談?wù)勎覍?duì)“土地財(cái)政”的認(rèn)識(shí)

羅爽

摘 要：近年來(lái)，“土地財(cái)政”在地方政府招商引資發(fā)展經(jīng)濟(jì)、融資搞基礎(chǔ)設(shè)施和市政公共設(shè)施建設(shè)、擴(kuò)大政府可用財(cái)力等方面，發(fā)揮了巨大的作用。但由于土地資源的有限性和承載著多重復(fù)雜的利益關(guān)系，牽動(dòng)著不同群體的利益神經(jīng)，也帶來(lái)了顯性和隱性的各種風(fēng)險(xiǎn)，受到社會(huì)各界的嚴(yán)重關(guān)切。本文分析了“土地財(cái)政”產(chǎn)生的原因，發(fā)展的現(xiàn)狀，以及帶來(lái)的利弊，最后提出了解決措施，希望能給大家?guī)?lái)啟發(fā)。

關(guān)鍵詞：“土地財(cái)政”；土地出讓金；財(cái)政赤字

近年來(lái)，我國(guó)地方政府的舉債規(guī)模逐年遞增。2014年末，全國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模達(dá)到15.4萬(wàn)億元，而2015年達(dá)到了18萬(wàn)億元。為了緩解地方債務(wù)壓力和彌補(bǔ)財(cái)政赤字，地方政府都依靠出讓土地使用權(quán)來(lái)維持地方財(cái)政支出。由于其具備“速度快”，“數(shù)量巨大”的特點(diǎn)，因此地方政府十分推崇這一融資方式。而在這一融資過(guò)程中，土地出讓金收入占的比重最大。2012至2015年，政府的土地出讓金收入占地方財(cái)政收入比重的48.83%，69.43%，60.07%，44.04%。可以看出，雖然今年地方政府的土地出讓金收入絕對(duì)量和相對(duì)比重有所下降，但從整體來(lái)看，還是呈上升趨勢(shì)。這說(shuō)明，土地財(cái)政，特別是土地出讓金收入已經(jīng)成為地方政府的主要財(cái)政收入來(lái)源。這顛覆了我們傳統(tǒng)觀念：稅收是財(cái)政收入的主要形式。

土地財(cái)政產(chǎn)生有兩大原因：首先地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不相匹配。地方政府沒(méi)有充分的稅收自主權(quán)，地方政府又承擔(dān)著絕大部分的地方事務(wù)。收支缺口自然膨脹，只能借助預(yù)算外收入來(lái)補(bǔ)充，其次我國(guó)是實(shí)行以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的政績(jī)考核制度。拍賣(mài)土地不僅可以緩解財(cái)政壓力，更重要的是提高本地的GDP，凸顯當(dāng)?shù)氐恼?jī)。此外土地出讓金不需要上繳中央，而是全部納入地方政府性預(yù)算管理，這更加加深了“土地財(cái)政”的白熱化趨勢(shì)。

在中國(guó)工業(yè)化、城市化的進(jìn)程中，“土地財(cái)政”曾經(jīng)發(fā)揮過(guò)重要的、積極的作用。城市經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展以及市民生活質(zhì)量的不斷提高都離不開(kāi)利用土地財(cái)政積累的建設(shè)基金，如果沒(méi)有“土地財(cái)政”，中國(guó)的工業(yè)化和城市化建設(shè)進(jìn)程會(huì)滯后很多年，但它的負(fù)面效應(yīng)也不能忽視。

1、加劇了地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。地方政府在獲取土地收益之后往往會(huì)將其一次性納入當(dāng)期的財(cái)政收入，來(lái)擴(kuò)充當(dāng)期的財(cái)政支出規(guī)模。但土地資源是有限的，如果地方政府過(guò)度依賴(lài)，一旦土地不能有效供給，地方財(cái)政的安全就會(huì)受到威脅。

