西安地區(qū)城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置的法律路徑與對(duì)策

李晶　岳俠

摘 要：本文基于城鄉(xiāng)關(guān)系、社會(huì)公平、教育再生產(chǎn)、全民教育等視角，對(duì)統(tǒng)籌西安地區(qū)城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置提出一些新思考：加強(qiáng)教育法制建設(shè)；以部門(mén)立法的形式保障農(nóng)民工子女的受教育權(quán)，進(jìn)一步促進(jìn)教育公平；從戶籍定位轉(zhuǎn)型入手，將義務(wù)教育從等級(jí)身份轉(zhuǎn)化為公民權(quán)利。

關(guān)鍵詞：義務(wù)教育；社會(huì)公平；法律路徑

教育公平是社會(huì)公平的基石，是人類社會(huì)共同追求的理想。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置，大力促進(jìn)教育公平，逐步縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際差距。因而，推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育公平均衡發(fā)展是體現(xiàn)公平正義的中國(guó)特色社會(huì)主義的內(nèi)在要求；加快農(nóng)村教育發(fā)展是促進(jìn)教育公平的第一要?jiǎng)?wù)。

所謂教育公平，瑞典教育家胡森認(rèn)為教育必須“起點(diǎn)公平，過(guò)程公平，結(jié)果公平”，提出了著名的教育公平三維度論。作為西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，陜西省省會(huì)西安有著特別的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境，城鄉(xiāng)義務(wù)教育的差異不斷擴(kuò)大，教育公平問(wèn)題日益突出，城鄉(xiāng)教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，教育經(jīng)費(fèi)緊張是許多農(nóng)村中小學(xué)資源配置未均衡的首要原因。推動(dòng)西安地區(qū)城鄉(xiāng)教育的均衡發(fā)展，只有合理地統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育資源配置，實(shí)踐有效地教育資源配置路徑和法律機(jī)制，才能促進(jìn)西安地區(qū)教育發(fā)展公平。

一、加強(qiáng)教育法制建設(shè)

《憲法》規(guī)定的公民的基本權(quán)利就包括了接受平等教育的機(jī)會(huì)，同樣的在《世界人權(quán)宣言》里也規(guī)定：“人人都有受教育的權(quán)利，教育應(yīng)當(dāng)免費(fèi)，至少在初級(jí)和基本階段應(yīng)如此?！绷硗?，我國(guó)《憲法》第46條規(guī)定：“國(guó)家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展。”而《義務(wù)教育法》也有“國(guó)家、社會(huì)、學(xué)校和家庭依法保障適齡兒童、少年接受義務(wù)教育的權(quán)利”、“國(guó)家對(duì)接受義務(wù)教育的學(xué)生免收學(xué)費(fèi)”、“實(shí)施義務(wù)教育所需事業(yè)費(fèi)和基本建設(shè)投資，由國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)籌措，予以保證”等相關(guān)規(guī)定。但是，事實(shí)上截至目前也沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)公民受教育權(quán)利完全平等的憲法法律權(quán)利，特別是在一些較為偏遠(yuǎn)地區(qū)，義務(wù)教育階段學(xué)生輟學(xué)率還比較高，不少農(nóng)村地區(qū)政府在財(cái)政經(jīng)費(fèi)支出方面對(duì)教育的投入也遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)達(dá)到4%的要求，《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》中提出的國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例目標(biāo)在很多地方都沒(méi)有達(dá)到。要改變這種教育經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)失衡的問(wèn)題，完善教育立法，加強(qiáng)教育法制建設(shè)，以法律形式規(guī)定中央和各級(jí)政府的責(zé)任是前提，加大中央、省級(jí)財(cái)政對(duì)教育尤其是義務(wù)教育的投入比例，用法律手段進(jìn)一步規(guī)范各級(jí)政府，落實(shí)地方各級(jí)政府的法律責(zé)任追究制度是基本的保障。只有如此，才能保障每個(gè)公民切實(shí)享有憲法規(guī)定的平等的教育權(quán)利，也唯有如此也才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。

