水利項(xiàng)目PPP融資模式落地實(shí)施的可行思路

王輝

【摘 要】水利項(xiàng)目建設(shè)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)，也是我國發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的核心環(huán)節(jié)，在確保農(nóng)業(yè)綜合能力方面發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用。隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，水利項(xiàng)目建設(shè)的規(guī)模也在不斷的擴(kuò)大，但僅依靠政府財(cái)政撥款的資金投入，顯然已滿足不了其高速發(fā)展的需求與規(guī)模擴(kuò)建的標(biāo)準(zhǔn)，所以，必須采取積極理念下的多元化思考，借助多種渠道來籌措資金。鑒于此，本文從PPP融資模式的基本概念出發(fā)，綜合探討了PPP融資模式在我國水利項(xiàng)目建設(shè)中的可行性，分析了其中存在的若干問題，并結(jié)合筆者工作實(shí)踐，提出了完善水利項(xiàng)目PPP融資模式的相關(guān)對(duì)策，以期為解決我國水利項(xiàng)目建設(shè)的融資現(xiàn)狀、完善水利項(xiàng)目工程建設(shè)等提供有益參考。

【關(guān)鍵詞】水利項(xiàng)目建設(shè)；PPP模式；社會(huì)融資；融資模式

一、引言

“農(nóng)業(yè)豐則基礎(chǔ)強(qiáng)，農(nóng)民富則國家盛，農(nóng)村穩(wěn)則國家安”，水利是農(nóng)業(yè)發(fā)展的命脈，興修灌溉、排水、除澇等水利設(shè)施，有利于推進(jìn)旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)定的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，造福地方民眾，確保國家糧食安全。我國政府為了不斷提升各大水利項(xiàng)目建設(shè)的速度和質(zhì)量，已逐年加大了財(cái)政資金的投入。從另一角度來看，在扶持水利項(xiàng)目建設(shè)的同時(shí)，也未政府財(cái)政帶來了巨大壓力。由此，為緩解政府財(cái)政壓力，亟待采用新型的融資方式參與其中。PPP融資模式作為當(dāng)下最具競爭實(shí)力的融資模式，能夠使得政府在擁有實(shí)際控制權(quán)的情況下，靈活引入私營資本，就其多項(xiàng)優(yōu)勢，故此得到了廣泛普及與應(yīng)用。

二、市場融資模式的結(jié)構(gòu)變化

1.計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期

在這一時(shí)期，國民經(jīng)濟(jì)命脈主要掌握在國家手里，因此國民經(jīng)濟(jì)由國家進(jìn)行分配，企業(yè)融資主要來源于國家財(cái)政。

2.改革開放初期

國家在改革開放后各方面政策都發(fā)生了巨大變化，企業(yè)的運(yùn)營資金不再僅是依靠國家財(cái)政撥款，更多的是轉(zhuǎn)向依賴銀行貸款融資，同時(shí)實(shí)行了多種形式企業(yè)共同發(fā)展的模式，國家的宏觀調(diào)控政策，企業(yè)也不再享有無償?shù)馁Y金支持，而是轉(zhuǎn)向?qū)嵭杏袃斚蜚y行貸款的政策。

3.近現(xiàn)代時(shí)期

我國資本市場逐步完善，部分大中型企業(yè)在市場上逐漸進(jìn)行股權(quán)融資。企業(yè)融資渠道和方式開始趨向多元化，內(nèi)源融資和外源融資并行，與此同時(shí)采取了直接融資、間接融資、股權(quán)融資和債券融資，融資渠道的拓寬極大的促進(jìn)了國有經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展。

三、PPP融資模式理論概述

1.基礎(chǔ)釋義

“PPP”即是“Public-Private-Partnership”的字母縮寫，關(guān)于狹義解釋為特指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，是一種政府機(jī)構(gòu)與民營企業(yè)相互合作的模式，也是公共聯(lián)合供給方式之一，其實(shí)質(zhì)是為了滿足社會(huì)公共項(xiàng)目的需求。

2.運(yùn)用特點(diǎn)

