多元分化與關(guān)系重構(gòu)：社會組織參與城市基層社區(qū)治理的模式研究

尹廣文 李樹武

摘 要：針對當(dāng)前后單位制背景下普遍存在的社區(qū)多元分化的現(xiàn)實，城市基層社區(qū)治理紛紛引入新的元素，進行著一系列的關(guān)系重構(gòu)。正是在這種社區(qū)治理的關(guān)系重構(gòu)中，社會組織參與社區(qū)治理才得以成為可能，并形成了三種典型社區(qū)中社會組織參與社區(qū)治理的實踐模式，即單位制社區(qū)中“協(xié)作式參與治理實踐”、街居制社區(qū)中“參與式合作治理實踐”、物業(yè)小區(qū)制社區(qū)中“介入式參與行動治理實踐”。因此，針對不同社區(qū)的地緣特征、區(qū)位環(huán)境、發(fā)展狀況和居民需求，積極培育和發(fā)展社會組織，引導(dǎo)專業(yè)性社會服務(wù)機構(gòu)參與社區(qū)治理，將成為實現(xiàn)地方政府職能轉(zhuǎn)變和社區(qū)建設(shè)與發(fā)展的主要內(nèi)容，也是當(dāng)前城市基層社區(qū)治理創(chuàng)新的必由之路。

關(guān)鍵詞：多元分化；社區(qū)治理；關(guān)系重構(gòu)；社會組織；社區(qū)治理模式

中圖分類號：D6693 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2015）10-0035-05

當(dāng)前，隨著我國市場化改革的深入以及政府職能轉(zhuǎn)變的加快，大量的城市居民正處于由“單位人”向“社區(qū)人”的轉(zhuǎn)變之中。這類人需求日益多元，社區(qū)卻因其調(diào)動資源的有限性無法真正有效地滿足他們的需求，正是在這樣的背景下，各種類型的社會組織開始順應(yīng)時代呼吁走進社區(qū)治理領(lǐng)域，成為社區(qū)治理中不可或缺的主體之一?，F(xiàn)代治理理論認，為社會組織對于社區(qū)治理的有效參與在社區(qū)治理中發(fā)揮了獨特功能，有著不可替代的作用。[1]基于社區(qū)治理中經(jīng)常存在的“政府失靈”和“市場失靈”的現(xiàn)象，社會組織將成為反映居民訴求、擴大民眾有序參與的基本形式，是承接政府職能、增強社會自治的重要載體，也是新時期加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的重要領(lǐng)域。那么，如何實現(xiàn)社會組織參與社區(qū)治理，繼而探討社會組織對于社區(qū)治理的參與模式及其路徑？國內(nèi)外學(xué)者從不同的學(xué)科視角進行了大量的研究，在國外學(xué)術(shù)界，一些學(xué)者在國家-社會關(guān)系下對社會組織參與社區(qū)治理的理論進行了大量研究，如薩拉蒙（2007）、戈登·懷特（2000）、麥金尼斯（2000）、喬治·布萊爾（2011）等；另一些學(xué)者對社會組織參與社區(qū)治理中資源的動員與運用進行了研究，如帕特南（2013）、福山（2004）、林南（2001）等；還有一些學(xué)者則專注于社區(qū)發(fā)展的研究，如梅爾霍夫（2002）、Castells（1996）等。國內(nèi)學(xué)術(shù)界對社會組織參與社區(qū)治理的研究主要集中于對社會組織參與社區(qū)治理典型個案的研究，如趙秀梅（2008）、常征（2005）、?？”螅?011）、郭廣雷（2009）等；對參與式治理中社會組織參與原因、目的以及路徑的相關(guān)研究，如陳剩勇（2009）、王敬堯（2006）、江大樹（2009）等；對社會組織參與社區(qū)治理時與其他主體關(guān)系的研究，如鄭德濤（2012）、俞可平（2000）等。綜上研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有關(guān)于社會組織參與社區(qū)治理微觀層面的研究還較少，以社會組織為視角的研究還未形成，尤其在如何清晰定位具體社區(qū)現(xiàn)實狀況的基礎(chǔ)上，重構(gòu)社會組織參與社區(qū)治理的關(guān)系上存在很大的理論研討和實踐推進空間。正是基于社會組織參與城市基層社區(qū)治理所存在的理論研究不足和在具體實踐運行中的紛繁雜亂現(xiàn)象，針對當(dāng)前后單位制背景下所普遍存在的社區(qū)的多元分化的現(xiàn)實，城市基層社區(qū)的治理紛紛引入新的元素，進行著一系列的關(guān)系重構(gòu)，而在這種社區(qū)治理的關(guān)系重塑中，社會組織如何介入社區(qū)治理的過程，又呈現(xiàn)著怎樣的參與模式選擇，成為本文主要的關(guān)注點和研究旨趣。

