農(nóng)村公共物品供給體制改革與創(chuàng)新

徐向峰　李敏

【摘要】在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的背景下，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共物品的充分供給是社會主義新農(nóng)村建設(shè)和全面建成小康社會的基礎(chǔ)和條件。筆者以四川省農(nóng)村公共物品供給的調(diào)查走訪為例，通過普遍調(diào)研與個案分析相結(jié)合的方式，研究農(nóng)村公共物品供給現(xiàn)狀、模式與特點(diǎn)，提出農(nóng)村公共物品供給體制改革創(chuàng)新的對策與建議。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村公共物品 供給體制 改革與創(chuàng)新

【中圖分類號】F323.3 ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》文件中明確提出：“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果?！雹儆捎谖覈青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu)長期存在，農(nóng)村公共物品供給狀況與城市相比有較大差距，成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要障礙，并進(jìn)一步導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后和城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大。農(nóng)村公共物品供給問題是貫徹城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略的焦點(diǎn)問題，也是解決“三農(nóng)”問題，實(shí)現(xiàn)全面小康社會奮斗目標(biāo)，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵性內(nèi)容。

農(nóng)村公共物品的相關(guān)概念

農(nóng)村公共物品界定。根據(jù)美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森的相關(guān)論述，公共物品是指“每個人消費(fèi)這種物品不會導(dǎo)致其他人對該物品消費(fèi)減少的物品”。②楊志勇、張馨在《公共經(jīng)濟(jì)學(xué)》中提出：“社會物品可分為公共物品和私人物品，農(nóng)村公共物品是相對于農(nóng)村和其家庭成員自己消費(fèi)的私人物品而言的，是由當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民共享的產(chǎn)品，主要包括農(nóng)村道路、農(nóng)村水利設(shè)施、農(nóng)村九年義務(wù)教育、農(nóng)村公共衛(wèi)生及農(nóng)村社會保障等，它是指農(nóng)村地域范圍內(nèi)的地方公共物品。”③筆者將農(nóng)村公共物品界定為：滿足農(nóng)民日常生產(chǎn)生活需要，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共物品及服務(wù)。

農(nóng)村公共物品按照不同的標(biāo)準(zhǔn)和參照可以劃分為不同的類型，文章采用以公共物品對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的作用為標(biāo)準(zhǔn)，將農(nóng)村公共物品分為三類：一是可持續(xù)發(fā)展類公共物品，如生態(tài)環(huán)境保護(hù)、人口發(fā)展與計(jì)劃生育、農(nóng)村基礎(chǔ)教育、社會保障、治安管理等;二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展類公共物品，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路、農(nóng)田水利設(shè)施、農(nóng)業(yè)技術(shù)支持和推廣、機(jī)械農(nóng)機(jī)的使用以及行政服務(wù)等;三是基礎(chǔ)設(shè)施類公共物品，如生活用水設(shè)施、電力通訊、廣播電視網(wǎng)絡(luò)、農(nóng)村文化設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生防疫等。

農(nóng)村公共物品的基本特征。農(nóng)村公共物品具有公共物品非排他性、非競爭性的共同特征。此外，還具有其自身的特點(diǎn)：第一，外部的經(jīng)濟(jì)性。相對于一般公共物品而言，農(nóng)村公共物品具有更強(qiáng)的外部經(jīng)濟(jì)性，在消費(fèi)使用這種公共物品時可以給農(nóng)村帶來更大的外部效用。比如：農(nóng)村電力水利道路等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和完善，不但解決了基本生產(chǎn)生活需要，而且可以改善投資環(huán)境，促進(jìn)了社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。第二，成本的聚集性。農(nóng)村公共物品的投入一般比較大，而且大部分收益慢，從而形成成本聚集的狀態(tài)，無法通過市場機(jī)制有效調(diào)節(jié)，大部分私人資本不愿意也不敢投入，政府成了供給的主體。第三，供給的多層性。我國現(xiàn)有行政管理體制的限制，導(dǎo)致農(nóng)村公共物品供給必然是多層次的，它包括中央直接提供的全國性供給和地方政府提供的地方供給。第四，需求的多樣性。由于我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不均衡，區(qū)域差異明顯，使得農(nóng)民對公共物品的需求呈現(xiàn)出多樣性的特征。