2、會(huì)進(jìn)一步提高房?jī)r(jià)，加劇購(gòu)房困難。在招拍掛制度下，政府在土地市場(chǎng)處于壟斷地位，可以通過(guò)操控土地價(jià)格，使得土地出讓金居高不下，而開(kāi)發(fā)商會(huì)將取得土地使用權(quán)過(guò)程中的成本費(fèi)用轉(zhuǎn)移到購(gòu)房者身上，從而抬高房?jī)r(jià)。

3、過(guò)多地依賴(lài)土地財(cái)政使得政府收入絕對(duì)量呈階梯形增加，在國(guó)民收入分配的這塊蛋糕上，政府收入占GDP比重過(guò)高，使得居民收入尤其是農(nóng)民收入增速趕不上經(jīng)濟(jì)增速，不利于藏富于民，內(nèi)需與民間投資受到抑制，這進(jìn)一步惡化了國(guó)民收入分配，這也是近年來(lái)經(jīng)濟(jì)下行的原因之一，另外土地財(cái)政收入來(lái)源主要集中在城市，在利益驅(qū)動(dòng)下，政府會(huì)更加注重城市的發(fā)展，城鄉(xiāng)差距會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大。

4、影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加劇產(chǎn)能過(guò)剩。政府投資反映了當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)和方向，它對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的整合和調(diào)整有重要的指引作用。繼政府實(shí)施土地財(cái)政以來(lái)，地方政府主要投資于城市房地產(chǎn)建設(shè)，房地產(chǎn)業(yè)一度成為了城市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，這不僅刺激了城市建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，還帶動(dòng)了相關(guān)產(chǎn)業(yè)如建材、鋼筋、水泥等化工產(chǎn)業(yè)的興起，這條低端的產(chǎn)業(yè)鏈消耗了大量的自然資源與社會(huì)資源，使得產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)還是偏向于粗放型，產(chǎn)能過(guò)剩使得經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型舉步維艱。

5、資源、資金的嚴(yán)重浪費(fèi)。由于土地財(cái)政收入是屬于預(yù)算外收入，“自收自支”，地方政府擁有絕對(duì)的支配權(quán)，缺乏監(jiān)督機(jī)制與約束機(jī)制。因此這幾年各地的“政績(jī)工程”之風(fēng)，“土地尋租”活動(dòng)愈演愈烈，這不僅浪費(fèi)人力，物力，財(cái)力，而且在此過(guò)程中，少數(shù)黨政干部為所欲為；公款化為個(gè)人“灰色收入”的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，激起公眾的強(qiáng)烈不滿。

6、耕地流失嚴(yán)重。由于農(nóng)村征地成本較低，因此隨著城市土地開(kāi)發(fā)的飽和，政府紛紛將目光瞄準(zhǔn)了農(nóng)村耕地的占用和開(kāi)發(fā)。這不僅加劇了農(nóng)作荒地的蔓延，加劇了第一產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)性，同時(shí)也帶來(lái)了一系列的社會(huì)問(wèn)題。據(jù)統(tǒng)計(jì)每征1畝農(nóng)地，就會(huì)伴隨1.5個(gè)農(nóng)民的失業(yè)。而農(nóng)民喪失土地的問(wèn)題就會(huì)伴隨著其就業(yè)，和養(yǎng)老問(wèn)題。如何解決農(nóng)民的就業(yè)，醫(yī)療，以及養(yǎng)老問(wèn)題已成為中國(guó)政府迫切需要解決的問(wèn)題。

要解決土地財(cái)政的弊端，首先應(yīng)從源頭入手，中央政府應(yīng)給與地方政府穩(wěn)定合法的收入來(lái)源，幫助地方政府?dāng)[脫對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)，其次地方政府應(yīng)建立穩(wěn)定的財(cái)政機(jī)制，積極防御財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。為此，需要做到以下幾點(diǎn)：

