新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的投融資困境及其破解路徑

摘要：新型城鎮(zhèn)化是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的重要引擎，也是中國(guó)走向現(xiàn)代化的必由之路。解決“錢(qián)從哪兒來(lái)”的問(wèn)題是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。文章從闡述新型城鎮(zhèn)化的投融資特點(diǎn)入手，分析當(dāng)前我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨的投融資問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上，提出要通過(guò)推動(dòng)投資主體多元化、融資方式多樣化、規(guī)范地方投融資平臺(tái)、完善分稅制及配套相關(guān)制度等舉措，以破解難題。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化;投融資平臺(tái);土地財(cái)政;投資主體多元化;配套制度

中圖分類(lèi)號(hào)：F2992文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2015）04-0080-03

作者簡(jiǎn)介：周阿利（1976-），女，陜西禮泉人，中共西安市委黨校講師，研究方向：投資經(jīng)濟(jì)學(xué)。

新型城鎮(zhèn)化是我國(guó)未來(lái)最大的發(fā)展紅利和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，也是全面建設(shè)小康社會(huì)的重要載體和推動(dòng)我國(guó)跨越“中等收入陷阱”的現(xiàn)實(shí)需求。新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是要解決“人到哪里去，錢(qián)從哪兒來(lái)”兩個(gè)方向性問(wèn)題，為此，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》提出要建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)中重要的“納瑟姆”曲線，城鎮(zhèn)化率從30%上升到70%的區(qū)間，既是城鎮(zhèn)化發(fā)展最快的階段，也是資金需求量最大的階段。如何解決新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金來(lái)源，已成為能否順利推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵問(wèn)題。

一、新型城鎮(zhèn)化的投融資特點(diǎn)

當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)正在加速推進(jìn)，城市發(fā)展的轉(zhuǎn)型與周期波動(dòng)為政策制定者提出了新的挑戰(zhàn)，需要決策者以新的視角應(yīng)對(duì)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中融資需求問(wèn)題。

1.投融資需求多元化。城鎮(zhèn)化的推進(jìn)以及農(nóng)村人口的城市轉(zhuǎn)移必然帶動(dòng)第二、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，金融需求主體隨之呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)。從基礎(chǔ)設(shè)施投融資需求結(jié)構(gòu)上看，中國(guó)鐵路建設(shè)相對(duì)滯后，公共交通建設(shè)空間依然存在，燃?xì)夤艿赖匿佋O(shè)等亟需加大投資;從公用事業(yè)的投融資需求來(lái)看，公共設(shè)施嚴(yán)重不足，相關(guān)投融資將隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)而不斷加大，主要如城市污水處理、城市綠化、垃圾處理、公園的建設(shè)等公共設(shè)施投資需求加大;從公共服務(wù)的范圍分析，農(nóng)民工市民化之后帶來(lái)的教育、醫(yī)療及文化等領(lǐng)域投融資需求將不斷增強(qiáng)。

2.投融資方式多樣化。新型城鎮(zhèn)化衍生出不同種類(lèi)的投融資需求，需要不斷創(chuàng)新投融資方式與之相匹配?，F(xiàn)行我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)中融資渠道比較狹窄，金融工具創(chuàng)新不足，融資模式較為單一。在新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，地方財(cái)政定位逐漸從發(fā)展經(jīng)濟(jì)型向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變，融資方式將從主要依靠信貸逐步向市政債券、公司合作（PPP）模式等方向轉(zhuǎn)變，社會(huì)保障的統(tǒng)籌層次也將發(fā)生新的變化，呈現(xiàn)出新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略下財(cái)政運(yùn)作方式的新特點(diǎn)。此外，新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)在區(qū)縣，縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)需要縣域金融的發(fā)展，這就要求農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)探索更多融資途徑，為加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提供多渠道、多形式的資金支持。