農(nóng)村公共物品供給現(xiàn)狀分析

改革開放30多年來，我國在農(nóng)村公共物品改善方面取得了一定的成績，特別是2004年以來，中央連續(xù)11年發(fā)布關(guān)于“三農(nóng)”問題的一號文件，對農(nóng)村基礎(chǔ)生產(chǎn)設(shè)施和生活條件的改善起到了較大的促進(jìn)作用。但由于我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的長期存在，農(nóng)村地區(qū)公共物品仍存在供給較為不足的局面④。

供給資金較為缺乏。四川省農(nóng)村公共物品供給資金主要來源于三個方面：一是縣鄉(xiāng)財政支出;二是村級公共積累;三是地區(qū)轉(zhuǎn)移支付。第一，縣鄉(xiāng)財政支出主要用于公務(wù)行政人員的薪酬給付，自從分稅制改革以來，基層政府的財權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重不配套，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政開支較大，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)借貸欠債的現(xiàn)象比較突出，無法有效負(fù)擔(dān)起農(nóng)村公共物品的供給責(zé)任。第二，村級公共積累方面，由于大多數(shù)村支柱產(chǎn)業(yè)以農(nóng)業(yè)為主，少有工礦企業(yè)，青壯年勞動力大都選擇外出務(wù)工，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為滯后，難以提供必要的資金支持。第三，農(nóng)村公共物品很大部分投入主要來自地區(qū)轉(zhuǎn)移支付，近年來中央對地方轉(zhuǎn)移支付力度不斷加大并向中西部財力薄弱地區(qū)傾斜，增強(qiáng)了經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的基本保障能力，對農(nóng)村公共設(shè)施和公共服務(wù)的改善起到了較大的推動作用。但是，僅僅依靠這部分資金的填充難以彌補(bǔ)農(nóng)村公共物品供給的巨大缺口，也缺乏持續(xù)性。村公共物品供給不足的主要原因是缺乏資金。

供給總量嚴(yán)重不足。首先，可持續(xù)類公共物品方面，農(nóng)村義務(wù)教育投入不足，教學(xué)設(shè)施簡陋，師資力量薄弱，教育事業(yè)發(fā)展較為落后;新型農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立使農(nóng)民獲得了基本的社會保障，但保障水平仍舊偏低。在農(nóng)村社會福利保障的其他方面也存在較大欠缺，特別對部分特困群體，在幫扶方式上存在隨意性、臨時性，難以起到長期的效果;在鄉(xiāng)村環(huán)境治理方面，只有少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建有專門的垃圾集中處理設(shè)施，大多數(shù)村鎮(zhèn)污染整治工作基本沒有達(dá)標(biāo)，村鎮(zhèn)臟亂差現(xiàn)象仍舊較為突出。

其次，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展類的公共物品供給現(xiàn)狀更加不能令人滿意。交通設(shè)施方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地的交通還是比較便利的，但各個村落間的交通設(shè)施較為落后，“村村通”政策實(shí)施后，各個行政村之間大都有水泥硬化道路相連，但在建設(shè)等級方面標(biāo)準(zhǔn)太低，而且嚴(yán)重缺乏后期的保養(yǎng)維護(hù)，交通設(shè)施破壞率很高。部分較為偏遠(yuǎn)的自然村落和聚居地連接路面大都沒有進(jìn)行硬化，通行條件較差。根據(jù)調(diào)查，農(nóng)村居民遠(yuǎn)距離出行有多達(dá)一半以上選擇摩托車，在沒有得到良好保養(yǎng)和維護(hù)的道路上行駛很不安全，安全事故時有發(fā)生。即使是硬化過的村間道路，稍大型的貨運(yùn)車輛在這些路面根本無法通行，嚴(yán)重制約了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)發(fā)展;農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)數(shù)量少、規(guī)模小，大多數(shù)水利工程建設(shè)日期久遠(yuǎn)，缺少資金維護(hù)，損毀嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“靠天吃飯”的依賴性較強(qiáng)。