二、以部門(mén)立法的形式保障農(nóng)民工子女的受教育權(quán)，進(jìn)一步促進(jìn)教育公平

法治的程序機(jī)制是實(shí)現(xiàn)教育公平的保障。程序正義作為一種法治觀念，強(qiáng)調(diào)的是程序本身是否具備一些公認(rèn)的內(nèi)在優(yōu)秀品質(zhì)，而不是作為實(shí)現(xiàn)某種外在目的的手段。因而程序正義具有區(qū)別于實(shí)體正義的獨(dú)立價(jià)值。如果說(shuō)“社會(huì)公平”是教育公平法治的外部追求，那么“程序正義”就是教育公平法治的內(nèi)在運(yùn)作機(jī)理。沒(méi)有程序正義的法律保障機(jī)制，教育公平的追求必將流于言辭，對(duì)教育公平的衡量也將由此失去驗(yàn)證標(biāo)準(zhǔn)。

以法治保障和實(shí)現(xiàn)教育公平既是教育事業(yè)發(fā)展的內(nèi)在要求，也是全面推進(jìn)依法治國(guó)的現(xiàn)實(shí)需要。法治的規(guī)則機(jī)制是實(shí)現(xiàn)教育公平的基礎(chǔ)。教育規(guī)則公平指的是人們?cè)谙碛型葯?quán)利和承擔(dān)同等義務(wù)的條件下享受教育。這種規(guī)則機(jī)制所蘊(yùn)涵的內(nèi)在機(jī)理是，承認(rèn)并正視受教育對(duì)象在先天稟賦和后天能力養(yǎng)成上可能存在差異，因而不盡平等，但是法律所賦予其授受公平教育的資格與前提必須是平等的，不能因人、因時(shí)、因地而異。法治規(guī)則要求準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)對(duì)不同的受教育主體等值或相似。當(dāng)然這里承認(rèn)具有實(shí)質(zhì)合理性的區(qū)別對(duì)待，其目的仍然是達(dá)到受教育權(quán)的實(shí)質(zhì)公平。

法治的干預(yù)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)教育公平的憑借。教育公平需要用法律來(lái)進(jìn)行保護(hù)和規(guī)制，當(dāng)國(guó)家運(yùn)用法律的干預(yù)機(jī)制對(duì)受教育主體在教育活動(dòng)中獲得的利益進(jìn)行平衡和再分配時(shí)，通過(guò)把不同主體的利益差別調(diào)節(jié)控制在社會(huì)大多數(shù)成員都能接受的合理范圍內(nèi)，社會(huì)制度公平正義的倫理意涵便由此體現(xiàn)。由此可知，公平和諧的理想教育模式既要能保障教育競(jìng)爭(zhēng)和效率，為國(guó)家選拔優(yōu)秀人才；又要有利于保障和協(xié)調(diào)社會(huì)教育資源的公平分配，平衡不同受教育群體間的利益沖突，以達(dá)到整體意義上的社會(huì)公平。

三、戶籍定位轉(zhuǎn)型：從等級(jí)身份到公民權(quán)利

戶籍差異之所以會(huì)導(dǎo)致義務(wù)教育發(fā)展的不公平現(xiàn)狀，這是由我國(guó)傳統(tǒng)的戶籍觀所決定的。新中國(guó)成立后明確區(qū)分為城市戶口和農(nóng)村戶口，戶籍不僅僅用于于人口的登記和管理，更重要的是直接關(guān)系到個(gè)人的教育、就業(yè)、收入、社會(huì)地位等的賦予和享有。這樣，在教育資源的分配上，戶口性質(zhì)不同，城市等級(jí)不同，其獲得的教育資源也有明顯的不同。傳統(tǒng)戶籍制度下，公民不僅不能享受到平等的義務(wù)教育，不能改變公民出生身份所帶來(lái)的社會(huì)待遇差距，這種制度反而更進(jìn)一步地強(qiáng)化了這種不公平，這嚴(yán)重背離了義務(wù)教育相關(guān)法律的初衷，造成新的不公平。改革開(kāi)放三十余年后的今天，對(duì)現(xiàn)行的戶籍制度進(jìn)行全方位的改革使其能夠適應(yīng)社會(huì)時(shí)代的發(fā)展，讓義務(wù)教育政策這一關(guān)乎良心、歷史和正義的社會(huì)問(wèn)題盡快得到解決，已是一個(gè)刻不容緩的社會(huì)問(wèn)題和政治問(wèn)題。

