng)場提供直接貸款和貸款擔(dān)保，其對象有的是無足夠凈資產(chǎn)滿足商業(yè)信貸條件的初始農(nóng)場，有的是因?yàn)樽匀粸?zāi)害而遭受經(jīng)濟(jì)打擊的農(nóng)場，有的是維持有盈利但資源有限的農(nóng)場。

《聯(lián)合發(fā)展法案》中規(guī)定的信貸制度即為政府信貸，其貸款法律制度的設(shè)計緊緊圍繞政府信貸的目的，體現(xiàn)著政府信貸的特點(diǎn)。政府信貸面向不能從銀行、農(nóng)場信貸系統(tǒng)和其他貸款者獲得商業(yè)貸款的家庭農(nóng)場提供直接貸款和貸款擔(dān)保，是農(nóng)場貸款者的最后求助地?！堵?lián)合發(fā)展法案》的政府信貸法律制度圍繞貸款分類制度、風(fēng)險控制和新晉農(nóng)場主及社會弱勢農(nóng)場主保護(hù)等方面做出了全面規(guī)定，下文將就上述重要制度作進(jìn)一步闡述分析。

二、美國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村聯(lián)合發(fā)展法案農(nóng)場政策性信貸主要制度

《聯(lián)合發(fā)展法案》在信貸部分對美國農(nóng)場的政府貸款項(xiàng)目就農(nóng)場主貸款和相關(guān)服務(wù)援助等方面做出了較為全面的規(guī)定，其中包含農(nóng)場所有權(quán)貸款、經(jīng)營貸款、緊急貸款和農(nóng)場主貸款的一般規(guī)定等四章內(nèi)容，充分展現(xiàn)出美國農(nóng)場政府貸款項(xiàng)目的法律制度框架、立法思想和特色制度。

(一)農(nóng)場政府貸款的分類

《聯(lián)合發(fā)展法案》規(guī)定了三類農(nóng)場政府貸款項(xiàng)目，分別為農(nóng)場所有權(quán)貸款、經(jīng)營貸款和緊急貸款。三類貸款規(guī)定于法案信貸部分的前三章中，其中每章分別對借款人的主體資格和貸款的用途目的等貸款條件進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。

1.農(nóng)場所有權(quán)貸款

該貸款是農(nóng)業(yè)部為適格的美國農(nóng)場主提供的，協(xié)助其獲取農(nóng)場所有權(quán)的直接貸款或貸款擔(dān)保。美國農(nóng)場主須符合一系列條件才能具備獲得該項(xiàng)貸款或擔(dān)保的資格：一是直接貸款的借款人須有培訓(xùn)或種養(yǎng)殖經(jīng)驗(yàn)，且該經(jīng)驗(yàn)須足以保證農(nóng)場主提出的種養(yǎng)殖計劃順利達(dá)成；二是農(nóng)場主為自然人的情況下，他必須即將成為或者擬成為一個農(nóng)場的所有者和經(jīng)營者，且該農(nóng)場的規(guī)模不大于家庭農(nóng)場；三是農(nóng)場主為法人的情況下，股權(quán)持有人之間的血緣或婚姻關(guān)系，是否已為或擬成為農(nóng)場經(jīng)營者，農(nóng)場規(guī)模等須符合相關(guān)要求；四是農(nóng)場主無法在別處獲得信貸。該項(xiàng)貸款允許的用途主要是收購或擴(kuò)大農(nóng)場，對農(nóng)場進(jìn)行重大修繕，支付有關(guān)收購、擴(kuò)大或改善農(nóng)場貸款的交易費(fèi)用，支付水土保持等保護(hù)活動費(fèi)用和向臨時的過渡性貸款再融資等。

