我國養(yǎng)老保障制度改革路徑探索

翟永會

摘要：養(yǎng)老保障制度應(yīng)體現(xiàn)公平與可持續(xù)的價值理念。但由于我國養(yǎng)老保障制度二元特征尚未改善、區(qū)域分割局面尚未打破、養(yǎng)老金資金缺口巨大等問題，不僅影響制度的公平性，更威脅到制度的可持續(xù)發(fā)展。對此，應(yīng)建立相對均等化的養(yǎng)老保障財政投入機制，擴大養(yǎng)老保險覆蓋面，完善養(yǎng)老保障關(guān)系轉(zhuǎn)移續(xù)接制度，并建立公平的養(yǎng)老保障公眾參與機制。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保障制度；公平；可持續(xù)

中圖分類號：F323 文獻標識碼：A

文章編號：1007-7685（2015）02-0115-04

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度”，“加快發(fā)展企業(yè)年金、職業(yè)年金、商業(yè)保險，構(gòu)建多層次社會保障體系”，為今后我國社會保障制度改革指明了方向。2014年12月，備受關(guān)注的養(yǎng)老金雙軌制改革方案擬定，這意味著我國養(yǎng)老保障制度改革進入實質(zhì)性的快速推進階段。但實現(xiàn)養(yǎng)老保障制度全國統(tǒng)籌，急需解決一些難點問題，尤其需要在堅持公平與可持續(xù)原則的基礎(chǔ)上加快養(yǎng)老保障制度的頂層設(shè)計。

一、養(yǎng)老保障制度應(yīng)體現(xiàn)公平與可持續(xù)的價值理念

公平理論認為，個人不僅關(guān)心自己所得報酬的絕對值，而且關(guān)心自己所得報酬的相對值，他會進行種種比較來確定自己所獲得的報酬是否合理，而比較的結(jié)果會直接影響今后工作的積極性。社會保障正是國家設(shè)計的一種通過國民收入再分配來體現(xiàn)社會公平并保障公平的基本制度。維護社會公平正義是養(yǎng)老保障制度產(chǎn)生與發(fā)展的根本動因，因此，應(yīng)以公平的價值取向推進我國養(yǎng)老保障制度建設(shè)。但當(dāng)前我國養(yǎng)老保障制度存在城鄉(xiāng)差異、養(yǎng)老保障制度的代際矛盾等問題，已成為違背公平理念的主要掣肘。而可持續(xù)的養(yǎng)老保障是指既要解決當(dāng)前已達到退休年齡的老人的養(yǎng)老問題，又要考慮在職一代未來的養(yǎng)老問題，養(yǎng)老金的籌集應(yīng)充分考慮繳費承擔(dān)者的承受能力和養(yǎng)老金的發(fā)放支付能力，兼顧未來30～50年內(nèi)的財務(wù)平衡狀況。當(dāng)前我國養(yǎng)老保障制度轉(zhuǎn)軌過程中產(chǎn)生的隱形債務(wù)、城鄉(xiāng)制度分割等問題，已成為制約我國養(yǎng)老保障制度可持續(xù)發(fā)展的重要障礙。因此，基于公平、可持續(xù)理念剖析我國現(xiàn)行養(yǎng)老保障制度存在的問題，探尋問題產(chǎn)生的癥結(jié)，探索制度改革的路徑是重構(gòu)我國養(yǎng)老保障制度體系的理性選擇。