3.投融資范圍普惠化。新型城鎮(zhèn)化中農(nóng)民在身份轉(zhuǎn)換之后，生產(chǎn)生活方式發(fā)生了變化，不僅需要大量的資金支持，而且衍生出各種類(lèi)型的投融資需求，需要不斷創(chuàng)新金融工具與之相匹配。一是進(jìn)城人口創(chuàng)業(yè)置業(yè)的投融資需求。新型城鎮(zhèn)化就是要讓進(jìn)城人口有穩(wěn)定就業(yè)和平等創(chuàng)業(yè)的機(jī)會(huì)，而進(jìn)城人口在城鎮(zhèn)的初創(chuàng)企業(yè)主要是個(gè)體私營(yíng)企業(yè)和小微企業(yè)，普遍存在資產(chǎn)抵押品不足、治理結(jié)構(gòu)不完善、經(jīng)營(yíng)狀況不穩(wěn)定、信用難以識(shí)別等問(wèn)題，其融資需求具有較分散、批次多、期限短、數(shù)額小等特點(diǎn)。二是進(jìn)城人口的住房和耐用消費(fèi)品等消費(fèi)融資需求。人口城鎮(zhèn)化必然帶來(lái)消費(fèi)需求的增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)化過(guò)程中，進(jìn)城人口的收入提高將大大提升其消費(fèi)能力。有研究表明，按照現(xiàn)有城鎮(zhèn)化速度，消費(fèi)需求規(guī)模將從2011年的16萬(wàn)億元提升到2016年的近30萬(wàn)億元，進(jìn)城人口的消費(fèi)浪潮會(huì)給消費(fèi)金融帶來(lái)巨大市場(chǎng)。

二、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中面臨的投融資困境

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)產(chǎn)生了大量的資金需求。新型城鎮(zhèn)化的過(guò)程是人口、資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素由農(nóng)村向城市高度集中的過(guò)程。新型城鎮(zhèn)化核心“以人為本”，是農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦倪^(guò)程，這個(gè)過(guò)程必然耗費(fèi)大量的資金。根據(jù)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》（下稱(chēng)《規(guī)劃》），到2020年常住人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右，努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。由此帶來(lái)的投資需求約為42萬(wàn)億元。據(jù)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行估算，僅在未來(lái)3年，我國(guó)城鎮(zhèn)化投融資資金需求量就將達(dá)25萬(wàn)億元。而我們2013年年度全國(guó)財(cái)政收入僅為129143億元，可以說(shuō)，新型城鎮(zhèn)化的巨大資金需求光靠財(cái)政資金是不可能解決問(wèn)題。與此同時(shí)，多年來(lái)主要依靠廉價(jià)征地獲取財(cái)政收入的方式不具備持續(xù)性，財(cái)政資金的來(lái)源也逐步萎縮，2012年底中央為控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)控地方政府融資平臺(tái)的貸款總量，這都加大了財(cái)政支持城鎮(zhèn)化建設(shè)的難度。

1.土地財(cái)政呈現(xiàn)出“難以為繼”的局面。土地財(cái)政是指一些地方政府過(guò)多依靠出讓土地使用權(quán)的收入來(lái)維持地方財(cái)政支出。在我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，土地財(cái)政發(fā)揮了重要、積極的作用（見(jiàn)圖1）。同時(shí)，土地資源作為地方政府主要的財(cái)源，以此作為基礎(chǔ)設(shè)施融資方式的風(fēng)險(xiǎn)與危害不可小覷。一是，“土地財(cái)政”模式的不可持續(xù)性。土地資源是一種稀缺資源，地方政府可賣(mài)的地畢竟有限，僅依靠一次性的土地批租收入具有不可持續(xù)性，同時(shí)也會(huì)助長(zhǎng)地方政府“政績(jī)”激勵(lì)下的短期行為。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家的城鎮(zhèn)化進(jìn)程是長(zhǎng)期依賴(lài)土地批租籌資的。二是容易引發(fā)矛盾和腐敗。我國(guó)目前土地出讓主要采用招拍掛制度，這樣使得土地批租存在巨大的利益空間。地方政府往往壓低土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)而抬高招拍掛價(jià)格，容易導(dǎo)致群眾利益受損，引發(fā)暴力沖突，同時(shí)也容易滋生腐敗現(xiàn)象。三是不利于城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)。一方面地方政府抬高地價(jià)獲取較高資金的同時(shí)也引起了房?jī)r(jià)和各種租金的上漲，增加城鎮(zhèn)居民生產(chǎn)生活成本，與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展初衷相違背，另一方面土地城鎮(zhèn)化增加政府財(cái)力收入，而人口城鎮(zhèn)化加重政府負(fù)擔(dān)支出，所以地方政府更愿意追求土地城鎮(zhèn)化，而不愿意推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化。顯然這與新型城鎮(zhèn)化的主題相背離。

