新時(shí)期行政管理體制改革問(wèn)題分析*——基于與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化互動(dòng)的視角

新時(shí)期行政管理體制改革問(wèn)題分析*
——基于與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化互動(dòng)的視角

徐昱東1，2， 邱愛蓮2，3， 柳玉青4

(1. 魯東大學(xué) 商學(xué)院， 山東 煙臺(tái) 264025； 2. 遼寧大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院， 沈陽(yáng) 110036； 3. 沈陽(yáng)工業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院， 沈陽(yáng) 110870； 4. 中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行煙臺(tái)分行， 山東 煙臺(tái) 264000)

摘要：行政管理體制作為上層建筑，其創(chuàng)建、調(diào)整及改革的動(dòng)力在不同時(shí)期有著不同的表現(xiàn)。當(dāng)前地方政府對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化潛在經(jīng)濟(jì)社會(huì)利益的訴求是推動(dòng)行政管理體制改革的重要?jiǎng)恿?，但?duì)具體實(shí)施路徑的分析卻存在較大差異。在梳理既有文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，提出區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的策略和路徑，并指出其中的關(guān)鍵問(wèn)題。在上述分析框架的基礎(chǔ)上，提出梳理既有法律法規(guī)體系、構(gòu)建區(qū)域共同市場(chǎng)規(guī)則等對(duì)策性建議。

關(guān)鍵詞：行政管理； 體制改革； 區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化； 市場(chǎng)化； 市場(chǎng)規(guī)則

中圖分類號(hào)：F207文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

收稿日期：2014-10-16

基金項(xiàng)目：遼寧省社會(huì)科學(xué)

作者簡(jiǎn)介：侯巧銘(1978-)，男，遼寧義縣人，講師，博士生，主要從事戰(zhàn)略管理與決策等方面的研究。

doi：10.7688/j.issn.1674-0823.2015.02.09

回顧我國(guó)自改革開放以來(lái)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展歷程，中央對(duì)地方政府的分權(quán)激發(fā)了地方政府發(fā)展?jié)摿?、?jīng)濟(jì)活力的同時(shí)，地方割據(jù)、地方壁壘等所謂本位主義現(xiàn)象的負(fù)面影響逐漸顯現(xiàn)，有時(shí)表現(xiàn)十分嚴(yán)重，主要體現(xiàn)在省級(jí)行政區(qū)之間。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅猛發(fā)展，突破省級(jí)行政區(qū)限制的區(qū)域經(jīng)濟(jì)集團(tuán)化和一體化趨勢(shì)日益明顯，單個(gè)省級(jí)行政區(qū)之間的競(jìng)爭(zhēng)與包括若干個(gè)省在內(nèi)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)集團(tuán)之間的競(jìng)爭(zhēng)開始變得異常激烈，“分權(quán)促進(jìn)增長(zhǎng)”的邏輯在更大范圍的區(qū)域間展開。此時(shí)，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化方面的后發(fā)省份而言，在面臨省與省之間競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)，也必須直面區(qū)域經(jīng)濟(jì)集團(tuán)層面的競(jìng)爭(zhēng)，競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境趨于嚴(yán)峻。如何發(fā)揮區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與集團(tuán)化的潛力，最大限度地增強(qiáng)實(shí)力以在激烈的競(jìng)爭(zhēng)中達(dá)到目標(biāo)，成為各省尤其是后發(fā)省份必須面對(duì)的重大課題[1]。而在中央層面，包括區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化在內(nèi)的區(qū)域一體化，毫無(wú)疑問(wèn)也是我國(guó)應(yīng)對(duì)各類經(jīng)濟(jì)沖擊、進(jìn)一步釋放經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Φ挠行?yīng)對(duì)戰(zhàn)略，是我國(guó)新一輪經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要助推力。在上述“中國(guó)式分權(quán)”造成的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)使得各地方過(guò)多關(guān)注轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化潛力的釋放始終存在桎梏的時(shí)代背景下，如何看待、分析這種區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與行政區(qū)經(jīng)濟(jì)之間的矛盾關(guān)系，尋求解決之道，受到了官產(chǎn)學(xué)研各界的重視。

如何破解區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與行政區(qū)經(jīng)濟(jì)之間的矛盾，眼下的觀點(diǎn)和理論分析頗多，通過(guò)梳理、研究現(xiàn)有文獻(xiàn)，結(jié)合實(shí)際調(diào)研，本文認(rèn)為只有通過(guò)推進(jìn)行政管理體制改革才能有效克服這一障礙。與以往研究不同的是，本文是從經(jīng)濟(jì)體制改革與行政管理體制改革互動(dòng)關(guān)系的角度研究行政管理體制改革問(wèn)題的。20世紀(jì)80年代以來(lái)的中國(guó)行政體制改革并不是一個(gè)完全自主地按照行政管理體制發(fā)展的自身規(guī)律或自身內(nèi)在邏輯展開的，在很大程度上，行政管理體制改革的任務(wù)是由經(jīng)濟(jì)體制改革提出的。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革最終確立建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的目標(biāo)模式，如何盡快適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的要求，改變政府職能履行過(guò)程中普遍存在的角色錯(cuò)位現(xiàn)象，成為行政管理體制改革的核心議題[2]。同時(shí)，市場(chǎng)化改革是一個(gè)制度創(chuàng)新過(guò)程，政府作為重要行為和利益主體必然會(huì)在制度創(chuàng)新過(guò)程中發(fā)揮關(guān)鍵作用。在中國(guó)放權(quán)改革的過(guò)程中，中央政府有意調(diào)動(dòng)地方政府推進(jìn)體制改革的積極性，而地方政府又是一個(gè)擁有相對(duì)獨(dú)立利益和意志的行為主體，不可能完全按照中央政府的預(yù)期行事，甚至?xí)幸庾R(shí)地利用中央的預(yù)期和放權(quán)去實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)，因而地方政府在制度創(chuàng)新過(guò)程中扮演的角色往往是隨著與中央博弈關(guān)系的變化而有所改變和調(diào)整的[3]25-27。但無(wú)論如何，地方政府對(duì)市場(chǎng)化過(guò)程的推動(dòng)作用是強(qiáng)有力的。那么，如何通過(guò)推進(jìn)行政管理體制改革來(lái)真正達(dá)到獲取區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化潛在收益的目的呢?以往的研究存在一些不足，大致可將之分為兩類：(1)謀求在中央和地方(省級(jí)行政區(qū))之間架設(shè)一新的行政層級(jí)，統(tǒng)籌規(guī)劃所轄區(qū)域的各類事務(wù)；(2)強(qiáng)調(diào)只有根本轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府才能促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展。本文認(rèn)為，前者徒增行政成本以及設(shè)租、尋租等腐敗行為，后者目前在社會(huì)中間性組織發(fā)育不足的情況下無(wú)法真正展開，需要尋找新的突破口，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與行政管理體制改革互動(dòng)的邏輯中探討行政體制改革的邏輯*改革開放以來(lái)中國(guó)社會(huì)的制度變遷，本質(zhì)上是政府和市場(chǎng)的邊界不斷調(diào)整的過(guò)程。政府逐漸退出一些經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，企業(yè)、市場(chǎng)和公民獲得相應(yīng)的自由和權(quán)利，這是現(xiàn)代社會(huì)絕大多數(shù)國(guó)家制度變遷的基本邏輯。見馬光遠(yuǎn)《行政審批改革是政府與市場(chǎng)邊界的實(shí)質(zhì)調(diào)整》，載《每日經(jīng)濟(jì)新聞》2012年12月6日。。因此，本文提出以提升地方市場(chǎng)化水平進(jìn)而促進(jìn)市場(chǎng)一體化建設(shè)為切入點(diǎn)，逐步為包括市場(chǎng)制度在內(nèi)的制度一體化奠定基礎(chǔ)，然后通過(guò)制度一體化，達(dá)到基礎(chǔ)設(shè)施一體化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)模式，并據(jù)此設(shè)計(jì)出一攬子兼顧遠(yuǎn)近的政策措施和建議。

