我國一線城市公共住房政策資源影響分析

摘要：城市住房問題是困擾經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程的重大難題之一，其實(shí)質(zhì)是公共住房問題，即中低收入階層的住房困難問題。廣州作為中國重要的一線城市，是華南地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、科技、教育和文化中心，近些年由于房地產(chǎn)行業(yè)的迅猛發(fā)展，不可避免地積累了一定的房地產(chǎn)泡沫隱患。因此，深入剖析廣州市公共住房政策資源對城市居住空間、房屋租賃市場以及城市經(jīng)營等方面的影響，對完善國家層面的公共住房政策系統(tǒng)具有重要的借鑒價值和示范意義。

關(guān)鍵詞：公共住房，公共住房政策，社會公平，影響

中圖分類號：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1001-9138-（2016）11-0051-59 收稿日期：2016-09-02

廣州作為我國改革開放的前沿城市，位處珠江三角洲經(jīng)濟(jì)圈的核心地位，隨著城市化進(jìn)程不斷向縱深推進(jìn)，其公共住房體系也在不斷完善。為了更好地解決城市中低收入群體的住房困難，廣州市學(xué)習(xí)借鑒了新加坡、中國香港等國家和地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在規(guī)范公共服務(wù)管理、創(chuàng)新相關(guān)技術(shù)手段等方面，進(jìn)行了有益的探索和實(shí)踐，較好地實(shí)現(xiàn)了公共住房資源的公平合理善用。無論在何種時代背景下，只有當(dāng)大多數(shù)民眾的利益訴求有可能得到滿足時，他們才會切實(shí)感受到政策的公平性；一旦這種關(guān)系轉(zhuǎn)化為社會發(fā)展的和諧動力，也即在客觀意義上實(shí)現(xiàn)了社會公平。因此，應(yīng)注重公共住房與其配套政策資源的相互影響，使之對完善整個住房體系發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

1 公共住房資源配置差異對城市居住空間的影響

1.1 交通資源導(dǎo)向的居住空間分異

隨著城市發(fā)展的速度不斷加快，在市政宏觀規(guī)劃指引下，地方財政一般會投入大筆資金來建設(shè)城市內(nèi)外連通的交通要道，比如高速公路、地鐵輕軌以及水路航運(yùn)等。廣州市在20世紀(jì)90年代因城市房地產(chǎn)的迅速膨脹，住房郊區(qū)化漸成時尚，于是隨著地鐵二號線南延線的開通以及迎賓路、番禺大道的全線拓寬，發(fā)展出番禺洛溪板塊。進(jìn)入21世紀(jì)后，又因粵派地產(chǎn)的大規(guī)?！霸斐沁\(yùn)動”成就了華南板塊，其中使人感到無比驚艷的祈福新邨就是最初的典范?，F(xiàn)在遍布遠(yuǎn)郊的各類大型住宅區(qū)項目，如南沙自貿(mào)區(qū)、亞運(yùn)新城板塊等，皆可謂是在最好的年代趕上了最大的樓市盛宴。從中可明顯看出“房產(chǎn)開發(fā)、交通先行”的推動特性，城市交通線路的修筑也因此對居住空間布局與分隔發(fā)揮著重要作用。

隨著廣州市交通道路建設(shè)和公共交通的迅猛發(fā)展，城市居民住宅區(qū)布點(diǎn)開始順著各條交通軸線向多個方向發(fā)散。（1）天河區(qū)作為新規(guī)劃的中心城區(qū)，依然是各類房地產(chǎn)開發(fā)商趨之若鶩的熱門區(qū)域，以珠江新城為例，在廣州CBD（廣州天河中央商務(wù)區(qū)）規(guī)劃的推動下，迅速成為新一輪房價的制高點(diǎn)和住房開發(fā)建設(shè)的重點(diǎn)地區(qū)。（2）隨著新光快線和地鐵三號線的開通，以及西起番禺區(qū)新客運(yùn)站、止于黃埔區(qū)大沙地站的地鐵七號線的運(yùn)營，使得華南板塊依托萬博、漢溪大道為核心區(qū)的番禺新城規(guī)劃持續(xù)煥發(fā)活力，成為廣州中央居住區(qū)（CLD）。（3）伴隨廣州東部交通樞紐中心的建設(shè)發(fā)展，地鐵、輕軌、快速路、水運(yùn)等交通網(wǎng)絡(luò)也正在形成，對增城經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)板塊和新塘板塊起到極大的輻射帶動作用。優(yōu)越的交通路網(wǎng)、良好的規(guī)劃前景還讓白云區(qū)抓住了機(jī)場路建設(shè)的契機(jī)，催生出以別墅為主的白云-南湖山水板塊和以洋房為主的白云新城板塊。（4）跟隨廣州市“南拓、東進(jìn)、北優(yōu)、西聯(lián)、中調(diào)”城市發(fā)展規(guī)劃的腳步，市民居住空間進(jìn)一步擴(kuò)寬到從化太平鎮(zhèn)和溫泉鎮(zhèn)、增城新塘鎮(zhèn)和小樓鎮(zhèn)、南沙橫瀝鎮(zhèn)和黃閣鎮(zhèn)等地，居住空間范圍大面積延伸。隨著高速公路網(wǎng)的不斷完善，外圈層由于自然山水環(huán)境、品牌或產(chǎn)品特性等優(yōu)勢，高檔住宅區(qū)逐漸增多，形成了高收入群體休閑度假的二套甚或多套住房會聚地帶。