歸結(jié)PPP融資模式在運(yùn)用中的特點(diǎn)主要有下述幾點(diǎn)：一是國家政策扶持的直接體現(xiàn)，即采用PPP融資模式私營企業(yè)投入顯然是有利可圖的，政府為了調(diào)動(dòng)私營企業(yè)的積極性，通常會(huì)給予一定的優(yōu)惠政策扶持，例如稅收優(yōu)惠政策、貸款擔(dān)保等。二是以項(xiàng)目為主體，即PPP融資模式以項(xiàng)目為融資主體，安排融資的主要依據(jù)是項(xiàng)目預(yù)期的收益和政府的支持力度，因?yàn)楫?dāng)項(xiàng)目的到期需償還貸款時(shí)，其主要的資金來源是項(xiàng)目帶來的收益和可以獲取政府支持的政策，例如政府的稅收優(yōu)惠政策、貸款擔(dān)保等。三是在項(xiàng)目的建設(shè)中加入了私營資本，即PPP融資模式中私營資本在項(xiàng)目一開始就與政府簽署了協(xié)議，私營企業(yè)參與了從項(xiàng)目的論證、融資、建設(shè)以及到特許權(quán)期滿的全過程。

四、PPP融資模式的市場優(yōu)勢

躋身于日趨激烈的市場競爭中，PPP融資模式之所以得到推廣，全然取決于其作用于政府與私營資本身上的獨(dú)特市場優(yōu)勢，具體如下：

1.作用于私營資本身上的優(yōu)勢

對(duì)于私營資本來說，PPP融資模式可以為其帶來的好處頗為寬泛，主要例舉兩類。其一，PPP融資模式幫助私營資本擴(kuò)大了市場。在這一模式下，私營投資得到了政府特許協(xié)議授權(quán)，可大興建設(shè)公共設(shè)施，且政府允許私營投資通過收費(fèi)來獲取利潤，由此進(jìn)一步擴(kuò)大了私營投資的市場觸及面及其投資領(lǐng)域。其二，PPP融資模式有利于促進(jìn)私營投資發(fā)起技術(shù)革新，提升核心競爭力?，F(xiàn)實(shí)中，政府機(jī)構(gòu)將公共設(shè)施的設(shè)計(jì)、建設(shè)、維護(hù)通過招標(biāo)或者競標(biāo)的方式授權(quán)給私營投資，并鼓勵(lì)其全面開展技術(shù)革新與研發(fā)，由此得到PPP模式“眷顧”的私營投資可以不受政府機(jī)構(gòu)的過多干預(yù)，根據(jù)自身?xiàng)l件，“放開手腳”掀起技術(shù)革新，最終促進(jìn)自身競爭力的切實(shí)提高。

2.作用于政府機(jī)構(gòu)身上的優(yōu)勢

PPP融資模式為給政府機(jī)構(gòu)帶來的好處同樣眾多，其一，可以有效緩解政府的財(cái)政壓力。比如，在項(xiàng)目委托給私營資本的過程中，政府機(jī)構(gòu)可以推遲支付項(xiàng)目的建設(shè)款項(xiàng)，或者在項(xiàng)目建設(shè)中實(shí)施分期付款，并不需要在項(xiàng)目建設(shè)初期就完成支付，現(xiàn)實(shí)中，私營資本大多數(shù)都會(huì)借助銀行貸款來獲取項(xiàng)目建設(shè)的啟動(dòng)資金。其二，由于PPP融資模式下的私營投資者在采購等方面可以不受政府機(jī)構(gòu)的制約和干預(yù)，所以在運(yùn)作等方面具備高度靈活性，從而可極大縮短項(xiàng)目的建設(shè)時(shí)間，使之得以更好、更快的為公眾提供相應(yīng)服務(wù)。其三，PPP融資模式下的私營資本在項(xiàng)目前期開發(fā)之時(shí)，便已參與，從而能夠?qū)⒆陨硐冗M(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)引入到項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)當(dāng)中去，繼而降低項(xiàng)目開發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，使得公共產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任得到分散，歸由公共部門和私營資本共同承擔(dān)。

五、PPP融資模式在水利項(xiàng)目建設(shè)中的可行性

基于PPP融資模式的理論基礎(chǔ)，再與工作實(shí)踐相結(jié)合，筆者認(rèn)為這一模式在當(dāng)前水利項(xiàng)目建設(shè)中存在如下可行構(gòu)思：