一、文獻(xiàn)述評(píng)

從相關(guān)研究文獻(xiàn)來(lái)看，國(guó)外研究更多的是圍繞如何處理中央政府與地方政府關(guān)系展開的，也就是分權(quán)和自治的關(guān)系問(wèn)題(G.J.Stigler，1957；R.A.Musgrave，1959；Oates，1972；King，1984；S.J.Bailey，1999)，在西方三權(quán)分立的框架下對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域與行政領(lǐng)域兩者之間的界限劃分較為明確。然而，國(guó)內(nèi)也有對(duì)西方國(guó)家或經(jīng)濟(jì)體發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的行政領(lǐng)域適應(yīng)性改革成果的介紹，如對(duì)美國(guó)曾建立過(guò)的密西西比河管理局的介紹(邢佳佳，1998；王毓敏，2005；巫廣永，2012)，美國(guó)州際立法協(xié)作的有益經(jīng)驗(yàn)的介紹等(陳書全、吳靜，2011)。從借鑒經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)的角度，比較常見的是介紹國(guó)家之間的一體化進(jìn)程對(duì)我國(guó)國(guó)內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的啟發(fā)和借鑒意義，比如歐盟一體化過(guò)程的法制協(xié)調(diào)對(duì)我國(guó)跨區(qū)域行政立法模式的借鑒意義等[4]。國(guó)內(nèi)更多的研究則側(cè)重運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、管理的相關(guān)理論對(duì)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化過(guò)程中出現(xiàn)的各種問(wèn)題進(jìn)行分析和探討?？傮w來(lái)看，可將國(guó)內(nèi)目前圍繞區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與行政管理體制改革的研究劃分為三大類：(1)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的視域下探討行政管理體制改革問(wèn)題；(2)在行政管理體制改革的背景下探討區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化問(wèn)題；(3)圍繞二者之間的關(guān)系展開分析和討論。

1. 區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化背景下的行政管理體制改革

第一類研究針對(duì)我國(guó)國(guó)內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的現(xiàn)狀及相關(guān)問(wèn)題展開，在諸多如地方保護(hù)主義、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同之類的問(wèn)題中，行政體制改革問(wèn)題只是其中的一個(gè)方面。我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展經(jīng)歷了行政區(qū)經(jīng)濟(jì)、大都市圈經(jīng)濟(jì)的發(fā)展階段，目前呈現(xiàn)出內(nèi)部區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的趨勢(shì)，不同省區(qū)在走向融合的過(guò)程中，必然面臨逐步地統(tǒng)一規(guī)則和管理的要求，現(xiàn)有的各自為政的行政區(qū)管理方式將不能很好地實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)[5]，據(jù)此提出了建立跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，賦予其相應(yīng)的行政協(xié)調(diào)權(quán)，以處理區(qū)域發(fā)展中的重大區(qū)際沖突和相關(guān)問(wèn)題的建議(豆建民，2004；鄭艷，2004；喬穎、孫曉燕，2005；方舟，2005)。有關(guān)的研究還主張要以法律來(lái)保障區(qū)域規(guī)劃的順利實(shí)施，掃除政策障礙和行政壁壘，進(jìn)而提出通過(guò)區(qū)域行政立法來(lái)保障區(qū)域合作行政的開展、實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)法制的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一[6-7]。

2. 由行政管理體制改革問(wèn)題延伸出的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化研究

第二類研究大多從公共管理、行政管理、政治學(xué)等領(lǐng)域出發(fā)，以行政體制改革問(wèn)題本身為核心延伸至區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化問(wèn)題。早期研究已經(jīng)認(rèn)識(shí)到信息的網(wǎng)絡(luò)化、管理的現(xiàn)代化為行政結(jié)構(gòu)的扁平化創(chuàng)造了現(xiàn)實(shí)條件，并指出少層次、大幅度的、扁平化的公共行政體制因?yàn)槟艽蟠筇岣咝姓芾硇识鴳?yīng)成為我國(guó)行政體制改革的戰(zhàn)略選擇(孫學(xué)玉、伍開昌，2004)。有的研究則與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化聯(lián)系緊密一些，基于對(duì)中國(guó)改革開放以來(lái)行政體制改革實(shí)踐的考察，分析當(dāng)前的行政體制改革契合我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)的情況，提出從主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)向注重社會(huì)管理、從管制轉(zhuǎn)向服務(wù)、從結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)向機(jī)制建構(gòu)、科學(xué)配置政府職能的變革[8]。這些研究與經(jīng)濟(jì)相關(guān)的分析限于一般性論述，如前期改革主要以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的進(jìn)程為主要目的，具有明顯的經(jīng)濟(jì)體制改革的內(nèi)容；新近改革更多地著眼于保障和改善民生，加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)等。從行政體制改革本身的內(nèi)容來(lái)看，主要包括一些具體做法如省直管縣、鄉(xiāng)財(cái)縣管、擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)、“大部制”改革[9]、“行政三分制”改革(鄭代良、馬敬仁，2003；馬磊，2010)等，而明確改革的主導(dǎo)者，將改革納入法治化軌道，規(guī)范改革的程序，合理配置權(quán)力，以職能定機(jī)構(gòu)等則是未來(lái)改革需要注意的問(wèn)題[10]。

3. 區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與行政管理體制改革的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

