現(xiàn)代社會治理體系的五種基本構成

楊述明

摘要：現(xiàn)代社會治理體系由組織體系、制度體系、運行體系、評價體系和保障體系構成。其中，組織體系是主體，制度體系是依據(jù)，運行體系是路徑，評價體系是標準，保障體系是支撐。它們既相對獨立，又互為一體，從而架構起治理社會的互為前提、互相制約與互相推動的社會網(wǎng)絡。

關鍵詞：社會治理；社會治理體系；基本構成

中圖分類號：D63

文獻標識碼：A

文章編號：1003-854X（2015）02-0057-07

當前，我國社會正處于全面、深刻與激烈的轉型階段，舊有體制、文化、意識形態(tài)的慣性沖擊，現(xiàn)代西方治理潮流涌入碰撞，現(xiàn)實社會強烈的內在發(fā)展動力所產(chǎn)生的急迫沖動，使得思想理論的基礎與瞬息萬變的社會實踐存在著步伐脫節(jié)，為我國現(xiàn)代社會治理實踐帶來嚴峻的挑戰(zhàn)。面對如此現(xiàn)實，構建現(xiàn)代社會治理體系，必須立足現(xiàn)實，把握方向，科學設計，穩(wěn)步推進。現(xiàn)代社會治理體系是與國家治理體系相統(tǒng)一的以公共社會事務為主要內容的治理體系，按照組織行為學的基本原理，它包括組織體系、制度體系、運行體系、評價體系和保障體系五種基本構成。

一、社會治理組織體系

構建組織體系是社會治理的首要問題。我國當前的社會治理主體結構與西方國家有著根本區(qū)別，與我國未來成熟的社會治理體系同樣存在著很大的差距。因此，現(xiàn)代化的組織體系不能力求一步到位，必須立足當前的中國國情，圍繞政府與社會的關系，按照“強政府-大社會”的思路，逐步推動“大政府-小社會”向“強政府-大社會”、“社會管理型”向“社會治理型”轉變。從此意義推論，當前構建社會治理組織體系最重要的任務應該是圍繞公共權力體系深化改革，大力推進社會組織發(fā)展以及完善基層社會自治。

我國與西方社會治理主體最大區(qū)別之一，就是政府含義與外延的差異。西方公共管理主體主要指行政與司法，我國則是多元的公共權力體系，它包括執(zhí)政黨、人大、政府、協(xié)商組織、司法、社會事業(yè)組織以及意識形態(tài)管理體系等等，這些帶有強制性、導引性和滲透性的權力體系無不對我國社會治理產(chǎn)生著深刻的影響。所以，建立社會治理組織體系，首先必須構建科學的公共權力體系。黨的十八大報告明確提出了“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”的建設目標。對各主要公共權力主體的地位和作用作了具體定位：要轉變黨的執(zhí)政、領導方式，改進黨內領導體制，強化黨的建設，鑄就黨的權威，鞏固黨的執(zhí)政地位；要進一步明確各級黨委、政府的權力與責任，進一步制度化、規(guī)范化和程序化地界定各公共權力主體在社會治理體系中的關系，突出黨委總攬全局和協(xié)調統(tǒng)籌的領導地位，突出政府在社會治理體系中的主導地位，突出人民當家作主的主體地位，突出依法治國的基礎地位：要大力推進中國特色民主政治建設，構筑與社會治理現(xiàn)代化相適應的政治體系；要高度關注以社會主義核心價值觀為主旋律的意識形態(tài)工作，始終把握社會治理體系建設的正確方向：要全面深化司法體制改革，完善司法保障體系，為建立高效運轉、系統(tǒng)有序的社會治理體系提供堅強有力的法治保障。