一、社區(qū)分化與治理的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型：社會組織參與社區(qū)治理的展開圖景

社區(qū)作為社會系統(tǒng)的基本單元，既是社會治理的基石，也是社會治理最主要的基層載體。傳統(tǒng)中國社會因其農(nóng)業(yè)社會的鄉(xiāng)土性特征，人際之間的社會關(guān)系處理往往是一種“差序格局”形態(tài)，這就決定了小農(nóng)社會中的治理結(jié)構(gòu)是一種建立在血緣、姻緣、地緣等關(guān)系之上的“長老統(tǒng)治”和“禮俗秩序”。[2]近代以來，尤其是1949年新中國成立后，在高度集中的計劃經(jīng)濟體制的基礎(chǔ)上，國家依托行政權(quán)力壟斷一切資源，城市社區(qū)被完全納入到被賦予了政治、經(jīng)濟和社會功能的單位體制之下。單位不僅是人們謀生的經(jīng)濟載體，也是人們尋求社會支持和保障的社會載體，更是國家實現(xiàn)社會整合的中介機構(gòu)，成為國家社會管理和大眾動員能力的微觀組織基礎(chǔ)。[3]

1985年開始的城市全面改革，打破了原有的國家控制的全能主義體制，構(gòu)成中國社會管理基礎(chǔ)架構(gòu)的單位制正逐漸失去效力，越來越多的“單位人”開始脫離單位控制，成為“社會人”，城市基層社區(qū)的治理問題再次成為人們的關(guān)切。[4]1991年在原有“社區(qū)服務(wù)”倡議的基礎(chǔ)上，民政部提出了“社區(qū)建設(shè)”的概念，對社區(qū)這一提法的轉(zhuǎn)變，看似對社區(qū)職能的強化，實則表征著國家權(quán)力中心的下移及其治理結(jié)構(gòu)的多主體性參與取向，這其中雖然國家力量始終居于主導(dǎo)地位，但基于社會各資源主體所構(gòu)成的社區(qū)多元治理主體間的持續(xù)性互動與合作成為真正達致社區(qū)建設(shè)目標——社區(qū)自治的主要推動力。[5]隨著上世紀90年代社區(qū)建設(shè)的理論研討和試點探索，2000年民政部發(fā)布《關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》，標志著社區(qū)建設(shè)在全國的正式展開和實踐推進，之后所形成的“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”社區(qū)管理格局，可以說是對這一思考和實踐的階段性總結(jié)。當(dāng)前作為對黨的十八屆三中、四中全會所倡導(dǎo)的創(chuàng)新社會治理體制機制的政策與實踐回應(yīng)，作為社會基本單元的社區(qū)系統(tǒng)正圍繞“社區(qū)治理”進行著一系列的理論思考和實踐解答，以尋求推進我國“社區(qū)建設(shè)”的適宜模式和有效路徑，進而從社會的基礎(chǔ)層面實現(xiàn)社會治理體制機體的創(chuàng)新。