2.經(jīng)營貸款

該貸款是農(nóng)業(yè)部為適格的美國農(nóng)場主提供的，幫助農(nóng)場獲取必要生產(chǎn)資料和改善日常經(jīng)營的直接貸款或貸款擔(dān)保。獲得經(jīng)營貸款須滿足的條件與農(nóng)場所有權(quán)貸款資格條件基本一致，包括培訓(xùn)養(yǎng)殖經(jīng)驗(yàn)，自然人和法人農(nóng)場主的不同要求，無法在別處獲得信貸等。與所有權(quán)貸款不同的是，經(jīng)營貸款允許的用途主要為以下方面：一是支付為提高農(nóng)場經(jīng)營能力而對其進(jìn)行改造的費(fèi)用；二是購買家畜、家禽或農(nóng)場設(shè)備；三是購買飼料、種子、話費(fèi)、殺蟲劑、農(nóng)用物資，或支付現(xiàn)金地租等必要農(nóng)場經(jīng)營開支；四是支付土地或水資源開發(fā)、利用或節(jié)約的費(fèi)用；五是支付貸款的交易費(fèi)用；六是協(xié)助農(nóng)民不斷更新設(shè)備、設(shè)施或者農(nóng)場的經(jīng)營方式；除此之外還有借款人培訓(xùn)，債務(wù)再融資，支持家庭需求，協(xié)助糧食生產(chǎn)等。

3.緊急貸款

該貸款是農(nóng)業(yè)部為適格的美國農(nóng)場主提供的，用于農(nóng)場突發(fā)事件或重大災(zāi)害等緊急情況的貸款或擔(dān)保。獲得該項(xiàng)貸款的農(nóng)場主主體資格與所有權(quán)貸款、經(jīng)營權(quán)貸款基本一致，包括經(jīng)驗(yàn)、資源、自然人和法人農(nóng)場主的不同要求和無法在別處獲得信貸等。與其他兩類貸款不同，緊急貸款允許的用途主要是農(nóng)場主的經(jīng)營活動受到檢疫、自然災(zāi)害、重大災(zāi)害或突發(fā)情況的嚴(yán)重影響時，依農(nóng)場主意志對其提供貸款或擔(dān)保。

(二)風(fēng)險控制制度

風(fēng)險控制是信貸中一類重要的制度，《聯(lián)合發(fā)展法案》也對農(nóng)場政府信貸的風(fēng)險控制進(jìn)行了多方面的規(guī)定，力求降低風(fēng)險，保持農(nóng)場政府信貸的平穩(wěn)運(yùn)行?！堵?lián)合發(fā)展法案》的風(fēng)險控制制度集中在信貸第四章一般農(nóng)場主貸款規(guī)定中，包括過程風(fēng)險控制和借款人轉(zhuǎn)移等制度。

1.過程風(fēng)險控制制度

過程風(fēng)險控制制度是指有利于管理和降低貸款過程中各方面和各環(huán)節(jié)風(fēng)險的一系列制度，主要包括法案信貸部分第四章中的借款人培訓(xùn)制度、貸款評估制度和信用監(jiān)督保障制度。

首先，在借款人培訓(xùn)制度中，法案規(guī)定農(nóng)業(yè)部應(yīng)對所有直接貸款的借款人培訓(xùn)，培訓(xùn)包括商品農(nóng)業(yè)的財務(wù)和農(nóng)場經(jīng)營概念等內(nèi)容。農(nóng)業(yè)部可與國家或農(nóng)場經(jīng)營和信貸咨詢服務(wù)提供者(包括社區(qū)學(xué)院、國家推廣服務(wù)機(jī)構(gòu)、農(nóng)業(yè)部或非營利性組織)簽約，委托其進(jìn)行借款人培訓(xùn)。借款人通過此處培訓(xùn)，須達(dá)到適格借款人的經(jīng)營能力，但是如果借款人已符合相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，則無須接受此處的經(jīng)營培訓(xùn)。培訓(xùn)的全部計劃課程由農(nóng)業(yè)部安排，培訓(xùn)費(fèi)用需由借款人支付。