1.將有助于水利項(xiàng)目工程建設(shè)效率的提高

由于私營資本擁有較強(qiáng)的資金實(shí)力和先進(jìn)的技術(shù)，同時(shí)兼具較為完善的管理理念和高度風(fēng)險(xiǎn)防控能力，使之能夠更為全面的掌控水利項(xiàng)目工程的建設(shè)效率，最大化降低管理成本。與此同時(shí)，不僅政府可以通過私營資本獲取水利項(xiàng)目建設(shè)資金，私營資本也可以借由政府政策扶持，而從中賺取利潤，使兩者在項(xiàng)目合作中實(shí)現(xiàn)共贏。

2.可有效轉(zhuǎn)移水利項(xiàng)目建設(shè)中的風(fēng)險(xiǎn)

現(xiàn)實(shí)中，水利項(xiàng)目建設(shè)通常的投資數(shù)額都相對(duì)較大，且施工周期長，期間不確定因素較多，所以在建設(shè)過程中不可避免的存在一定風(fēng)險(xiǎn)，而PPP融資模式的應(yīng)用，使得這一過程中的風(fēng)險(xiǎn)，合理的過度給了相應(yīng)承擔(dān)者，也實(shí)現(xiàn)了與政府部門風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的目的。

3.將有助于政府職能的轉(zhuǎn)化，有效改善財(cái)政不足現(xiàn)狀

前文已述，水利項(xiàng)目工程建設(shè)需要耗費(fèi)大量資金，如果將這筆資金全部“壓”在政府身上，不言而喻，政府財(cái)政或?qū)⒉豢爸刎?fù)。而運(yùn)用PPP融資模式，通過對(duì)特許經(jīng)營權(quán)將私營資本引入進(jìn)來，使其成為公共項(xiàng)目的建設(shè)者，政府的職能作用便能從公共項(xiàng)目的提供者轉(zhuǎn)變成監(jiān)管者，從而最大限度確保了公共項(xiàng)目的質(zhì)量，也有效緩解了政府財(cái)政所肩負(fù)的重負(fù)。

六、PPP融資模式在水利項(xiàng)目建設(shè)實(shí)際中的缺漏

1.缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督管理機(jī)制

因國內(nèi)大多水利項(xiàng)目工程規(guī)模龐大，故建設(shè)周期較長，這一不可改的因素使得對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管較難全程適應(yīng)市場的需要，同時(shí)，在監(jiān)管的過程中也難以全面切實(shí)的將國家政策落實(shí)到實(shí)處，政府對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管多數(shù)時(shí)候都是流于形式，從而也就導(dǎo)致了項(xiàng)目存在部分運(yùn)營混亂的現(xiàn)象，繼而嚴(yán)重阻礙了PPP融資模式在水利項(xiàng)目中的廣泛運(yùn)用。

2.融資過程存在不同程度的風(fēng)險(xiǎn)

這類風(fēng)險(xiǎn)通常出現(xiàn)在項(xiàng)目特定風(fēng)險(xiǎn)、行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)、和資本市場風(fēng)險(xiǎn)等各個(gè)環(huán)節(jié)之中。其中，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)包括了建造風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。所謂建造風(fēng)險(xiǎn)，即是指項(xiàng)目無法按期完工或者是成本超支；項(xiàng)目營運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)主要包括了營運(yùn)成本超支和產(chǎn)品需求風(fēng)險(xiǎn)。行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)是指由于國家政策變化帶來的風(fēng)險(xiǎn)。例如，國家提高對(duì)項(xiàng)目收入的征稅稅率、制定收費(fèi)上限等政策，都會(huì)影響到私營企業(yè)的收益。市場風(fēng)險(xiǎn)，一般多是由國家整體經(jīng)濟(jì)環(huán)境和通貨膨脹所導(dǎo)致。因?yàn)閲艺w經(jīng)濟(jì)下降和通貨膨脹就會(huì)使項(xiàng)目貨幣收入貶值，從而降低了私營企業(yè)的收入。資本市場風(fēng)險(xiǎn)，則是受到國際貨幣利率和匯率的變化。因?yàn)镻PP融資模式下，政府的一部分融資資金源于國外貨幣，故而項(xiàng)目或?qū)⑿枰媾R一定的貨幣兌換風(fēng)險(xiǎn)。