20世紀的歷史證明，西方發(fā)達國家所追求的“小政府”治理模式已經(jīng)不能適應后工業(yè)化時代的世界潮流，尤其是全球一體化的嚴峻挑戰(zhàn)。政府這只“看得見的手”已經(jīng)遠遠超越了它的原本意義，成為調控現(xiàn)代經(jīng)濟、社會、政治、文化等領域發(fā)展的重要工具。我國是單一制國家政體，還將長期處于經(jīng)濟社會的特殊轉型時期，又是世界上最大的發(fā)展中國家，經(jīng)濟、社會、政治、文化、生態(tài)文明等領域的體制改革正值關鍵時期，現(xiàn)實社會背景下執(zhí)政的各級政府對于社會治理具有特殊的歷史意義，必須堅持和凸顯其主導地位。決不能因為我國“強政府”在歷史上造成的“強權”影響而機械地否定現(xiàn)代政府的歷史地位和責任，決不能因為理論上所謂“合作”、“平等”、“協(xié)商”等方向性的共治目標追求而將政府簡單地等同于一般社會組織，弱化政府功能，更不能在實踐中以此為所謂理論依據(jù)而簡單地將社會治理重大責任推向社會“第三方”組織，從而給社會帶來更大的風險。相反，我們要建立正確的“強政府”現(xiàn)代理念，深化行政體制改革，轉變政府職能，推進現(xiàn)代政府治理，打造服務型政府、法治型政府、效能型政府和誠信型政府，確立政府在現(xiàn)代社會治理體系中的主導、權威、中堅地位。同時，在實踐中，我們更要防止“強權政府”的慣性作用，逐步建立法治政府和有限政府?！肮I(yè)社會造就的社會管理模式是政府集權化的、層級的和技術官僚的，而信息社會培育的是分權的、網(wǎng)格化的治理體系。”我們必須順應社會變革大勢。在社會治理的公共權力體系中，司法體系同樣具有特殊的地位和作用。依法治國是現(xiàn)代社會治理的根基，所以，必須加快推進司法體制改革，逐步建立相對獨立的司法制度，加快建立“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的社會治理法治體系。

毋庸置疑，我國目前社會組織的發(fā)展規(guī)模、發(fā)育程度和結構功能等方面都與社會治理體系成熟的國家差距很大，與我國未來社會治理現(xiàn)代化的客觀需要也遠不適應。因此，當前社會治理體系建設最急迫的任務之一，就是加快推進社會組織的培育和發(fā)展。中國社會組織體系建設既要遵循社會公共治理的一般規(guī)律。又必須堅持自己的特色和鞏固已有的基礎。所以，當前務必將重點集中在以下四個領域，深入推進改革和加強體系建設：（1）堅持政府公立主導、政府與市場結合和激發(fā)社會活力的原則，深入推進事業(yè)單位體制改革，充分發(fā)揮事業(yè)組織聯(lián)結政府與社會的重要作用，加快公共服務和社會服務體系建設；（2）堅持政府規(guī)劃、政策與投入主導，啟動市場投資主體和社會廣泛參與的原則，加快社會民生公共基礎體系建設；（3）堅持政府政策與投入主導、社會公民積極參與和市場經(jīng)濟有序進入的原則，加快社會民生保障體系建設；（4）堅持政府政策法規(guī)和行政主導、社會經(jīng)濟組織深入?yún)⑴c和現(xiàn)代技術手段科學運用的原則，加快網(wǎng)絡化的社會“第三方”咨詢、評價和監(jiān)督體系建設。這四個方面不是社會組織體系的全部，但確是社會組織體系的基礎支撐。系統(tǒng)地構建好這四種體系，成熟的社會組織體系就必然應時產(chǎn)生。

社會自治是社會治理從“國家本位”回歸到“公民本位”的集中體現(xiàn)，是我國基層社會治理的基本方向和必由之路。當前我國的社會自治組織體系并非社會自我發(fā)育起來的。是國家依照法規(guī)和社會現(xiàn)實需要，結合基層政權而建立起來的。除民族區(qū)域自治、單位管理制等國家治理體制外。包括村民委員會、居民委員會這樣的社會基層自治組織，無不從產(chǎn)生之時就被鮮明地行政化，甚至一度按照“官僚科層體制”進行管理。不僅如此，長此以往的慣性作用，導致基層政府與自治組織陷入了目前的怪圈：雙方責任在法理上明確而在工作中又無法確定，相互埋怨而又相互依賴。就目前的實際情況看，推進社會自治組織體系建設，重點在城市居民自治和農村村民自治，關鍵在實踐中切實按照《城市居民委員會組織法》和《農村村民委員會組織法》厘清基層政府（包括基層政權組織）與自治組織的法理、職責和權利關系，基礎在制定和落實村民自治和居民自治的制度框架和機制，難點在政府依法主導、支持和保障。隨著社會深度轉型、新型城鎮(zhèn)化推進和社會組織的健全發(fā)育，以村民委員會和居民委員會為參照的多種形式的社會自治組織將得以有序發(fā)展。因此，當前乃至今后一個時期，轉變政府職能，完善法規(guī)制度，推進村民委員會和居民委員會實現(xiàn)真正的自治，理應是建立社會自治組織體系的突破口和著力點。

二、社會治理制度體系

社會治理制度體系是社會治理一切活動的根本依據(jù)。按照制度體系的功能，它由基本制度體系、運行制度體系和保障制度體系三個子體系構成：按照制度體系的來源，它由立法體系、決策體系和自治體系三個子體系構成；按照制度體系的內容層級，它由國家治理制度體系、地方治理制度體系和基層治理制度體系三個子系統(tǒng)構成。由此看來，社會治理制度體系是社會治理的靈魂，是構成現(xiàn)代社會治理有機整體的骨架和命脈。

