權(quán)力清單的行政法價(jià)值研究

關(guān)保英

摘要：權(quán)力清單是指以文本形式出現(xiàn)的，對行政系統(tǒng)的行政權(quán)，包括機(jī)構(gòu)體系的權(quán)力范疇、職能部門的職能范疇等予以明確列舉并成為依據(jù)的行政法文件。權(quán)力清單與我國行政法治的完善有著非常密切的聯(lián)系。權(quán)力清單最為重要的行政法價(jià)值在于對行政權(quán)的有效控制，它使行政控權(quán)對象明確化、控權(quán)方式具體化、控權(quán)過程嚴(yán)格化。權(quán)力清單也為行政法治內(nèi)涵的更新開拓了空間，使行政法治由抽象到具體、由運(yùn)作而操作、由二元而一元、由過程而效果。

關(guān)鍵詞：權(quán)力清單；行政法價(jià)值；有效控制；社會(huì)治理

中圖分類號：D912.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-854X（2015）01-0114-08

權(quán)力清單是我國行政系統(tǒng)近期來一個(gè)非常引人注目的概念或者稱謂，雖然它還沒有在正式的行政法文件中得到規(guī)定或體現(xiàn)。在筆者看來，權(quán)力清單與行政法治有著非常密切的聯(lián)系，然而，無論我國實(shí)務(wù)界還是行政法學(xué)界對權(quán)力清單及其與行政法的關(guān)系的研究還是一個(gè)空白。

一、權(quán)力清單的概念界定

權(quán)力清單是指通過一個(gè)文本（該文本或者是正式的規(guī)范文本、或者是非正式的內(nèi)部文本），對行政系統(tǒng)的行政權(quán)，包括行政系統(tǒng)作為一個(gè)機(jī)構(gòu)體系的權(quán)力范疇和各職能部門作為一個(gè)非系統(tǒng)的職能范疇，乃至于作為一個(gè)機(jī)構(gòu)所享有的職能范疇予以明確列舉并成為依據(jù)的行政法文件，或者不具有行政法效力的相關(guān)文本。在法治發(fā)達(dá)國家。也許在其法律概念中還不曾設(shè)置權(quán)力清單，但他們的行政法典則往往針對行政機(jī)關(guān)在某一事務(wù)管理中所承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任作了較為細(xì)致的列舉規(guī)定。其所列舉的事項(xiàng)就具有權(quán)力清單的性質(zhì)。例如，美國《1974年私人秘密法》就規(guī)定了行政機(jī)關(guān)在搜集、制作、保持、使用和公開個(gè)人的檔案記錄時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循以下相關(guān)義務(wù)：“1.個(gè)人的檔案記錄內(nèi)容應(yīng)當(dāng)盡可能由其本人提供，如果是第三人提供的，必須進(jìn)行多方面的核實(shí)：2.每個(gè)機(jī)關(guān)只能保存和實(shí)現(xiàn)與本機(jī)關(guān)的宗旨有關(guān)和必要的個(gè)人檔案記錄：3.機(jī)關(guān)應(yīng)向提供個(gè)人檔案記錄內(nèi)容的人說明機(jī)關(guān)要求其提供個(gè)人檔案記錄內(nèi)容的法律依據(jù)、用途、常規(guī)使用以及拒絕提供的法律后果……”

對于權(quán)力清單定義的認(rèn)知和理解，應(yīng)當(dāng)注意下列問題：其一，權(quán)力清單可以作為法律用語，也可以作為非法律用語。我國目前所提出的權(quán)力清單的概念應(yīng)當(dāng)是一個(gè)非法律用語，它更像是行政系統(tǒng)在日常行政工作中為了有效行使行政權(quán)而提出的一個(gè)對行政權(quán)范疇引起注意的概念。由于該概念大多是由行政首長或者行政主體提出來的，所以它與行政權(quán)是天然聯(lián)系在一起的，但在目前情況下，它還不具有正式的法律形式，是一個(gè)非正式的法律用語。然而，權(quán)力清單完全可以由非法律用語轉(zhuǎn)換為法律用語，或者說我們可以用相關(guān)的行政法文件如政府規(guī)章、行政法規(guī)或行政規(guī)范性文件來確立該概念，如果該概念被行政法規(guī)范所確認(rèn)，它就應(yīng)當(dāng)是一個(gè)法律用語。正如古德諾所指出的：“政府的進(jìn)一步活動(dòng)就在于把一個(gè)具體的人或具體的事例納入法律的一般規(guī)則對它起作用的那個(gè)類別里。而只有在具體的事情被納入法律對之起作用的一般類別之后.國家的意志才能夠被執(zhí)行。”其二，權(quán)力清單可以作為內(nèi)部文本，也可以作為外部文本。僅從權(quán)力清單的名稱來看，它應(yīng)當(dāng)是一個(gè)文本。至于這個(gè)文本是什么性質(zhì)的，則要根據(jù)實(shí)在法的規(guī)定來確定。一方面.權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)是一個(gè)內(nèi)部文本，尤其在我國目前行政權(quán)的行使中，似乎更多的是從內(nèi)部文本的角度來理解權(quán)力清單的。也就是說，通過在行政系統(tǒng)內(nèi)部對權(quán)力清單的內(nèi)容予以列舉，使其在行政系統(tǒng)內(nèi)部規(guī)范行政權(quán)的行使。在行政法學(xué)理論中也有內(nèi)部行政法與外部行政法之分，所謂內(nèi)部行政法是指“規(guī)范行政機(jī)關(guān)對立關(guān)系上組織管理業(yè)務(wù)的法規(guī)”。另一方面，權(quán)力清單中的權(quán)力絕大多數(shù)是行政主體對行政相對人所發(fā)生的作用，而權(quán)力清單本身也可以像政府所行使的處罰權(quán)、強(qiáng)制權(quán)那樣對社會(huì)予以公開，一旦這樣的公開能夠成立，它就是一個(gè)外部文本。概而論之，我國目前對權(quán)力清單的認(rèn)知和理解屬于前者，而從權(quán)力清單的實(shí)際效果和價(jià)值來看，應(yīng)當(dāng)屬于后者。其三，權(quán)力清單可以由控權(quán)主體制定，也可以由行政系統(tǒng)制定。就目前我國權(quán)力清單的形成來看，它是由行政系統(tǒng)自身發(fā)動(dòng)的，即是說，行政系統(tǒng)可以從自律的角度制定相應(yīng)的權(quán)力清單，這在我國是可行的，也符合我國近年來的行政習(xí)慣。同時(shí)，從權(quán)力清單的價(jià)值來看，它所體現(xiàn)的是對行政權(quán)的約束和控制，而要達(dá)到或?qū)崿F(xiàn)這個(gè)理想價(jià)值，權(quán)力清單由相應(yīng)的控權(quán)主體制定似乎更加妥當(dāng)，其邏輯前提是：“的確，沒有任何政治上的真理比這個(gè)反對意見所依據(jù)的有更大的真正價(jià)值，或者更加明顯地帶有自由保護(hù)者的權(quán)威色彩。立法、行政和司法權(quán)置于同一人手中，不論是一個(gè)人、少數(shù)人或許多人，不論是世襲的、自己任命的或選舉的，均可公正地?cái)喽ㄊ桥罢??！崩缈梢杂扇珖嗣翊泶髸?huì)或者其常務(wù)委員會(huì)制定行政系統(tǒng)中的總的權(quán)力清單，在司法審查實(shí)踐中，人民法院也可以結(jié)合行政救濟(jì)的范疇和內(nèi)容制定行政系統(tǒng)的權(quán)力清單，上面兩個(gè)路徑都是可以進(jìn)行選擇的。那么，權(quán)力清單的概念究竟包括哪些具體內(nèi)涵呢？