最后，在基礎(chǔ)設(shè)施類的公共物品供給方面，最貼近生活的自來水飲水工程完成質(zhì)量參差不齊，少部分地區(qū)還存在飲水困難的情況，水質(zhì)得不到保證。農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，藥品品種相對匱乏，醫(yī)療器械難以配套供給且更新?lián)Q代慢、破損嚴(yán)重，難以開展正常的診療工作。廣播電視數(shù)字信號、光纖沒有全面覆蓋，很大一部分農(nóng)村電視用戶仍然使用衛(wèi)星信號接收器。每個村社基本都設(shè)有相應(yīng)的文化活動點(diǎn)，但是大多數(shù)都只是掛個招牌，實(shí)際開展活動的次數(shù)較少，農(nóng)民業(yè)余精神生活十分單調(diào)。

供給結(jié)構(gòu)不夠合理。在公共物品供給中，沒有充分考慮農(nóng)民實(shí)際需求，部分地方政府存在重“政績”而輕“民生”的現(xiàn)象，大量興建不符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際的公共設(shè)施，如氣派的辦公大樓、活動中心、歌舞劇院等，這些設(shè)施主要集中在市區(qū)和縣城，占人口大多數(shù)的農(nóng)村居民很難享受到，浪費(fèi)了有限的公共資源，投入到其他項(xiàng)目上的資金嚴(yán)重不足。

此外，部分政府在提供公共物品時存在“短視”現(xiàn)象。一方面，農(nóng)村急需的如道路、電力、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)供給嚴(yán)重不足。⑤理應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的義務(wù)教育、醫(yī)療設(shè)施建設(shè)和社會福利保障的支持力度也明顯不夠。另一方面，卻把新農(nóng)村建設(shè)曲解成“別墅化”“樓房化”的面子工程。例如由政府主導(dǎo)的在成渝高速公路沿線的房屋美化工程，就值得商榷。有的村民房屋內(nèi)部家徒四壁沒有任何裝潢，但在房屋外部卻按照政府統(tǒng)一要求，接受政府主導(dǎo)的美化裝修。政府諸如此類“重政績，輕實(shí)績”的行為，把大量的精力財力放在了容易體現(xiàn)政績形象的“硬”的公共物品上，而忽視了農(nóng)民實(shí)際的需要。

“一事一議”村民自治制度在公共物品決策中運(yùn)行效果不佳。尤為突出的問題表現(xiàn)在農(nóng)民群眾需求差異較大、意見不一，間接推高了決策成本，降低了供給效率。例如對農(nóng)村精神文化產(chǎn)品的供給，對于溫飽尚未完全解決或經(jīng)濟(jì)狀況不佳的村民來說，普遍持無所謂的態(tài)度，他們關(guān)注的重點(diǎn)更多放在生存條件上，比如提高生活水平、增加家庭收入、以及醫(yī)療保險和社會保障等。而部分達(dá)到甚至超過小康水平的村民則更關(guān)注精神文化方面的公共物品供給，希望政府著力提高生活的質(zhì)量水平。這種需求差異必然導(dǎo)致雙方妥協(xié)成本的增加，形成一種“集體博弈”的非理性后果，不利于供給的高效率;同時，由于大多數(shù)青壯年農(nóng)民都在外打工，參與議事的時間精力不足，會議組織者和村民缺乏信任溝通，決策水平較為低下，這些問題使得看似民主科學(xué)的“一事一議”制度在現(xiàn)階段農(nóng)村公共物品供給決策中經(jīng)常處于困境。

農(nóng)村公共物品供給體制改革創(chuàng)新的措施建議

農(nóng)村公共物品所具有的特殊性和農(nóng)村居民需求的多樣性決定了問題解決的復(fù)雜性。農(nóng)村公共物品供給問題的解決，不應(yīng)只是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的臨時舉措，而應(yīng)在制度和體制上進(jìn)行創(chuàng)新，按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化的思路，遵照黨的十八大以來各項(xiàng)政策方針和農(nóng)村社會發(fā)展實(shí)際，建立起較為完善的供給體制。