其次，在貸款評估制度中，法案規(guī)定農(nóng)業(yè)部應(yīng)依規(guī)章和每個申請者的耕種計劃和財務(wù)狀態(tài)評估。評估內(nèi)容包括以下方面：一是判定申請者進(jìn)行耕種計劃需要借的款項(xiàng)總額，二是確定一個適當(dāng)?shù)睦适股暾堈哂心芰χЦ痘ㄙM(fèi)并建立堅實(shí)經(jīng)營基礎(chǔ)，三是申請者的耕種計劃目標(biāo)，財務(wù)生存能力和計劃實(shí)行過程中的必要調(diào)整，四是援助的金額是否必要。農(nóng)業(yè)部應(yīng)制定規(guī)章為貸款評估確立原則，貸款評估應(yīng)包括年度直接貸款復(fù)查、擔(dān)保貸款定期復(fù)查，評估借款者達(dá)成農(nóng)場經(jīng)營目標(biāo)的過程。同時，農(nóng)業(yè)部可與符合規(guī)定的第三方簽約委托其進(jìn)行貸款復(fù)查，借款人有過失時農(nóng)業(yè)部或受托第三方可判定其原因和改正措施。

再者，在信用監(jiān)督保障制度中，法案規(guī)定農(nóng)業(yè)部應(yīng)對農(nóng)場服務(wù)機(jī)構(gòu)的工作人員進(jìn)行信貸分析、財務(wù)和農(nóng)場管理方面的充分培訓(xùn)，以使工作人員對賴以做出直接或擔(dān)保貸款的充足財務(wù)數(shù)據(jù)構(gòu)成情況有更好的認(rèn)識，進(jìn)而確保對農(nóng)場主貸款的適當(dāng)監(jiān)督。

2.借款人轉(zhuǎn)移制度

借款人轉(zhuǎn)移制度是指促進(jìn)政府信貸借款人在符合一定條件時，向商業(yè)性信貸或其他信貸來源轉(zhuǎn)移的一系列制度，包括轉(zhuǎn)移前期的借款人同意制度、貸款擔(dān)保中借款人轉(zhuǎn)移的程序和向其他信貸來源轉(zhuǎn)移的統(tǒng)籌制度。該類制度推動政府信貸借款人及時向其他信貸來源轉(zhuǎn)移，有利于政府信貸風(fēng)險的管理和控制。

首先，轉(zhuǎn)移前期的借款人同意制度是指政府信貸的借款人須同意在符合一定條件時向其他信用來源轉(zhuǎn)移，方可獲得政府貸款，即借款人同意按規(guī)定轉(zhuǎn)移是其獲取政府貸款的條件之一。具體來說，法案規(guī)定：除擔(dān)保貸款外，借款人須同意一旦農(nóng)業(yè)部發(fā)現(xiàn)借款人可能能夠從生產(chǎn)信貸協(xié)會、聯(lián)邦土地銀行、其他負(fù)有責(zé)任的合作社或私人信貸來源處以合理的利率和條件，相似的目的和期限獲得貸款，則借款人應(yīng)在農(nóng)業(yè)部的要求下，申請和接受足量貸款以償還農(nóng)業(yè)部。

其次，法案規(guī)定了貸款擔(dān)保中借款人轉(zhuǎn)移的程序，以及在轉(zhuǎn)移過程中政府的協(xié)助義務(wù)。具體來說，法案規(guī)定:農(nóng)業(yè)部或立約第三方每年對貸款進(jìn)行復(fù)查，如果復(fù)查認(rèn)定借款人有能力在農(nóng)業(yè)部的擔(dān)保下從商業(yè)或合作貸款機(jī)構(gòu)，以合理的利率、條款和相似的目的、期限獲得貸款，那么農(nóng)業(yè)部應(yīng)該幫助借款人申請商業(yè)或合作性質(zhì)貸款。農(nóng)業(yè)部應(yīng)為認(rèn)定有資格獲得貸款擔(dān)保的每個適格借款人準(zhǔn)備一份內(nèi)容計劃書，并將其提供給每個貸款業(yè)務(wù)領(lǐng)域，計劃書包含擔(dān)保貸款成功獲得的情形下，農(nóng)業(yè)部將為適格借款人提供的貸款擔(dān)保和利息援助的總和。如果適格信貸機(jī)構(gòu)同意依內(nèi)容計劃書的條款向適格借款人提供信貸，且沒有其他規(guī)定的情況下，該適格借款人將不能再獲得農(nóng)場所有權(quán)貸款和經(jīng)營貸款。此時借款人在基于農(nóng)業(yè)部的擔(dān)保從商業(yè)機(jī)構(gòu)或合作性機(jī)構(gòu)獲得貸款時，農(nóng)業(yè)部應(yīng)在必要的情況下提供利率削減；如果農(nóng)業(yè)部沒有能力提供貸款擔(dān)保，則應(yīng)向適格借款人提供政策性信貸。