義務(wù)教育要做到公平發(fā)展，就必須要求戶籍制度的功能定位必須符合現(xiàn)代社會(huì)的基本價(jià)值規(guī)范，因此戶籍制度的改革趨向應(yīng)該更進(jìn)一步彰顯公民的憲法權(quán)利，讓每個(gè)公民真正享受到基本的國(guó)民待遇?，F(xiàn)代社會(huì)發(fā)展已經(jīng)擺脫了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)對(duì)人的束縛，社會(huì)管理不再是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)下的等級(jí)體系，而更加強(qiáng)調(diào)公民平等、社會(huì)公平。因此，戶籍制度的改革必須遵循從等級(jí)身份向公民權(quán)利轉(zhuǎn)型的原則，才能適應(yīng)現(xiàn)代文明的發(fā)展，滿足公民權(quán)利和人權(quán)進(jìn)步的需要。

在我國(guó)，從戶籍等級(jí)身份向公民權(quán)利轉(zhuǎn)型的積極嘗試始于1983年的居民身份證制度的實(shí)行，然而隨著改革開(kāi)放的發(fā)展，傳統(tǒng)的戶籍制度對(duì)于公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)不僅沒(méi)有任何促進(jìn)，其限制功能反而更加強(qiáng)大，這種限制不僅僅表現(xiàn)在削弱了居民身份證賦予公民的基本權(quán)利，還成為公民不能享受公平待遇的依據(jù)。例如，在義務(wù)教育發(fā)展過(guò)程中，弱勢(shì)公民群體（農(nóng)業(yè)人口）的身份證成為其平等享受優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源的障礙，有些地方政府特別是大中城市將此作為實(shí)施不公平義務(wù)教育合法、合理的借口。在這個(gè)意義上，打破戶籍壁壘，保障公民合法權(quán)利，讓每位公民真正公平地受益于義務(wù)教育，不僅是教育公平的基本目標(biāo)，也是社會(huì)公平和諧的邏輯起點(diǎn)，接收公平的義務(wù)教育，公民才有可能能超越先天或后來(lái)的戶籍限制，平等的享有個(gè)人尊嚴(yán)、價(jià)值和義務(wù)，自主地構(gòu)建公平、民主的和諧社會(huì)。

當(dāng)然，必須看到，實(shí)現(xiàn)教育公平法治化是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、辯證的過(guò)程，它應(yīng)當(dāng)與教育和社會(huì)發(fā)展的一定歷史階段相適應(yīng)，任何時(shí)候也難以做到絕對(duì)公平。但以權(quán)利對(duì)等和機(jī)會(huì)公平的教育體系為參照系，使社會(huì)優(yōu)勢(shì)教育資源逐步向弱勢(shì)群體傾斜，逐步縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域教育發(fā)展差距，推動(dòng)教育公平的協(xié)調(diào)發(fā)展是未來(lái)較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)我國(guó)社會(huì)法治的發(fā)展方向。（作者單位：西安文理學(xué)院）

基金項(xiàng)目：本文為陜西省教育科學(xué)十二五規(guī)劃2014年度課題“西安地區(qū)實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育公平的法制路徑研究”（課題批準(zhǔn)號(hào)：SGH140795）階段性研究成果。

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