社會治理的基本制度體系是由國家治理的基本法律制度所構成的，它是社會治理的根本制度，具有普適性、穩(wěn)定性、基礎性和衍生性?！胺墒侵螄仄?，良法是善治之前提。”一切基本制度的根本是憲法。憲法是國家的根本法，也是治國安邦的總章程。憲法規(guī)定國家的根本制度、國家治理與社會治理的基本原則，規(guī)定了社會制度和國家政體，規(guī)定了國家政權機關、組織的權力與責任，以及公民的基本權利與義務。是一切組織和個人活動的根本準則。憲法是立法活動的法律基礎，憲法被稱為“母法”，普通法律則被稱為“子法”。從治理角度看，憲法規(guī)定的是立法原則，不能代替普通專門立法。所以，按照憲法精神和立法原則，圍繞社會“善治”，對于帶有根本性、基礎性、普適性和穩(wěn)定性的社會領域的行為準則必須專門立法，如《物權法》、《合同法》、《民事訴訟法》、《行政訴訟法》、《刑法》、《刑事訴訟法》等等。對于經(jīng)濟、社會、政治、文化和生態(tài)等人類活動的領域，必須建立起相應的基本法律體系。當然，基本制度體系并非完全由法律體系所構成，對全社會產(chǎn)生深刻影響的基本政治制度、組織制度以及其他帶有根本性的規(guī)章，如《中國共產(chǎn)黨章程》等同樣應歸于基本制度體系。所以，建立社會治理基本制度體系，首先要從理論上弄清其基本構成框架。和基本制度體系一脈相承的是運行制度體系，它在基本制度體系基礎上對社會治理實踐進行制度指導和規(guī)范。運行制度體系具有時效性、專業(yè)性、針對性和靈活性等特點，它以解決現(xiàn)實社會問題為出發(fā)點，以規(guī)范社會組織與個人行為活動為目的，其最終目標就是確保社會和諧有序運行。運行制度體系主要由與社會治理相關聯(lián)的各專門法律、法規(guī)、制度和章程等構成。其產(chǎn)生除了來自立法機關外，還大量源于各級政府和社會組織。運行制度體系是社會治理實踐的主要依據(jù)，是社會治理過程中的基本參照，是各社會治理主體的行為規(guī)范。因此，任何社會要實現(xiàn)社會“善治”，都必須高度重視運行制度體系建設。保障制度體系的主要功能，就是確保依法治國、有法必依、執(zhí)法必嚴與違法必究，確保社會一切組織和個人按照制度體系規(guī)范行為。因此，在基本制度和運行制度體系的基礎上，必須建立起制度間的相互約束機制、制度運行的監(jiān)督機制和推動制度落實的保障機制。

社會治理制度體系主要產(chǎn)生于立法機關、行政機關和自治組織，其中立法機關和行政機關是主體。全國人民代表大會及其常務委員會為主要的立法機關，基本制度體系主要來源于此，運行制度體系和保障制度體系建設也是其主要任務。全國人大及其常委會作為最高立法機關，肩負著我國法律體系建設的重任，同樣肩負著社會治理制度體系建設的重任。有立法權的地方人大及其常委會，貫徹、執(zhí)行國家法律和制度的基本精神，對地方社會治理制度體系建設負有主要責任。國務院及其組成部門以及地方政府，按照行政職權的界定，針對現(xiàn)實社會問題，制定各種行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，落實法律制度，解決實際問題。在社會治理實踐中，行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件構成運行制度體系的主體。以行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件為主要內容的行政立法、決策體系，必然對社會治理產(chǎn)生重大影響。除此之外，充斥社會方方面面的制度規(guī)范構成社會自我約束、自我管理的民間社會制度體系。自治組織的“自治章程”、企事業(yè)單位的“管理規(guī)定”、各種社會群體的“鄉(xiāng)規(guī)民約”和宗族房頭的“祖制家訓”。甚至群體活動的“君子協(xié)議”等等，無不在社會治理過程中發(fā)揮著不同程度的作用，成為社會治理制度體系的有機構成。其中需要特別關注自治組織的制度體系建設，社會自治是未來我國基層社會治理主要的形式和基礎，與其相適應的制度體系同樣是基層社會治理制度體系的主要組成部分。