再者，在向私人商業(yè)或其他信用來源的轉(zhuǎn)移的統(tǒng)籌制度中，法案規(guī)定:在所有權(quán)貸款或經(jīng)營貸款方面，農(nóng)業(yè)部須建立一個計劃并頒布規(guī)章(包括履行準(zhǔn)則)，使借款人在可能的最短時間內(nèi)向私人商業(yè)信貸或其他信用來源轉(zhuǎn)移。同時，在轉(zhuǎn)移制度實(shí)施過程中農(nóng)業(yè)部須注意將轉(zhuǎn)移政策與借款人培訓(xùn)計劃、貸款評估程序、信貸監(jiān)督要求、市場安置計劃等制度相協(xié)調(diào)。

(三)新晉農(nóng)場主和社會弱勢農(nóng)場主保護(hù)制度

由于新晉農(nóng)場主和社會弱勢農(nóng)場主存在經(jīng)驗(yàn)不足和占有資源少等不利于農(nóng)場經(jīng)營和貸款的特點(diǎn)，對其進(jìn)行制度傾斜是促進(jìn)家庭農(nóng)場平穩(wěn)持續(xù)發(fā)展的重要舉措。《聯(lián)合發(fā)展法案》中規(guī)定了不動產(chǎn)出售租賃、參與率目標(biāo)、市場安置、個人發(fā)展賬戶和資金分配等一系列制度措施，以保證新晉農(nóng)場主和社會弱勢農(nóng)場主得到政府信貸的充分支持。

1.不動產(chǎn)出售租賃制度

不動產(chǎn)出售租賃制度是指農(nóng)業(yè)部在法案規(guī)定的條件下優(yōu)先向新晉和社會弱勢農(nóng)場主出售或出租不動產(chǎn)，以保障其農(nóng)場的平穩(wěn)經(jīng)營和持久發(fā)展。

首先，在不動產(chǎn)出售方面，法案規(guī)定：農(nóng)業(yè)部在獲得不動產(chǎn)135日內(nèi)，應(yīng)以當(dāng)前市場評估價格賣給適格新晉農(nóng)場主或社會弱勢農(nóng)場主，如果超過一個適格新晉農(nóng)場主或社會弱勢農(nóng)場主申請購買該財產(chǎn)，農(nóng)業(yè)部應(yīng)在適格申請者中隨機(jī)選擇，并且此處的隨機(jī)選擇或否定即為最終決定，不能進(jìn)行行政上訴。如果獲得不動產(chǎn)的135日內(nèi)，適格新晉農(nóng)場主或社會弱勢農(nóng)場主沒有給出可接受的出價，且通過談判亦未能達(dá)成可接受的價格，那么農(nóng)業(yè)部應(yīng)在135日結(jié)束后的30日內(nèi)通過拍賣公告以可能的最好價格出售。

其次，在不動產(chǎn)租賃方面法案規(guī)定，如果適格新晉農(nóng)場主的直接農(nóng)場所有權(quán)貸款資金的賒銷權(quán)和農(nóng)場貸款資金不可用，那么農(nóng)業(yè)部可以出租或通過預(yù)售合同將根據(jù)法案3108條獲得的農(nóng)場給適格新晉農(nóng)場主或社會弱勢農(nóng)場主。出租或預(yù)售合同的期限應(yīng)為下列兩個日期中的較早日期：一是出租或出售日起18個月，二是適格新晉農(nóng)場主或社會弱勢農(nóng)場主的直接農(nóng)場所有權(quán)貸款資金或貸款賒銷權(quán)到位之日。在決定不動產(chǎn)租金率時，農(nóng)業(yè)部應(yīng)考慮出租期間該不動產(chǎn)的生產(chǎn)收入能力。

2.社會弱勢農(nóng)場主參與率目標(biāo)

參與率目標(biāo)是指農(nóng)業(yè)部依法案規(guī)定建立參與計劃目標(biāo)，以保證社會弱勢農(nóng)場主獲得政府貸款或擔(dān)保的合理機(jī)會。