第一，權(quán)力清單屬于行政權(quán)的范疇。抽象地講，凡是行使公權(quán)力的國家機(jī)關(guān)或者相應(yīng)的組織，其權(quán)力都應(yīng)當(dāng)以清單的形式體現(xiàn)出來。即是說，廣義上的權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)包括所有公權(quán)力主體所行使的權(quán)力，應(yīng)當(dāng)通過權(quán)力清單將所有公權(quán)的權(quán)力列舉或者是展示出來，但是從國家權(quán)力運(yùn)作的實(shí)踐來看，立法機(jī)關(guān)的權(quán)力清單或者是明確的，或者是無法用權(quán)力清單的形式表示出來的。因?yàn)榱⒎ǚP(guān)于立法權(quán)行使的范疇有明確規(guī)定，而一個(gè)具體的立法行為則是無法用權(quán)力清單的形式予以梳理的。同樣道理，司法權(quán)也是一個(gè)非常規(guī)整和嚴(yán)格的權(quán)力，例如審判權(quán)和檢察權(quán)都通過相關(guān)的程序法和實(shí)體法作了非常具體的規(guī)定，因此，它不需要專門的權(quán)力清單將這些權(quán)力予以規(guī)范。權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)從狹義上進(jìn)行理解，即是說權(quán)力清單所適用的范疇僅僅應(yīng)限于行政權(quán)。它是對行政主體的行政權(quán)作出的專門規(guī)范。事實(shí)上，當(dāng)我國目前在強(qiáng)調(diào)權(quán)力清單的概念時(shí)，也僅僅限制在行政系統(tǒng)內(nèi)部，當(dāng)然國家機(jī)關(guān)之外的社會(huì)團(tuán)體或者其他組織的權(quán)力清單則是另一范疇的問題。這一點(diǎn)，我們必須予以明確，如果我們將權(quán)力清單的概念進(jìn)行非常廣泛的處理，那么權(quán)力清單就成為了一個(gè)無法琢磨的概念及其概念系統(tǒng)。從我國行政權(quán)先例的實(shí)際狀況來看，由于行政機(jī)關(guān)行使的行政管理權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)、行政審批權(quán)、行政制裁權(quán)等等權(quán)力有著非常復(fù)雜的權(quán)力范疇和內(nèi)容，而且不同的權(quán)力在行使過程中常常是互相交織的，這些交織的權(quán)力有些可能來自于行政實(shí)體法，有些來自于行政程序法，還有些來自于行政首長的主觀臆斷，這就決定了權(quán)力清單就是有關(guān)行政權(quán)的清單。

第二，權(quán)力清單使行政權(quán)概念明確。行政權(quán)概念的產(chǎn)生有著非常悠久的歷史。早在古希臘亞里士多德的著作中，就已經(jīng)提到了與行政權(quán)相關(guān)的概念。后來在資產(chǎn)階級革命時(shí)期，孟德斯鳩提出了三權(quán)分立的概念，而在三權(quán)分立的概念中，就包括了與現(xiàn)代意義上的行政權(quán)相似的行政權(quán)概念。我國在民國時(shí)期提出了五權(quán)政治，在五權(quán)政治中，有一個(gè)權(quán)力也叫行政權(quán)，“即將國家的行政、立法、司法、考試、監(jiān)察五種治權(quán)各獨(dú)立規(guī)定于憲法，分由五個(gè)機(jī)關(guān)行使，以防政府之專橫擅斷?！蔽覀兛梢赃@樣說，把行政權(quán)和其他國家權(quán)力放置在一起，行政權(quán)的概念是容易被界定的，例如我們可以把廣泛意義上的行政管理權(quán)都界定為行政權(quán)。但是一旦我們介入到行政權(quán)的概念之中，它究竟包括哪些具體的內(nèi)容，則是一個(gè)內(nèi)涵非常模糊的概念。例如我國憲法第89條關(guān)于國務(wù)院所行使的行政權(quán)的規(guī)定就有諸多非常不同的理解和認(rèn)知。從邏輯上講，一個(gè)概念應(yīng)當(dāng)由內(nèi)涵和外延所構(gòu)成，在其內(nèi)涵無法確定或者難以確定的情況下，我們通過揭示外延的方式將其表述出來，那對于其內(nèi)涵的理解問題也就迎刃而解了。權(quán)力清單不一定明確揭示行政權(quán)的內(nèi)涵，但它卻非常明確地列舉了行政權(quán)的外延，通過對其外延的揭示，不同行政主體所行使的行政權(quán)便由抽象到具體，由一般到個(gè)別，由普遍而特殊，二者恰恰是我國當(dāng)下理解行政權(quán)概念所必須的，這是權(quán)力清單的第二個(gè)本質(zhì)屬性。