圖1土地出讓金收入占地方財(cái)政收入比重（%）

（數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)）

2.地方投融資平臺(tái)有待健全。近年來(lái)，為了解決中央4萬(wàn)億元經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的地方配套資金，我國(guó)各級(jí)地方政府積極打造了更多數(shù)量和更大規(guī)模的地方融資平臺(tái)。此舉對(duì)我國(guó)迅速應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)沖擊、保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)快速增長(zhǎng)，起了關(guān)鍵性的作用，但同時(shí)也為地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)埋下了隱患。一是形成巨型的政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)財(cái)政部財(cái)政科研所測(cè)算，目前地方政府投融資平臺(tái)負(fù)債中有80%來(lái)自銀行貸款，同時(shí)由于地方政府融資平臺(tái)的資產(chǎn)主要是以政府劃撥的土地、廠房、股權(quán)等作為登記資產(chǎn)，這些資產(chǎn)的變現(xiàn)能力較弱，融資中主要靠地方政府財(cái)政作為擔(dān)保，特別是2009年后商業(yè)銀行蜂擁而至后，其負(fù)債率更是一路攀升，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)低位運(yùn)行和土地出讓收入減少的背景下，地方政府融資平臺(tái)隱含債務(wù)償還風(fēng)險(xiǎn)增大，甚至有可能轉(zhuǎn)移為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。二是內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不健全?，F(xiàn)代企業(yè)法人內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是一個(gè)權(quán)利制衡和義務(wù)設(shè)置的完整體制。但現(xiàn)實(shí)中，地方政府既是投融資平臺(tái)的最大出資人，又是平臺(tái)投融資的決策者，還是投資項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)者，投融資平臺(tái)往往成為地方政府職能延伸的工具，逐漸淡化了融資平臺(tái)的市場(chǎng)主體身份，另外平臺(tái)管理人員相當(dāng)部分由原政府官員擔(dān)任，缺乏必要的現(xiàn)代企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)和風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，因此在融資過(guò)程中較易發(fā)生決策失誤。三是缺乏外部約束機(jī)制。在平臺(tái)運(yùn)行中，由于地方政府融資平臺(tái)可融資的金額沒(méi)有明確約束，一些地方政府極力擴(kuò)大融資規(guī)模，超過(guò)了政府實(shí)際承受能力，對(duì)于財(cái)力較弱地方政府而言是很大的債務(wù)負(fù)擔(dān)。與此同時(shí)，平臺(tái)從多家銀行取得的貸款放到一個(gè)統(tǒng)一的資金池里，然后根據(jù)不同項(xiàng)目進(jìn)度進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配。資金進(jìn)入平臺(tái)后，銀行就無(wú)法進(jìn)行監(jiān)督，無(wú)法防范信貸資金被違規(guī)挪用的風(fēng)險(xiǎn)。