首先，在參與率目標(biāo)的建立方面，法案規(guī)定：農(nóng)業(yè)部應(yīng)在縣范圍內(nèi)建立年度參與率目標(biāo)，該目標(biāo)應(yīng)保證社會弱勢群體成員能夠獲得農(nóng)場所有權(quán)的貸款或擔(dān)保，有機(jī)會購買或租賃農(nóng)田。參與率目標(biāo)建立時，農(nóng)業(yè)部應(yīng)考慮社會弱勢群體縣人口的分配和縣里農(nóng)田的可分配存貨量，同時考慮目前和潛在社會弱勢農(nóng)場主和國家總農(nóng)場數(shù)量的比例。

其次，在參與率目標(biāo)的保留和分配方面，法案規(guī)定：農(nóng)業(yè)部須在切實(shí)可行的最大范圍內(nèi)，為建立的參與率目標(biāo)認(rèn)定的社會弱勢群體申請貸款保留充足的金額，同時應(yīng)根據(jù)社會弱勢群體成員數(shù)量和可分配農(nóng)田的比例進(jìn)行分配。年度目標(biāo)參與率和成就，農(nóng)業(yè)部應(yīng)向眾議院農(nóng)業(yè)委員會代表和參議院農(nóng)業(yè)、營養(yǎng)、林業(yè)委員會提交一份報告。

3.新晉農(nóng)場主個人發(fā)展賬戶試點(diǎn)計劃

新晉農(nóng)場主個人發(fā)展賬戶試點(diǎn)計劃，是指農(nóng)業(yè)部依法案規(guī)定，委托適格實(shí)體為適格新晉農(nóng)場主建立發(fā)展賬戶，賬戶由適格實(shí)體和新晉農(nóng)場主各注入部分資金，農(nóng)場主依規(guī)定用途使用賬戶資金開展生產(chǎn)經(jīng)營活動。

首先，關(guān)于試點(diǎn)計劃的建立，法案規(guī)定：該計劃的參與者為缺乏重大財產(chǎn)財源且收入低于其居住州中等收入的80%或低于衛(wèi)生和公共事業(yè)部門發(fā)布的年度聯(lián)邦貧困收入線的200%的新晉農(nóng)場主。試點(diǎn)計劃由適格實(shí)體推行，該適格實(shí)體為1986國內(nèi)稅收法案中描述的一個或多個免稅組織，或者通過提交申請與上述組織聯(lián)合的州、地區(qū)或部落政府，一個組織也可以與財務(wù)機(jī)構(gòu)或盈利性地區(qū)開發(fā)公司合作開展。適格實(shí)體向農(nóng)業(yè)部提交申請后，農(nóng)業(yè)部評估其對適格參與者成功追求新耕作機(jī)會的幫助程度，管理試點(diǎn)項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)和能力，招募、培訓(xùn)、幫助適格參與者增加經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性和追求耕種機(jī)會的經(jīng)驗(yàn)和能力，非聯(lián)邦和私人來源直接資金總額以及信息提供計劃的完整度等事項(xiàng)。在評估中，農(nóng)業(yè)部對能證明有社會弱勢農(nóng)場主客戶服務(wù)記錄或在耕種方面的財務(wù)管理有專業(yè)素質(zhì)的實(shí)體給予優(yōu)待。試點(diǎn)計劃應(yīng)在至少15個州持續(xù)至少5年，該計劃須與農(nóng)場服務(wù)機(jī)構(gòu)的農(nóng)場組貸款計劃相協(xié)調(diào)。

其次，關(guān)于個人發(fā)展賬戶的管理，法案規(guī)定：由得到承認(rèn)的適格實(shí)體為適格參與者建立和管理個人發(fā)展賬戶。適格參與者與適格實(shí)體簽約如下列事項(xiàng)：一是適格參與者同意完成財務(wù)培訓(xùn)，在個人發(fā)展賬戶中存入一定金額，但僅用于購買農(nóng)田、良種畜、水果或堅果樹；二是適格實(shí)體同意在參與者存入資金后向該賬戶存入至少100%到200%的資金由適格參與者使用，但提供資金不得多于每年$6000，且資金不應(yīng)視為抵押母的無息貸款。賬戶資金的使用時間是參與者在賬戶中存入資金后的2年內(nèi)，未花費(fèi)基金回歸賬戶建立之初項(xiàng)目的預(yù)留資金。