第三，權(quán)力清單使行政主體與職權(quán)相對應(yīng)。行政主體是學(xué)界對行使行政權(quán)的行政機(jī)關(guān)或者其他組織所作的一個(gè)概括性的稱謂，凡是能夠以自己的名義行使行政權(quán)的機(jī)關(guān)組織或者機(jī)構(gòu)體系，都能夠成為一個(gè)獨(dú)立的行政主體。由此可見，行政主體在行政法治中是非常具體的，也就是說只有當(dāng)一個(gè)機(jī)關(guān)或者組織與行政相對人發(fā)生聯(lián)系的時(shí)候，它才具有行政主體的屬性，抽象理解行政主體的概念是沒有多大價(jià)值的。我們可以將問題再深化一步，那就是一方面行政主體只有當(dāng)它具有職權(quán)時(shí)，它才能夠?qū)姟ι鐣?huì)、對行政相對人產(chǎn)生影響。另一方面，行政法典則設(shè)定了諸多的行政權(quán)，這些權(quán)力往往與特定的行政主體相對應(yīng)，“核發(fā)建筑許可證.以及審批其他有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)的事項(xiàng)，諸如地塊分割轉(zhuǎn)讓拆遷圍建執(zhí)照、度假野營地整治等等，均屬市鎮(zhèn)議會(huì)管轄。立法者似乎意識到，中小市鎮(zhèn)行使上述職權(quán)時(shí)，將會(huì)在制定錯(cuò)綜復(fù)雜的規(guī)章制度方面遇到許多技術(shù)性難題，法律因而賦予跨市鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)一些相關(guān)特權(quán)。”當(dāng)然，不同的行政法典可以設(shè)定不同的行政權(quán)，如部門行政法就可以設(shè)定部門行政職權(quán).而行政組織法則可以設(shè)定一般意義上的行政職權(quán)。行政職權(quán)在行使上是抽象的，但當(dāng)它對作用客體發(fā)生作用時(shí)則是具體的?，F(xiàn)代法治思想要求任何法律的運(yùn)行都必須能夠找到相應(yīng)的責(zé)任人，即是說對相應(yīng)的行為負(fù)有責(zé)任，這就要求行政職權(quán)必須是具有一定職權(quán)的主體，行政職權(quán)與行政主體的關(guān)系是現(xiàn)代行政法治所要解決的基本問題之一。我們注意到，目前我國的行政組織法和部門行政法在對這個(gè)問題的解決上都存在一定的缺陷，主要就是相關(guān)主體和相關(guān)職權(quán)的對應(yīng)不那么周延，而權(quán)力清單則可以補(bǔ)充行政組織法和部門行政法在這方面的不足。因此，權(quán)力清單既具有一定的權(quán)力范圍，也局限了主體，這種主體與責(zé)任之間的對應(yīng)，是權(quán)力清單的另一個(gè)本質(zhì)屬性。

第四，權(quán)力清單是對行政權(quán)的體系化處理。上面已經(jīng)指出，行政權(quán)是相對于立法權(quán)、司法權(quán)而論之的，也就是說，行政權(quán)本身是一個(gè)龐大的概念系統(tǒng)。在行政權(quán)的概念系統(tǒng)之下，有相對宏觀的權(quán)力范疇，也有相對微觀的權(quán)力范疇。例如“國務(wù)院的職權(quán)包括兩個(gè)系統(tǒng)：一是國務(wù)院各構(gòu)成部門的職權(quán)，如各職能機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)等的職權(quán)，此類職權(quán)在國務(wù)院的一些分支性組織規(guī)則中作了規(guī)定……；二是國務(wù)院作為一個(gè)整體的職權(quán)，即由國務(wù)院自身行使的職權(quán)，《中華人民共和國憲法》第89條對國務(wù)院行使的職權(quán)作了規(guī)定?！吨腥A人民共和國國務(wù)院組織法》以及其他部門行政法的組織規(guī)則中對國務(wù)院的職權(quán)也作了一些規(guī)定?！边@些權(quán)力范疇的存在是與行政機(jī)關(guān)的體系相對應(yīng)的。一個(gè)國家的行政體系是一個(gè)大系統(tǒng)，在這些大系統(tǒng)之中，又分成了若干支系統(tǒng)，在這些支系統(tǒng)之下，又分成了若干子系統(tǒng)。至于一國行政機(jī)關(guān)體系的系統(tǒng)分成多少個(gè)層次，則是由各國的實(shí)際狀況所決定的。此外，在行政系統(tǒng)內(nèi)部，有關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置也有著不同的劃分。以我國國務(wù)院為例，其就分為職能機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)等。從橫向上看，不同層次的機(jī)構(gòu)又有很多不同的職能劃分，如工商、稅務(wù)、物價(jià)、環(huán)保等等。在一個(gè)國家的行政職能劃分中，往往都有數(shù)十種以上的劃分方式。這些都表明抽象的行政權(quán)概念對于行政法治而論，是非常空虛的。換言之，行政法治必須將抽象的行政權(quán)予以具體化。我們知道，在行政法治體系中，包括諸多不同的行政法典則，僅特別行政法就可以分為“內(nèi)部行政法、外交行政法、交通行政法、經(jīng)濟(jì)行政法、財(cái)政行政法、法務(wù)行政法、教育行政法、國防行政法、僑務(wù)行政法、蒙藏事務(wù)行政法等等?！笨梢哉f，這些典則都或多或少的與行政權(quán)有關(guān)。然而，我們同樣無法通過這些典則對行政權(quán)有一個(gè)較為具體的認(rèn)知和把握，而權(quán)力清單則可以對行政權(quán)的這個(gè)龐大系統(tǒng)做出體系化的處理。例如，就一個(gè)縣的行政系統(tǒng)而論，我們可以通過權(quán)力清單將縣政府的權(quán)力清理出來，將縣政府各職能部門的權(quán)力清理出來。通過這樣的清理，使得行政權(quán)有一個(gè)相對完整的系統(tǒng)。