最后一類研究則專門集中在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與行政體制改革之間關(guān)系方面的討論，在理論淵源上與本研究提出的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與行政管理體制改革的互動(dòng)視角較為接近。針對(duì)行政區(qū)界線和“塊塊專政”對(duì)全國(guó)市場(chǎng)資源分割的狀況提出了若干方向性建議，如調(diào)整行政區(qū)劃、轉(zhuǎn)變政府職能、改革政府機(jī)構(gòu)、重塑府際關(guān)系、創(chuàng)新區(qū)域管理運(yùn)作機(jī)制、培育區(qū)域合作聯(lián)動(dòng)空間組織、建立有效的經(jīng)濟(jì)一體化主體組織機(jī)制、改革現(xiàn)行的政績(jī)考核體制、構(gòu)建科學(xué)合理的利益平衡補(bǔ)償機(jī)制等[11](段志強(qiáng)、王雅林，2006；胡德、劉君德，2007；李金龍、王寶元，2007)。新近研究提到的構(gòu)建兼具合作性、開放性、跨界性等特質(zhì)的區(qū)域行政、區(qū)域合作行政(楊玉梅、楊俊生2011；曾鵬，2012)與上述研究同屬一個(gè)范疇。另外，專門自區(qū)域公共管理角度切入的研究則在多方面論證了其對(duì)促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的必要性(張軍濤、曹煜玲、劉建國(guó)，2010；劉仁春，2010；謝瓊、李金龍，2010)。而跳出行政區(qū)劃調(diào)整的傳統(tǒng)思路，加快政府職能轉(zhuǎn)變，則是“復(fù)合行政”的關(guān)鍵所在，即在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，為了促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)公共服務(wù)，在跨行政區(qū)劃、跨行政層級(jí)的不同政府之間，吸納非政府組織參與，經(jīng)交疊、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作機(jī)制[12-13](王健、鮑靜、劉曉康等，2004；劉吉昌、盧玉，2007)。當(dāng)前基于“復(fù)合行政”的視角對(duì)具體區(qū)域展開的研究也不少見，如對(duì)廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)政府治理的研究等(譚順清，2011)。有的研究則借用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析框架指出我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的主要障礙是跨行政區(qū)的制度創(chuàng)新不足，在我國(guó)目前的政治體制及經(jīng)濟(jì)體制下，只有充分發(fā)揮地方政府在制度創(chuàng)新過(guò)程中的主導(dǎo)作用(即強(qiáng)制性制度變遷)，才能保證經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的順利推進(jìn)，進(jìn)而提出地方政府制度創(chuàng)新行為的三種主要類型：中央政府授權(quán)的制度創(chuàng)新行為；地方政府自主的制度創(chuàng)新行為；地方政府與微觀主體合作博弈的制度創(chuàng)新行為。在推進(jìn)跨行政區(qū)的制度創(chuàng)新方面，學(xué)者們的觀點(diǎn)包括從國(guó)家層面要建立有權(quán)威的組織保障體系，行業(yè)層面要建立跨行政區(qū)的行業(yè)協(xié)會(huì)，企業(yè)層面要加快不同地區(qū)間企業(yè)的制度整合等(傅大友、芮國(guó)強(qiáng)，2003；王洪慶、朱榮林，2004)。在量化分析方面，以工具變量法對(duì)地區(qū)性行政壟斷的區(qū)域經(jīng)濟(jì)績(jī)效(通過(guò)生產(chǎn)效率、資本配置效率、技術(shù)創(chuàng)新能力以及國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力等四個(gè)方面來(lái)表征)及其內(nèi)生性問(wèn)題進(jìn)行的實(shí)證分析指出，之前研究中常用的OLS估計(jì)可能會(huì)低估地區(qū)性行政壟斷的危害性[14]。值得特別指出的是，上述研究的分析工具大多屬于公共管理學(xué)、政治學(xué)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)的范疇，也有將其他學(xué)科的分析方法遷移至行政管理體制問(wèn)題分析上來(lái)的，如通過(guò)構(gòu)建不完全合作博弈模型分析長(zhǎng)三角旅游一體化進(jìn)程中的跨行政區(qū)的利益沖突問(wèn)題[15]。另外，有研究將生態(tài)學(xué)的研究方法運(yùn)用于行政區(qū)劃研究中(張曉寒、謝中起，2010)等。

二、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與行政管理體制改革互動(dòng)關(guān)系的邏輯建構(gòu)與解讀

當(dāng)前就區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與行政管理體制問(wèn)題的研究，無(wú)論是從哪個(gè)角度展開，似乎都可歸為這樣的一種論斷，即當(dāng)前行政管理體制亟需改革，使之適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的要求，也就是說(shuō)，各級(jí)政府對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化潛在利益的響應(yīng)和訴求是行政體制改革的重要?jiǎng)恿?。從這種動(dòng)力類型上我們可以將行政體制改革劃分為兩大類，即技術(shù)推動(dòng)型的行政管理體制改革與市場(chǎng)推動(dòng)型行政管理體制改革。前者主要是指在新的信息、通訊技術(shù)大發(fā)展背景下，相關(guān)管理要素發(fā)生了一系列重大變化，如管理層級(jí)縮減和管理幅度大幅增加、信息共享范圍和共享可能性大幅增加、行政成本大幅降低等，使得既有的科層管理體制有可能朝著扁平化方向發(fā)展，相應(yīng)的行政管理體制發(fā)生的變革，如“鄉(xiāng)財(cái)縣管、擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”、“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”、“省直管縣”等改革，可稱之為偏重技術(shù)推動(dòng)型的改革；后者主要是指在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變過(guò)程中，行政管理體制需要不斷適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，不斷釋放經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿?，從而作出一系列適應(yīng)性和前瞻性變革。從這個(gè)邏輯出發(fā)，歸納上述文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，行政管理體制改革大都是在以技術(shù)推動(dòng)的行政管理體制改革和市場(chǎng)推動(dòng)的行政管理體制改革兩個(gè)維度上展開的，這兩個(gè)維度在不同時(shí)期其比重是不同的，但都在一定程度上促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與行政管理體制改革之間密切的互動(dòng)關(guān)系，具體地說(shuō)，這種互動(dòng)關(guān)系即經(jīng)濟(jì)主體包括企業(yè)、居民和各級(jí)政府等對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化潛在收益的追求，是行政管理體制改革的根本動(dòng)力；而行政管理體制改革適應(yīng)與否則對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化形成激勵(lì)或制約作用。換句話說(shuō)，行政體制與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展之間的矛盾運(yùn)動(dòng)關(guān)系決定了行政管理體制改革發(fā)展的階段和歷史，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的每一個(gè)發(fā)展階段也都在不同程度上體現(xiàn)出歷次重大行政管理體制改革的成果。