3.地方政府債券融資方式尚未成熟。在應(yīng)對(duì)金融危機(jī)過(guò)程中，我國(guó)已經(jīng)在實(shí)踐中嘗試地方債的發(fā)行，近年又在10個(gè)地區(qū)試點(diǎn)發(fā)行地方債，但目前地方債融資仍然存在很多問(wèn)題。一是地方債規(guī)模較小。地方債性質(zhì)類(lèi)似于美國(guó)市政債中的一般責(zé)任債券，參照聯(lián)合國(guó)推薦發(fā)展中國(guó)家的中國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施投資舉債額度應(yīng)該是發(fā)債城市當(dāng)年GDP的1%-2%。以上海為例，2013年的GDP是21398億元，按2%發(fā)債，一年可發(fā)428億元，2014年上海市作為地方政府債券試點(diǎn)地區(qū)，其發(fā)行額度被批準(zhǔn)僅為126億元，與2014年地方政府預(yù)算支出4720億元相比，可謂杯水車(chē)薪。二是地方債的融資環(huán)境未完善。地方政府債券在我國(guó)剛起步，缺少與地方舉債相關(guān)的金融體制、社保體制、投融資體制等領(lǐng)域的配套改革及相應(yīng)的法律框架，在期限設(shè)計(jì)等方面還存在一系列問(wèn)題，以致2009年地方債上市后出現(xiàn)了“破發(fā)”、二級(jí)市場(chǎng)“零交易”等現(xiàn)象。

4. 投資主體單一，投資總量偏低。一是參與城鎮(zhèn)化建設(shè)的主體主要是地方政府及小部分地方所屬企業(yè)?，F(xiàn)行主體投融資中涉及到的土地出讓、地方政府融資平臺(tái)和地方債相應(yīng)的主體都為各級(jí)地方政府或代表地方政府利益或擁有地方政府背景的建設(shè)投資公司。民營(yíng)企業(yè)、國(guó)際公司及個(gè)人投資城鎮(zhèn)化建設(shè)比較少，民間資本和國(guó)際資本參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)缺乏完備的頂層制度設(shè)計(jì)。公私合營(yíng)融資模式中雖然有包括民營(yíng)資本在內(nèi)私人資本參與，但其應(yīng)用的范圍比較狹窄，僅限定于部分特定行業(yè)，且融資總量較小。二是投資總量偏低。按照世界銀行的統(tǒng)計(jì)，發(fā)展中國(guó)家對(duì)新建基礎(chǔ)設(shè)施的投資相當(dāng)于國(guó)民生產(chǎn)總值的4%和投資總額20%。根據(jù)我國(guó)《城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》（兩者統(tǒng)計(jì)口徑基本一致），1995年以來(lái)，我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比重平均為5%，最高為8%，市政建設(shè)投資與GDP之比則維持在4%以下，均未達(dá)到發(fā)展中國(guó)家的平均水平，逐年累積形成了巨額的投資欠賬。以城市建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資20%的一般比重計(jì)算，1996-2013年（城市化快速發(fā)展階段）國(guó)內(nèi)城市建設(shè)投資欠賬很多。

三、破解新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中投融資難題的路徑選擇

1.引入民間資本，推動(dòng)投資主體多元化。破解城鎮(zhèn)化資金難題，關(guān)鍵是要解決好民間資本參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的制度瓶頸，通過(guò)制定和完善促進(jìn)民間資本參與城鎮(zhèn)建設(shè)的支持政策，吸引和鼓勵(lì)民間資本直接或間接參與到城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，促使民間資本的活力綻放。要看到，引入民間資本解決的不只是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來(lái)源問(wèn)題，更會(huì)以其產(chǎn)權(quán)相對(duì)清晰、獨(dú)立承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)勢(shì)，給以政府為主傳統(tǒng)投融資模式的城鎮(zhèn)建設(shè)領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，產(chǎn)生“鯰魚(yú)效應(yīng)”，從而提高城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的經(jīng)營(yíng)質(zhì)量和效率。具體而言，一是開(kāi)發(fā)多種方式引入社會(huì)資本。可以通過(guò)向國(guó)際金融組織、國(guó)際政府組織申請(qǐng)低息、期限長(zhǎng)的貸款，與城鎮(zhèn)化建設(shè)資金期限結(jié)構(gòu)相匹配;通過(guò)發(fā)行地方政府債券來(lái)吸納社會(huì)資本;通過(guò)項(xiàng)目融資的形式吸引民間資本和外商直接投資。二是建立起合理的可持續(xù)回報(bào)機(jī)制。在理清政府和市場(chǎng)界限的前提下，堅(jiān)持“同等對(duì)待各類(lèi)投資主體”的原則，給民營(yíng)資本的進(jìn)入設(shè)計(jì)出明確的可操作的具體路徑，建立起合理的可持續(xù)回報(bào)機(jī)制。