二、我國現(xiàn)行養(yǎng)老保障制度存在的主要問題及成因

（一）我國現(xiàn)行養(yǎng)老保障制度存在的主要問題

當(dāng)前，我國的基本養(yǎng)老保障制度存在典型的城鄉(xiāng)分割、區(qū)域分割及人群分割等特征，制度的碎片化趨勢明顯。我國現(xiàn)行養(yǎng)老保障制度存在的問題主要體現(xiàn)在以下幾方面：一是養(yǎng)老保障制度二元特征尚未改善。我國養(yǎng)老保障制度城鄉(xiāng)差距顯著，呈現(xiàn)典型的二元特征。新中國成立初期，我國便確立了城市職工退休養(yǎng)老制度。其后，隨著制度的不斷改革完善，覆蓋率逐年升高，現(xiàn)已基本覆蓋了各類城市職工，總替代水平機關(guān)事業(yè)單位為90%左右，企業(yè)男女職工分別為69.8%和48.1%。盡管為解決養(yǎng)老保障制度的二元特征問題，國家依據(jù)2009年頒布的《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》，大力推行新農(nóng)保制度，但中央財政支付部分每月僅55元，很多地方政府的地方補貼能力有限，即使加上個人賬戶部分，總體替代水平也是19.4%，與城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老保障水平仍有較大差距，養(yǎng)老保障制度的二元特征尚未得到根本改善。二是養(yǎng)老保障制度區(qū)域分割局面尚未打破。我國不同區(qū)域間養(yǎng)老金繳費率、替代水平和養(yǎng)老金待遇存在顯著差異，不同區(qū)域間養(yǎng)老保障制度條塊分割嚴重，致使其社會風(fēng)險互濟及統(tǒng)籌性差。養(yǎng)老保障的區(qū)域差異使養(yǎng)老金充裕地區(qū)缺乏參與養(yǎng)老保障區(qū)域間轉(zhuǎn)移、銜接的主動性，不僅阻礙了地域間養(yǎng)老保險基金的轉(zhuǎn)移與調(diào)劑，而且不利于建立全國統(tǒng)一有序的勞動力市場。三是養(yǎng)老金資金缺口問題雪上加霜。隨著人口年齡結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，我國已全面進入老齡化社會，養(yǎng)老金缺口問題將日益嚴重。在部分地區(qū)仍存在養(yǎng)老金缺口的情況下，我國養(yǎng)老金支付的可持續(xù)性又面臨嚴峻挑戰(zhàn)。資金缺口已成為我國養(yǎng)老保障制度可持續(xù)發(fā)展面臨的最大問題。

（二）問題的主要成因

造成我國養(yǎng)老保障制度公平可持續(xù)性缺失的原因可歸結(jié)為體制內(nèi)與體制外兩種因素。體制內(nèi)因素指由于養(yǎng)老保障制度目標理念與社會發(fā)展水平?jīng)_突、養(yǎng)老保障制度設(shè)計與社會結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)、制度內(nèi)部的群體分割等因制度設(shè)計而產(chǎn)生的障礙性因素。體制外因素主要指由二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、二元戶籍制度、家庭養(yǎng)老及土地養(yǎng)老的變遷等社會經(jīng)濟環(huán)境變化而形成的影響因素。當(dāng)前，我國碎片化的養(yǎng)老保障制度在一定程度上損害了社會公平，降低了社會整體的協(xié)調(diào)性，使養(yǎng)老保障基金轉(zhuǎn)移支付的渠道不夠通暢、區(qū)域協(xié)調(diào)性較差、勞動力資源跨區(qū)域流動難以實現(xiàn)、養(yǎng)老資源優(yōu)化配置效率降低、制度的風(fēng)險互濟功能弱化、制度效率損失嚴重，甚至已引致一些社會不和諧因素。究其深層次原因，可歸結(jié)為經(jīng)濟因素、社會因素、制度因素三個方面。

1.經(jīng)濟因素。首先，我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)致使城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡，進而導(dǎo)致養(yǎng)老保障制度的城鄉(xiāng)分割。二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)是長期以來我國社會的一種基本制度環(huán)境，其形成與新中國成立初期推行的趕超型發(fā)展戰(zhàn)略密切相關(guān)。工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的政策導(dǎo)向促使社會資源不斷向工業(yè)部門集中，擴大了工、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟部門間勞動生產(chǎn)效率的差距。改革開放后，工農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的根本差異，進一步推動資源向城市集中，城鄉(xiāng)間經(jīng)濟發(fā)展和居民收入水平的差距越來越大，最終導(dǎo)致我國養(yǎng)老保障制度的城鄉(xiāng)二元特征。盡管經(jīng)過近些年的努力，這一狀況已有所改觀。但城鄉(xiāng)間差距依然明顯，而剛限于中央補貼額和地方財力的限制，差距縮小的效果并不理想。其次，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不均衡是導(dǎo)致養(yǎng)老保障制度區(qū)域差距與分割的主要原因。一般來說，經(jīng)濟發(fā)展水平越高，養(yǎng)老保障覆蓋范圍越廣；經(jīng)濟發(fā)展水平越低，養(yǎng)老保障覆蓋范圍越低、我國的現(xiàn)實狀況也充分印證了這一規(guī)律：在經(jīng)濟發(fā)展水平較高的東部地區(qū)，不僅養(yǎng)老保障覆蓋范圍更廣，而且保障水平也明顯高于中西部地區(qū)。依據(jù)制度演化的一般規(guī)律，制度的合理、適度小僅可以產(chǎn)生“微勵”效應(yīng)，而且是制度協(xié)調(diào)、統(tǒng)一發(fā)展的必然要求。當(dāng)區(qū)域間養(yǎng)老保障差距保持適度范圍之內(nèi)，會對欠發(fā)達地區(qū)產(chǎn)生激勵；但當(dāng)區(qū)域間差距超出一定范圍時，則會給制度的統(tǒng)一形成障礙，甚至給社會的穩(wěn)定與公平正義帶來負面影響。