如何更有效地使區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與行政管理體制改革之間的良性互動(dòng)關(guān)系維系下去，已經(jīng)引起社會(huì)各界的關(guān)注，前文提及的許多研究成果均與此相關(guān)。但既有研究的實(shí)際社會(huì)效果并未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)或者說(shuō)并不理想，原因在于既有研究的許多成果要想真正發(fā)揮作用，需要一些目前現(xiàn)實(shí)還不具備的條件。比如，有的研究是基于政治體制改革的前提展開的；有的研究無(wú)視目前經(jīng)濟(jì)分權(quán)、地方間競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的巨大經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活力；有的研究過(guò)分突出計(jì)劃色彩，仿佛計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的弊端在新時(shí)代背景下不復(fù)存在了；有的研究將政府官員假設(shè)成“利他型”的人，忽視了政府官員也是社會(huì)上存在的利益群體，有他自身的各種利益考慮，包括物質(zhì)利益，這就忽視了政府官員對(duì)自己物質(zhì)利益帶來(lái)威脅的改革的抵觸傾向；有的研究暗含的假設(shè)是中國(guó)已經(jīng)是完全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，市場(chǎng)化程度已經(jīng)接近西方發(fā)達(dá)國(guó)家，市場(chǎng)機(jī)制和手段的潛力已經(jīng)發(fā)揮殆盡等。類似上述的研究前提或假設(shè)嚴(yán)重影響了研究成果的社會(huì)效果，甚至成了一種純粹的邏輯游戲。換句話說(shuō)，上文提及的影響是由于既有研究成果的社會(huì)效果本身成了研究對(duì)策實(shí)施的障礙，并且是無(wú)法逾越的障礙。因此，需要?jiǎng)?chuàng)新行政管理體制改革以適應(yīng)并引導(dǎo)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

基于行政管理體制創(chuàng)新與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的互動(dòng)關(guān)系，就能找到創(chuàng)新行政管理的路徑。就國(guó)內(nèi)近些年來(lái)的一些政策制定、學(xué)術(shù)研究動(dòng)向來(lái)看，一些學(xué)者早就開始關(guān)注區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展實(shí)施過(guò)程中將會(huì)遇到的關(guān)鍵問(wèn)題。如2005年《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出，實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總體戰(zhàn)略需要建立健全市場(chǎng)機(jī)制、合作機(jī)制、互助機(jī)制和扶持機(jī)制。其后，學(xué)術(shù)界對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制的關(guān)注逐漸增多。但是，已有研究成果基本上是對(duì)這四個(gè)機(jī)制的原則性解讀，深化國(guó)家所提出的上述四個(gè)機(jī)制的研究成果并不多見。其中，彭榮勝(2007)探討了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的市場(chǎng)機(jī)制、微觀組織機(jī)制和空間組織機(jī)制，對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制作了一些新的拓展[16]。有學(xué)者則認(rèn)為，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展無(wú)非是兩種機(jī)制在發(fā)揮作用，一個(gè)是市場(chǎng)機(jī)制，另一個(gè)是政府作用的機(jī)制。另有學(xué)者提出，要完善市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)體制、促進(jìn)跨區(qū)合作治理和優(yōu)化中央?yún)f(xié)調(diào)機(jī)制。安樹偉、肖金成等學(xué)者的主張最接近問(wèn)題的核心：“從區(qū)域利益補(bǔ)償機(jī)制、利益相關(guān)者的信息溝通與協(xié)商機(jī)制、激勵(lì)和約束機(jī)制、合作機(jī)制、合理的績(jī)效評(píng)估和政績(jī)考核機(jī)制等方面入手，構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制”[17]。類似的研究中，如李媛(2012)也指出，由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，可能會(huì)造成合作利益分配不均的情況，這就要求經(jīng)濟(jì)合作不但要從區(qū)域整體利益出發(fā)，而且要兼顧各合作方的利益，對(duì)區(qū)域內(nèi)各地區(qū)分工合作的經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)行協(xié)調(diào)[18]。但遺憾的是，該研究并沒(méi)有進(jìn)一步展開*但此類研究與本研究的利益補(bǔ)償問(wèn)題的前提條件是不同的，其過(guò)分強(qiáng)調(diào)行政手段，具體實(shí)施起來(lái)涉及利益調(diào)整的難度更大，這可能也是目前上述政策或研究未能有效接續(xù)的一個(gè)重要原因。。事實(shí)上，在“十一五”時(shí)期，盡管國(guó)家提出要建立健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的市場(chǎng)機(jī)制、合作機(jī)制、互助機(jī)制和扶持機(jī)制，但是在國(guó)家有關(guān)文件中對(duì)于這四個(gè)機(jī)制僅作了原則性闡述，無(wú)論在機(jī)制的具體內(nèi)容，還是其完整性、系統(tǒng)性等方面仍然有諸多問(wèn)題沒(méi)有解決，而已有的學(xué)術(shù)研究成果并沒(méi)有針對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行深入研究。也可能正是因?yàn)檫@個(gè)原因，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)司把“積極完善區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的體制與機(jī)制”列為十二五時(shí)期促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要任務(wù)之一。

綜合以上研究本文認(rèn)為，區(qū)域協(xié)調(diào)有效性的基礎(chǔ)是市場(chǎng)一體化，一體化的主要進(jìn)程應(yīng)按照以下順序演進(jìn)，即基礎(chǔ)設(shè)施一體化、產(chǎn)業(yè)層面的一體化、經(jīng)濟(jì)政策層面的一體化、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、最后擴(kuò)張到其他領(lǐng)域的區(qū)域一體化*我們對(duì)上述展開順序的一個(gè)解釋是這樣的：市場(chǎng)一體化完成后影響經(jīng)濟(jì)主體交易成本的直接因素就是交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施；隨著時(shí)間的延續(xù)，經(jīng)濟(jì)要素就發(fā)展經(jīng)濟(jì)而言會(huì)自然而然地出現(xiàn)一個(gè)合理的空間布局、產(chǎn)業(yè)布局以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的形成和動(dòng)態(tài)化發(fā)展，這需要區(qū)域間協(xié)調(diào)；產(chǎn)業(yè)層面協(xié)調(diào)會(huì)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)其他領(lǐng)域的協(xié)調(diào)，最終會(huì)帶動(dòng)社會(huì)等其他領(lǐng)域的協(xié)調(diào)。。在整個(gè)過(guò)程中，影響基礎(chǔ)設(shè)施等后續(xù)一體化的主要因素是利益補(bǔ)償和利益協(xié)調(diào)問(wèn)題，如果協(xié)調(diào)得好，其他一體化就會(huì)順利展開。這里的關(guān)鍵是讓地方政府關(guān)注這種利益補(bǔ)償而不會(huì)被其“綁架”，這需要轉(zhuǎn)變地方政府官員的考核機(jī)制，關(guān)注制度建設(shè)而非GDP等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。再回到起點(diǎn)，如何推進(jìn)市場(chǎng)一體化呢?盡管1978年以來(lái)尤其是1992年春天以來(lái)我國(guó)開始市場(chǎng)化改革，但市場(chǎng)化取向的改革并不等于市場(chǎng)一體化，市場(chǎng)化更多反映出行政區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的原因，而市場(chǎng)一體化將更多地被用來(lái)解釋區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。因此，市場(chǎng)化是市場(chǎng)一體化的基礎(chǔ)，是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)的基礎(chǔ)。按照從經(jīng)濟(jì)體制改革與行政體制改革互動(dòng)的邏輯探索行政體制改革的思路，我們將會(huì)發(fā)現(xiàn)，選擇行政審批制度改革*這也就解釋了為什么中央政府自2001年以來(lái)已經(jīng)有7次提出推進(jìn)行政審批制度改革，最近一次是以習(xí)近平為主席的新一屆政府第一次提出，推行力度較大，從目前看不少地方已經(jīng)取得不小成就，但總體狀況如何有待進(jìn)一步觀察。作為行政體制改革的突破口是合適的[19-20]，因?yàn)橥ㄟ^(guò)這類改革可以減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，直接提升地方經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化水平，這是在當(dāng)前制度框架約束下所能做的最基礎(chǔ)性的工作。

