我國農民工住房保障模式比較與評析

方蔚瓊

摘要：農民工住房問題是與我國快速城鎮(zhèn)化進程相伴而生的重大社會經濟問題，破解農民工住房難題、保障農民工住房權利，是農民工市民化的必然要求，也是我國制定住房保障政策的難點和重點通過對農民工住房保障模式的比較，剖析農民工住房保障模式的優(yōu)勢與不足，將有利于深入探索更為有效和切實可行的農民工住房保障方式。

關鍵詞：農民工；住房保障；模式；比較

中圖分類號：F293. 35 文獻標識碼：A

文章編號：1007-7685（2015）02-0105-05

農民工群體數量龐大，在城鎮(zhèn)生活普遍存在住房困難問題。解決這一問題，對農民工順利融入城市和實現市民化、推進城鄉(xiāng)統籌、實現“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化具有重要意義。農民工住房問題的解決，既要發(fā)揮住房資源配置的市場決定作用，更要強化政府和企業(yè)的責任，為農民工提供保障性住房。通過對各地開展農民工住房保障的模式比較，有助于進一步完善我國農民工住房保障體系。

一、我國農民工住房保障的五種模式

近年來，一些地方為適應城鎮(zhèn)化建設和經濟社會發(fā)展需要，進行多種符合地方實際、體現區(qū)域特色、形式多樣的農民工保障房實踐探索，典型模式主要有農民工廉租公寓模式、住房公積金模式、住房補貼模式、準市民化模式和納入保障性住房體系模式。

（一）農民工廉租公寓模式

農民工廉租公寓模式指政府利用各方資源，通過改造、擴建等方式打造供農民工租住的價格低廉的公寓。具有代表性的模式有：

1.重慶市改造城市爛尾或空置房產作為農民工廉價公寓。“棒棒公寓”、“陽光公寓”等是重慶市農民L保障房的典型模式。這類公寓通過利用和改造城市中空置樓房和爛尾樓為農民工提供低價的居住公寓。1997年，重慶市將一些閑置的農貿市場改造成“棒棒公寓”，以單間面積10～20平方米和1元/床/天的低標準進行收費，吸引大量農民工人住。多次改擴建后，2005年公寓初具規(guī)模，房間數為407問，整體面積約ll萬平方米，入住率為100%，其中進城務工農民占95%以上。2005年以米，重慶市增加投入，通過強化市場運作、優(yōu)化社區(qū)管理和以寓養(yǎng)寓模式，選取農民工相對集中且交通位置較便利的閑置政府房產進行改擴建和裝修，打造8所“陽光公寓”，吸引近5000名農民工人住，入化率達95%以上。“陽光公寓”為農民工創(chuàng)造良好和廉價的居住環(huán)境，深受廣大農民工歡迎。南岸區(qū)還逐步建設廉租住房、經濟適用房、公共租賃房和“陽光公寓”四類住房，提出建成“陽光公寓”1萬個床位，皋本滿足轄區(qū)內進城務工人員的暫住需求。

2.上海市整合工業(yè)園區(qū)企業(yè)用地建設農民工公寓。上海市通過集中工業(yè)園區(qū)內企業(yè)規(guī)劃為員工建房的土地資源，由政府委托施工方進行集中規(guī)劃設計、修建集中片區(qū)的集體宿舍式公寓。2005年，上海市第一個農民工公寓即位于嘉定區(qū)馬陸鎮(zhèn)的永盛民工公寓竣工。公寓建設用地是馬陸鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)的企業(yè)用地，由政府統籌規(guī)劃，統一將園區(qū)內企業(yè)為員工建房的規(guī)劃土地進行整合集中建農民工宿舍，供馬陸鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)的工廠和企業(yè)使用。建成的公寓由10幢住宅樓組成，約1320個房間，可容納近萬名農民工人住。公寓的硬件設施建設完全由民營企業(yè)投資建造，以收取房租作為主要資金回報。公寓日常運營管理由具備一定資質的物業(yè)管理公司負責，運營資金以收取物業(yè)費為主，政府財政補貼為輔。公寓以8人間的單間為主，單間每間39平方米，同時配備少量家庭房。入住費用的分攤以企業(yè)支付為主，農民工僅承擔較少的支出。由于科學的運營管理，永盛公寓建成使用后，受到農民工和企業(yè)的歡迎，成為馬陸鎮(zhèn)對外招商引資的重要招牌。2011年，永盛民工公寓入住率已達99%。