1.2 教育、醫(yī)療等資源導(dǎo)向的居住空間分異

廣州城市居住空間自改革開放后不斷向外圍延展，可是諸如基礎(chǔ)教育學(xué)校、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)等公共資源依舊齊集城市中心區(qū)。廣州老城區(qū)因?yàn)楦鞣N文化、教育、商業(yè)、醫(yī)療等配套較為完善，周邊交通也很便利，能夠享受到較高的生活品質(zhì)，所以成為市民優(yōu)先選擇的居住區(qū)域。比如，珠江兩岸的長堤路、沿江路與濱江路一帶是廣州傳統(tǒng)的江景豪宅區(qū)，也是富人聚居的地方；東山區(qū)由于上世紀(jì)是華僑富商巨賈的會聚地，中西合璧的“東山洋房”印證著羊城多元文化并存的歷史，現(xiàn)也被開發(fā)為高檔住宅集中區(qū)。廣州老城區(qū)由于存在教育、醫(yī)療和社會保障等方面的潛在優(yōu)勢，加之房價等市場力量的推波助瀾，逐漸發(fā)展成為高收入階層居住的以中高檔住房為主的區(qū)域。伴隨著舊城改造工作的逐步深入，廉租房、經(jīng)適房等公共住房成為低收入階層的被動遷居地；而位于新城區(qū)或郊區(qū)相對價位較低的房屋，也變成中低收入階層的遷移地。自從20世紀(jì)90年代伊始，我國城市住房郊區(qū)化就顯示出鮮明的“擠出效應(yīng)”。位于廣州郊區(qū)的居民住宅區(qū)的發(fā)展，并非因?yàn)橹行某菂^(qū)居住環(huán)境惡化而迫使收入較高群體主動逃離，主要原因在于不斷飆漲的老城區(qū)房屋價格使得一般收入群體望房興嘆，只能選擇犧牲良好的公共服務(wù)與資源并增加通勤成本的方式定居在郊區(qū)住房低價位區(qū)域，由此造就收入群體不同而展現(xiàn)出差別化的居住區(qū)特性。

在城市新開發(fā)區(qū)域，尤其是離市中心較遠(yuǎn)的地區(qū)（多為公共住房選址地區(qū)），教育和醫(yī)療機(jī)構(gòu)貧乏給居民日常生活帶來諸多不便，因此促成地方政府與相關(guān)開發(fā)商在住宅規(guī)劃布局時就帶有明顯的沿交通沿線拓展住房的特色，以此方便市民能夠快速抵達(dá)學(xué)校、醫(yī)院及其他工作場所等。在城市遠(yuǎn)郊區(qū)，一般以超級大盤的形式產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)（如廣州北清遠(yuǎn)郊鎮(zhèn)超級大盤——恒大金碧天下、芒果小鎮(zhèn)、美林湖），并由開發(fā)商負(fù)責(zé)解決幼兒園、小學(xué)、超市、醫(yī)療中心等公共配套。但是，由于公立尤其是較高等級的公立學(xué)校、醫(yī)院多建立在城市中心區(qū)或次中心區(qū)域，促使市民在選擇居住地段時仍然將這兩塊地區(qū)作為首選。

1.3 城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對居住空間的影響

隨著城市化水平的不斷提高，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸作用日益突顯，涉及到的拆遷改造范圍廣闊、原住民眾多且層次不一，同時還對相鄰住宅區(qū)、商業(yè)區(qū)也產(chǎn)生一定影響，成為城市居住空間發(fā)生變化的決定性因素。以廣州市為例，地鐵隧道的修建、新白云國際機(jī)場的啟用和廣州南火車站的通車等對城市居住空間分異作用最大。