2.社會因素。新中國成立以來，我國按照城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展特點和不同人群的保障需求，將城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民、農(nóng)民納入相應(yīng)的養(yǎng)老保障制度，但這應(yīng)建立在保證縱向和橫向相對公平的基礎(chǔ)之上。而當(dāng)前我國養(yǎng)老保障制度條塊分割的現(xiàn)狀，只會導(dǎo)致不同收入水平和不同行業(yè)人群養(yǎng)老待遇的較大差異，并進一步影響?zhàn)B老保障制度的公平性。

3.制度因素。一是正式制度因素，即社會公平保障法規(guī)的缺失。由于我國的養(yǎng)老保障制度建設(shè)起步較晚，制度法規(guī)尚不完善，導(dǎo)致公民在參與養(yǎng)老保障制度時有時無所適從，更難以法律維護自己的合法權(quán)益。二是非正式制度因素，即傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念的衰落。伴隨社會轉(zhuǎn)型與制度變革，我國許多傳統(tǒng)文化逐漸衰落，如中國古代一直崇尚的孝文化等，而傳統(tǒng)文化的衰落給傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式帶來沖擊，尤其對于無職業(yè)者和農(nóng)村居民、農(nóng)民工等群體，其養(yǎng)老制度的保障力度不足以支撐年老后的基本生活需求，大多還需依靠傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老方式來維持生計，此時傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老文化、孝文化的缺失將大大提升其養(yǎng)老風(fēng)險。

三、建立公平、可持續(xù)養(yǎng)老保障制度的建議

“碎片化”的養(yǎng)老保障制度不僅導(dǎo)致社會養(yǎng)老資源配置失衡，而且會損壞社會整體的公平正義，甚至?xí)绊懮鐣椭C。為此，需要采取以下措施：

（一）建立相對均等化的養(yǎng)老保障財政投入機制

政府對不同群體的養(yǎng)老保險政策的財政投入是影響?zhàn)B老保障制度公平性的重要因素。針對我國當(dāng)前現(xiàn)狀，應(yīng)加大對農(nóng)村居民養(yǎng)老保障的投入力度，保證城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度的相對公平。同時，改善城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障制度個人賬戶“空賬運行”的現(xiàn)狀，減輕企業(yè)和在職職工的繳費負擔(dān)。在基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌方面，為解決當(dāng)前統(tǒng)籌層次過低而導(dǎo)致的養(yǎng)老負擔(dān)失衡、基金使用效率低等問題，應(yīng)提高基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次，盡快實現(xiàn)養(yǎng)老基金在全國范圍的統(tǒng)籌使用，不斷提高養(yǎng)老基金的規(guī)模效率，改善由于統(tǒng)籌層次低帶來的制度不規(guī)范現(xiàn)狀。