如上文所述，本文的研究在某種程度上說(shuō)是一個(gè)全新的構(gòu)想，通過(guò)本文提出的框架及其組織安排，希望在通過(guò)行政體制改革推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化方面作出一些有益的探索和嘗試。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與行政管理體制改革的互動(dòng)關(guān)系模型如圖1所示。

圖1　區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與行政管理體制改革互動(dòng)關(guān)系模型

就行政體制改革促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化而言，在目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展背景下，通過(guò)行政體制改革促進(jìn)各地區(qū)(以省級(jí)地方政府為例)市場(chǎng)化水平，進(jìn)而間接地推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化水平還存在一定的潛力。就上述兩類行政管理體制改革的關(guān)系而言，從實(shí)踐層面考察，技術(shù)驅(qū)動(dòng)型改革與市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)型改革可以單獨(dú)進(jìn)行也可以同時(shí)進(jìn)行，而且往往從技術(shù)驅(qū)動(dòng)型改革切入，或多或少帶些市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)型改革的元素。從難度上看，前者相對(duì)后者更容易操作。后者為什么難于推進(jìn)呢?從推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化角度來(lái)看，既有的研究大多從規(guī)范的角度展開，即結(jié)合地方行政壁壘等典型事實(shí)突出“區(qū)域行政管理”等的潛在益處的類似定性研究，并未就其本質(zhì)原因展開論述，與此相關(guān)的定量研究也就鮮有涉及了。通過(guò)綜合調(diào)研本文認(rèn)為，市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)型的行政管理體制改革之所以沒(méi)有按照相關(guān)研究預(yù)期的進(jìn)度展開，本質(zhì)原因在于既有的分權(quán)框架對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)促進(jìn)作用還有很大潛力沒(méi)有釋放，而這也與我國(guó)作為后發(fā)的轉(zhuǎn)型國(guó)家各級(jí)政府普遍存在“趕超”情結(jié)有關(guān)。政府在對(duì)待經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問(wèn)題上的理念和為此構(gòu)建的各種管理體制、機(jī)制與西方發(fā)達(dá)國(guó)家迥然不同，就經(jīng)濟(jì)建設(shè)而言，簡(jiǎn)要說(shuō)來(lái)就是政府千方百計(jì)地想人為地加速經(jīng)濟(jì)追趕的進(jìn)程，這往往形成政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的不當(dāng)干預(yù)，尤其是在當(dāng)前的地方官員晉升競(jìng)爭(zhēng)中這一點(diǎn)表現(xiàn)得尤為明顯。

那么，如何釋放上述提及的這種潛力呢?扼要地說(shuō)，就是在當(dāng)前行政管理體制下政府必須立足促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的市場(chǎng)機(jī)制，以培育區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的市場(chǎng)機(jī)制和為市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用創(chuàng)造良好的環(huán)境為主要任務(wù)，并能在市場(chǎng)機(jī)制失靈或出現(xiàn)缺陷時(shí)彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的不足。這首先要求單個(gè)行政區(qū)(以省級(jí)行政區(qū)為例)在一省轄區(qū)范圍內(nèi)充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的主導(dǎo)作用，否則貿(mào)然推進(jìn)所謂區(qū)域行政管理有可能重新回到計(jì)劃色彩濃郁的老路上去。也只有這樣才能提升自己的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力，從低水平的競(jìng)爭(zhēng)躍升到更高一級(jí)，具體如圖2所示。

圖2　地方政府的競(jìng)爭(zhēng)力提升路徑

推進(jìn)各省的市場(chǎng)化水平進(jìn)而后發(fā)區(qū)域經(jīng)濟(jì)集團(tuán)內(nèi)的各省區(qū)能夠利用區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化效應(yīng)增強(qiáng)自身競(jìng)爭(zhēng)力的邏輯，要求首先研究區(qū)域內(nèi)各省以指數(shù)表示的市場(chǎng)化水平，因?yàn)槭袌?chǎng)化是發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)的前提，對(duì)提升競(jìng)爭(zhēng)力至關(guān)重要*提升市場(chǎng)化水平的過(guò)程與提高區(qū)域協(xié)作發(fā)展水平的過(guò)程在本研究看來(lái)是一致的，因?yàn)樘幚硇姓^(qū)域和經(jīng)濟(jì)區(qū)域關(guān)系的實(shí)質(zhì)是處理好不發(fā)達(dá)行政區(qū)域與發(fā)達(dá)行政區(qū)域的關(guān)系。一般地說(shuō)，發(fā)展比較差的行政區(qū)域容易搞封閉，因?yàn)榕乱婚_放發(fā)展好的地區(qū)就會(huì)把自己的經(jīng)濟(jì)沖得落花流水，或者把自己的好處都擄走了。其實(shí)，越封閉越落后，先進(jìn)的技術(shù)進(jìn)不來(lái)，好的要素進(jìn)不來(lái)，市場(chǎng)也打不開，最終必然是復(fù)制落后，難以為繼。不發(fā)達(dá)地區(qū)要敢于打開自己的門戶，向發(fā)達(dá)地區(qū)開放，通過(guò)開放凸顯自己的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)借助發(fā)達(dá)地區(qū)的優(yōu)勢(shì)來(lái)發(fā)展自己。這是一種借勢(shì)開發(fā)，借發(fā)達(dá)地區(qū)的技術(shù)、管理、人才、資本甚至資源發(fā)展自己，看似吃虧了，實(shí)際上是一種雙贏。所以，無(wú)論是不發(fā)達(dá)地區(qū)還是發(fā)達(dá)地區(qū)都要積極打開市場(chǎng)，讓人財(cái)物充分地、無(wú)障礙地流動(dòng)起來(lái)，而這種流動(dòng)也就是區(qū)域協(xié)作了(范恒山，2007)。；同時(shí)，要挖掘市場(chǎng)化水平存在差異的原因，進(jìn)而尋找地方政府推動(dòng)的行政管理體制改革措施與這些差異存在的內(nèi)在聯(lián)系，從而使行政管理體制改革有的放矢。最重要的是，這項(xiàng)工作能為有效解決集體行動(dòng)問(wèn)題作有益的準(zhǔn)備，比如在上述分析過(guò)程中，區(qū)域內(nèi)某省可能會(huì)發(fā)現(xiàn)有利于自身發(fā)展的“選擇性激勵(lì)”，率先發(fā)起有利于整個(gè)區(qū)域集團(tuán)的行動(dòng)等。總之，圍繞這種進(jìn)路的工作可能是搭建有效推進(jìn)行政管理體制改革整體框架的前提。因此，在省級(jí)地區(qū)層面各自充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的潛力是推進(jìn)行政體制改革的階段性目標(biāo)。