二、權(quán)力清單在行政法治中的地位

權(quán)力清單從其最為具體的法律效果來看，在于對行政權(quán)進(jìn)行有效的控制。行政法作為控權(quán)法，控權(quán)是其一個(gè)較為長久的特征，雖然近年來學(xué)者們提出了服務(wù)行政、給付行政和參與行政等新的行政法治理念，但在筆者看來，這些行政法治理念只不過是對控權(quán)理論的一個(gè)轉(zhuǎn)換形式。20世紀(jì)70年代以后，在德國的行政法價(jià)值轉(zhuǎn)換中突出了福利行政下的社會(huì)給付理念，并制定了《社會(huì)法典》，該法典是部門行政法的構(gòu)成部分之一，它凸顯了給付行政的特點(diǎn)，然而該給付行政仍然體現(xiàn)了強(qiáng)烈的控權(quán)特色。例如，該法典第15條第1款規(guī)定：“根據(jù)州法承擔(dān)相關(guān)權(quán)限的機(jī)關(guān)以及法律上規(guī)定的疾病保險(xiǎn)的主體，對于本法所規(guī)定的所有社會(huì)性事務(wù)負(fù)有向當(dāng)事人提供信息的義務(wù)?！币簿褪钦f，行政法的最高價(jià)值還在于對行政權(quán)進(jìn)行有效的法律控制。

就權(quán)力清單而論，它對行政權(quán)的控制主要表現(xiàn)在下列方面：一是使控權(quán)對象明確化。行政法對行政權(quán)的控制首先是對行政主體的控制，權(quán)力清單中的基本內(nèi)容就包括行政主體，權(quán)力清單中的權(quán)力是與主體相對應(yīng)的，而權(quán)力清單中的主體則行使具體的權(quán)力。在我國傳統(tǒng)行政法治中，控權(quán)所針對的是行政系統(tǒng)，這從概念上講是正確的，但又是模糊的.因?yàn)樗鼪]有置于控權(quán)之下，而權(quán)力清單將每一個(gè)控權(quán)主體作了具體化的處理。二是使控權(quán)方式具體化。行政法對行政權(quán)的控制是通過一定的方式為之的，從廣義上講，行政程序最能夠體現(xiàn)行政權(quán)控制的方式，因?yàn)樾姓绦蛟O(shè)置了行政權(quán)力的順序、期限、法律效力等。然而行政程序是針對不特定的行政主體而設(shè)置的程序規(guī)則，行政程序法是一個(gè)普遍意義上的行政法則，不可能對個(gè)別行政機(jī)關(guān)的形式作出個(gè)別化的處理，從這個(gè)角度上講，行政權(quán)力操作性并不十分明顯和具體。而權(quán)力清單將一個(gè)單一的行政主體所行使的權(quán)力作針對性的處理，這便使得控權(quán)方式更加方便操作。三是使控權(quán)過程嚴(yán)格化。行政控權(quán)的實(shí)施可以從靜態(tài)和動(dòng)態(tài)兩個(gè)方面進(jìn)行理解。左潞生曾經(jīng)指出：“行政法是規(guī)定行政組織及行政作用之法。行政法內(nèi)容包括‘行政組織法及‘行政作用法兩大部分。行政組織法以規(guī)定行使行政權(quán)主體的組織及其權(quán)限為目的，質(zhì)言之，即規(guī)定各種行政機(jī)關(guān)的構(gòu)成及其行使的權(quán)限，其中包括政府行政組織及自治團(tuán)體組織二者，是為行政上‘體的法則。行政作用法以規(guī)定行使行政權(quán)主體與其所屬人民的關(guān)系為目的，質(zhì)言之，即規(guī)定行政機(jī)關(guān)施行公務(wù)時(shí)，于何種情形下，方能授予或限制人民的權(quán)利及課取人民的義務(wù)，是為行政上‘用的法則。由此兩種法則，以構(gòu)成行政法的兩大體系。”@靜態(tài)的控權(quán)集中于對行政權(quán)行使的點(diǎn)狀控制，就是將控制對象集中在一個(gè)點(diǎn)上，而動(dòng)態(tài)的行政權(quán)控制則是一個(gè)線狀的控制，是對整個(gè)行政過程進(jìn)行控制，顯然，線狀的控制比點(diǎn)狀的控制更加科學(xué)合理。由于權(quán)力清單將行政權(quán)作了體系化的處理.通過對行政權(quán)中系統(tǒng)權(quán)力清單的列舉、支系統(tǒng)權(quán)力清單的列舉、子系統(tǒng)權(quán)力清單的列舉，使行政權(quán)的控制呈現(xiàn)出一個(gè)線狀的控制過程，而這種線狀的控制過程，要比傳統(tǒng)的點(diǎn)狀控制過程更加嚴(yán)格，使控權(quán)內(nèi)容明晰化。

行政權(quán)行使中存在著非常復(fù)雜的類型劃分，有些行政權(quán)的行使是羈束性的，而有些行政權(quán)的行使則是自由裁量性的，毫無疑問，權(quán)力清單對行政權(quán)的控制主要體現(xiàn)在對羈束性的行政權(quán)的控制上，因?yàn)樵诹b束性的行政權(quán)的行使中，行政主體沒有裁量的余地，所以權(quán)力清單對這種權(quán)力的控制是非常有效的。那么權(quán)力清單如何對自由裁量的權(quán)力進(jìn)行控制是值得探討的問題，至少權(quán)力清單將控制這類權(quán)力進(jìn)行了列舉規(guī)定?？梢?，權(quán)力清單與控權(quán)方式是有機(jī)聯(lián)系在一起的，那么從法律形式上或法律類型上來看。權(quán)力清單在行政法治中究竟處于什么樣的地位呢？