城市居民居住空間的差異，使得各式經(jīng)濟(jì)收入群體漸漸匯聚在不同地區(qū)，由此產(chǎn)生出林林總總的居民住宅區(qū)，而現(xiàn)代社會的物業(yè)管理方式又使得本就相互分開的居民區(qū)進(jìn)一步與外界隔離。隨著這種隔離的不斷加劇，社會矛盾與問題在不同地位、不同收入群體之間日益犀利，與此同時，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也再次擴(kuò)大了人們之間的收入差別，使得不同轄區(qū)居民相互間的流動性持續(xù)下降，導(dǎo)致社會各階層的空間結(jié)構(gòu)分異變得難以調(diào)和。

2 公共住房供應(yīng)布局對城市房屋租賃市場的影響

截至2013年年底，廣州市登記在冊的流動人口686.7萬人，按照一定的漏登率計算，廣州實(shí)際居住的流動人口為837萬人左右，已經(jīng)反超常住人口（832萬人）。出租屋是流動人口最主要的居住場所，有7成流動人口居住在出租屋，13%居住在工廠宿舍，9%是投靠親戚，7%為自購物業(yè)。房屋租賃市場在房地產(chǎn)三級市場中舉足輕重，不但能夠解決不同需求居民的住房問題，而且有利于發(fā)展多層次的住房供應(yīng)體系，提高社會綜合治理能力。

2.1 承租人違規(guī)轉(zhuǎn)租公租房

公共住房政策在實(shí)際執(zhí)行中，容易產(chǎn)生承租人將公共租賃住房（直管房）以市場價出租，借此獲取高額利潤的違法行為。2012年2月28日，廣東省人民政府印發(fā)《廣東省住房保障制度改革創(chuàng)新方案》（粵府辦〔2012〕12號），提出“逐步將全省現(xiàn)有的廉租住房、直管公房和公共租賃住房等保障性住房合并管理、并軌運(yùn)行，統(tǒng)一歸類為公共租賃住房，只租不售。通過建立以公租房為主的新型住房保障制度，解決住房保障對象的基本居住需求”。廣州市現(xiàn)有直管房是指市國土房管局代表市政府直接管理的各類房屋，涵蓋公產(chǎn)、經(jīng)租產(chǎn)、代管產(chǎn)（搶修代管、無主代管、雙代轉(zhuǎn)代管）、托管產(chǎn)等房屋。這些直管公房大多位于中心城區(qū)，交通便利、配套完善，且分布在各個社區(qū)內(nèi)，經(jīng)梳理納入公租房系統(tǒng)后就能直接進(jìn)行配租，非常適宜解決低收入家庭的實(shí)物配租需求。

根據(jù)廣州年鑒的數(shù)據(jù)，全市共有直管房27706棟、114942套，總面積為494.95萬平方米，住宅居住人數(shù)33.56萬人，年租金收入約3億元，主要分布在越秀、荔灣、海珠等老城區(qū)。其中，荔灣區(qū)現(xiàn)有直管房9969幢、面積近160萬平方米、承租戶34428戶，居住人口近10萬人，是廣州市三個直管房比較集中的區(qū)域中數(shù)量最多的一個；其次是越秀區(qū)，有直管房8100幢，面積140萬平方米，住宅租戶3.1萬戶；海珠區(qū)現(xiàn)有直管房近5000棟，總面積為90萬平方米，現(xiàn)有住戶為2.4萬戶。自上世紀(jì)90年代初期住房貨幣化改革以來，直管房以其極低的租金承擔(dān)起城市住房的“社會保障”功能，以荔灣區(qū)為例，直管房住宅租金一般在2-3元/月·m2，這樣的價格遠(yuǎn)低于同地段私人出租屋的價格。