完善農(nóng)村公共物品有效供給的制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化。由于我國長期處于城鄉(xiāng)“二元化”的格局之中，形成了與之相適應(yīng)的“二元化”供給制度。城市和農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大差異，造成公共物品供給上的自然差距。城市的公共物品供給因?yàn)檎紦?jù)資源數(shù)量大、預(yù)算資金多，供給總量及供給品種相對農(nóng)村都要更加豐富，供給效率和質(zhì)量水平也相對較高。要解決農(nóng)村公共物品供給存在的問題，推進(jìn)農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，必須從根本上進(jìn)行制度創(chuàng)新，保證城鄉(xiāng)公共物品供給的相對均衡，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化。必須進(jìn)一步增加農(nóng)村公共物品的支出總額，加大投入力度，對農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度要高于財政經(jīng)常性收入的增長幅度，分清財政支農(nóng)工作中的主次輕重，明確支持領(lǐng)域和方向，減少供給流通環(huán)節(jié)中的損耗，推進(jìn)直接補(bǔ)助到位的政策要求。完善轉(zhuǎn)移支付制度，整合現(xiàn)有的支農(nóng)資金來源渠道，統(tǒng)籌安排使用，優(yōu)先集中解決農(nóng)民最迫切需要解決的問題，持續(xù)增加農(nóng)村公共物品的供給總量。鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共物品供給成本分?jǐn)倷C(jī)制，解決好基層政府債務(wù)問題。在資金來源渠道上進(jìn)行改革，在農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地收入中抽出一部分資金，專門用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

暢通表達(dá)渠道，完善農(nóng)村公共物品供給決策機(jī)制。我國現(xiàn)行公共物品決策通常來說都是“自上而下”來執(zhí)行的。⑥下級始終只是在執(zhí)行上級的決策要求，這種模式在保證效率的同時也帶來忽視差異和農(nóng)民實(shí)際需求的缺陷。在公共物品的供給決策中，必須充分深入農(nóng)村基層，了解農(nóng)民的真實(shí)需求，根據(jù)實(shí)際情況做到農(nóng)村公共物品的“按需供給”。在制定供給決策時，應(yīng)提高農(nóng)民群眾在公共物品決策中的參與程度，引入“自下而上”的需求表達(dá)機(jī)制，突出農(nóng)民在需求表達(dá)機(jī)制中的主體地位，鼓勵廣大群眾行使好個人權(quán)益。在決定供給何種公共物品、供給多少公共物品、如何供給時最好采取集體決策或代表投票的方式。農(nóng)民在我國一直都是一個特殊的弱勢群體，他們的組織化程度低，流動性大，文化水平普遍不高，而且不同地區(qū)的實(shí)際狀況存在較大差距，農(nóng)村公共物品供給必須充分考慮當(dāng)?shù)鼐用竦膶?shí)際需求，及時把農(nóng)民的需求反饋給決策者，逐步推進(jìn)和完善農(nóng)村基層民主制度建設(shè)。在“一事一議”制度的基礎(chǔ)上，建立好農(nóng)村公共物品法人代表決策或訴求機(jī)制，進(jìn)一步提高農(nóng)民的組織化程度和參與公共決策的積極性，建立政府和農(nóng)民群眾之間有效溝通的橋梁，讓農(nóng)民自身的需求和建議得到充分反映。