（二）住房公積金模式

2003年，浙江省湖州市率先探索和建立農民工住房公積金制度。鑒于農民工的職業(yè)特點和收人情況.湖州市采用低門檻準入、辭工離城隨時取、優(yōu)惠買房貸款、提取支付房租、貼息困難家庭、支持農村建房等做法，建立符合農民工需求的公積金制度。如，湖州市住房公積金政策規(guī)定，用工單位和務工者個人每月需要繳存66元，連續(xù)足額繳存6個月后即可申請住房貸款。農民工按照這一標準繳存公積金后，可申請最高達60萬的房貸額度。湖州市又結合實際情況對農民工公積金政策進行優(yōu)化調整，進一步放寬提取條件、簡化提取手續(xù)。截至2012年8月，湖州市已為11萬名農民工設立住房公積金賬戶。

（三）住房補貼模式

農民工住房補貼包括購房補貼和租房補貼。購房補貼以四川省成都市為代表，為鼓勵農民工在城鎮(zhèn)購房居住，成都市城鄉(xiāng)房產管理局和市財政局2008年聯合發(fā)布《關于對我市進城務工農村勞動者購房進行補助有關問題的通知》，規(guī)定簽訂一年以上勞動合同的成都市進城務工和自主創(chuàng)業(yè)的農村勞動者，首次在成都市五城區(qū)和高新區(qū)范圍內購買建筑面積90平方米以下商品住房可以享受政府補助。租房補貼以山東省萊蕪市為代表，2006年以來，萊蕪市針對城市低收入家庭采取“補人頭”的保障方式，通過將政府補貼資金直接兌付給困難群眾，構建起以貨幣直補為主的廉租住房和經濟適用房救助、聯動和退出機制。2007年底，對1400多戶低收入住房困難家庭進行住房補貼。2008年，萊蕪市進一步擴大補貼覆蓋面，將農民工家庭納入保障范圍，以面積60平方米保障標準為符合條件的農民工提供每年2856元的租房補貼。截至2012年8月，共有373戶農民工家庭分別領到2856元的政府租房補貼。

（四）準市民化模式

準市民化模式是通過城鄉(xiāng)要素的合理交換轉變農民工的農民身份，積極推進農民工市民化，把農民工住房問題放在城市住房保障制度框架下的一種嘗試，通過設定一定條件，優(yōu)先將本地農民工納入城鎮(zhèn)住房保障范圍。以成都市為例，2004以來，成都市制定了50多個涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃、戶籍制度、公共財政等方面的政策作為農民工城鎮(zhèn)住房保障的配套。2007年，成都市被列為全國統籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點城市。2008年，政府出臺《關于促進進城務工農村勞動者向城鎮(zhèn)居民轉變的意見》，明確解決農民工住房問題的總體指導意見并制定具體實施辦法，不僅鼓勵用人單位提供廉租房，還針對成都市農村原有住房已有償轉讓或宅基地已退回集體組織并首次購房的進城農民工提供政策優(yōu)惠，對符合條件的農民工可以購買政策性安居房、限價房和經濟適用房。農民工通過“一退一補”的方式，可在戶籍和住房政策等方面享受與城市居民同等待遇，成為“準市民”。

浙江省嘉興市為解決農民工住房問題，改善農業(yè)小規(guī)模兼業(yè)經營和農民亂建房及農村宅基地閑置等問題，提出“兩分兩換”的總體思路。2008年，政府出臺《關于開展節(jié)約集約用地試點加快農村新社區(qū)建設的若干意見》，提出將宅基地與承包地分開、搬遷與土地流轉分開，以宅基地置換城鎮(zhèn)房產、以土地承包經營權置換社會保障，即“兩分兩換”，適用對象為嘉興籍農民工。該政策對“兩分兩換”的具體做法和目標做了明確規(guī)定，為自愿選擇置換房產的嘉興籍農民工提供多種置換方式，如以宅基地換貨幣補償、將宅基地換成搬遷安置區(qū)內的搬遷安置房及以部分或全部宅基地到產業(yè)功能區(qū)置換標準產業(yè)用房等。申請該置換方式并入住城鎮(zhèn)聚集社區(qū)的農民工，原則上可將戶籍關系遷入社區(qū)管理，享受與城市居民同等待遇，并繼續(xù)享有原居住地村集體經濟組織除申請宅基地以外的其他權利。