2.運(yùn)用市場(chǎng)化、多樣化的融資方式，拓寬融資渠道。新型城鎮(zhèn)化蘊(yùn)藏巨大的潛在投資需求，如果能通過(guò)不斷突破融資渠道，提供安全可靠的中長(zhǎng)期資金，將潛在需求轉(zhuǎn)化為投資需求，就能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)。一是推行地方政府債券發(fā)行。從國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，發(fā)行市政債券是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資中最為重要的市場(chǎng)化手段，同時(shí)也是促進(jìn)地方政府行為的理性化發(fā)展方向。發(fā)行地方政府債券應(yīng)先規(guī)范發(fā)行主體，完善相應(yīng)的法規(guī)，從經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的地區(qū)先行，并逐步推廣。二是完善開(kāi)發(fā)性金融工具。用政府信用和開(kāi)發(fā)性銀行信用為基礎(chǔ)構(gòu)筑城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)公司的信用，通過(guò)公司信用的改善來(lái)吸引商業(yè)銀行貸款、債券、股票等商業(yè)資本進(jìn)入城鎮(zhèn)化建設(shè)領(lǐng)域。三是積極推廣公私合作（PPP）模式。這種模式不僅能為新型城鎮(zhèn)化融資，而且更能從管理機(jī)制角度為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和公共服務(wù)產(chǎn)品。要針對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的已有、改擴(kuò)建、新建不同形態(tài)設(shè)計(jì)不同的合作模式，如，公用事業(yè)方面可以采取使用者付費(fèi)和政府補(bǔ)貼相結(jié)合的方式回報(bào)投資者;在公共服務(wù)方面主要通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)等。四是發(fā)展產(chǎn)業(yè)投資基金。城鎮(zhèn)化融資基金化是一個(gè)重要取向，產(chǎn)業(yè)投資基金可以破解基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)周期長(zhǎng)、收益低等難題，同時(shí)可以讓更多的社會(huì)民眾分享中國(guó)城鎮(zhèn)化的紅利。產(chǎn)業(yè)投資基金主要投資當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施，有可能出現(xiàn)運(yùn)營(yíng)虧本，所以政府應(yīng)給基金一定的特殊經(jīng)營(yíng)，例如經(jīng)營(yíng)港口、運(yùn)動(dòng)員村等。

3.規(guī)范地方政府投融資平臺(tái)，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，地方政府投融資平臺(tái)存在的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該不斷降低。一是重新定位、加快重組。制定國(guó)家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，將投融資平臺(tái)限定在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中。在此基礎(chǔ)上，對(duì)區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)地方融資平臺(tái)進(jìn)行整合，同時(shí)將投融資平臺(tái)的部分事務(wù)推向市場(chǎng)，凡是民營(yíng)企業(yè)能做的事情盡量讓民營(yíng)企業(yè)去做，只有民營(yíng)企業(yè)做不了、做不好的事情才應(yīng)由地方政府投融資平臺(tái)去做。

二是健全內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。要真正確立投融資平臺(tái)的市場(chǎng)主體地位。地方政府只對(duì)投融資平臺(tái)資產(chǎn)行使所有權(quán)，投融資平臺(tái)擁有獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)權(quán)，在地方政府與平臺(tái)之間形成一種“委托-代理”契約關(guān)系，項(xiàng)目的投資收益根據(jù)雙方的出資和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例進(jìn)行劃分。三是完善外約束機(jī)制。在投融資平臺(tái)隱性債務(wù)激增的情況下，應(yīng)該建立公共投融資信息披露機(jī)制，同時(shí)通過(guò)各級(jí)人大設(shè)立的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)對(duì)投融資平臺(tái)的公共投融資計(jì)劃和進(jìn)展情況進(jìn)行審查，并把審查結(jié)果作為下一財(cái)年平臺(tái)公共投資計(jì)劃進(jìn)行決策投票的依據(jù)。