任何體系都具有層級網(wǎng)絡的特點，社會治理制度體系更為明顯。首先，社會治理體系是國家治理體系的主要組成部分，是國家治理的重要基礎。如上所述，國家治理制度體系是主權國家的執(zhí)政者及立法、行政和司法等國家權力機關，為了實現(xiàn)國家發(fā)展目標，通過一定的程序進行的制度安排，社會治理制度體系尤其是基本制度體系是其中重要的內容。國家層面的社會治理制度體系主要集中于基本制度安排，重要的運行制度和保障制度安排也由國家權力機關承擔。其次，從一定意義上講，地方執(zhí)政者對社會治理負有主要責任，國家應適當放權于地方尤其是有地方立法權的政權組織。理順國家與地方的關系，強化地方的責任與權力?？梢詧猿只局贫润w系和重要的保障制度體系由國家構建，與地方實際結合緊密的運行制度體系和保障制度體系則由地方負責建設。確保地方責權一致，形成地方特色優(yōu)勢。再次，基層社會治理制度體系是大量社會實踐的產(chǎn)物，具有區(qū)域、民族特色。它不是社會治理制度體系的補充，而是其重要的組成部分，是人民群眾自己創(chuàng)造出來而又樂于接受的社會規(guī)范。

我國社會治理制度體系建設，需要國家治理體系的頂層設計，也需要實現(xiàn)社會“善治”的具體安排，要綜合體現(xiàn)主體、功能、內容和形式的有機聯(lián)系，促進社會治理制度體系的科學化、系統(tǒng)化。社會治理制度體系的形成并不是自然而然的。因為就現(xiàn)有的制度體系而言，其內部尚存在不一致性和沖突的地方，僅有各個部分的構成還不夠，還要有體系建構的規(guī)則和機制，否則，即便完全做到有法可依了，也會因為制度沖突的內耗而無法正常運行。另外，制度體系還需要隨著社會現(xiàn)實需求的變化而逐步發(fā)展完善，在內部及其與外部環(huán)境的矛盾運動中走向均衡和諧。

三、社會治理運行體系

社會治理運行體系就是社會治理的現(xiàn)實路徑，它分為基本運行體系、專業(yè)運行體系和特殊運行體系三種類型?；具\行體系主要是就其時代性、本質性和普遍性而言的，是指現(xiàn)代社會治理的一般性、普遍性和本質性的運行體系，如依法治理、社會自治、合作治理、源頭治理、綜合治理、動態(tài)治理等：專業(yè)運行體系是就其專業(yè)性、技術性和行業(yè)性而言的，是指與專業(yè)技術相結合的社會治理體系，如信用治理體系、安全治理體系、文化治理體系、虛擬社會治理體系、社會穩(wěn)控體系等；特殊運行體系是就其地域性、現(xiàn)實性和個別性而言的。是指不同地區(qū)、不同領域根據(jù)實際情況而采取的特殊治理方式。如民族區(qū)域自治、城市網(wǎng)格化管理、農村民間鄉(xiāng)紳治理等。