據(jù)《南方都市報》報道，在實(shí)地走訪越秀、荔灣等公房集中分布地區(qū)后，發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)租公房行為隱蔽且充滿暴利。例如，通過對越秀區(qū)直管公房比較集中的大德路一帶走訪發(fā)現(xiàn)，這里零散分布的小型中介店鋪中，有些就涉及公房轉(zhuǎn)租的業(yè)務(wù)。海珠中路一間地產(chǎn)中介鋪曾經(jīng)就做過公房轉(zhuǎn)租生意，據(jù)其工作人員介紹，有些公房轉(zhuǎn)租后租金可達(dá)原租金的10多倍。廣州市目前施行的公房租金標(biāo)準(zhǔn)是3.5元/月·m2，一套30多平方米的公房每月租金也就100多元。然而，承租人私下轉(zhuǎn)租公房卻可以按照市場價收租，在大德路一帶，這樣的住房每月可以租到1000多元。業(yè)內(nèi)人士指出，很多公房由于年久失修、居住條件很差而被作為倉庫出租，這樣能獲得更大的利潤。大德路濠畔街一帶還遍布皮料物流生意，約200多間磚木結(jié)構(gòu)的老式住房首層和二層都被開辟為倉庫，存放著大量皮革和鞋類貨品。據(jù)了解這樣的倉庫租金一般是50-60元/月·m2，但看管倉庫的工人普遍無法說明所租房屋的性質(zhì)。調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，有些臨街商鋪也是公房性質(zhì)，海珠中路一間店鋪的老板透露，他以每月2800元的價格租下了30平方米的臨街鋪位，該房正是公房屬性，為了避免檢查，其店鋪營業(yè)執(zhí)照的注冊人姓名只能登記“房東”的名字。當(dāng)許多住房困難市民無房可住、排隊輪候等著租住直管公房的時候，廣州50%以上的公房卻正在被承租人高價轉(zhuǎn)租謀取私利。在越秀區(qū)某房管所，配備的9名房管員共需要管轄5個街道公房，“有的房管員需要負(fù)責(zé)8000多套公房，少的也需要管理1000多套”；在荔灣區(qū)，30多名房管員共需要監(jiān)管190多萬平方米共3萬多套公房，實(shí)時監(jiān)控如此龐大而分散的公房體系，只靠幾名房管員的巡查明顯有些力不從心。

2.2 法律欠缺、中介機(jī)構(gòu)參差不齊

廣州市現(xiàn)行房屋租賃管理法律法規(guī)，屬于國家層面的有《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》和《商品房屋租賃管理辦法》，屬于地方政府層面的有《廣東省城鎮(zhèn)房屋租賃條例》和《廣州市房屋租賃管理規(guī)定》。前兩部法令主要體現(xiàn)了法律的權(quán)威性，目的在于規(guī)范房屋租賃行為，其實(shí)際操作意義不是很強(qiáng)；后兩部屬于地方政府性規(guī)章，其中一些條文的貫徹執(zhí)行，若缺乏詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則則很難展開。這些皆對住房租賃市場的執(zhí)法效果產(chǎn)生影響，導(dǎo)致租賃糾紛不斷發(fā)生，并給違法租賃行為提供可乘之機(jī)。由于住房二級市場交易主客體都比較復(fù)雜，并且交易分散、客戶購買批量小，對房地產(chǎn)中介行業(yè)的依賴性很強(qiáng)。這種現(xiàn)狀要求配套齊全的中介機(jī)構(gòu)和較高素質(zhì)的經(jīng)紀(jì)、代理、律師以及評估保險人員來從事經(jīng)紀(jì)服務(wù)、估價服務(wù)、咨詢服務(wù)、銀行信貸、按揭擔(dān)保等市場服務(wù)。

由此看來，廣州市住房二級市場的健康發(fā)展離不開房地產(chǎn)中介行業(yè)，住房租賃中介是有效搭建出租人與承租人之間橋梁的關(guān)鍵紐帶，同時也是政府部門了解市場房屋供需情況的重要信息來源渠道。但是，目前市場上的房屋中介公司魚龍混雜，既有“中原”“合富”“滿堂紅”等知名房地產(chǎn)中介經(jīng)紀(jì)品牌，也有一些小中介、黑中介雖無資質(zhì)或資質(zhì)不全，卻依然在非法從事中介業(yè)務(wù)。加上某些居民住宅區(qū)內(nèi)的物業(yè)管理部門，也在私底下展開住房交易活動，造成各房產(chǎn)中介公司展開惡性角逐，極大地擾亂了住房市場的公共秩序，限制了房屋租賃市場的健康可持續(xù)發(fā)展。此外，住房租賃交易程序欠缺規(guī)范透明，相關(guān)管制政策與激勵措施十分匱乏，導(dǎo)致不少中介公司鼓勵業(yè)主偷稅漏稅。不僅如此，當(dāng)前大多數(shù)中介公司提供的服務(wù)還比較單一，只負(fù)責(zé)收集房源信息供租客選擇，并從交易中收取一定數(shù)額的傭金，而對房屋修繕、房租代收與管理等業(yè)務(wù)從未涉足。