由以上論述可知，通過(guò)推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)而提升各地區(qū)(以省為例)競(jìng)爭(zhēng)力的核心在于構(gòu)建有效的行政績(jī)效考核機(jī)制及其輔助機(jī)制，從而使地方政府官員行為的激勵(lì)約束條件朝著有利于提升地方市場(chǎng)化水平乃至區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化水平的方向改進(jìn)。目前這方面的研究鮮有涉及。該框架的要點(diǎn)在于以下三個(gè)方面：首先是市場(chǎng)化水平的測(cè)度問(wèn)題；其次是如何將之有效納入地方政府官員考核機(jī)制的問(wèn)題*將市場(chǎng)化指數(shù)納入地方政府官員的考核體系只是一個(gè)過(guò)渡，比市場(chǎng)化指標(biāo)更重要的是市場(chǎng)一體化水平。本研究以市場(chǎng)化指數(shù)為例來(lái)研究。；最后是相關(guān)地區(qū)在提升市場(chǎng)化水平的過(guò)程中利益遭受損失后的補(bǔ)償機(jī)制問(wèn)題。上述要點(diǎn)中的難點(diǎn)在于最后一點(diǎn)。在補(bǔ)償機(jī)制的制度設(shè)計(jì)上，可以參照歐盟、世界貿(mào)易組織(WTO)框架內(nèi)地區(qū)間、國(guó)與國(guó)之間的經(jīng)濟(jì)利益爭(zhēng)端解決機(jī)制，結(jié)合國(guó)內(nèi)政治體制的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行相關(guān)組織安排。

三、基于邏輯建構(gòu)的對(duì)策建議

1. 近期建議

近期建議主要是結(jié)合當(dāng)前行政體制改革狀況，以切實(shí)可行為原則，以摸索相關(guān)經(jīng)驗(yàn)為目標(biāo)，為將來(lái)較為深入的行政管理體制改革做準(zhǔn)備工作。主要包括：

(1) 梳理既有法律法規(guī)體系。首先是中央政府的政策適應(yīng)問(wèn)題，從有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的角度重新審議相關(guān)措施、政策甚至法律，比如：目前引導(dǎo)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為的財(cái)稅分配制度在中央與地方稅收劃分、轉(zhuǎn)移支付、區(qū)域惡性競(jìng)爭(zhēng)的稅收優(yōu)惠政策等方面都不利于推進(jìn)區(qū)域內(nèi)地方之間的合作，因此上級(jí)政府要統(tǒng)籌區(qū)域財(cái)稅分配制度，完善地方稅收體系，增強(qiáng)政府對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的調(diào)控能力；規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)施轉(zhuǎn)移支付法律化、彈性化、透明化；適當(dāng)下放和監(jiān)管稅收優(yōu)惠權(quán)限，更好地運(yùn)用稅收優(yōu)惠政策，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。其次是在各地方區(qū)域?qū)用嫔?，在各區(qū)域經(jīng)濟(jì)地區(qū)，普遍既有各類經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，也有省會(huì)城市，各地市在經(jīng)濟(jì)和法律方面的權(quán)限有差異。針對(duì)這些問(wèn)題，區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)應(yīng)在中央政府指導(dǎo)下，在與全國(guó)統(tǒng)一的法律和政策體系不相違背的條件下，逐步修正和統(tǒng)一區(qū)域內(nèi)各地區(qū)、各成員的地區(qū)性法規(guī)和政策，廢除與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化有沖突的地方性政策和法規(guī)，協(xié)調(diào)各地既有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化提供制度保障。

(2) 構(gòu)建區(qū)域共同市場(chǎng)規(guī)則。許多學(xué)者都提出應(yīng)借鑒歐盟統(tǒng)一市場(chǎng)的經(jīng)驗(yàn)，在區(qū)域內(nèi)部各地區(qū)進(jìn)行制度協(xié)調(diào)，形成一套資源跨地區(qū)自由流動(dòng)的規(guī)則條約。但考慮我國(guó)國(guó)情，要為某區(qū)域建立有真正約束力的一體化法制基礎(chǔ)，可能還需要在更高層級(jí)進(jìn)行立法，中央政府可以考慮在憲法層面保障資源自由流動(dòng)權(quán)，特別是要將維護(hù)國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)的原則明確寫入憲法，并保證統(tǒng)一市場(chǎng)制度的具體實(shí)施。

(3) 構(gòu)建市場(chǎng)化(省級(jí)地方)指標(biāo)體系。可由國(guó)務(wù)院發(fā)改委牽頭聯(lián)合中組部、國(guó)家行政學(xué)院等高校智囊力量，也可委托給完全獨(dú)立的民間機(jī)構(gòu)如中國(guó)改革發(fā)展研究院等民間團(tuán)體，組織專家構(gòu)建各地區(qū)市場(chǎng)化指標(biāo)體系，以此來(lái)反映某地區(qū)市場(chǎng)化程度*根據(jù)目前掌握的信息，曾經(jīng)有三支研究團(tuán)隊(duì)或課題組就此方面開展過(guò)長(zhǎng)期研究，他們的研究雖然各有側(cè)重，但均與本研究所提出的市場(chǎng)化指數(shù)構(gòu)建工作具有較大相關(guān)性。他們是南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所的陳宗勝(現(xiàn)為天津市人民政府副秘書長(zhǎng))團(tuán)隊(duì)，北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理研究院李曉西團(tuán)隊(duì)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究基金會(huì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)樊綱團(tuán)隊(duì)。前兩個(gè)研究團(tuán)隊(duì)或課題組已經(jīng)解散，樊綱團(tuán)隊(duì)仍然定期出具相關(guān)報(bào)告。。

(4) 建立區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)機(jī)構(gòu)。目前中國(guó)還沒(méi)有一個(gè)相對(duì)獨(dú)立、權(quán)威的區(qū)域政策研究和制定部門。應(yīng)該對(duì)以區(qū)塊為單位實(shí)施區(qū)域規(guī)劃、政策管理的現(xiàn)有機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，建立全國(guó)性專門負(fù)責(zé)地區(qū)政策制定、地區(qū)合作指導(dǎo)、項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)督和促進(jìn)市場(chǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)構(gòu)，從而盡快建立起統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和政策的管理體系。該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)使用區(qū)域合作協(xié)調(diào)與發(fā)展基金(即類似于歐盟的“聚合基金”和“結(jié)構(gòu)基金”)。中央政府對(duì)區(qū)域內(nèi)大型建設(shè)項(xiàng)目的撥款可直接撥至該機(jī)構(gòu)管理。此外，中央政府明令區(qū)域內(nèi)地方政府以地方財(cái)政收入的一定比例上繳協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)。也可以嘗試成立一個(gè)在中央政府協(xié)調(diào)下的跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，促進(jìn)區(qū)域之間的協(xié)調(diào)、發(fā)展與合作。當(dāng)然，也可以培育和發(fā)展獨(dú)立公正、規(guī)范運(yùn)作的區(qū)域性社會(huì)中間組織，將一些涉及到區(qū)域產(chǎn)業(yè)和行業(yè)發(fā)展的管理職能向區(qū)域中間性組織放權(quán)。