中國30多年的改革實踐，可以總括為兩個方面，即“政企分開”的經(jīng)濟體制改革和“政社分開”的社會體制改革。[6]社區(qū)的改革也是在這一場域下的一種基層實踐，它既是對社區(qū)治理中經(jīng)常存在的“政府失靈”和“市場失靈”的回應(yīng)，也是一種全新的國家與社會關(guān)系的重新調(diào)整，更是一種國家基層社會治理結(jié)構(gòu)的重大轉(zhuǎn)型。而這一回應(yīng)、調(diào)整和轉(zhuǎn)型的原因，實質(zhì)則源于當(dāng)前所存在的普遍的社區(qū)分化現(xiàn)象。一方面，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和“小政府、大社會”政府管理體制改革，原來由國家依靠行政權(quán)力所壟斷的資源開始讓位于政府、市場、社會組織的“三分天下”之格局，使得各資源主體憑借自身所掌握的資源優(yōu)勢在社會的再分配中有了不同的利益取向和現(xiàn)實訴求，尤其是各市場主體和社會組織認識到只有在與政府的結(jié)合中才能真正實現(xiàn)自身存在的合法性，而這種結(jié)合的場域最為普遍和直接的就是大量存在的基層社區(qū)。因為一旦政府，尤其是作為政府外延的單位退出原來由其主導(dǎo)的社區(qū)建設(shè)和發(fā)展之時，大量的社區(qū)性事務(wù)和廣泛的社區(qū)性需求將成為一個迫切需要解決的問題，而市場因其自身所追逐的利益最大化取向，無暇顧及基層社區(qū)這一“公共領(lǐng)域”，作為非營利性的社會組織便自然介入到了這一領(lǐng)域，上世紀90年代末大量社會組織的出現(xiàn)便是這種發(fā)展趨勢的典型結(jié)果。另一方面，隨著市場化改革取向的深入，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和收入分配的多元化，使得大量“單位人”在向“社會人”的轉(zhuǎn)變中出現(xiàn)了明顯的社會階層分化，不同社會階層在經(jīng)濟收入、住房類型、居住環(huán)境乃至生活方式、社會交往、日常行為等方面呈現(xiàn)出較大的不同，加之城市住房產(chǎn)權(quán)的私有化和商品化發(fā)展，使得傳統(tǒng)的居住地不再是單一的生產(chǎn)基地，而成為人們社會活動的“公共空間”。于是階層化的個體和分化的社區(qū)便形成了不同的功能性需求，在這一功能性需求滿足過程中，以行政性管理為主要社會職能的政府和以追逐利益最大化為導(dǎo)向的市場都無法滿足這種多元化需要，而各種社會組織卻因其類型的多樣化、功能的專一化、服務(wù)的專業(yè)化契合了階層分化下的多元化社區(qū)需求，具有了廣闊的發(fā)展空間。正是基于國家——市場——社會的結(jié)構(gòu)性分化，基于各類社會組織的功能性分化，基于社會階層與社區(qū)的分化，社會組織參與社區(qū)建設(shè)才成為可能，并形成了不同社會組織參與不同社區(qū)類型的治理模式和路徑依賴。

二、三種理想類型化①社區(qū)中社會組織參與社區(qū)治理模式的實證考察

現(xiàn)代治理理論認為，任何單一的治理主體都無法實現(xiàn)對公共事務(wù)的最優(yōu)化管理，只有國家、市場與社會組織各力量的相互配合、協(xié)同參與才能真正實現(xiàn)公共事務(wù)領(lǐng)域管理過程中的公共利益最大化。[7]作為社會治理基本單元的社區(qū)，也同樣面臨著如何調(diào)動各資源擁有主體，發(fā)揮各自治理優(yōu)勢，實現(xiàn)社區(qū)整體利益最大化，并保證社區(qū)居民多樣化需求的滿足的問題。在中國當(dāng)前的社區(qū)治理實踐中，雖然不同社區(qū)因歷史條件、地緣位置、現(xiàn)實發(fā)展、資源環(huán)境、居民狀況等不同而呈現(xiàn)出不同的社區(qū)治理形態(tài)，但我們依然可以在一種理想類型化下，對不同類型下的分化的社區(qū)進行模式化分類，進而尋求一種帶有普遍性的社會組織參與社區(qū)治理的模式概括、提煉和總結(jié)。這里筆者按照我國社區(qū)發(fā)展的總體性階段，考慮社區(qū)發(fā)展本身的顯著性特征，從社會組織參與社區(qū)治理的角度，把當(dāng)前城市社區(qū)劃分為單位制社區(qū)、街居制社區(qū)和物業(yè)小區(qū)制社區(qū)三種理想類型，并分別選取一個典型現(xiàn)實社區(qū)進行實證考察，以概括、提煉和總結(jié)社會組織參與社區(qū)治理的實踐模式。

1單位制社區(qū)中社會組織參與社區(qū)治理的實踐模式。單位制本質(zhì)上是一種集政治、經(jīng)濟與社會等多種功能于一體的社會組織形態(tài)。[8]社會成員在單位中獲取生活必需的經(jīng)濟資源、福利保障以及個人的身份和社會地位，通過各級單位，國家權(quán)力全面滲入社會生活的各個領(lǐng)域和層面，整個社會實現(xiàn)了高度整合。新中國成立后單位領(lǐng)辦社區(qū)一度成為城市社區(qū)唯一的合法性形態(tài)，雖隨著 “政企分開”的經(jīng)濟體制改革，單位制紛紛消解，但受傳統(tǒng)的慣性使然，我國還有大量的單位制形態(tài)的社區(qū)存在，尤其是在一些壟斷性的國有企業(yè)職工居住區(qū)和行政事業(yè)單位職工居住區(qū)，單位制社區(qū)依然是一種主要的社區(qū)形態(tài)。