2014年度廣州市房地產(chǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)年檢結(jié)果顯示，目前二手中介門店最多的當(dāng)屬合富置業(yè)，共有263間分店；其次為滿堂紅，有252間分店；中原地產(chǎn)則是249間分店；排名第四的是裕豐地產(chǎn)，有205間分店；此外，興業(yè)地產(chǎn)、宜居地產(chǎn)、中聯(lián)地產(chǎn)、置家地產(chǎn)分別是37間、24間、20間、16間。在4314間房地產(chǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)及分支機(jī)構(gòu)中，居然有460間機(jī)構(gòu)及81間分支機(jī)構(gòu)未通過年檢，未通過率為12.5%。由于房產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)主要通過中介費(fèi)的制定與房屋成交價的建議，來影響最終的交易行為和結(jié)果，從而對整個房產(chǎn)市場的運(yùn)作模式產(chǎn)生作用。所以，需要對當(dāng)前中介機(jī)構(gòu)普遍存在的“缺乏誠信、違規(guī)經(jīng)營，騙取費(fèi)用、賺取差價，胡亂收費(fèi)、違規(guī)操作”等不良行為加以規(guī)范管理與嚴(yán)厲懲治。

首先，要完善房地產(chǎn)中介政策法規(guī)體系，建立嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入制度。對中介機(jī)構(gòu)的注冊資金、經(jīng)營場所、業(yè)務(wù)人員等設(shè)定更高的門檻，并劃分不同等級資質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定其相應(yīng)承接的不同標(biāo)的、不同價值量和不同復(fù)雜程序的業(yè)務(wù)。其次，要合理限定房產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)的發(fā)展規(guī)模和速度，通過科學(xué)干預(yù)中介機(jī)構(gòu)的成長與發(fā)展過程，達(dá)到“控制總量、規(guī)范運(yùn)營、整體優(yōu)化”的政策目標(biāo)。最后，要建立統(tǒng)一的房屋租賃信息平臺，完善房產(chǎn)中介公司信用檔案。緩解中介機(jī)構(gòu)與消費(fèi)者之間的天然信息不對稱性，進(jìn)一步規(guī)范房屋租賃行為、提供多種便民服務(wù)。

2.3 公共住房租金價格差距較大

現(xiàn)今“租賃型房屋”已成為世界許多國家住房體系的重要組成，加快住房租賃市場的發(fā)展是引導(dǎo)住房理性消費(fèi)，加大住房供應(yīng)、均衡市場供求的主要手段。對我國當(dāng)下某些中低收入群體來說，租金支出所占比重在家庭日常支出中的份額愈益增大，僅憑微薄的薪資收入實(shí)難維續(xù)。為此，廣州市積極響應(yīng)國家政策精神，不斷出臺地方性規(guī)章，大力推動廉租房、公租房等公共住房建設(shè)。但是，面對日漸高漲的商品房價、仍顯狹窄的公共住房覆蓋面，大量流動人口和新入職人員等只能選擇從房屋租賃市場上獲取相應(yīng)住房。

2014年11月13日，廣州市房地產(chǎn)中介協(xié)會最新發(fā)布的市場報告顯示，第三季度全市租金為40.52元/月·m2，環(huán)比上漲5.41%，中心區(qū)域租金為42.18元/月·m2，環(huán)比上浮4.79%，外圍區(qū)域?yàn)?7.29元/月·m2，環(huán)比上漲1.08%。從中心六區(qū)來看，荔灣區(qū)、越秀區(qū)、海珠區(qū)、天河區(qū)、白云區(qū)、黃埔區(qū)第三季度電梯樓租金分別為46元/月·m2、65.50元/月·m2、48.42元/月·m2、52.24元/月·m2、35.35元/月·m2、30.64元/月·m2。2015年1月，廣州市住房保障辦和物價局聯(lián)合發(fā)布第一批公租房租金標(biāo)準(zhǔn)：龍歸花園的電梯樓最便宜，只需12元/月·m2；越秀區(qū)北京路的電梯樓最貴，達(dá)50元/月·m2，這一價格超過此前國土房管局公布的《2014年廣州市房屋租金參考價》中越秀區(qū)北京街大部分電梯樓。