3.相關(guān)規(guī)制法律不健全

PPP融資模式是一個(gè)比較復(fù)雜、風(fēng)險(xiǎn)大、涉及面較廣的模式，需要健全的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范。然而，以現(xiàn)狀而論，PPP融資模式在我國水利項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域并未出臺(tái)統(tǒng)一的綱領(lǐng)性法規(guī)。雖然，部分地方政府制定了相關(guān)PPP融資模式在項(xiàng)目建設(shè)中的行政指導(dǎo)政策性規(guī)定，但其內(nèi)容并不全面，且多為原則性規(guī)定，并無實(shí)際可行性，從而導(dǎo)致私營資本對(duì)特許權(quán)的合法性知之甚少。與此同時(shí)，相關(guān)法規(guī)中也缺少對(duì)項(xiàng)目中風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、雙方合法權(quán)益保障問題等的詳盡解釋，由此可見，PPP融資模式在水利項(xiàng)目建設(shè)中的法律法規(guī)亟待立法機(jī)構(gòu)予以完善。

七、改善水利項(xiàng)目建設(shè)PPP融資模式的若干構(gòu)想

1.精心籌劃水利項(xiàng)目前期和儲(chǔ)備工作

即在項(xiàng)目進(jìn)行投資建設(shè)前，首要研究項(xiàng)目實(shí)施的可行性，分析項(xiàng)目實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)性，綜合分析其獲得收益的能力，并觸及多面，做出可行性報(bào)告，以此確保項(xiàng)目順利審批。其次，為了徹底解決水利項(xiàng)目建設(shè)中“邊建設(shè)、邊設(shè)計(jì)，邊籌款、邊施工”的問題，必須在項(xiàng)目開工前即確定項(xiàng)目的投資者、項(xiàng)目設(shè)計(jì)等，精細(xì)處理每一環(huán)節(jié)的銜接，務(wù)必保證施工不受這類因素的阻礙而影響工期。

2.建立嚴(yán)格的監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化融資的風(fēng)險(xiǎn)管理

基于上述可知，PPP融資模式在水利項(xiàng)目建設(shè)中存在明顯監(jiān)管缺漏，如政府在與私營企業(yè)合作的過程中，有時(shí)會(huì)出于利益最大化的目的，進(jìn)行一些違反法律法規(guī)的交易行為，由此不同程度上侵害了國家利益，這時(shí)就需要政府發(fā)揮其監(jiān)督職能，執(zhí)行監(jiān)管的權(quán)利。對(duì)此，政府部門可以設(shè)置由專業(yè)人士組建的社會(huì)監(jiān)督組織，因?yàn)榇祟惤M織與項(xiàng)目建設(shè)不存在任何利益關(guān)系，并具備PPP融資模式專業(yè)知識(shí)，故而能夠參與到融資方案當(dāng)中去，正確的評(píng)價(jià)營運(yùn)決策，高效解決問題。同時(shí)，建立健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系，通過分析各種風(fēng)險(xiǎn)的影響程度，對(duì)具體化的PPP水利項(xiàng)目融資的現(xiàn)狀和未來發(fā)展的目標(biāo)進(jìn)行全面且深入的考慮，制定相對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防控和管理的措施，結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的結(jié)果和風(fēng)險(xiǎn)成本，擬定出處理風(fēng)險(xiǎn)的方案。

八、結(jié)語

綜上所述，PPP融資模式已經(jīng)成為解決各行業(yè)項(xiàng)目建設(shè)資金緊張、融資困難等問題的有效途徑之一。在我國試行尚處在發(fā)展階段，需要投入更為充分的精力與時(shí)間，全面認(rèn)識(shí)和分析其中存在的問題，并在實(shí)際的運(yùn)用中采用合理的方法對(duì)其予以不斷完善，逐步提升其功用，使之作用在水利項(xiàng)目建設(shè)，乃至各個(gè)行業(yè)領(lǐng)域項(xiàng)目建設(shè)中得到充分發(fā)揮。

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