A社區(qū)位于某國有壟斷性企業(yè)辦公區(qū)的單位大院中，99%的居民為該國企的職工，單位大院公共基礎(chǔ)設(shè)施齊全，住房、醫(yī)療、教育、就業(yè)、娛樂等服務(wù)一應(yīng)俱全，居民從生到死、吃喝拉撒等一切日常性需求都可以在單位大院里得到滿足。在單位內(nèi)部，設(shè)立較為完備的組織管理體系，既對單位的生產(chǎn)活動負責(zé)，也對單位大院的日常社會生活負責(zé)，單位大院的管理主要交由各職能處室和各人民團體負責(zé)，即使也設(shè)有居民委員會，單位大院基本不接受地方街道辦的領(lǐng)導(dǎo)，也不與其發(fā)生太多的聯(lián)系，凡是涉及地方性事務(wù)，基本上都由單位的各職能部門或人民團體出面協(xié)調(diào)解決。在這個大院中普遍存在的社會組織形態(tài)是工會、婦聯(lián)、共青團、老齡委等人民團體組織，當(dāng)然大院中也存在著數(shù)量較多的門球協(xié)會、書法協(xié)會、舞蹈隊、健身隊等興趣協(xié)會組織，以及少量的諸如見義勇為基金會、尊老愛幼基金會等基金會組織。這些由人民團體、興趣協(xié)會、少數(shù)基金會所構(gòu)成的社會組織都或多或少的發(fā)揮了社會組織參與社區(qū)治理的功能，對單位大院的社區(qū)建設(shè)和發(fā)展起到了一定的作用，尤其是“促進了大院居民間情感的交流，增加了居民的歸屬感，對社區(qū)共同體意志的形成意義重大”。[9]

在單位制社區(qū)中，社區(qū)融入單位，單位覆蓋社區(qū)，社區(qū)管理單位化，呈現(xiàn)出單位制社區(qū)管理的空間單位化、組織科層化、功能全能化、主體單一化等特點，[10]使得單位成為“既能最大效益地安排生產(chǎn)活動，又能把居民的家庭和社會生活以及政治管理統(tǒng)合起來的空間組織”，[11]形成集生產(chǎn)空間、生活空間和政治空間相互疊加的三位一體治理格局?？梢哉f，這一治理格局在一個相對同質(zhì)化的總體性社會中具有絕對的治理優(yōu)勢，但其在具體單位制社區(qū)治理中的負面效應(yīng)也同樣明顯，即基于單位對一切社會經(jīng)濟資源的壟斷，及其管理者在再分配過程中的控制型權(quán)威，職工對單位存在著身份依附和生存依附，形成了單位制社區(qū)內(nèi)部縱向的庇護主義關(guān)系和橫向的工具性個人關(guān)系的交織，[12]雖然對職工而言，單位無所不包、無所不能，但依附于單位的后果卻是身份的喪失和個體自由的缺失。因此，在單位制社區(qū)中強化傳統(tǒng)的人民團體的職能定位，充分發(fā)揮人民團體的功能優(yōu)勢，適當(dāng)培育和發(fā)展一些社會組織，尤其是一些基于居民興趣的專業(yè)性協(xié)會組織，積極吸引外部社會組織參與，或許在某種程度上可以彌補單位制社區(qū)治理的結(jié)構(gòu)性缺陷，進而增強單位制逐漸消解后的后單位制時代的社區(qū)治理困境。這里我們可以把這種社會組織參與單位制社區(qū)治理的模式概括為“協(xié)作式參與治理實踐”，即社會組織作為一種隸屬性組織形態(tài)，基于居民的日常生活實踐逐漸從內(nèi)部發(fā)育，進而壯大成熟，成為單位制社區(qū)治理中一股重要的組織力量，協(xié)同參與到社區(qū)治理實踐中。

2街居制社區(qū)中社會組織參與社區(qū)治理的實踐模式。街居制最初是輔助單位制建立的，1954年通過的《城市街道辦事處組織條例》和《城市居委會組織條例》，開啟了由街道辦事處與居委會構(gòu)成的行政性管理的街居體制。20世紀80年代開始，雖然歷經(jīng)經(jīng)濟體制和社會管理體制改革，也出現(xiàn)了社區(qū)服務(wù)、社區(qū)建設(shè)、社區(qū)自治等提法，但始終沒有改變街居制社區(qū)的實質(zhì)，即“只見政府，不見社會”，或只有行政性，沒有社會性。[13]“兩級政府、三級管理、四級服務(wù)” ②即是對這種街居制社區(qū)治理模式的典型概括和總結(jié)。