租金上漲過快且區(qū)域差別較大的現(xiàn)實(shí)，導(dǎo)致包括部分白領(lǐng)階層在內(nèi)的中低收入群體紛紛搬離天河公園等中心城區(qū)，如遷至地理位置相對偏僻、租金相對低廉的東圃、岑村甚至番禺等地。雖然通過這種方式節(jié)省了租金開支，但是由于出租屋距離工作地點(diǎn)一般較遠(yuǎn)，引發(fā)明顯的“職住空間不一致”問題。因此，增加了上班一族的交通出行時間與成本，派生出每天在固定時間段向中心城區(qū)方向流動的通勤交通，造成城市公共交通系統(tǒng)出現(xiàn)定時疲軟。比如，上下班高峰期變成“沙丁魚罐頭”的廣州地鐵3號線，據(jù)地鐵族網(wǎng)站2011年12月公布的一份“全國地鐵單線路客流記錄”數(shù)據(jù)，廣州地鐵3號線以171.18萬人次位居榜首，超過北京最高的1號線151.93萬人次和上海最高的1號線143萬人次。

住房租金水平的關(guān)鍵影響因素繁多，浙江大學(xué)鄭文娟博士利用全國35個大中城市2003-2008年的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析后發(fā)現(xiàn)，“住房價格、住房價格增長率、固定資產(chǎn)投資額、非戶籍人口比重、在崗職工平均工資、人均GDP、第三產(chǎn)業(yè)占GDP比重和規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)量”等指標(biāo)是導(dǎo)致城市住房租金水平差異的重要影響因素。就廣州市而言，全市商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施、公共文化場館與人口總量的比例由越秀、荔灣、海珠、黃埔、天河至白云區(qū)漸次遞減，而工業(yè)區(qū)則屬番禺、蘿崗、南沙等外圍區(qū)域較多。

因此，各區(qū)房屋租金價格不可避免地受到這些因素的影響。發(fā)展住房二級市場，需要從廣州本土實(shí)際出發(fā)，大部分流動人口因經(jīng)濟(jì)收入不高無力購買商品房、甚至支付不了新建公寓所需的高昂房租，只有一些租金相對低廉的舊私房符合他們的條件。所以，政府應(yīng)放慢城市拆遷改造的腳步，對老房子加以修繕，使之符合最低居住標(biāo)準(zhǔn)，不但能夠滿足中低收入群體的基本住房需求，同時對于降低城市化運(yùn)行成本具有重要影響。

3 公共住房政策執(zhí)行力度對城市經(jīng)營的影響

3.1 公共住房建設(shè)對城市土地利用方式的影響

城市土地利用作為當(dāng)今經(jīng)濟(jì)社會中最活躍和最普遍的活動，對廣州經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有重要的貢獻(xiàn)作用。據(jù)廣州市財政局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，自2008年開始，廣州對土地出讓金的依賴逐年加大，土地出讓金收入占包括一般預(yù)算收入和政府性基金收入在內(nèi)的廣州財政收入的比重從20%左右的水平一路攀升。2008年廣州財政收入843.1億元，土地出讓金收入173億元，占比20.5%；2009年廣州財政收入1107.7億元，土地出讓金收入323.4億元，占比29.2%；2010年廣州財政收入1399億元，土地出讓金收入455.6億元，占比32.6%；2012年廣州土地出讓收入達(dá)412億元，超出當(dāng)年預(yù)算的30%；2013年廣州市土地出讓金收入615.2億元，超出年初預(yù)算的60.2%。2014年上半年，廣州財政收入受經(jīng)濟(jì)發(fā)展增速放緩的影響，增速有所回落，但土地出讓金收入依然是貢獻(xiàn)的主角。

隨著財政收入增速下降、地方債務(wù)還債高峰來臨，以及在“錢荒”背景下，賣地收入成為各地方政府最現(xiàn)實(shí)、最快捷的財源。2013年上半年，廣州通過招拍掛方式掛牌出讓地塊共82宗，最終71宗成功交易，同比上漲73.17%。上半年土地出讓金收入超過330億元，已超過去年全年，土地出讓面積達(dá)453萬平方米。由于對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展增速的過分重視，地方政府對土地資源的干預(yù)程度也逐年增強(qiáng)，使得土地利用方式產(chǎn)生重大轉(zhuǎn)變。《廣州市住房建設(shè)規(guī)劃（2008-2012）》指出，“針對廣州市城市低收入住房困難家庭多集中于舊城區(qū)的特點(diǎn)，將住房保障工作與舊城更新改造和城中村改造工作緊密結(jié)合。積極盤活已收回閑置土地、爛尾地等各類存量土地，優(yōu)先供應(yīng)民生用地；結(jié)合城市舊城更新改造、城中村改造等制訂居住用地供應(yīng)計劃，著力改善老城區(qū)人居環(huán)境”。