第一，權(quán)力清單具有行政組織規(guī)則的屬性。行政組織法究竟應(yīng)當(dāng)規(guī)范什么，在學(xué)界是一個(gè)有爭議的問題，僅從法律概念上講，行政組織規(guī)則是從靜態(tài)上對行政機(jī)關(guān)的構(gòu)成及其連接方式的規(guī)定，它或者應(yīng)當(dāng)對行政主體的產(chǎn)生方式作出規(guī)范，或者對行政主體的認(rèn)知期限作出規(guī)范，或者對行政組織中不同的機(jī)構(gòu)和人員比例作出規(guī)范等等，“行政組織法是關(guān)于行政組織的職能權(quán)限，編制管理以及公務(wù)員錄用管理等內(nèi)容的法律制度?！奔词钦f，行政組織規(guī)則并不一定包括行政職權(quán)，如果其包括行政職權(quán)，也應(yīng)當(dāng)僅僅包括行政職權(quán)內(nèi)部的行政分配。然而，我國的行政組織法雖然從目前來看還不夠完善，還存在很多立法上的缺陷，但是無論我國的國務(wù)院組織法還是地方各級人民政府組織法都規(guī)定了相應(yīng)的行政職權(quán)。當(dāng)然目前的規(guī)定還是非常簡單和概括的。行政組織法規(guī)定一定的行政職權(quán)并不多余，在我國行政程序法和其他行政行為法還不夠健全的情況下.行政組織法涉及相應(yīng)的行政職權(quán)是合乎邏輯的。但是由于目前我國行政組織法對相關(guān)的職權(quán)規(guī)定還存在操作上的巨大缺陷，因此權(quán)力清單通過對各級人民政府所行使權(quán)力的梳理和列舉便補(bǔ)充了我國目前行政組織法在此方面的不足。從這個(gè)角度講，權(quán)力清單是行政組織法的構(gòu)成部分，至少可以說.它是對目前我國行政組織法的有效補(bǔ)充。在我國行政組織法不完善的情況下，權(quán)力清單所扮演的這個(gè)角色對我國實(shí)現(xiàn)行政法治有著非常大的價(jià)值。

第二，權(quán)力清單具有行政行為規(guī)則的屬性。有學(xué)者將行政法的構(gòu)成分為兩大板塊，一是靜態(tài)上的行政組織法，二是動(dòng)態(tài)上的行政行為法。有學(xué)者用“體”的概念來描述行政組織法的特性，而用“用”的概念來描述行政行為法的特性，即是說，行政行為法處于動(dòng)態(tài)之中。至于行政行為法究竟應(yīng)當(dāng)由哪些方面的法律典則構(gòu)成則是需要探討的問題@，但不爭的事實(shí)是，行政行為實(shí)質(zhì)上是行政權(quán)力的延伸，是行政權(quán)力與行政相對人的結(jié)合點(diǎn)，它處于行政執(zhí)法和行政管理的末端，但正是這個(gè)末端，使行政權(quán)的運(yùn)作處于相對敏感的狀態(tài)。因?yàn)樾姓?quán)對行政相對人的作用就是通過一個(gè)一個(gè)的行為而為之的，反過來說，行政行為法就是行政職權(quán)運(yùn)用之法，就是行政主體對行政相對人發(fā)生作用之法。權(quán)力清單清理必然包括一個(gè)一個(gè)的行政權(quán)力。而這正是行政行為法所要規(guī)范和調(diào)控的問題。權(quán)力清單是行政行為法的有機(jī)構(gòu)成，它具有非常明顯的行政行為法的屬性。

第三，權(quán)力清單具有行政實(shí)體法的屬性?！俺绦蚣仁欠傻囊粋€(gè)組成部分，也是法律體系的一個(gè)組成部分。作為一種法律規(guī)范，程序與法律規(guī)則或稱實(shí)體法規(guī)則不同，有時(shí)甚至截然相反。在原始的和不發(fā)達(dá)的法律體系中，實(shí)體法與程序法融為一體，不可分離?！痹谛姓ㄖ校烤鼓男┓▽儆趯?shí)體法似乎是一個(gè)有較多爭論的問題，我們可以概括地將行政組織法稱為行政實(shí)體法，但行政組織法絕對不是行政實(shí)體法的全部?？陀^地講，相關(guān)部門管理法才是真正意義上的行政實(shí)體法，例如土地管理法、稅收征收管理法、產(chǎn)品質(zhì)量法、治安處罰法、道路交通安全法等等。之所以說這些法律是實(shí)體法，是因?yàn)樗鼈冎苯釉O(shè)定了行政主體與行政相對人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。行政相對人能做什么不能做什么，行政主體能做什么不能做什么往往都在這些部門法中得到體現(xiàn)。顯然，行政主體在行政法中的權(quán)利義務(wù)是以行政職權(quán)的形式表現(xiàn)出來的.所以凡涉及到行政主體職權(quán)行使作出規(guī)范的行政法都是行政實(shí)體法。權(quán)力清單既清理了行政主體改變行政相對人利益關(guān)系的行為方式，也清理了在這個(gè)改變過程中行政主體所采用的手段和方式，從這個(gè)角度講，權(quán)力清單必然是實(shí)體性的，把它理解成實(shí)體法的構(gòu)成也是順理成章的。

第四，權(quán)力清單具有監(jiān)督規(guī)則的屬性。我國的行政監(jiān)督制度是一種多元化的制度構(gòu)造，它包括由國家權(quán)力機(jī)關(guān)主導(dǎo)的權(quán)力監(jiān)督，由檢查機(jī)關(guān)主導(dǎo)的權(quán)力監(jiān)督，由人民法院主導(dǎo)的權(quán)力監(jiān)督，也有行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督制度，如上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，或下級行政機(jī)關(guān)對上級行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，還包括行政系統(tǒng)內(nèi)部所設(shè)立的專門的監(jiān)督制度，如審計(jì)監(jiān)督和監(jiān)察監(jiān)督。從法律典則的角度來講，我國也制定了相應(yīng)的監(jiān)督法，其中包括調(diào)整人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的法律典則和檢察機(jī)關(guān)的法律典則。但是我國學(xué)界和實(shí)務(wù)部門普遍認(rèn)為我國的行政監(jiān)督制度相對比較滯后，主要在于我國的監(jiān)督制度沒有整合成一個(gè)完整的體系，這就影響了監(jiān)督過程的操作。說到底，行政監(jiān)督是對行政權(quán)行使的監(jiān)督，是行政權(quán)行使過程中程序化的監(jiān)督。權(quán)力清單由于將行政系統(tǒng)行使的行政權(quán)作了具體的列舉，并且使所列舉的行政權(quán)公之于行政相對人和其他公眾，這樣行政相對人、利害關(guān)系人就可以作為有效的監(jiān)督主體對行政權(quán)行使的過程及程序化進(jìn)行有效的監(jiān)督。由此我們可以說，權(quán)力清單有效補(bǔ)充了我國行政監(jiān)督法律體系的不足。