B社區(qū)是一個傳統(tǒng)的老社區(qū)，建于上世紀90年代住房商品化改革之初，公共基礎(chǔ)設(shè)施相對老舊，居民成分也較為復(fù)雜，大多是空巢老人，雖然同一門棟居民相互熟識，但大多缺乏參與社區(qū)公共事務(wù)的熱情。街區(qū)公共事務(wù)的管理依托于基層黨組織、街道辦事處和居民委員會，這其中街道黨委和辦事處在社區(qū)的管理處于主導(dǎo)性地位，居民委員會往往承擔(dān)著一個上傳下達的政府的“腿”的角色。在這個社區(qū)里，工會、婦聯(lián)等人民團體幾乎銷聲匿跡，基于居民興趣愛好的各類協(xié)會組織也少之又少，而相對較為發(fā)達的是以當(dāng)?shù)卣巴獍被颉罢徺I”等形式存在的一些服務(wù)型社會組織，譬如社區(qū)的衛(wèi)生、基建、綠化等基礎(chǔ)性公共事務(wù)都由街道辦通過“外包”形式指定專門的一些社會組織來完成，而醫(yī)療照顧、老年人的機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)則采取“政府購買”服務(wù)的形式由更專業(yè)化的相關(guān)民辦機構(gòu)提供服務(wù)。近年來有一些民間草根組織曾嘗試與B社區(qū)進行事務(wù)接洽，但最后都因為社區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施匱乏、提供服務(wù)的資金支持無法保證、居民缺乏參與性等原因而不了了之。

在街居制社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)中，街道黨委和辦事處居于主導(dǎo)性地位。作為區(qū)委和區(qū)政府的派出機構(gòu)，街道黨委和辦事處全面負責(zé)本轄區(qū)內(nèi)所有公共性管理事務(wù)，通過宣傳、指導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)等方式，實現(xiàn)對社區(qū)公共事務(wù)的全面管理；社區(qū)居民委員會則由全體居民通過民主選舉產(chǎn)生，具體負責(zé)社區(qū)內(nèi)日常管理和服務(wù)性事務(wù)，成為居民自治的自組織形式，但在具體實踐操作中，社區(qū)居委會往往被看做是基層政府機構(gòu)的延伸，成為基層政權(quán)組織的附屬物，社區(qū)的自治變成了居委會依照地方政府意志的行政命令式布置；社區(qū)內(nèi)其他社會組織雖因街居制社區(qū)不同的發(fā)展狀況而呈現(xiàn)出很大的不同，但都在社區(qū)這一場域中，要么通過與街道辦及其職能部門、要么通過與居委會、要么通過社會組織之間來尋求各自的合法性存在；社區(qū)居民是社區(qū)治理的主體，但大多街居制社區(qū)中居民缺乏社區(qū)公共事務(wù)參與的認同感，更習(xí)慣于通過私人式的關(guān)系方式獲取問題解決的途徑。于是我們可以看到，在街居制社區(qū)的這一治理模式中，多元治理主體并沒有出現(xiàn)，行政化取向依然明顯，其后果往往容易出現(xiàn)政府角色的越位與缺位，與真正的居民在社區(qū)內(nèi)實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，實現(xiàn)社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的居民自治相去甚遠。因此，在街居制社區(qū)中，應(yīng)采取“外包”或“政府購買”等方式，吸引專業(yè)性社會服務(wù)組織介入社區(qū)公共事務(wù)，同時鼓勵社區(qū)居民積極組建各類鄰里互助性組織，真正實現(xiàn)社區(qū)的居民自治。我們可以把這種社會組織參與街居制社區(qū)治理的模式概括為“參與式合作治理實踐”，即通過“外包”或“政府購買”，社會組織以提供專業(yè)服務(wù)的方式介入社區(qū)治理中，進而成為社區(qū)治理獨立的主體之一。

3物業(yè)小區(qū)制社區(qū)中社會組織參與社區(qū)治理的實踐模式。上世紀90年代，隨著住房商品化改革的深入，原來的公房產(chǎn)權(quán)開始向私有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化，出現(xiàn)了以業(yè)主為中心的物業(yè)小區(qū)管理模式，尤其隨著近十年中國火爆的房地產(chǎn)開發(fā)，大量的新建或改建小區(qū)冒頂。在這些新型社區(qū)中，基本是由房地產(chǎn)開發(fā)公司或其委托授權(quán)的物業(yè)公司負責(zé)小區(qū)的日常性公共事務(wù)管理，尤其是小區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會治安事宜。這種類型的社區(qū)分化更為復(fù)雜，物業(yè)公司、單位后勤、業(yè)主委員會、社區(qū)及辦事處等多方力量相互博弈，共同形塑著物業(yè)小區(qū)制社區(qū)的建設(shè)與發(fā)展。