2013年廣州市國土房管局發(fā)布的《廣州市土地整治規(guī)劃（2011-2015年）》顯示，廣州市建設(shè)用地供需矛盾較大，需通過“三舊”改造釋放建設(shè)用地供給空間。2011-2015年五年內(nèi)，全市將對1.38萬公頃“三舊”用地進(jìn)行改造，共需資金2900.57億元。其中“舊城鎮(zhèn)”改造面積為4065公頃，“舊村莊”改造面積為4563公頃，“舊廠房”改造面積為5206公頃，幾乎各占三分之一。如此龐大的投資，一方面讓人擔(dān)憂會使目前已經(jīng)偏高的地方債務(wù)進(jìn)一步提高；另一方面也不排除這可能又是增加土地財政的一大渠道。根據(jù)計劃，“三舊”改造重點(diǎn)區(qū)域主要包括荔灣區(qū)、越秀區(qū)、海珠區(qū)、天河區(qū)、白云區(qū)、黃埔區(qū)、番禺區(qū)、花都區(qū)、南沙區(qū)、蘿崗區(qū)、增城市和從化市等12個區(qū)（縣級市）的54個鎮(zhèn)（街），改造規(guī)模為9810公頃。據(jù)了解，廣州市土地利用率高達(dá)約98%，單位土地面積的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值較高，其中2010年全市單位土地面積的國內(nèi)生產(chǎn)總值為每平方公里14634萬元，為廣東省平均水平的5倍多，這是土地與GDP關(guān)系的一個生動說明。但是，擁有7000多平方公里面積的廣州與僅2000余平方公里面積的深圳相比，土地利用效益仍有相當(dāng)大的差距，尤其是單位土地面積財政收入，廣州市只有深圳的約20%，這似乎也為廣州加大土地開發(fā)力度提供了理論依據(jù)。

廣州整體土地利用效率不高的原因，主要是農(nóng)村居民點(diǎn)用地比重偏大，而村級工業(yè)用地的投資強(qiáng)度和土地產(chǎn)出水平大多較低，低效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地拉低了土地利用效率的整體水平。事實(shí)上，廣州農(nóng)業(yè)人口近十余年來大幅下降，但農(nóng)村居民點(diǎn)用地卻在不斷增加。1996-2010年，廣州市農(nóng)業(yè)戶籍人口由250萬人減少到82萬人，但農(nóng)村居民點(diǎn)用地卻由32778公頃增加到40554公頃，人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地高達(dá)494平方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過建設(shè)部制訂的《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》（GB 50188-2007）所界定的人150平方米的上限。廣州市2010年城鄉(xiāng)建設(shè)用地中，城市、建制鎮(zhèn)、村莊、采礦用地所占比重分別為50.21%、17.08%、30.69%、2.02%，村莊用地比例超過30%。按照該《規(guī)劃》，農(nóng)村居民點(diǎn)所占比例過大是造成廣州市建設(shè)用地效益偏低的主要原因，而且與廣州市發(fā)展成為“國家中心城市和國際化大都市”的城市定位不相匹配。因此，“三舊”改造新規(guī)劃為緩和城市建設(shè)用地尤其是公共住房建設(shè)用地緊張的局面提供了一種新的解決途徑。

3.2 公共住房建設(shè)對城市商品房價的影響

近年來，雖然政府對公共住房建設(shè)力度的不斷加大，有關(guān)房地產(chǎn)市場的調(diào)控政策也頻頻出臺，但隨之而來的既不是公共住房按計劃發(fā)展或公平分配，也不是商品房價如預(yù)期那樣回落。旨在改善中低收入群體居住條件，實(shí)現(xiàn)住有所居目標(biāo)的公共住房，在理論界和實(shí)務(wù)界引發(fā)了究竟是平抑商品房價還是拉高商品房價的爭論。在此爭論中，產(chǎn)生“剛性需求吸收論”和“土地擠出論”兩種觀點(diǎn)?！皠傂孕枨笪照摗敝赋觯沧》康拈_發(fā)建設(shè)及覆蓋對象范圍的不斷擴(kuò)充，定將囊括部分住房剛性需求，由此降低市場上商品房的需要量，使得商品房價下降。“土地擠出論”指出，由于土地資源極其稀缺和地方政府對土地財政的長期嚴(yán)重依賴，公共住房開發(fā)勢必占用本就不多的地方儲備土地，促使商品住房計劃用地轉(zhuǎn)為公共住房建設(shè)用地，這種土地擠占方式直接造成商品住房土地供應(yīng)量的減小與其價格的不斷上揚(yáng)，從此抬高商品住房售價。