第五，權(quán)力清單具有行政程序規(guī)則的屬性。行政程序包括行政上的內(nèi)部程序和外部程序兩個(gè)大的范疇。前者是指行政系統(tǒng)內(nèi)部不同行政機(jī)關(guān)在工作過程中的連接方式，這些連接方式主要是通過程序規(guī)則予以支撐的，例如下級對上級的請示和匯報(bào).上級對下級的命令和指示，在一個(gè)行政過程中，上下級之間的連結(jié)都必然是圍繞行政職權(quán)而展開的。換言之，如果沒有行政職權(quán)，上下級之間的關(guān)系就會(huì)稱其為無源之水和無本之木。后者是指行政主體在對行政相對人以及其他社會(huì)主體發(fā)生作用時(shí)的行為方式，例如當(dāng)行政機(jī)關(guān)對行政相對人的請求作出審批時(shí)，就應(yīng)當(dāng)按照一定的行為方式而為之，當(dāng)行政主體對違法的行政當(dāng)事人進(jìn)行處罰時(shí)，也應(yīng)當(dāng)以一定的行為方式為之，這些行為方式包括具體的工作方法、相關(guān)的期限以及采取行為的順序等等。而這些內(nèi)容實(shí)質(zhì)上就是有關(guān)的程序。筆者曾經(jīng)指出，程序與模式是相輔相成的，某種模式的結(jié)果必然導(dǎo)致相應(yīng)的程序，“在模式的概念的深層意義上包含了程序。一個(gè)模式結(jié)構(gòu)的維持也必須依靠若干個(gè)程序而一個(gè)法律程序也蘊(yùn)藏在一定的模式之下。”由于我國尚未制定出統(tǒng)一的行政程序法，這導(dǎo)致絕大多數(shù)的行政行為的作出都是在沒有程序的情況下而為之的，而我國行政系統(tǒng)內(nèi)部的行政程序也尚未建立起來，所以在我國行政權(quán)行使中，上級對下級的控制似乎是絕對的、無條件的。我們認(rèn)為行政系統(tǒng)內(nèi)部的連接方式和行政系統(tǒng)對外發(fā)生作用的方式都集中在行政權(quán)的問題上，目前之所以會(huì)出現(xiàn)行政不當(dāng)和行政濫用職權(quán)的問題，與行政程序的不健全是聯(lián)系在一起的。權(quán)力清單無論在行政系統(tǒng)內(nèi)部還是在行政系統(tǒng)外部都將相關(guān)的職權(quán)予以明確，而且讓職權(quán)與主體有了對應(yīng)的關(guān)系，這就使得每一個(gè)具體行政職權(quán)的行使都受一個(gè)行政規(guī)則的制約。由此可見，權(quán)力清單在某些方面彌補(bǔ)了行政程序的不足.所以說，權(quán)力清單在某些情況下也具有了行政程序法的屬性。

三、權(quán)力清單與行政法治內(nèi)涵的更新

我國的行政法治與行政法律體系相比，具有一定的滯后性。之所以會(huì)形成這樣的格局，關(guān)鍵在于行政法本身有主觀與客觀之分?！翱陀^行政法就是指存在于國家實(shí)在法之中的規(guī)范文本及其相關(guān)規(guī)則。主觀行政法則是指存在于人們意識之中的行政法規(guī)范。這個(gè)區(qū)分雖然有些抽象，但是，在行政法實(shí)施中確實(shí)有主觀方面和客觀方面的區(qū)分。在行政法實(shí)施中，客觀行政法可能被付諸實(shí)施，但主觀行政法則不一定被付諸實(shí)施?！?/p>

我們可以將我國行政法治的滯后性概括為三個(gè)方面：一則，我國長期以來從相對靜態(tài)上理解和認(rèn)識行政法治，當(dāng)我國在2011年宣布我國社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成時(shí)，也是從靜態(tài)上對我國的行政法治作了一個(gè)判斷。行政法治作為國家法治的構(gòu)成部分，也具有這樣的靜態(tài)性，我們只注重了行政法典則的制定，而沒有重視行政法典則與行政法運(yùn)行的關(guān)系，沒有將行政權(quán)運(yùn)行的過程納入到行政法治的體系中來。這種靜態(tài)的行政法治使我國行政法的形式有著非常大的反差，我們雖然有行政法治的形式要件，但是相對于形式要件，行政法治的實(shí)質(zhì)要件則不夠完善。二則，我們長期以來注重從價(jià)值上認(rèn)知和理解行政法治，行政法治既是我國法律制度的組成部分，也是我國治理體系的組成部分，而我國的治理體系是建立在憲法制度的基礎(chǔ)上的，尤其是我們常常用社會(huì)主義的價(jià)值判斷來構(gòu)造行政法治體系的內(nèi)容。由于社會(huì)主義的行政法是以管理法為價(jià)值取向的，管理法的核心功能就在于行政系統(tǒng)通過高權(quán)對社會(huì)過程的干預(yù)和調(diào)控，這與西方的控權(quán)行政法有反差。具體來看，我國傳統(tǒng)行政法將規(guī)范的作用基點(diǎn)放在行政相對人一方，而不是放在行政主體一方。誠然，行政法重視價(jià)值體系的構(gòu)造是沒有錯(cuò)的，但是進(jìn)入21世紀(jì)以后，各國的行政法治都由側(cè)重價(jià)值轉(zhuǎn)化為側(cè)重技術(shù)指數(shù)，就是使行政法治的運(yùn)作更加符合相應(yīng)的技術(shù)指標(biāo)。我國近年來在這方面雖然有一定的重視，但總體上講，我國的行政法治仍然牢牢貼上了價(jià)值的標(biāo)簽，這非常不利于我國實(shí)現(xiàn)行政法治。三則，我們長期以來注重用政策精神對行政法治進(jìn)行指導(dǎo)乃至于規(guī)范，在我國法理學(xué)中，有關(guān)政策與法律的關(guān)系有一個(gè)基本的理論體系，那就是政策是法律的靈魂，在我們建構(gòu)法治國家的過程中，也強(qiáng)調(diào)了政策的導(dǎo)向作用。過去我們甚至不可以在行政執(zhí)法中理直氣壯地強(qiáng)調(diào)法律問題，似乎更愿意用政策的精神指導(dǎo)行政法治過程。近年來，在我國行政執(zhí)法中出現(xiàn)的諸多非理性執(zhí)法，例如選擇性執(zhí)法、專項(xiàng)執(zhí)法，乃至于釣魚執(zhí)法，都與政策對法律的導(dǎo)向作用有一定的關(guān)聯(lián)性。