4.完善分稅制體制，充實(shí)地方財(cái)政。城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資問(wèn)題歸根結(jié)底是我國(guó)中央和地方財(cái)政關(guān)系不順，主要體現(xiàn)地方政府財(cái)力與事權(quán)匹配，地方政府主體稅種缺失，所以應(yīng)該進(jìn)一步理順央地政府財(cái)政關(guān)系。一是健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制。1994年分稅改革后，形成財(cái)力上移、事權(quán)下移的央地財(cái)政關(guān)系，隨著新型城鎮(zhèn)化的步伐加快，央地的財(cái)力與事權(quán)需要重新匹配。地方政府承擔(dān)區(qū)域性公共服務(wù)事權(quán)的支出責(zé)任，對(duì)于跨區(qū)域的公共服務(wù)，中央政府應(yīng)通過(guò)轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)一部分地方事權(quán)支出責(zé)任。二是培育地方主體稅種。受生產(chǎn)要素的流動(dòng)和“營(yíng)改增”影響，目前我國(guó)地方政府主體稅種從不足演變?yōu)槿笔?，現(xiàn)行稅制不能為地方政府公共投資行為提供良好的收益分享機(jī)制。地方主體稅種當(dāng)然首推房產(chǎn)稅，不能簡(jiǎn)單照搬美國(guó)的“普遍征收”模式，應(yīng)該堅(jiān)持“調(diào)節(jié)高端”的原則，允許各地有差異性進(jìn)行稅收設(shè)計(jì)。除了房產(chǎn)稅之外，還可以將土地使用稅、車(chē)船使用稅、遺產(chǎn)稅等財(cái)產(chǎn)類(lèi)稅和城建稅、環(huán)保稅等專(zhuān)項(xiàng)稅收納入地方政府主體稅種。

5.完善投融資相關(guān)配套制度。推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化投融資本身的創(chuàng)新，更需要配套的制度來(lái)促進(jìn)。一是完善土地流轉(zhuǎn)制度。沒(méi)有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和工業(yè)化的發(fā)展，城鎮(zhèn)化就無(wú)法實(shí)現(xiàn)，土地是城鎮(zhèn)化中最基本的要素。通過(guò)土地確權(quán)流轉(zhuǎn)，激活農(nóng)村三大生產(chǎn)要素，土地才能作為一項(xiàng)優(yōu)質(zhì)資源參與配置，增進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力和效率。為此，需要成立農(nóng)村土地確權(quán)、交易中心。二是完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。政府和企業(yè)、國(guó)有和民營(yíng)資本在城鎮(zhèn)化融資、建設(shè)中要共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，否則民營(yíng)資本沒(méi)興趣進(jìn)入公共建設(shè)領(lǐng)域，金融服務(wù)中也要建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，完善農(nóng)業(yè)擔(dān)保、小微擔(dān)保、保險(xiǎn)服務(wù)體系，彌補(bǔ)市場(chǎng)發(fā)育的不足和缺陷，為金融資本和社會(huì)資本參與城鎮(zhèn)化建設(shè)降低風(fēng)險(xiǎn)。三是開(kāi)展產(chǎn)品流程創(chuàng)新。要引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)通過(guò)創(chuàng)新流程重點(diǎn)開(kāi)發(fā)城鎮(zhèn)化金融產(chǎn)品，不僅圍繞建設(shè)項(xiàng)目，還要圍繞新型工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、生態(tài)化推進(jìn)金融產(chǎn)品創(chuàng)新。四是支持普惠型金融。除了發(fā)展融資性擔(dān)保公司、小額貸款公司、農(nóng)村資金互助社外，還要注意規(guī)范引導(dǎo)“村鎮(zhèn)銀行”等民間資本有序進(jìn)入城鎮(zhèn)化投融資體系，為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供源源不斷的資金。

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