1、合理劃分中央與地方的事權(quán)與財(cái)權(quán)。要從根源上解決土地財(cái)政問(wèn)題，必須先重新界定中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的分割，地方政府事權(quán)的承擔(dān)要與享有的財(cái)權(quán)相匹配。在事權(quán)方面，中央應(yīng)承擔(dān)起一個(gè)省（直轄市）的整體宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、社會(huì)公民基本保障規(guī)劃，區(qū)域道路交通的規(guī)劃等；而地方政府則在服從中央政府的調(diào)控下，主要負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)政策的執(zhí)行，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，公共秩序與安全的維護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)、公共事業(yè)建設(shè)等。在財(cái)權(quán)方面，在“營(yíng)改增”的大背景下，一是要?jiǎng)?wù)必提高地方政府的稅收分成比例；二是要盡快落實(shí)房產(chǎn)稅的實(shí)施，將房產(chǎn)稅稅收收入納入地方財(cái)政收入；三是完善中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付制度，提高一般轉(zhuǎn)移支付的比例，增加中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付總量；第四，地方政府應(yīng)積極創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，從“源頭處”增收。

2、完善征地補(bǔ)償機(jī)制。因?yàn)橥恋氐恼魇諆r(jià)格往往低于其預(yù)計(jì)將產(chǎn)生的收益，這加劇了對(duì)土地的爭(zhēng)奪，因此要遏制政府對(duì)土地的無(wú)限量需求，就必須完善其征地補(bǔ)償機(jī)制。首先應(yīng)完善征地補(bǔ)償機(jī)制的相關(guān)法律法規(guī)，其次，在交易方式上，在對(duì)非公共利益土地和公共利益土地進(jìn)行明確清晰界定的基礎(chǔ)上，打破國(guó)家利用權(quán)力直接交易的弊端。對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性用地，采取由用地者與供地者直接交易的方式，即“談判式交易”；而對(duì)于經(jīng)營(yíng)性用地，嚴(yán)厲禁止國(guó)家征收權(quán)的加入，由土地市場(chǎng)公平交易決定；對(duì)于集體建設(shè)用地，要逐步建立其和農(nóng)用地相銜接的地價(jià)體系，政府部門(mén)必須強(qiáng)化土地的用途管制，同時(shí)要嚴(yán)格控制集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的總量，實(shí)行有償、限期流轉(zhuǎn)，允許集體直接出售集體建設(shè)用地給新的使用者，其交易方式為“談判式交易”，做到“兩種產(chǎn)權(quán)、一個(gè)市場(chǎng)”。

3、積極探索建立國(guó)有土地收益基金。建立國(guó)有土地收益基金，有利于保護(hù)土地以及這種自然資源的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。具體做法如下：從土地出讓收入中劃出30%建立中央、省和市（縣）三級(jí)國(guó)有土地收益基金，并實(shí)行分賬核算。中央國(guó)有土地收益基金主要用于國(guó)家大型建設(shè)項(xiàng)目的農(nóng)地征收的補(bǔ)償以及向中西部財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，省級(jí)國(guó)有土地收益基金主要用于國(guó)家、省級(jí)大型項(xiàng)目的農(nóng)地征收的補(bǔ)償市（縣）級(jí)所屬?lài)?guó)有土地收益基金主要用于土地的收購(gòu)儲(chǔ)備。通過(guò)建立國(guó)有土地收益基金，可以遏制地方政府片面追求土地收益的短期行為，建立良性的土地收益管理機(jī)制，保證農(nóng)地征收、城市建設(shè)和發(fā)展有穩(wěn)定的資金來(lái)源。

4、嚴(yán)格控制政府性質(zhì)土地融資的范疇與規(guī)模，積極防范政府性質(zhì)土地融資風(fēng)險(xiǎn)。終歸而言，當(dāng)前需要對(duì)融資的土地進(jìn)行一個(gè)科學(xué)合理的界定。禁止征用農(nóng)村集體土地納入土地儲(chǔ)備范圍，從而減少貸款所抵押的土地受?chē)?guó)家土地政策的影響，同時(shí)中央政府要加強(qiáng)對(duì)地方政府土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。對(duì)抵押的土地進(jìn)行評(píng)估，減少土地融資的政府風(fēng)險(xiǎn)。

綜上所述，土地財(cái)政作為政府的一種融資手段，可以利用，但不能依賴(lài)。在當(dāng)前，積極尋求經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)，并防范土地財(cái)政帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，才是正確的選擇。（作者單位：重慶工商大學(xué)）