C社區(qū)建于2008年，居民以工薪階層為主，小區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、衛(wèi)生清理、環(huán)境綠化、社區(qū)治安等均由房地產(chǎn)開發(fā)公司委托授權(quán)的一家專業(yè)性物業(yè)公司負責(zé)，而居民自家的房屋問題則由房地產(chǎn)公司的售后部門負責(zé)，這兩者之間常常會相互扯皮。小區(qū)業(yè)主入住之初無供暖、燃氣，后經(jīng)業(yè)主自發(fā)的聚集抗議，尤其是向房地產(chǎn)開發(fā)公司施壓，一年后供暖管道才得以開通，至今小區(qū)依然沒有輸通燃氣管道。針對小區(qū)存在的一些棘手的公共性事務(wù)，最初社區(qū)居民還算踴躍參與，積極獻計獻策，慢慢多數(shù)人的熱情耗盡，一般性的居民集會很難再發(fā)動人群的規(guī)?；奂?，其影響也日漸式微。2010年在一次居民聚集中成立了業(yè)主委員會，但其成員幾易其變，最后實際權(quán)力為物業(yè)公司所控制，形成了開發(fā)商、物業(yè)管理公司、業(yè)主委員會三合一現(xiàn)象，業(yè)主維權(quán)再次成為空談。在這個小區(qū)中，很難見到人民團體的影子，基于志愿或興趣的各類協(xié)會也分散而雜亂，像B社區(qū)的“外包”或“政府購買”社會組織服務(wù)形式因物業(yè)公司的存在或排擠并沒有形成，社會組織在其中既沒有發(fā)育，也無法外在介入，形成一個社會組織參與社區(qū)治理的空白。

在物業(yè)小區(qū)制社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)中，政府幾乎處于缺位的狀態(tài)，由于街道黨委和辦事處缺失了其在物業(yè)小區(qū)的代理者——居委會，其原有的管理權(quán)限和職能雖沒有改變，但在具體操作中卻無法真正推行，往往形成有政策規(guī)定、無規(guī)定執(zhí)行實施的局面。2003年《物業(yè)管理條例》和《業(yè)主大會規(guī)程》的頒布實施，使業(yè)主委員會具有了發(fā)展的合法性基礎(chǔ)，但在實踐中，業(yè)主委員會要么受物業(yè)公司控制，要么毫無作用，很難發(fā)揮居民自治組織應(yīng)有的權(quán)威。由街道辦授權(quán)的自組織形式之居民委員會，則由于沒有與居民形成共同的社區(qū)利益，受到居民的冷落，居民參與性的不足導(dǎo)致其在社區(qū)治理體系中的邊緣化。社區(qū)內(nèi)其他社會組織同樣缺乏參與社區(qū)的基礎(chǔ)和支持，由于社區(qū)的規(guī)?；蚪?jīng)費來源所限，使得社會組織發(fā)育遲緩，根本無法承接政府和企業(yè)轉(zhuǎn)移出來的社會職能和服務(wù)。社區(qū)居民異質(zhì)性傾向較為明顯，面對共同的社區(qū)公共性事務(wù)，雖然有參與的動機和熱情，但缺乏一個適宜的參與平臺，使得業(yè)主的自治和維權(quán)倍顯艱辛。面對物業(yè)小區(qū)制社區(qū)治理的這種困局，一些城市的社會組織參與治理實踐提供了某些可供借鑒的經(jīng)驗，譬如“北京市社區(qū)參與行動服務(wù)中心”。這是一家成立于2002年的以促進城市社區(qū)參與式治理的非營利性社會組織，其主要的工作機制是以項目制運作方式，通過專業(yè)化社會組織的承接服務(wù)，實現(xiàn)社區(qū)居民自治能力的提升。[14]基于這一社會組織參與治理創(chuàng)新的經(jīng)驗，筆者認為，在物業(yè)小區(qū)制社區(qū)中，可以通過設(shè)立專門的社區(qū)服務(wù)中心，招募專業(yè)化的社會工作人才隊伍，采取項目制運作的方式，開展專業(yè)化的社區(qū)服務(wù)，推動物業(yè)小區(qū)制社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展，我們可以把這種社會組織參與社區(qū)治理稱之為“介入式參與行動模式”。