（五）納入保障性住房體系模式

2010年以來，各地在不斷建設和完善城鎮(zhèn)住房保障體系的同時，也進入了逐步將農民工納入保障性住房體系的探索時期。如，北京市將符合一定條件的農民工納入城鎮(zhèn)住房保障統籌規(guī)劃。2007年，北京市政府提出將包括農民工在內的外來務工人員住房問題逐步納入北京市住房保障規(guī)劃體系。2011年，政府出臺《關于加強本市公共租賃住房建設和管理的通知》，進一步明確具體的保障對象和準入條件：外省市來京連續(xù)穩(wěn)定工作滿一定年限，具有完全民事行為能力，有穩(wěn)定收入，能夠提供同期暫住證明、繳納住房公積金證明或參加社會保險證明，本人及家庭成員在本市均無住房的人員可申請公共租賃住房?；诟鲄^(qū)縣對外來人口需求不同的考慮，北京市將外地人申請公租房的具體標準制定權下放給各區(qū)縣。截至2014年8月，北京市共有石景山、通州、平谷等6個區(qū)縣出臺外來人口申請公租房標準，但各區(qū)縣公布的關于外省市來京人員的收入和家庭情況、工作年限、職業(yè)要求等方面的標準并不相同（見表1）。北京市還將進一步結合產業(yè)特點和人口資源環(huán)境承載能力及住房保障能力，出臺針對外來務工人員的住房保障政策。。

二、農民工城鎮(zhèn)住房保障模式的優(yōu)勢與不足

（一）農民工廉租公寓模式

農民工廉租公寓模式的優(yōu)勢：一是農民工廉租公寓模式與農民工流動性大的特點相適應，低廉的價格也容易被農民工接受。由于政策相對靈活，不需要過多地甄別農民工戶籍身份和收入情況，政策執(zhí)行難度較小。二是該模式增加了可供農民工租住房屋的數量，較其他方案有較好的融資能力，不會為財政帶來太大的負擔。三是通過有效利用城市閑置資源進行改造和利用園區(qū)土地建造的農民工公寓，成本相對較低，還有利于土地的集約利用。四是發(fā)揮企業(yè)力量解決農民工住房保障問題，提升了企業(yè)的社會責任感，增強了農民工與企業(yè)之間的聯系。對農民工而言，由于住房與職業(yè)相結合，能有效降低其找房和租房成本；對政府而言，政府建造和管理、企業(yè)租賃的方式，實際上是將農民工的居住與就業(yè)結合，既能有效保障農民工居住條件，又能減少農民工住房供給的盲目性。該模式的不足在于：一是面對數量龐大的農民工群體，農民工公寓數量有限，供不應求。二是租金收取標準難以確定。由于農民工群體普遍工資較低，過高的租金水平容易導致人住率低，過低的租金水平又會擾亂當地住房租賃市場價格。三是長期看，農民工廉租公寓使農民工集中居住在封閉、獨立的聚居地，與城市居民接觸很少，容易產生居住隔離，不利于農民工融人城市社會，阻礙農民工的市民化進程。四是由于建設目標取向單一，只為農民工提供暫居型住所，不能為農民工提供以家庭為居住單元的安居住房。

（二）住房公積金模式

住房公積金模式的優(yōu)勢在于：一是將農民工群體納入住房公積金的覆蓋范圍，實現農民工與城市市民同享社會保障，是政府踐行“公平對待”、實質性解決農民工住房問題邁出的重要一步，在政策上具有積極的指導意義。二是住房公積金可發(fā)揮住房信貸作用，幫助有一定支付能力的農民工在城鎮(zhèn)買房，減輕收入較低農民工的租房壓力。該模式不足在于：一是由于農民工職業(yè)和地區(qū)流動性較強，在住房公積金尚不能靈活實現異地接續(xù)、提取和使用的背景下，大部分農民工不愿因繳存公積金降低實際收入，因此繳存意愿較低。二是用工單位拖欠農民工工資時有發(fā)生，有一些用工單位不能按時為農民工繳存足額住房公積金。三是公積金的提取使用限制較多，多數地方規(guī)定只有購房才能提取住房公積金，僅一些地方允許租房提取使用公積金，但條件嚴苛，手續(xù)繁瑣，一般需要備案合同等材料，這使一部分在非正規(guī)住房市場租房的農民工無法實際受惠于公積金制度。總體看，住房公積金制度能否在農民工城鎮(zhèn)住房保障方面發(fā)揮作用，依然面臨諸多挑戰(zhàn)。