可以看出，“剛性需求吸收論”是從商品房需求視角分析，認(rèn)為住房需求分流產(chǎn)生房價下跌的結(jié)果；“土地擠出論”則從商品房供應(yīng)視角分析，認(rèn)為減少供應(yīng)量產(chǎn)生房價上升的后果。事實(shí)證明，商品房價的高低是經(jīng)住房供求聯(lián)合確定，從單方面分析商品房價具有一定的局限性，最終結(jié)論也欠缺說服力。公共住房建設(shè)對商品房價的影響主要表現(xiàn)在：（1）公共住房建設(shè)占用部分商品房用地，促成商品房價的上升。在住房土地供應(yīng)總量一定的前提下，公共住房用地由政府劃撥，因此占用了原屬于商品房的土地，由于商品房土地成本的上升及供應(yīng)量的削減定抬高商品房價。（2）由于公共住房吸納部分剛性需求，所以相應(yīng)就抑制了商品房價。以經(jīng)濟(jì)適用房為例，現(xiàn)實(shí)表明經(jīng)適房具有一定的吸納商品房需求的功能，在部分商品房需求遭到分流的情況下，商品房價下跌亦是必然。（3）從短期來看（1年以內(nèi)），公共住房開發(fā)建設(shè)生成的“剛性需求吸收效果”高于“土地擠出效果”，因此短時間內(nèi)商品房價有所下跌；從長期看來，后者的影響大于前者，所以長時間內(nèi)商品房價會上升。廣州市近幾年的住宅商品房價走勢也驗(yàn)證了這一論點(diǎn)，具體如圖1所示。

廣州市2005年至2013年間，住宅商品房的價格均呈上升趨勢，從未回落，即使在2008年及2010年，國家大力發(fā)展公共住房并對房地產(chǎn)市場進(jìn)行史上最嚴(yán)厲調(diào)控的年份，打擊的只是人們的購買能力，對于房價起不到太大抑制作用。與此同時，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入?yún)s不見有多大變動，房價的漲幅遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于居民收入的增長，相對于大幅飆升的房價，更多群體難以僅憑自身能力購買商品住房。聯(lián)合國人居中心曾指出，在對50多個國家的首都城市進(jìn)行調(diào)查后認(rèn)為，一套住房的合理價格應(yīng)在居民年收入的2-3倍，如達(dá)到5倍時，大多數(shù)人就會無力購買，市場就會出現(xiàn)問題。發(fā)達(dá)國家的住房市場，其房價收入比基本上控制在這個范圍，中國則高達(dá)20倍以上。

需要進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)的是，按照業(yè)內(nèi)專家測算，除去征地、拆遷、補(bǔ)償及稅費(fèi)等成本外，地方政府一般獲得的土地出讓凈收益率在40%以上，還不包括溢價成交的地塊。然而，公共住房的開發(fā)建設(shè)必然影響到商品房土地供應(yīng)問題，進(jìn)而對地方財政收入構(gòu)成實(shí)質(zhì)威脅。如前所述，公共住房建設(shè)還可能使得商品房價下跌，從而造成土地出讓價格下降，間接影響到地方財政收入多寡。正因如此，地方政府在開發(fā)公共住房上存有相當(dāng)大的機(jī)會成本，常常缺乏建設(shè)熱情。此外，當(dāng)勞動人口在全國范圍內(nèi)流動時，倘若地方政府在解決公共住房方面反應(yīng)得當(dāng)，會吸引更多流動人口的涌入，這就是公共住房的外溢效應(yīng)。對于這種具有外溢性的公共產(chǎn)品，地方政府間經(jīng)常存在協(xié)調(diào)失靈，所以要求中央給予直接支持。根據(jù)財政部與住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于下達(dá)2009年部分中央廉租住房保障專項補(bǔ)助資金的通知》（財綜〔2009〕23號），“中央財政廉租住房保障專項補(bǔ)助資金為70億元，主要用于補(bǔ)助財政困難地區(qū)的廉租住房租賃補(bǔ)貼開支以及購買、改建、租賃廉租住房的支出”。綜上所述，公共住房建設(shè)是一項事關(guān)民生的重大工程，對于抑制或燙平商品房價具有意想不到的效果。政府部門需要大力推動公共住房開發(fā)，努力解決中低收入群體的住房問題，實(shí)現(xiàn)社會公平。

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作者簡介：

周麗婷，管理學(xué)博士，華南師范大學(xué)城市文化學(xué)院副教授，主要從事公共政策研究。