（二）擴大養(yǎng)老保險覆蓋面

“公共性”體現(xiàn)不足也是目前我國養(yǎng)老保障制度公平與可持續(xù)性受到質(zhì)疑的原因之一。“公共性”的重要體現(xiàn)是盡量覆蓋所有的就業(yè)人口，而當(dāng)前由于我國養(yǎng)老保障制度對參保者的資格還有諸多限制，如城鎮(zhèn)企業(yè)職工必須達到最低工資收入水平、必須符合城鎮(zhèn)戶籍身份等才能參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險，這就使相當(dāng)部分群體被排除在外。而新農(nóng)保也尚未實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)的廣覆蓋，且保障水平較低，無法達到農(nóng)村老人基本的生活需要?？梢姡覈B(yǎng)老保障制度的“公共性”仍顯不足。因此，應(yīng)維護全體公民參與基本養(yǎng)老保障的機會，特別是當(dāng)工業(yè)發(fā)展到一定階段時，應(yīng)通過以工哺農(nóng)，逐步將全體農(nóng)村居民納入養(yǎng)老保險體系。只有當(dāng)全體公民都被納入養(yǎng)老保障制度的覆蓋范圍內(nèi)，獲得公平的參與機會，在退出勞動力市場后都能享有相對均等的養(yǎng)老保障時，養(yǎng)老保障制度的“公共性”才能真正實現(xiàn)。

（三）完善養(yǎng)老保障關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)制度

面對社會人員流動日益加劇與養(yǎng)老金制度“碎片化”的矛盾沖突，建立不同主體間養(yǎng)老保障制度合理有序的銜接制度勢在必行。對此，可采取以下思路：以城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保障制度模式為基本參照，將所有類型的養(yǎng)老保障制度統(tǒng)一為統(tǒng)籌賬戶與個人賬戶相結(jié)合的模式，采用分段計算方法，對參保人在某一制度時間內(nèi)的繳費情況進行記錄，當(dāng)養(yǎng)老保障關(guān)系需要轉(zhuǎn)移時，僅對其養(yǎng)老金繳費權(quán)益記錄進行轉(zhuǎn)移，并不實際轉(zhuǎn)移養(yǎng)老金。

（四）建立公平的養(yǎng)老保障公眾參與機制

為確保公眾參與程序及操作過程的公平性，可以采取以下幾個方面的措施：一是建立專門的公眾參與養(yǎng)老保障制度運行監(jiān)管機構(gòu)和問詢機構(gòu)。二是建立長效的民意調(diào)查制度，及時了解公眾訴求，采納合理建議。三是建立完善的聽證會制度。四是利用互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，完善養(yǎng)老保障信息公開制度。

四、結(jié)論

首先，我國現(xiàn)行的多種養(yǎng)老保障制度形式，在籌資機制、賬戶管理、養(yǎng)老金計發(fā)辦法、制度覆蓋率、參保率、參保者資格等各方面都存在巨大差異，導(dǎo)致城鄉(xiāng)間、不同地域間、不同職業(yè)人群間養(yǎng)老保險繳費與待遇水平的差距不斷拉大。就微觀而言，制度間的差異影響到個人的參保積極性和企業(yè)參與市場競爭的能力。就宏觀而言，制度差異不僅影響區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展能力，甚至?xí)绊懮鐣墓脚c穩(wěn)定。

其次，經(jīng)濟、社會、制等多重因素交織，共同造成我國養(yǎng)老保障制度的公平缺失，而改變當(dāng)前狀況將是一項系統(tǒng)工程。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)是城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障差距形成的重要經(jīng)濟桎梏，利益相關(guān)者之間地位不平等是造成制度公平性缺失的重要原因，地方政府與中央政府權(quán)責(zé)不清造成養(yǎng)老保障制度的“碎片化”特征，法律法規(guī)的缺失與傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念的衰落導(dǎo)致公民難以維護自身的養(yǎng)老權(quán)益。同時，各種制度形式的目標、理念及管理模式不統(tǒng)一，導(dǎo)致制度間摩擦成本加大，制度的公平性難以實現(xiàn)。

再次，提高養(yǎng)老保障制度的收入再分配功能，是實現(xiàn)其公平、可持續(xù)發(fā)展的重要手段。一是通過制度改革，在確保公平目標的前提下，縮小不同相關(guān)利益群體的養(yǎng)老保障待遇，使所有的社會群體均能享受基本養(yǎng)老保障待遇。二是盡快實現(xiàn)養(yǎng)老基金全國統(tǒng)籌，實現(xiàn)養(yǎng)老金地區(qū)間調(diào)劑，盡可能縮小不同區(qū)域間社會成員養(yǎng)老保障待遇的差距，同時減輕地方政府及企業(yè)的繳費負擔(dān)。三是構(gòu)建城鄉(xiāng)均等化的養(yǎng)老保障財政投入機制，加大對農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的補貼力度。