實(shí)現(xiàn)供給主體多元化，創(chuàng)新公共物品籌融資渠道。農(nóng)村公共物品供給一直由政府占據(jù)主導(dǎo)地位，隨著農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種由政府承擔(dān)農(nóng)村公共物品主要供給責(zé)任的模式已經(jīng)無法全面滿足農(nóng)村和農(nóng)民自身發(fā)展的需求，⑦在保持政府財政對農(nóng)村公共物品的資金供給比例持續(xù)提高的同時，應(yīng)適當(dāng)引入市場競爭的方式，鼓勵社會資本投入農(nóng)村公共物品供給，實(shí)現(xiàn)供給主體的多元化，以多種渠道保證供給的充足性。政府應(yīng)在宏觀政策和具體配套措施方面加強(qiáng)引導(dǎo)，鼓勵私人資本投入到具有良好社會效益和外部經(jīng)濟(jì)性的農(nóng)村公共物品生產(chǎn)上來，增加農(nóng)村公共物品供給的數(shù)量和效率，改善農(nóng)村居民的生活質(zhì)量，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營創(chuàng)造良好的外部條件。充分利用現(xiàn)有資源，積極推動第三部門對農(nóng)村發(fā)展的關(guān)注和支持。繼續(xù)穩(wěn)固堅(jiān)持“家電下鄉(xiāng)”、“汽車下鄉(xiāng)”、農(nóng)民購買農(nóng)用機(jī)械設(shè)備國家財政補(bǔ)助等方面的惠農(nóng)助農(nóng)政策的執(zhí)行，既可以帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，拉動內(nèi)需促進(jìn)消費(fèi)，又能夠回籠資金保障國家公共物品供給資金渠道的暢通，保障供給的可持續(xù)性。

加強(qiáng)農(nóng)村公共物品供給法律保障，完善監(jiān)督機(jī)制。在當(dāng)前依法治國的大背景下，應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村公共物品供給的法律保障，使農(nóng)村公共物品供給工作有法可依，嚴(yán)格按照法律制度規(guī)定進(jìn)行管理。要在國家和地方層面逐步立法，嚴(yán)格執(zhí)法，使之規(guī)范化、制度化和法律化。在嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，逐步修改完善與農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民需求實(shí)際不符的法律規(guī)范，根據(jù)農(nóng)村實(shí)際情況制定新的法律法規(guī)，例如《農(nóng)村最低生活保障制度》、《農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)施條例》等，對農(nóng)村公共物品的供給進(jìn)行長遠(yuǎn)的、合理的規(guī)劃和管理。同時，在法律法規(guī)的原則下，整合現(xiàn)有監(jiān)督手段和方式，建立較為完善的監(jiān)督機(jī)制，對公共物品供給全過程進(jìn)行全面的跟蹤監(jiān)督，嚴(yán)厲查處在公共物品供給過程中的違法、違紀(jì)行為。充分發(fā)揮群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等外部監(jiān)督方式的合理作用，充分調(diào)動社會各方面對農(nóng)村公共物品監(jiān)督的積極性。在內(nèi)部嚴(yán)格管理和外部全面監(jiān)督雙管齊下的態(tài)勢下，保證農(nóng)村公共產(chǎn)品資金用到實(shí)處，發(fā)揮最大的效率。

（作者分別為宜賓學(xué)院政府管理學(xué)院講師，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)博士研究生;本文系四川省教育廳科研項(xiàng)目和宜賓市科技計(jì)劃項(xiàng)目的階段性成果，項(xiàng)目編號：13SB0291，2012RY015）

【注釋】

①“中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定”，《新華每日電訊》，2013年11月16日。

②Paul Samuelson，“The Pure Theory of Public Expenditure”， Review of Economics and Statistics 36， November 1954， P387～389.

③楊志勇，張馨：《公共經(jīng)濟(jì)學(xué)》，北京：清華大學(xué)出版社，2005年，第44頁。

④岑乾明：“胡錦濤‘兩個趨向’論斷及其政策實(shí)踐”，《吉首大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版），2011年第6期，第121～125頁。

⑤李艾婧：“農(nóng)村公共物品供給問題與對策”，《人民論壇》，2014年第19期，第229～231頁。

⑥李武，胡振鵬：“農(nóng)村公共物品供給模式及對策研究”，《江西社會科學(xué)》，2012年第3期，第58～61頁。

⑦楊劍，程勇：“農(nóng)村公共物品多元協(xié)作供給的機(jī)制構(gòu)建”，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，2014年第12期，第15～19頁。

責(zé)編/韓露（實(shí)習(xí)）