4.撥款和資金分配制度的傾斜

在直接貸款中，農(nóng)業(yè)部應(yīng)留出農(nóng)場所有權(quán)貸款總額的至少75%用以新晉農(nóng)場主貸款的提供，其中分期付款貸款和聯(lián)合投資安排應(yīng)占上述預(yù)留款項(xiàng)的至少2/3，經(jīng)營貸款應(yīng)為新晉農(nóng)場主至少留50%。在貸款擔(dān)保中，農(nóng)場所有權(quán)貸款和經(jīng)營貸款均應(yīng)留出至少40%。并且預(yù)留資金針對所有適格新晉農(nóng)場主。同時，對于低收入資源有限的借款人，農(nóng)業(yè)部應(yīng)預(yù)留農(nóng)場所有權(quán)貸款的25%用以向此部分弱勢借款人貸款。

三、對我國的啟示

美國家庭農(nóng)場信貸經(jīng)過多年發(fā)展，形成了以商業(yè)性信貸和合作性信貸為主體，以政策性信貸為補(bǔ)充的信貸體系，商業(yè)性信貸、合作性信貸和政策性信貸機(jī)構(gòu)的職責(zé)明確，各自分工合作又互為補(bǔ)充，為美國家庭農(nóng)場提供了較好的金融服務(wù)。在我國家庭農(nóng)場的發(fā)展處于初始階段，美國農(nóng)場政策性信貸在以下幾個方面為我國農(nóng)場政策性信貸提供了啟示。

(一)確立政策性信貸的基礎(chǔ)性地位并完善政府相關(guān)金融服務(wù)

在美國整個支持家庭農(nóng)場融資的信貸體系中，政策性信貸雖然貸款額比重不高但仍具有不可替代的基礎(chǔ)性和保障性作用。家庭農(nóng)場發(fā)展初期擁有的資源較少，農(nóng)場主的經(jīng)驗(yàn)相對缺乏，或者農(nóng)場遭遇各類突發(fā)災(zāi)害時，往往因其現(xiàn)實(shí)經(jīng)營狀況不佳且前景不容樂觀而難以獲得商業(yè)性信貸和合作性信貸，此時政府提供的政策性信貸便成為家庭農(nóng)場的最后求助地。而要使政策性信貸的基礎(chǔ)性地位得以鞏固，保障性作用得到更好發(fā)揮，就必須完善政策性信貸中政府部門的相關(guān)服務(wù)。首先做好政府信貸信息公開工作，保證借款人能夠便利地了解信貸申請的進(jìn)度、所需文件材料等信息；同時做好通知送達(dá)等傳達(dá)工作，保證借款人能準(zhǔn)確及時地收到貸款過程中的各項(xiàng)通知；再者還應(yīng)做好信貸咨詢和培訓(xùn)等工作，以使借款人充分了解政府信貸的相關(guān)信息，及時解決信貸過程中遭遇的政策性問題。

(二)建立家庭農(nóng)場政策性專項(xiàng)貸款并完善風(fēng)險控制

盡快建立針對家庭農(nóng)場的專門信貸產(chǎn)品體系和專項(xiàng)管理辦法，并注重風(fēng)險控制制度的完善。針對家庭農(nóng)場土地流轉(zhuǎn)、日常經(jīng)營和遭遇重大災(zāi)害事故等不同的情形和資金用途，將家庭農(nóng)場的信貸產(chǎn)品科學(xué)分類，以發(fā)揮政策性信貸對家庭農(nóng)場各類基本資金需求的保障作用。同時完善政策性信貸的風(fēng)險控制機(jī)制。建立借款人培訓(xùn)制度，對經(jīng)營能力不足的借款人進(jìn)行財務(wù)和農(nóng)場經(jīng)營方面的培訓(xùn)，培養(yǎng)借款人的農(nóng)場經(jīng)營能力，促進(jìn)家庭農(nóng)場的高效經(jīng)營和盈利，以此來提高政策性信貸借款人的還款能力，降低政策性信貸的風(fēng)險；加強(qiáng)政策性貸款的評估和信用監(jiān)督，通過貸款前對借款人耕種計劃和財務(wù)狀態(tài)的評估、年度復(fù)查和定期復(fù)查等一系列評估和監(jiān)督環(huán)節(jié)，切實(shí)降低政策性信貸中的還款風(fēng)險。