三、社會組織參與社區(qū)治理：社區(qū)治理創(chuàng)新的必由之路

隨著市場經(jīng)濟改革取向下“政企分開”和社會體制改革實踐中“政社分開”的深入推進，“小政府，大社會”管理格局將逐漸形成，諸多原來由政府和企業(yè)承擔(dān)的社會職能和服務(wù)事項將下沉到基層社區(qū)，社區(qū)作為社區(qū)治理基本單元的地位會進一步凸顯，其所承擔(dān)的公共事務(wù)將更為龐雜且關(guān)鍵。針對社區(qū)居民日益異質(zhì)化傾向，社區(qū)的分化將愈發(fā)明顯，傳統(tǒng)上由基層政府所主導(dǎo)的社區(qū)治理模式將無法解決社區(qū)存在的諸多問題，更難滿足社區(qū)發(fā)展的需要，往往還會在實際管理中產(chǎn)生政府角色的越位與缺位現(xiàn)象，導(dǎo)致政府在社區(qū)治理中的“政府失靈”。而市場化改革取向并不能完全適用于社區(qū)的治理實踐，畢竟社區(qū)大量的公共性事務(wù)無法用經(jīng)濟效益來進行衡量，一味的把社區(qū)推向市場，結(jié)果將會為當(dāng)前已拉大的社會分化推波助瀾，最終影響社會發(fā)展的安定有序。因此，針對不同社區(qū)的地緣特征、區(qū)位環(huán)境、發(fā)展狀況和居民需求，積極培育和發(fā)展社會組織，引導(dǎo)專業(yè)性社會服務(wù)機構(gòu)參與社區(qū)治理，將成為實現(xiàn)地方政府職能轉(zhuǎn)變和社區(qū)建設(shè)與發(fā)展的主要內(nèi)容，更是當(dāng)前城市基層社區(qū)治理創(chuàng)新的必由之路。為此，筆者認為應(yīng)從以下四個方面著手，推動社會組織參與社區(qū)治理的能力提升和服務(wù)優(yōu)化。

1加快政府職能轉(zhuǎn)變，推動社會組織發(fā)展。“政社分開”是我國當(dāng)前探索社會治理體制創(chuàng)新的關(guān)鍵著眼點，優(yōu)化政府職能結(jié)構(gòu)和簡政放權(quán)是加強社會治理創(chuàng)新的主要內(nèi)容。因此，轉(zhuǎn)變政府職能首先就意味著要打破政府既是社會資源的壟斷者，又是社會資源的配置者的獨享地位，引入市場競爭機制，通過“外包”或“政府購買”等方式，實現(xiàn)社會資源的多元化參與和共享機制，促進公共資源利用的效益最大化。同時轉(zhuǎn)變政府職能也意味著政府角色的功能定位將從管理主導(dǎo)型向公共服務(wù)主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變，政府不再只是一味的通過行政命令的方式達到其施政之目的，而是要搭建起一個多方力量進入公共領(lǐng)域的平臺，通過資源的共享，在平等的對話協(xié)商機制下，共同實現(xiàn)對公共事務(wù)的治理。最后轉(zhuǎn)變政府職能更意味著政府權(quán)力的下沉，給地方政府和社會組織功能發(fā)揮預(yù)留更大的自治空間，進而調(diào)動普通民眾積極參與社會治理的熱情，真正實現(xiàn)“民有、民治、民享”的人民當(dāng)家作主的社會主義本質(zhì)要求。而政府職能的以上轉(zhuǎn)變，直接的結(jié)果便是可為大量社會組織的興起創(chuàng)造巨大的空間，提供適宜的土壤。而社會組織的非政府性、非營利性及其公益性特征，正好迎合了由政府職能轉(zhuǎn)變后所預(yù)留出的公共空間。同時，社會組織也以其參與的廣泛性、服務(wù)的專業(yè)化、運作的靈活性能較好地承擔(dān)對公共事務(wù)的參與性治理。

2優(yōu)化社區(qū)治理環(huán)境，引導(dǎo)社會組織治理參與。一個組織的發(fā)展必須從自身和外界獲得必要的資源，必須有一個相對良好的運行環(huán)境，這是關(guān)系組織生存和發(fā)展的關(guān)鍵性要素。[15]要培育和孵化大量的專門化社會組織參與社區(qū)治理，首先需要通過廣泛的社會宣傳，引導(dǎo)公眾對社會組織的參與認同，形成社會組織發(fā)展較為寬松的輿論環(huán)境；其次需要建立健全社會組織參與社區(qū)治理的政策法規(guī)設(shè)計，尤其是社會組織的登記、準入、監(jiān)管、評估等方面的治理體系建設(shè)，保障社會組織參與治理的合法性，賦予其參與治理應(yīng)有的社會地位；再次需要完善社區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在活動場地、居民娛樂設(shè)施、資金支持長效機制、專業(yè)人才隊伍、社區(qū)居民有序參與等方面為社會組織參與社區(qū)治理提供一個良好的環(huán)境，搭建一個促其發(fā)展的平臺；最后要積極引導(dǎo)和鼓勵社區(qū)中的居民參與到社會組織的實際運作中去，通過對社區(qū)中切身公共事務(wù)的參與，培育公眾的公民精神和社區(qū)共同體意識，最終在真正意義上推動社區(qū)的建設(shè)與發(fā)展。社區(qū)治理環(huán)境的優(yōu)化，將很好的為社會組織的發(fā)展搭建起一個堅實的平臺，使其能夠在調(diào)動居民參與熱情的基礎(chǔ)上，通過平等的協(xié)商機制和對話性的溝通交流方式，實現(xiàn)社區(qū)資源的整合，提升社會組織提供專業(yè)化優(yōu)質(zhì)服務(wù)的能力和水平。