我國行政法治存在的上列三個(gè)方面的問題并不是一個(gè)局部性的問題，而是一個(gè)關(guān)系到我國行政法治的進(jìn)程和質(zhì)量的問題。令人欣慰的是，十八屆三中全會(huì)上中央提出了社會(huì)治理的概念，就是將原來的社會(huì)管理升華為社會(huì)治理，該概念的提出意味著我國的行政法治也要發(fā)生相應(yīng)的變化。例如原來我們強(qiáng)調(diào)在行政法治中行政主體是絕對的主導(dǎo)者，而社會(huì)治理的概念則將行政法治的主體予以了非常大的拓展，就是允許其他主體加入到行政法治中來。在傳統(tǒng)的社會(huì)管理之下，行政法治突出社會(huì)高權(quán)的作用和功能，而在社會(huì)治理的概念之下，行政法治必須體現(xiàn)公平的價(jià)值、廣泛參與的價(jià)值等等。應(yīng)當(dāng)說權(quán)力清單概念的提出與我國行政法治所發(fā)生的這種背景上的變化是緊密聯(lián)系在一起的，反過來說，權(quán)力清單也為行政法治內(nèi)涵的更新開拓了空間。

第一，權(quán)力清單使行政法治由抽象到具體。1999年憲法第13條修正案確立了我國建設(shè)法治國家的方略，與這個(gè)方略相適應(yīng)，行政法治也在行政法學(xué)界和行政法治實(shí)踐中形成了共識，這個(gè)共識就是由傳統(tǒng)的高權(quán)行政向平權(quán)行政過渡，由行政管理向行政執(zhí)法過渡，由行政法關(guān)系的單方面性向行政法關(guān)系的對等性過渡。應(yīng)當(dāng)說，我國行政法治作為一個(gè)新的概念系統(tǒng)已經(jīng)被普遍認(rèn)可，而且行政法治的若干大的原則和指導(dǎo)思想也已經(jīng)形成。2004年制定的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出：“依法行政必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國三者的有機(jī)統(tǒng)一；必須把維護(hù)最廣大人民的根本利益作為政府工作的出發(fā)點(diǎn)；必須維護(hù)憲法權(quán)威，確保法制統(tǒng)一和政令暢通；必須把發(fā)展作為執(zhí)政興國的第一要?jiǎng)?wù)，堅(jiān)持以人為本和全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展?！比欢?，這些關(guān)于行政法治的原則和指導(dǎo)思想，對于行政法治的實(shí)現(xiàn)而論，還處在相對抽象的層面上，還是一個(gè)在行政執(zhí)法實(shí)踐中需要對具體的規(guī)則和行為方式進(jìn)行探討的問題。總體上講，我們應(yīng)當(dāng)將行政法治的原則和指導(dǎo)思想轉(zhuǎn)化為具體的治理方式和方法，而在行政法治實(shí)踐和行政法學(xué)界中，對這些方式和方法的思考似乎仍在行政程序的制度和理念中打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，權(quán)力清單概念的提出和我們今后對權(quán)力清單內(nèi)容的構(gòu)造，使我們從某個(gè)方面找到了行政法治如何具體化的新徑路。

第二，權(quán)力清單使行政法治由運(yùn)作而操作。行政法治的實(shí)現(xiàn)，是靠諸多主體的共同作用來完成的，例如，國家立法機(jī)關(guān)通過制定行政法典則，介入到行政法治的運(yùn)作中來，國家司法機(jī)關(guān)通過對行政權(quán)的法治監(jiān)督，介入到行政法治的運(yùn)作中來。而行政主體則通過自己的執(zhí)法行為介入到行政法治的運(yùn)作中來，其他社會(huì)公眾和行政相對人通過行政參與而介入到行政法治的運(yùn)作中來。因此，社會(huì)主體關(guān)于我國行政法治的運(yùn)作已經(jīng)有了普遍認(rèn)識。但是行政法治的運(yùn)作同樣是一個(gè)較大的概念系統(tǒng)，即是說行政法治要真正實(shí)現(xiàn)對社會(huì)的治理，它是由若干主體的具體行為而為之的，正是不同的主體在這個(gè)過程中的不同行為促成了行政法治的實(shí)現(xiàn)。而這些行為實(shí)質(zhì)上所涉及到的是一個(gè)操作的問題，就是說每一個(gè)行政法治的實(shí)現(xiàn)都是通過相應(yīng)的技術(shù)指標(biāo)來實(shí)現(xiàn)的，以行政強(qiáng)制的實(shí)施和實(shí)現(xiàn)而論，我國立法機(jī)關(guān)通過立法上的操作在2011年制定了《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》，而行政主體則根據(jù)該法的規(guī)則實(shí)施對人身和財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制措施，行政相對人在這個(gè)過程中，為了維護(hù)自己的權(quán)益，也需要通過對授權(quán)的行使來制約強(qiáng)制過程。我國相關(guān)的行政法典則對于行政法治的這個(gè)運(yùn)作似乎都有認(rèn)可，但只有進(jìn)入到操作層面上，運(yùn)作才是具體的。有學(xué)者在分析行政主體裁量性行政活動(dòng)對公益的考量時(shí)就指出：“但即使在面對一個(gè)要審核的事實(shí)時(shí)，應(yīng)作為決定條件的事實(shí)審核本身又是某個(gè)維護(hù)公共利益保障措施選擇的結(jié)果。例如，人們應(yīng)確定具有危險(xiǎn)性狗品種以避免將其雜交或者對其所有者提出必要的限定，對該類具有危險(xiǎn)性的狗種類范圍的確定取決于用于確定危險(xiǎn)性的準(zhǔn)則；但這種危險(xiǎn)性準(zhǔn)則本身就是一個(gè)限定決定條件的選擇結(jié)果。例如，我們要確定動(dòng)物的侵略性，是簡單地表現(xiàn)為那些大部分襲擊人的動(dòng)物呢，還是更簡單地根據(jù)狗的大小來區(qū)分.這關(guān)系到劃定為具有危險(xiǎn)性的狗品種的多少?！睓?quán)力清單概念的產(chǎn)生，使我們改變了傳統(tǒng)行政法治中運(yùn)作的觀念，而將注意力集中在一個(gè)行政過程的具體操作上。說到底，行政法治的實(shí)現(xiàn)必須通過具體的操作才能得到保障。