(三)建立對新晉農(nóng)場主和社會弱勢農(nóng)場主的政策扶持制度

我國家庭農(nóng)場信貸可借鑒美國的新晉農(nóng)場主和社會弱勢農(nóng)場主扶持制度，對家庭農(nóng)場按照發(fā)展程度予以分類，對于其中的兩類主要弱勢農(nóng)場——經(jīng)驗(yàn)不足的新建農(nóng)場和占有資源較少的弱勢農(nóng)場，進(jìn)行針對性扶持，以保障其存續(xù)和進(jìn)一步發(fā)展。具體來說，可在縣級行政區(qū)域建立參與率目標(biāo)，對各縣一定比例的新晉農(nóng)場主和社會農(nóng)場主提供重點(diǎn)信貸扶持。同時可建立個人發(fā)展賬戶，由家庭農(nóng)場和政府或政府批準(zhǔn)的法人共同注入資金，在規(guī)定期限內(nèi)供家庭農(nóng)場生產(chǎn)經(jīng)營使用，以家庭農(nóng)場的收益來償還政府或政府批準(zhǔn)的貸款機(jī)構(gòu)的資金。另外，對于新晉農(nóng)場主和社會弱勢農(nóng)場主，在土地流轉(zhuǎn)資金方面可根據(jù)具體情況給予專項(xiàng)信貸扶持。

(四)建立政策性信貸向商業(yè)信貸和合作性信貸的轉(zhuǎn)移制度

美國的政策性信貸制度經(jīng)驗(yàn)表明，政策性金融縱使作用再大也只是充當(dāng)借款人的最后求助地的角色，為借款人融資提供最后一道護(hù)網(wǎng)，商業(yè)性信貸和合作性信貸仍然占據(jù)主體地位。因此，有必要建立政策性信貸向商業(yè)信貸和合作性信貸的轉(zhuǎn)移制度，讓政策性信貸不僅應(yīng)對借款人“授之以魚”還應(yīng)“授之以漁”，鼓勵其提高生產(chǎn)經(jīng)營能力及時向商業(yè)性信貸和合作性信貸轉(zhuǎn)移。政策性信貸機(jī)構(gòu)須建立一個計劃和管理辦法以使借款人在可能的最短時間內(nèi)向商業(yè)性信貸或其他信用來源轉(zhuǎn)移，在貸款條件中添加借款人對符合條件時向商業(yè)性信貸等信貸來源轉(zhuǎn)移的同意，定期對借款人的生產(chǎn)經(jīng)營情況和信貸能力復(fù)查，政策性貸款機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保以協(xié)助借款人獲得商業(yè)性貸款，通過一系列配套制度措施促進(jìn)政策性信貸向商業(yè)性信貸等其他信貸來源轉(zhuǎn)移，提高家庭農(nóng)場的信貸能力，也可減輕政策性信貸的壓力。

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The U.S. Farm Policy Credit Legal System and

Its Implications for China：

Based on the “ConsolidatedFarmandRuralDevelopmentAct”

Yu HuajiangLi Xin

AbstractThe 2013 Chinese NO.1 center document established the family farm is a new agricultural management subject in china. At present, the development of family farms in China is still at the starting stage, and credit is an important issue existing in this development process. Compared with America , after a long-term period of development, the American family farm has formed a system made up of commercial credit, cooperative credit and government credit. They cooperate with each other and provide strong support to the family farm credit. The “Consolidated Farm and Rural Development Act” is revised by the new promulgated American 2013 farm bill. The loan classification system, risk control system and beginning farmers and socially disadvantaged farmers support systems have great enlightenment for China construction of the family farm credit legal system.

Key wordsFamily farms; Credit; American legal system

(責(zé)任編輯：陳世棟)