(5) 構(gòu)建區(qū)域合作與發(fā)展基金。由中央引導(dǎo)、以各區(qū)域相關(guān)省為主設(shè)立區(qū)域合作協(xié)調(diào)與發(fā)展基金，圍繞主要領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會(huì)確定的重大議題確立跨區(qū)域合作專項(xiàng)基金，用于跨區(qū)域合作重大攻關(guān)和引導(dǎo)資金。其具體內(nèi)容可以考慮包括投資貿(mào)易促進(jìn)基金、研發(fā)創(chuàng)新基金、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)基金、人才培養(yǎng)和就業(yè)指導(dǎo)基金等，在區(qū)域合作中以基金為抓手進(jìn)行區(qū)域利益平衡和補(bǔ)償，以建立在區(qū)域合作中產(chǎn)生的區(qū)域利益分享和補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)區(qū)域深層次合作。

(6) 充分利用項(xiàng)目推進(jìn)策略推進(jìn)區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。通過(guò)項(xiàng)目捆綁方式，把重大工程與一體化項(xiàng)目進(jìn)行結(jié)合，爭(zhēng)取國(guó)家優(yōu)惠政策以推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展。對(duì)于新能源、新材料等影響國(guó)家戰(zhàn)略的領(lǐng)域，政府應(yīng)該給出優(yōu)惠政策，適當(dāng)引導(dǎo)、整合行業(yè)發(fā)展，繼續(xù)推進(jìn)區(qū)域內(nèi)交通等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的一體化進(jìn)程*就環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)而言，魯東大學(xué)柳新華教授的研究團(tuán)隊(duì)經(jīng)過(guò)20多年的研究，已經(jīng)就渤海灣跨海海底隧道建設(shè)展開了非常細(xì)致的研究論證，取得了豐碩的成果。建議相關(guān)部門進(jìn)一步推動(dòng)該研究的落地、實(shí)施工作。。

(7) 政府部門應(yīng)充分利用信息化成果，提高行政效率。充分利用信息技術(shù)的最新成果，提高政府效能，通過(guò)減少行政層級(jí)，增大管理幅度，可大大減少政府內(nèi)部各部門之間的協(xié)調(diào)成本；同時(shí)，在信息化條件下，政府部門間的數(shù)據(jù)、信息、資源共享問(wèn)題可能變得非常容易，也有利于提升合作效率；另外，可以借鑒杭州等地區(qū)經(jīng)驗(yàn)推行電子政府改革，增加政府相關(guān)信息的透明度，提高民眾對(duì)相關(guān)政策的制定、執(zhí)行等方面的監(jiān)督力度等。

(8) 在生態(tài)、環(huán)保、旅游等民生、熱點(diǎn)領(lǐng)域率先摸索區(qū)域一體化經(jīng)驗(yàn)。以往在多數(shù)情況下，經(jīng)濟(jì)利益是區(qū)域合作的邏輯起點(diǎn)和最后歸屬，不管是企業(yè)、地區(qū)還是地方政府，在合作中都有明確的經(jīng)濟(jì)利益訴求，而社會(huì)利益和生態(tài)利益則往往以經(jīng)濟(jì)利益溢出效應(yīng)的方式表現(xiàn)出來(lái)，在二者發(fā)生矛盾時(shí)，社會(huì)和生態(tài)利益總會(huì)成為犧牲的對(duì)象。黨的十八大提出五位一體式發(fā)展思路，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題提到重要戰(zhàn)略地位，以此為抓手，推進(jìn)區(qū)域在該領(lǐng)域的合作阻力應(yīng)當(dāng)較小。另外，旅游休閑娛樂(lè)作為當(dāng)代社會(huì)居民尤其是城市居民的重要活動(dòng)，行業(yè)發(fā)展空間廣闊，這個(gè)領(lǐng)域的企業(yè)為響應(yīng)市場(chǎng)需求可能率先在區(qū)域一體化方面作出努力，目前的研究已經(jīng)比較多見，值得政府相關(guān)部門重視。

2. 遠(yuǎn)期建議

遠(yuǎn)期建議旨在落實(shí)本研究的基本構(gòu)想，加速區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程，以達(dá)到釋放全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Α⑻嵘覈?guó)經(jīng)濟(jì)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的根本目標(biāo)。主要包括：

(1) 構(gòu)建較為完善的地方官員考核機(jī)制。由中央政府主導(dǎo)，在前期經(jīng)驗(yàn)摸索的基礎(chǔ)上，將市場(chǎng)化指數(shù)納入地方政府官員的績(jī)效考核體系，并以此為基礎(chǔ)圍繞地方政府由建設(shè)型政府向服務(wù)型轉(zhuǎn)變的核心，通過(guò)制訂更全面的地方政府官員政治業(yè)績(jī)考核制度，割斷政績(jī)與經(jīng)濟(jì)數(shù)量型增長(zhǎng)間的聯(lián)系，弱化政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)，以激勵(lì)地方官員樹立發(fā)展進(jìn)位思想，形成官員合理的長(zhǎng)期性預(yù)期，使其更加關(guān)注地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性發(fā)展。作為過(guò)渡，在政績(jī)考核中，對(duì)于促進(jìn)本地并帶動(dòng)周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政府和官員應(yīng)予以表?yè)P(yáng)、獎(jiǎng)勵(lì)，以達(dá)到激勵(lì)效果；對(duì)于一些只管本地發(fā)展而對(duì)周邊地區(qū)進(jìn)行市場(chǎng)封鎖、設(shè)置要素流動(dòng)障礙、轉(zhuǎn)嫁污染等行為應(yīng)予以處罰。

(2) 構(gòu)建較為完善的地方政府間利益協(xié)調(diào)機(jī)制。合理的制度設(shè)計(jì)有利于維系區(qū)域共同市場(chǎng)的正常運(yùn)行，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程中更好地實(shí)現(xiàn)比較優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)機(jī)制的作用。應(yīng)在總結(jié)前期“區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)機(jī)構(gòu)”運(yùn)行工作的基礎(chǔ)上，完善該機(jī)制使之更具彈性和靈活性。充分發(fā)揮區(qū)域合作組織等民間中間性組織在解決公共產(chǎn)品領(lǐng)域、規(guī)劃領(lǐng)域、區(qū)域重點(diǎn)問(wèn)題領(lǐng)域的組織協(xié)調(diào)作用，形成政府、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等共同參與、協(xié)作互動(dòng)的推進(jìn)區(qū)域協(xié)作的立體網(wǎng)絡(luò)。

四、結(jié)語(yǔ)