3規(guī)范社會組織建設(shè)，促進社會組織專業(yè)化服務(wù)。目前，除了1998年出臺的《社團管理條例》和《民辦非企業(yè)組織管理條例》等少數(shù)法律法規(guī)外，我國還沒有一部真正意義上的社會組織法，這使得社會組織出現(xiàn)身份的合法性危機，尤其是大量的民間草根組織處境尷尬。因此，應(yīng)盡快出臺《社會組織法》，從法規(guī)制度層面明確社會組織的主體資格、活動范圍、責(zé)任義務(wù)、監(jiān)督管理等，使社會組織沿著法治化軌道健康發(fā)展。同時，由于我國社會組織發(fā)展起步較晚，組織發(fā)展的基礎(chǔ)條件較為薄弱，很多的社會組織都不同程度存在著內(nèi)部組織建設(shè)不規(guī)范、內(nèi)部治理制度不健全的問題。因此，在社會組織參與社區(qū)治理的實踐中，既需要其建立健全組織內(nèi)部的各項規(guī)章制度，也需要社會組織在實際的運行中形成一套從決策到執(zhí)行最后到評估的有效機制，以保障組織參與治理活動的實施。再者，社會組織要生存、發(fā)展，關(guān)鍵還是其籌資能力建設(shè)和融資渠道拓展?，F(xiàn)今社會組織參與社區(qū)服務(wù)的資金來源還主要限于募捐、項目等方式。因此，如何提升社會組織的公信力，樹立自身的公益形象，將成為社會組織能否長期發(fā)展下去的重要支撐。最后，社會組織之所以能夠介入社區(qū)治理實踐，還在于其提供社區(qū)服務(wù)的專業(yè)性。因此，確保組織規(guī)范化、專業(yè)性發(fā)展，將成為社會組織持續(xù)參與社會治理實踐的存在根據(jù)。

4培育組織參與的社會資本，實現(xiàn)社區(qū)居民自治。社區(qū)治理是一項集體選擇的過程，是地方政府、基層社區(qū)、企業(yè)市場、社會組織、社區(qū)居民等之間的互助合作過程，充足的社會資本可以避免集體行動的困境，協(xié)調(diào)公共和個人的利益關(guān)系。帕特南就曾提出，社會資本的存量是影響地方社會治理的主要因素，[16]而社會組織本身所具有的精神氣質(zhì)和內(nèi)在一致性使其在社會資本創(chuàng)造中具有著突出的優(yōu)勢。首先，社會組織的公益性取向，有利于整合不同資源主體的多元參與，形成不同部門能夠且愿意依靠自身的資源優(yōu)勢解決共同關(guān)切的公共事務(wù)的局面，促成其相互依賴、彼此合作的伙伴關(guān)系。其次，社會組織在實踐中所展現(xiàn)出來的志愿精神和公益意愿，能夠在整個社會逐步形成一種積極健康的道德整合力量，當(dāng)公民從社會組織的活動中受到這種力量的感染并內(nèi)化為自身的價值追求時，其對社會規(guī)范的遵從和創(chuàng)造性發(fā)展，將從整體上推動社會資本的發(fā)展。最后，社會組織往往是以專業(yè)化服務(wù)的方式介入到居民的日常社會生活中，它更易于與居民進行直接的溝通與交流，在協(xié)商和合作中促進問題的解決，因此更容易而又直觀地培養(yǎng)居民參與社區(qū)公共事務(wù)的熱情和能力，最終實現(xiàn)社會組織參與社區(qū)治理的目的，即社區(qū)居民自治。

注釋：

①所謂的理想類型化，即為分析的方便，抽象出一些典型特征，而剔除一些次要因素，以反映研究對象本質(zhì)特征的一種分類概念。

②即在市、區(qū)兩級政府領(lǐng)導(dǎo)下，實現(xiàn)對社區(qū)的市、區(qū)、街道辦事處三級縱向管理，市、區(qū)、街道、社區(qū)四級服務(wù)。

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