（三）住房補貼模式

住房補貼模式的優(yōu)勢在于：一是租房補貼相對于實物配租而言，具有成本低、政府財政負擔相對較小的優(yōu)點一針對補貼對象高流動性的農民工而言，能使其租房更具自主性和靈活性。二是購房補貼在一定程度上提高了農民工的住房支付能力，也有利于刺激和帶動區(qū)域住房市場的發(fā)展。該模式的不足在于：由于嚴格的條件規(guī)定，導致農民工受益面過窄。如，萊蕪市規(guī)定與用工單位簽訂勞動合同，且在該市規(guī)劃建設用地范圍內務工滿三年以上，續(xù)簽一年以上勞動合同的農民工，才有權利申請住房租賃補貼。萊蕪市的租房補貼政策由于農民工獲得住房租賃補貼的門檻較高，申請條件嚴格，使能被這項政策覆蓋的農民工人數有限。

（四）準市民化模式

準市民化模式的優(yōu)勢主要有：一是通過改變農民工的農民身份，促進農民工在城鎮(zhèn)定居生活，與城鎮(zhèn)居民享受平等的住房福利，徹底解決農民工住房問題。二是統籌城鄉(xiāng)資源，將農民工在農村的宅基地置換出來，有利于加快城鎮(zhèn)化進程和新農村改造。三是從住房、戶籍、就業(yè)、社會保障以及公共品提供等多方面綜合進行配套制度改革，比較容易形成制度變遷的合力。該模式的不足在于：一是惠及面有限，只適合解決本地戶籍農民工的住房問題，不適用于以外地農民工為主且農民工住房問題更為棘手的特大城市和大城市。二是地方政府將農民工納入城市住房和社會保障體系的同時，切斷了農民工回到農村的退路，這種機械的處理方式可能給城市帶來大量吃低保的人員，政府財政和社會穩(wěn)定難以保證。三是政府給農民工的實惠有限，沒有一技之長的農民工不會輕易放棄土地這一對農民來說最重要的保障，因而政策效果也難以顯現。四是農民工人數總量較多，地方基層組織管理不完善，政策執(zhí)行和監(jiān)管成本也較高。

（五）納入保障性住房體系模式

納入保障性住房體系模式較為符合現階段國家層面住房保障政策在解決農民工住房問題L的發(fā)展方向，其優(yōu)勢在于：一是將農民工統一納入城鎮(zhèn)住房保障體系中，向符合條件的外來務工人員提供公共租賃住房、經濟適用住房和限價商品房，有利于推進城鄉(xiāng)住房保障服務均等化。二是將農民工的住房問題與其他外來人員和本地居民的住房問題相結合，把符合條件的農民工納入整個城市的住房保障體系，有利于更準確地掌握城鎮(zhèn)常住人口的實際住房需求，更好地統籌和規(guī)劃保障性住房的建設和供給比例。該模式的不足在于：一是目前主要針對本地農村戶籍的農民工，外地農民工還是被排除于制度安排之外，但優(yōu)先解決本地農民工住房問題的政策意圖，也體現了很多地方政府在利益分配時的地方保護意識。二是戶籍仍然是農民工進入城鎮(zhèn)住房保障的重要障礙，穩(wěn)定就業(yè)和居住年限等條件也加大了農民工住房保障的輪候周期和不確定性。

三、對農民工住房保障實踐模式的評析

從住房保障的供給方補貼和需求方補貼兩種基本方式看，農民工廉租公寓和納入保障性住房體系都是基于供給方補貼的思路，為農民工提供住房保障。農民工廉租公寓實際上屬于準廉租房性質，只是由于專門為農民工建造或是定位于工業(yè)園內，并沒有被統一納入城鎮(zhèn)保障性住房管理體系。目前，通過設置一定條件對農民工開放的公共租賃房，也是供給方補貼中的實物配租方式。住房公積金模式和住房補貼模式則屬于需求方補貼的租金補貼方式。從各地對農民工住房保障的多種模式看，各地為解決農民工住房保障問題進行積極探索，既是落實國家住房保障制度，也是著眼于地方經濟發(fā)展的實際需要和結合地方具體情況而采取的舉措。而將農民工統一納入城鎮(zhèn)住房保障體系、逐步形成多層次的農民工住房保障體系是未來的方向。從制度上將農民工納入住房保障體系既是由社會主義的本質所決定，也是落實“以人為本”的科學發(fā)展觀、構建和諧社會的必然要求，更是有效推進我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要條件。制度公平是基礎，只有制度公平，才能保障農民工的住房權利公平，才能讓農民工通過自身努力和貢獻參與分享城市發(fā)展的成果得以落實。隨著我國城鎮(zhèn)戶籍制度改革，農民工住房保障的戶籍門檻也將逐漸消失或弱化其功能，農民工的住房保障范圍將不斷擴大。