基本運行體系是社會治理的基礎支撐體系，體現(xiàn)社會治理的一般規(guī)律，但同時又與國家根本制度和基本國情緊密相連，既具有共同的本質特征，又具有不同的國別和社會特點。我國社會治理基本運行體系，按照現(xiàn)代社會治理最基本的內在要求歸納，主要由四種形態(tài)構成：（1）依法有序治理。對于社會治理而言，法治是法律為治的社會狀態(tài)，是社會治理具體的、合法的技術實踐機制。蘊含著底線的正義追求和社會公正的價值取向。法治是一種民主的治理模式，是一種理性的行為原則，更應成為人們日常的生活方式。人類發(fā)展史證明，法治是人類迄今所創(chuàng)造的最有效、最合理和最完善的治理手段和制度文明。當前，我國法治社會治理體系建設重點集中于五個領域：第一，科學立法是法治基礎。立法是社會治理制度體系建設的基石，是社會治理現(xiàn)代化的本質要求，在實踐中要充分發(fā)揮立法在引領、推動和保障社會治理方面的重要作用。當然，也要防止立法萬能的片面認識，還要注重綜合手段的運用。第二，建設法治政府是法治的前提。隨著市場機制在資源配置中起決定作用和極大地激發(fā)社會活力的深入改革。以行政體制改革和轉變政府職能為主要內容的法治政府建設，已經(jīng)成為當前現(xiàn)代社會治理的基本前提，是我國經(jīng)濟、社會、政治、文化等領域不斷向前推進的不二選擇。第三，深化司法改革是法治的關鍵。要建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度，逐步實現(xiàn)司法相對獨立；加快推進法官職業(yè)化，提升司法自身水平；強化司法公開，加強自我監(jiān)督、人民監(jiān)督和社會監(jiān)督，確保司法公正；增強全民法治意識，改善社會治理的司法環(huán)境。第四，推進廉政建設是法治的保障?，F(xiàn)階段我國經(jīng)濟、社會、政治等各種領域的腐敗問題嚴重地損毀了社會秩序，干擾了現(xiàn)代化進程。只有抓住廉政建設這一“牛鼻子”，才能理順經(jīng)濟、社會秩序，實現(xiàn)社會有序轉型，為社會治理現(xiàn)代化和建立良好的治理體系打下堅實的社會基礎。第五，維護國家、社會安全是法治的目的。面對當前極其嚴峻的國際形勢和復雜的國內矛盾，維護國家、社會安全是當下社會治理目標的首要選擇，確保國家、社會安全的法治建設則是當務之急。（2）合作協(xié)商治理?，F(xiàn)代社會治理最主要的特征之一，就是治理主體由政府“本位”向多元轉化。也就是說，除了國家和政府之外，還應強調社會組織、經(jīng)濟組織、公民個體等社會力量的參與。合作治理從本質上排除了任何政府中心主義的取向，不僅拒絕統(tǒng)治型的集權主義的政府中心主義取向。也抵制旨在稀釋集權的民主參與型的政府中心主義取向。可以說，合作治理在行為模式上超越了政府治理過程的公眾參與，它以平等主體的自愿行為打破了公眾參與政府治理過程的中心主義結構。合作治理具有如下一般特征：第一，行動的自組織化。在合作治理過程中，各個治理主體通過相互的協(xié)商和談判，通過相互之間的溝通和妥協(xié)達成一致意見，促進社會公共事務的解決。第二。公共權力的分散化。在合作治理過程中，公共權力被分解為多個層級和多種維度，政府不再是公共權力的唯一擁有者，社區(qū)、非政府組織、私營部門等在一定程度上也享有公共權力。第三，治理機制的多元化。在合作治理過程中，政府不是唯一的治理主體，行政機制也不再是唯一的治理機制，行政機制、市場機制和志愿機制同時對社會治理進行規(guī)制，從而為社會問題和社會矛盾的解決提供了多元化的途徑。第四，治理結構的網(wǎng)絡化。在合作治理的過程中，對政府、市場和非政府組織的角色進行清晰的界定，形成了合作伙伴關系和網(wǎng)絡化的治理結構。政府、市場和非政府組織處于網(wǎng)絡的三個重要節(jié)點，共同承擔著對公共事務的責任。但是政府在合作治理的過程中始終扮演著元治理的角色。從而也表明政府在維護公民的基本權利、實現(xiàn)社會的公平等方面具有不可替代的主導作用。（3）社會自治治理。社會自治是社會治理歷史最悠久的基本形式之一，它本質上是一種公共權力的分配關系，是指各種社會自組織對于與自己密切相關的公共事務的自主管理。管理的主體是每一個社會成員，管理的內容是與自己利益密切相關的公共事務。管理的手段是法律、文化、經(jīng)濟、政治、習俗等的綜合運用，管理的方式是平等、協(xié)商與合作。社會自治是我國當前需要加以高度重視和強化的社會治理形式，是我國未來基層社會治理體系的基本取向，它對于推動社會民主、實現(xiàn)社會和諧、提供完善的公共服務、防范與化解社會矛盾和風險等都具有十分重要的意義。我國現(xiàn)在主要的社會自治體系從一定意義上講是政治的產(chǎn)物，它伴隨著基層政權的設置而產(chǎn)生，并非社會自然孕育的。因此，對于社會自治，不僅面臨建設任務，還有推進現(xiàn)有自治組織功能轉化的問題。在當前所有的社會自治組織結構中，城市居民委員會和農村村民委員會是兩種最重要的形態(tài)，也是今后一個時期我國社會自治體系建設的重中之重。這兩種自治組織都存在著嚴重的行政化現(xiàn)象，這嚴重妨礙了社會自治進程、政府職能轉變進程和社會公共事務管理現(xiàn)代化進程，已經(jīng)到了非下決心解決不可的時刻。（4）社會綜合治理。綜合治理是我國社會治理實踐中總結出來的一種重要的治理方式，是在黨委、政府統(tǒng)一領導下，在充分發(fā)揮政法部門特別是公安機關骨干作用的同時，組織和依靠各部門、各單位和人民群眾的力量，綜合運用政治、經(jīng)濟、行政、法律、文化、教育等多種手段，通過加強打擊、防范、教育、管理、建設、改造等方面的工作，實現(xiàn)從根本上預防和治理違法犯罪，化解不安定因素，維護社會持續(xù)穩(wěn)定的一項系統(tǒng)工程。社會綜合治理主要有三個方面的特點：綜合治理強調治理主體的多元性，要求社會公眾都參與到社會治理中來，而不僅僅是依靠單一的部門或者個人對社會進行治理；綜合治理強調治理手段的綜合性，在治理的過程中充分發(fā)揮思想教育、行政、法律、經(jīng)濟、文化等手段的作用，對社會矛盾和社會問題進行及時處理，防止社會矛盾積累和激化，把危害社會的不穩(wěn)定因素消除在萌芽狀態(tài)；綜合治理強調治理目標的多向性，不僅僅是打擊違法犯罪活動，維護社會治安，還包括處理各種社會問題和社會矛盾、促進社會弱勢群體的發(fā)展、實現(xiàn)社會的和諧等方面。綜合治理既有源頭治理，又有合作治理；既有重點治理，又有全面治理。所以，綜合治理無論是理論探索還是社會實踐都具有鮮明的中國特色和久遠的生命力。