第三，權(quán)力清單使行政法治由二元而一元?，F(xiàn)代行政法從它產(chǎn)生的那一天起，就帶有明顯的一元化色彩，所謂行政法治的一元化，是指行政法的治理主體只有一個(gè)而非兩個(gè)或者更多?，F(xiàn)代行政法是由自然公正原理派生出來的，該原理表明政府公權(quán)是從私權(quán)中派生出來的，也就是說私權(quán)是固有權(quán)力，而公權(quán)是派生的權(quán)力，這實(shí)質(zhì)上是法國大革命所提出的有關(guān)人權(quán)的觀念在行政法中的延伸。但是社會(huì)主義制度建立以后，由于要通過公權(quán)對社會(huì)持續(xù)進(jìn)行設(shè)計(jì)，對社會(huì)關(guān)系進(jìn)行設(shè)定，對社會(huì)過程進(jìn)行調(diào)控，因此，行政公權(quán)在這個(gè)過程中起了主導(dǎo)作用。以前以蘇聯(lián)為首的社會(huì)主義國家在行政法產(chǎn)生的初期，就強(qiáng)調(diào)它的管理屬性，就是認(rèn)為行政法是行政主體在實(shí)現(xiàn)行政管理過程中相關(guān)法律規(guī)范的總稱，“管理機(jī)關(guān)的執(zhí)行活動(dòng)常常同時(shí)是指揮的。因?yàn)樗栽摍C(jī)關(guān)頒布單方權(quán)力性命令，包括適用國家強(qiáng)制措施的命令為前提。”但同時(shí)，行政法也要在某些方面管理行政系統(tǒng)，如通過行政組織法管理行政機(jī)關(guān)，通過公務(wù)員法管理行政公職人員等，這就使得社會(huì)主義國家的行政法有著明顯的二元化傾向。正如我國平衡理論所表達(dá)的，“行政法既要治理行政相對人，也要治理行政主體乃至于行政系統(tǒng)”，可以說，我國近30年的行政管理都凸顯了這種治理過程中的二元化。社會(huì)治理的概念在一定程度上調(diào)整了傳統(tǒng)的治理模式，因?yàn)閺V大公眾本身就是社會(huì)主體，國家公權(quán)就是從社會(huì)公眾中來的，基于此，作為公權(quán)的治理，只能夠治理手上握有權(quán)力的主體，而不能夠治理作為權(quán)力來源的社會(huì)公眾。權(quán)力清單概念的提出將治理的核心和焦點(diǎn)集中在行政系統(tǒng)，集中在行政主體，集中在行政公職人員.他們共同承擔(dān)著作為公權(quán)的行政權(quán)的行政職能。對于行政權(quán)而論，他們不是多元而是一元的，深而論之，權(quán)力清單非常清晰地將治理的重點(diǎn)集中在行政系統(tǒng)身上，這就改變了我國傳統(tǒng)治理模式的二元結(jié)構(gòu)，這是其對行政法治內(nèi)涵的一個(gè)重大拓展。

第四，權(quán)力清單使行政法治由過程而效果。在行政學(xué)理論中，有一個(gè)過程管理和效能管理的問題，這兩個(gè)管理也被視為行政權(quán)管理中的兩個(gè)哲學(xué)或者管理的方法論。所謂過程管理，是指當(dāng)行政權(quán)對行政相對人和行政事務(wù)發(fā)生作用時(shí)，將注意力集中在動(dòng)態(tài)的運(yùn)作過程之中，行政權(quán)在每一個(gè)環(huán)節(jié)上都不能夠有所疏漏，過程化的管理有利于強(qiáng)調(diào)行政程序在行政執(zhí)法中的地位和價(jià)值，行政主體在執(zhí)法和管理中，只要不在具體的環(huán)節(jié)上發(fā)生阻滯，只要是一個(gè)完整的行政過程予以完成的，其行為就是合法和合理的。與之相比，效能管理則是另一種管理哲學(xué)和管理方法論，它所強(qiáng)調(diào)的是行政權(quán)運(yùn)行的實(shí)際效果。行政權(quán)在運(yùn)作過程中存在一個(gè)投入與產(chǎn)出的問題，依據(jù)效能管理，只要行政主體用較少的投入有了較大的產(chǎn)出，其管理就是合法和合理的。顯然，效能管理沒有在管理的程序、環(huán)節(jié)和其他次要方面做文章，而在管理的最終結(jié)果上大做文章，這便是效能管理的基本含義。與行政管理的這種過程理論和效能理論相比，行政法治也存在一個(gè)過程控制和效能控制的問題，“行政程序的根本政策問題就是如何設(shè)計(jì)一種制約制度，既可最大限度地減少官僚武斷和超越權(quán)限的危險(xiǎn)，又可保持行政部門需要的有效采取行動(dòng)的靈活性。行政法所設(shè)計(jì)的是用來控制和限制政府權(quán)力的法律制約?！奔词钦f，我們可以把行政法治的側(cè)重點(diǎn)放在行政過程和行政環(huán)節(jié)上，而不是放在行政效能上，我們還可以將行政法的治理放在行政主體對權(quán)力行使效果的權(quán)衡上，而不去考慮權(quán)力行使的細(xì)節(jié)問題。毫無疑問，現(xiàn)代行政程序理論所強(qiáng)調(diào)的就是行政法治理中的過錯(cuò)而非效能。權(quán)力清單則改變了這樣的治理模式，權(quán)力清單將側(cè)重點(diǎn)集中在行政主體的權(quán)力范疇和權(quán)力類型上，它所監(jiān)控的不是某一環(huán)節(jié)，而是整個(gè)權(quán)力的運(yùn)行質(zhì)量，這對行政法治而論，顯然具有新的內(nèi)涵，而這個(gè)內(nèi)涵與現(xiàn)代行政效率及其行政法治的社會(huì)化是一脈相承的。

（責(zé)任編輯 李濤）