在經(jīng)濟(jì)體制改革發(fā)展與政治體制改革發(fā)展、行政管理體制改革發(fā)展互動(dòng)的邏輯中，探尋行政管理體制改革的邏輯是一條主線；經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑之間的相互促進(jìn)或制約是上述邏輯演進(jìn)中兩種相反力量相互作用的高度概括；作為上層建筑的行政管理體制已經(jīng)制約了市場(chǎng)力量和作用的發(fā)揮，是我們的基本判斷；在保持存量活力的同時(shí)，尋求增量、邊際上的突破和變革是到達(dá)目標(biāo)的基本策略。這一基本策略可以概括為經(jīng)濟(jì)基本策略和行政管理基本策略。前者著力點(diǎn)的發(fā)生順序：提升地方市場(chǎng)化水平，推進(jìn)區(qū)域共同市場(chǎng)或市場(chǎng)一體化建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施一體化，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，區(qū)域一體化。后者工作著力點(diǎn)的順序：首先，行政審批制度改革，通過(guò)分權(quán)放權(quán)達(dá)到激發(fā)市場(chǎng)、社會(huì)活力的目的；其次，培育中間性組織，承接政府剝離的若干職能或功能；再次，轉(zhuǎn)變政績(jī)考核機(jī)制的同時(shí)轉(zhuǎn)變地方政府決策治理機(jī)制，反映更多經(jīng)濟(jì)社會(huì)利益主體的訴求；最后，轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)建服務(wù)型政府。

現(xiàn)狀是改變的起點(diǎn)，距離最終的目標(biāo)還有很長(zhǎng)的路程，尋求邊際上的改變，積少成多，就會(huì)發(fā)生質(zhì)的改變。這也是我們相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期以來(lái)采取的漸進(jìn)式改革的邏輯。因此，應(yīng)以行政審批制度改革為起點(diǎn)*關(guān)于行政審批制度改革前文已經(jīng)有許多討論分析和總結(jié)以及對(duì)策性建議等，在這里重點(diǎn)探討考核機(jī)制的邏輯。，逐步轉(zhuǎn)變官員政績(jī)考核機(jī)制*如果這一機(jī)制不改變，那么根據(jù)一般的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡性的規(guī)律，總是存在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合水平較弱的地區(qū)，這些地區(qū)的行政長(zhǎng)官總是有傾向去阻礙區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程。，從地方官員的激勵(lì)約束結(jié)構(gòu)里面增加一點(diǎn)壓力，使地方政府考核機(jī)制由原來(lái)片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，轉(zhuǎn)變到為取得好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)成果奠定前提基礎(chǔ)的準(zhǔn)備性工作上來(lái)。簡(jiǎn)言之，不是盯著最終經(jīng)濟(jì)結(jié)果，而是取得好的經(jīng)濟(jì)結(jié)果的前提條件。只有考慮如何更好地提供達(dá)到好的經(jīng)濟(jì)結(jié)果的基礎(chǔ)條件建設(shè)，才能更好地提高經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源的配置效率。因此，地方政府考核機(jī)制必須改變，并且要求繼續(xù)發(fā)揮中國(guó)式分權(quán)的積極性，即在當(dāng)前我國(guó)政治集中、財(cái)政聯(lián)邦主義或經(jīng)濟(jì)分權(quán)的框架下，地方政府在為謀求當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出突出貢獻(xiàn)的情況下，規(guī)避行政區(qū)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的弊端的同時(shí)繼續(xù)發(fā)揮其積極性*應(yīng)當(dāng)允許地方政府在不違背國(guó)家利益的大前提下追求合理和正當(dāng)?shù)牡胤嚼?，?shí)現(xiàn)區(qū)域利益的最大化(沈坤榮，付文林，2010)。，加速區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程。接下來(lái)的問(wèn)題在于，地方政府關(guān)注基礎(chǔ)條件建設(shè)，提高所在地區(qū)的市場(chǎng)化水平，但市場(chǎng)機(jī)制也有弊端，即所謂市場(chǎng)失靈導(dǎo)致落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)資源流失、本地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益受到損失，如果不加以適當(dāng)干預(yù)會(huì)最終影響到區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的可持續(xù)性發(fā)展，影響到統(tǒng)一大市場(chǎng)的潛力釋放，所以對(duì)此應(yīng)當(dāng)給予干預(yù)，即針對(duì)落后地區(qū)的利益協(xié)調(diào)問(wèn)題當(dāng)然地包括對(duì)利益受損地區(qū)的利益補(bǔ)償在內(nèi)。利益協(xié)調(diào)的最高原則是有助于區(qū)域經(jīng)濟(jì)乃至整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的健康快速可持續(xù)性發(fā)展，按照其作用領(lǐng)域不同，可以將利益協(xié)調(diào)機(jī)制區(qū)分為市場(chǎng)協(xié)調(diào)、政府協(xié)調(diào)和社會(huì)協(xié)調(diào)等若干方式*值得注意的是，這里的利益協(xié)調(diào)機(jī)制與區(qū)域協(xié)作機(jī)制是兩個(gè)截然不同的概念，嚴(yán)格講，前者是后者的一類手段。，無(wú)論哪一種協(xié)調(diào)機(jī)制都不能單獨(dú)地發(fā)揮作用達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，更多地可能在于通過(guò)中央政府、地方政府、企業(yè)、行會(huì)、協(xié)會(huì)等中間性組織甚至一般社會(huì)公眾的共同參與，搭建一個(gè)長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性的制度框架，通過(guò)發(fā)揮各方優(yōu)勢(shì)、規(guī)避劣勢(shì)、通力合作以期達(dá)到預(yù)期效果。

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Analysis of administrative system reform issues in new period：

based on perspective of interaction with regional economic integration

XU Yu-dong1, 2, QIU Ai-lian2, 3, LIU Yu-qing4

(1. School of Business, Ludong University, Yantai 264025, China; 2. School of Economics, Liaoning University, Shenyang 110036, China; 3. School of Economics, Shenyang University of Technology, Shenyang 110870, China; 4. Agricultural Bank of China Yantai Branch, Yantai 264000, China)

Abstract：The administrative system as a superstructure, its creation, adjustment and reform have different performance in different periods. The current pursuance of potential economic and social benefits of regional economic integration by the local governments is an important driving force of promoting the reform of administrative system, but the interpretation of the concrete implementation paths is different. Based on the review of the existing literature, the strategies and paths of regional coordinated development are proposed, and the key problems of which are pointed out. On the basis of the above analysis frame, several suggestions of countermeasures are given such as reviewing the existing laws and regulations system, establishing the rules of regional common market, etc.

Key words： administrative management; system reform; regional economic integration; marketization; market rule

(責(zé)任編輯：吉海濤)

*本文已于2015-01-07 17∶02在中國(guó)知網(wǎng)優(yōu)先數(shù)字出版。 網(wǎng)絡(luò)出版地址： http：//www.cnki.net/kcms/detail/21.1558.C.20150107.1702.009.html