專業(yè)運行體系和特殊運行體系是社會治理基本運行體系的具體內容、形式與過程，是社會治理在有關領域、區(qū)域和歷史時期的重點體現(xiàn)。其中專業(yè)運行體系對于社會治理更為重要，是社會治理體系的骨架和脈絡，是影響社會秩序和穩(wěn)定的關鍵因素。我國國情復雜，地域、領域差別很大，所以特殊治理體系建設更具針對性，更貼近實際。

四、社會治理評價體系

社會治理的目標是實現(xiàn)社會“善治”。對于什么樣的情景才叫“善治”，自然有一套標準。這套標準的理論基礎就是社會治理評價體系。所以，社會治理評價體系一般具有檢驗、評價、導引、規(guī)范、監(jiān)督與推動功能，對社會治理各種體系的運行具有追蹤和矯正的作用。如果撇開宏觀與微觀、一般與具體的外在差異，單純從一般意義上去理解評價體系，它具有被評價主體與評價主體、評價的價值取向與依據(jù)、評價的內容與指標、評價的手段與方式、評價的績效與轉化等五個方面的基本構成。

一般意義上的社會治理包括社會管理和社會自治兩種形式，而社會管理主體責任歸于政府，所以國際上較為普遍的社會治理評價體系主要是將政府作為被評對象。當然，社會是復雜的，社會治理的主體是多元的，社會治理評價體系同樣需要變化，它既不能只針對某一特定對象，也不可大而化之。在理論研究與實踐工作中，我們可以依被評價主體將評價概括為三種類別：國別或者區(qū)域性的宏觀綜合評價、行業(yè)或者專業(yè)運行體系的專門領域評價以及微觀層面的具體事務或者組織機構的評價。宏觀意義上的評價體系對社會治理進行全面評估和判斷，對于國家治理和社會現(xiàn)實形態(tài)的認識具有十分重要的意義，應該上升到國家治理和政府治理評價體系建設的高度，對于區(qū)域性的評價體系也應如此把握。當前，我國最重要、最急迫與最現(xiàn)實的是加快構建專門領域的治理評價體系，諸如信用評價體系、公共安全評價體系、虛擬社會治理評價體系、社會心態(tài)評價體系、文化治理評價體系、社會穩(wěn)定評價體系、決策風險評價體系、政府公共服務評價體系、社會自治功能評價體系、社會組織發(fā)育程度評價體系以及公民認同度評價體系等等。這些評價體系直指各種治理主體，以評價定位主體的任務、責任和功能。當前，要特別注重社會穩(wěn)定風險評價體系構建。尤其是對社會生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境、心態(tài)以及行為的風險分析。由于我國長期計劃經(jīng)濟所形成的“科層官僚制”的慣性影響，傳統(tǒng)的上級“評”下級、政府既當“裁判員”又是“運動員”的僵化評價體系嚴重滯后于現(xiàn)代社會治理的客觀要求，建立多元主體評價體系已成為主流。實際上，我國“第三方”社會評價體系構建具有一定的社會基礎，各種學術團體、社會組織和民間專業(yè)性機構近些年來得到了長足發(fā)展，而且在一些城市和地區(qū)已經(jīng)成為構建社會各類型評價體系的基本力量。

社會治理評價體系實際上是社會治理基本價值取向的反映。黨的十八屆三中全會決定指出：“創(chuàng)新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度地增加和諧因素，增強社會發(fā)展活力，提高社會治理水平，全面推進平安中國建設，維護國家安全，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序”。這一論斷充分體現(xiàn)了社會治理的四個基本價值取向，即以人為本的價值取向，國家與社會安定有序的價值取向，激發(fā)社會活力與推進社會發(fā)展的價值取向，構建和諧社會的價值取向。這四個方面實質上也是指導各層級、各類型社會治理評價體系建設的價值基礎。

借鑒國際社會治理評估經(jīng)驗，結合我國當前的社會現(xiàn)狀與改革發(fā)展的任務。今后一定歷史時期，我國社會治理評價體系的基本內容和指標體系應重點集中于以下方面：政府職能轉變與行政體制改革，正確處理政府、社會、市場之間的關系；社會自治組織在社會治理現(xiàn)代化過程中的基礎地位與作用，尤其是城市居民委員會和農村村民委員會的地位與職能歸位；社會組織發(fā)展和發(fā)育程度，及其對于激發(fā)社會活力的作用；社會治理制度體系與社會治理現(xiàn)代化現(xiàn)實要求相適應，并適度前位：社會治理運行體系構建成熟。并得以有序運行：社會公共服務的發(fā)展與成熟：社會收入分配與公平正義的維護與體現(xiàn)；國家安全、社會穩(wěn)定與秩序的狀態(tài)；民主法治建設、廉政建設與政治文明：人與自然和諧相處與生態(tài)文明；公民權利維護、體現(xiàn)與主觀幸福感受。圍繞這些重點領域可以設置若干層級和類別的子系統(tǒng)指標體系，這些子系統(tǒng)體系相互交織、相互貫通而構成社會治理評價體系，推動社會實現(xiàn)“善治”。

社會治理評價體系的生命力在于評價結果的運用，也就是評價的績效。一般來說，正確運用評價體系，其意義遠非“評價”本身，它具有鮮明的檢驗、評價、導引、規(guī)范、監(jiān)督與推動等多方面的功能。在實踐中，我們既關注評價機制的單項功能，如檢驗功能或者評價功能，但更多的是運用其綜合功能，特別是導向功能、規(guī)范功能和推動功能。因為我們對任何事物的評價，目的就是要對其進行準確的判斷和推動其發(fā)展。社會治理是一項復雜的系統(tǒng)工程，建立科學的評價體系意義十分重大，這不僅是當前社會治理實踐的需要，更是社會運行發(fā)展的必然。

五、社會治理保障體系

社會治理保障體系本質上就是確保社會治理各種體系科學建立、有效運行與深入推進的環(huán)境與條件，它對于社會治理體系建立與運行起著統(tǒng)籌、粘合、互動、控制和支撐作用。當前，社會治理保障體系主要應圍繞統(tǒng)籌體系、人才體系、監(jiān)督體系和支撐體系等四項關鍵內容加快建設。

統(tǒng)籌體系就是領導組織體系。黨的十八大報告提出：“要圍繞構建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體系”。其中“黨委領導、政府負責”就是明確強調黨委、政府的戰(zhàn)略統(tǒng)籌地位與作用。統(tǒng)籌體系主要由國家統(tǒng)籌體系和地方統(tǒng)籌體系、綜合統(tǒng)籌體系和專門統(tǒng)籌體系組成，其中國家和地方統(tǒng)籌體系發(fā)揮著決定性、基礎性的作用。國家統(tǒng)籌體系直接領導和組織的是國家宏觀領域的社會治理，決定一個國家治理的方向、基本制度、戰(zhàn)略部署、基本運行體系以及地方治理的宏觀統(tǒng)籌等。地方統(tǒng)籌體系直接組織和推動社會“善治”，直接實踐社會治理的方方面面。因此，從一定意義上講，社會治理是地方統(tǒng)籌體系的直接責任。地方統(tǒng)籌體系必須充分體現(xiàn)“黨委領導、政府負責”的基本原則，地方黨委、政府應整合現(xiàn)有機構、力量，建立統(tǒng)籌社會治理的核心組織，統(tǒng)籌社會治理所涉及到的政治、經(jīng)濟、文化和公民參與等各種要素，統(tǒng)籌國家治理與地方社會治理的聯(lián)系與發(fā)展，統(tǒng)籌地方社會治理各種體系的建立，統(tǒng)籌社會治理的戰(zhàn)略部署、制度建設、機構設立、重點地區(qū)和專業(yè)治理等全局。地方政府對社會治理不僅要參與黨委統(tǒng)籌，還要對社會治理發(fā)揮直接主導作用。當前，要結合行政體制改革和政府職能轉換，圍繞一個地方社會治理的主要任務改革政府部門構成，要在體現(xiàn)依法治理基本原則的前提下，重點集中于公共服務領域、行政管理領域、社會保障領域、社會穩(wěn)定領域、公共安全領域、意識形態(tài)領域、經(jīng)濟安全領域與社會自組織領域等方面，隨著社會轉型、結合地方實際不斷深入地推進改革，逐步建立起相對穩(wěn)定、有效有序的社會治理體系。

社會治理具有相對獨立性，不僅需要獨立的制度設計，更需要能夠體現(xiàn)時代性的人才隊伍作保證。社會治理人才隊伍建設同其體系建設相一致，主要集中于國家治理、社會治理現(xiàn)代新型智庫建設與相應技術專業(yè)化領域，具體體現(xiàn)為治國理政、依法治國、現(xiàn)代公共管理、專業(yè)化社會治理以及基層社會自組織與治理等各個方面的戰(zhàn)略性、專業(yè)性和實踐性人才隊伍建設。對于社會治理而言，當前人才隊伍建設應突出四個重點：（1）隨著各級黨委領導方式和政府職能的轉變，強化各級黨政領導對現(xiàn)代社會治理的認識以及理論的掌握和方法的運用，使各級黨委、政府真正成為全面執(zhí)政的堅強主體，切實擔負起一個地區(qū)社會治理的歷史重任。（2）隨著科學的發(fā)展與社會的進步。尤其是全球一體化和現(xiàn)代化浪潮的風起云涌，人才已經(jīng)成為全球性戰(zhàn)略競爭的主要資源，其中國家治理和社會治理專業(yè)領域的人才對于我國更具特殊意義。要從戰(zhàn)略高度，有計劃地培育社會治理方面的專業(yè)人才，建立諸如國家安全、網(wǎng)絡安全、公共安全、社會穩(wěn)控、社會建設、依法治理和各類社會管理等方面的專業(yè)人才隊伍，奠定我國社會治理堅強的專業(yè)人才隊伍基礎。（3）要特別重視社會治理智庫建設，建立綜合型和專家型專業(yè)咨詢社會團體，為社會治理各類主體提供科學的理論和實踐指導。（4）要特別重視基層社會治理實踐中鍛煉成長起來的社會治理人才，尤其是對基層黨委、政府的干部和基層組織的社會工作者，要善于發(fā)現(xiàn)、培育、引導、關心和使用。

社會治理體系的建立與運行需要強力統(tǒng)籌推動，需要建立相應的監(jiān)督控制體系。要按照司法監(jiān)控、社會監(jiān)控、層級監(jiān)控和自我監(jiān)控等內容要求，從監(jiān)控制度建設方面著力深化改革。要強化各級人大的監(jiān)督職能，健全和加強人大常委會綜合、全面、統(tǒng)籌的監(jiān)督制度與職能，加強人大各專業(yè)委員會的專業(yè)領域監(jiān)督職能：要充分發(fā)展、培育和利用社會監(jiān)控機制，充分運用社會輿論監(jiān)控，大力發(fā)展“第三方”社會監(jiān)控主體；要充分發(fā)揮人民政協(xié)和各人民團體的民主監(jiān)督作用，真正實現(xiàn)體現(xiàn)人民監(jiān)督的民主政治局面；要正確運用政府層級監(jiān)控機制，并推進地域社會治理和專業(yè)治理領域的自我監(jiān)控，強化政府監(jiān)督職能，建立社會自我約束機制。

社會治理現(xiàn)代化實質上是一場深刻的社會變革，所以，與此相應的支撐體系必然隨之而變化，尤其是財政支撐體制。黨的十八大以來，國務院就財稅體制改革進行了通盤部署，尤其是全國人大對素有“經(jīng)濟憲法”之稱的《預算法》進行了修改，其中充分地體現(xiàn)了《預算法》從“國家管理工具”向“國家治理工具”轉變的理念?！鞍凑諊抑卫眢w系和治理能力現(xiàn)代化的要求，著力推進預算管理的科學化、民主化、法治化。”修改后的《預算法》切實堅持民主與法定的原則，堅持權力制衡的原則，堅持公開、透明的原則，堅持以人為本、公共財政的原則，順應社會發(fā)展的時代要求。調整財政政策方向，確保有限的財力集中于國家治理與社會治理重要領域，必將對社會治理體系的建設提供堅強的財力支撐，有利于鞏固和維護國家、社會和諧穩(wěn)定的大局。

現(xiàn)代社會治理體系的五種基本構成，組織體系是主體，制度體系是依據(jù)，運行體系是路徑，評價體系是標準，保障體系是支撐，它們既相對獨立。又互為一體，從而架構起治理社會的互為前提、互相制約與互相推動的社會網(wǎng)絡。

（責任編輯 劉龍伏）