我國房地產(chǎn)稅改革的功能定位與路徑選擇

金濤+黃小雨+金超+鄭思齊

摘要：在我國房地產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展和房價高企的大背景下，房地產(chǎn)稅制改革一直是學(xué)術(shù)與實務(wù)界熱議的焦點。隨著“營改增”的全面鋪開，預(yù)示著房地產(chǎn)稅的改革會進一步推進。分析房地產(chǎn)稅在降低企業(yè)稅負、改善地方政府財稅體制、促進政府職能轉(zhuǎn)變、調(diào)節(jié)收入分配等方面的作用，指出在推進房地產(chǎn)稅改革的過程中，應(yīng)注意與現(xiàn)行房地產(chǎn)稅制的協(xié)調(diào)，深化并拓展現(xiàn)行房地產(chǎn)稅改革試點，并注意防范可能誘發(fā)的金融風險。

關(guān)鍵詞：房地產(chǎn)稅改革，土地財政，房地產(chǎn)稅改革試點，“營改增”，金融穩(wěn)定

中圖分類號：F812 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2016）12-0015-20 收稿日期：2016-06-12

隨著我國房地產(chǎn)市場的發(fā)展，房地產(chǎn)稅改革逐漸成為社會關(guān)注的熱點。2003年，中共十六屆三中全會在《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中要求，“實施城鎮(zhèn)建設(shè)稅費改革，條件具備時對不動產(chǎn)開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅，相應(yīng)取消有關(guān)收費”。2010年，“研究推進房地產(chǎn)稅改革”寫入國家“十二五”規(guī)劃。2011年，上海、重慶兩市啟動房產(chǎn)稅改革試點。鑒于房地產(chǎn)行業(yè)在我國經(jīng)濟總量中扮演的重要角色，房地產(chǎn)稅改革直接關(guān)系到我國經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，同時房地產(chǎn)稅對于推進我國財稅體制改革、完善地方財稅體系、調(diào)節(jié)收入分配、保障和改善民生方面發(fā)揮著重要作用，其日益成為決策層和學(xué)術(shù)界關(guān)注的重點。

2012年1月1日，我國財稅領(lǐng)域的重頭戲——“營改增”啟動試點，改革從地區(qū)上由上海開始，覆蓋到長三角、珠三角及渤海灣3大主要經(jīng)濟區(qū)域，分行業(yè)逐步推進，涉及行業(yè)包括交通運輸、郵政、電信以及7大現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。從2012年試點開始至2015年底，“營改增”累計減稅5000多億元，但目前仍有3/4的營業(yè)稅納稅人未完成“營改增”改革，主要分布在建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)和生活性服務(wù)業(yè)等4類“營改增”攻堅行業(yè)。2016年，已完成“營改增”的行業(yè)預(yù)計減稅2000億元，剩下的行業(yè)（金融業(yè)、房地產(chǎn)和建筑業(yè)、生活服務(wù)業(yè)）減稅規(guī)模接近4000億元。

“營改增”初衷在于最大限度地減少重復(fù)計稅，這對于降低企業(yè)稅負，促進服務(wù)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革具有重要意義。當前營業(yè)稅是地方主體稅種，金融業(yè)、房地產(chǎn)和建筑業(yè)、生活服務(wù)業(yè)等行業(yè)在2015年前11個月的營業(yè)稅收入為1.75萬億元，占地方一般公共財政收入的比重為23%。以中央和地方75：25的比例分成為例，“營改增”勢必造成地方財政稅收減少的壓力。而在當前地方政府財權(quán)、事權(quán)嚴重不匹配以及地方政府債務(wù)高企的背景下，地方政府即使通過舉債來彌補“營改增”帶來的財政缺口也是難以為繼。這便要求地方政府拓寬稅收來源，增強地方財政的“造血”功能。以房地產(chǎn)稅補位營業(yè)稅是未來的發(fā)展趨勢。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2012年我國城鎮(zhèn)人均住房建筑面積32.91平方米，按全國當年城鎮(zhèn)人口總數(shù)71182萬人計算，當年城鎮(zhèn)住房建筑面積共有234.26億平方米，房地產(chǎn)稅可謂稅基龐大。根據(jù)國家統(tǒng)計局公報顯示，截至2015年我國城鎮(zhèn)化率達到56.1%，遠低于發(fā)達國家平均80%的水平。隨著我國城鎮(zhèn)化的進一步推進，未來潛在的房地產(chǎn)稅稅基仍有可觀的上升空間。

當然，房地產(chǎn)稅改革有助于理順地方財政收支，這一點符合Tiebout模型（Tiebout，1956）的分析結(jié)果。但本文要強調(diào)的一個突出現(xiàn)實是，今年是“營改增”試點啟動的第4年，伴隨著“營改增”改革全面鋪開，以及土地出讓金的不可持續(xù)性，房地產(chǎn)稅改革的進一步推進在未來幾年內(nèi)將勢在必行。

1 房地產(chǎn)稅的功能定位

1.1 房地產(chǎn)稅有助于降低企業(yè)稅負，發(fā)掘經(jīng)濟增長潛力

企業(yè)繳納的稅收是我國財政稅收收入的主要來源，涉及增值稅、消費稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅和關(guān)稅等多個稅種。2014年，我國財政收入14.04萬億元，其中稅收收入占全部財政收入的84.9%。根據(jù)盛松成等（2016）的估算，2010-2014年的稅收收入中，由企業(yè)繳納的部分占85.4%-87.1%。我國企業(yè)稅負總體表現(xiàn)兩大特征：總體稅率高且結(jié)構(gòu)不均衡。根據(jù)世界銀行WDI中總稅率指標（總稅率是指企業(yè)的稅費和強制繳費占商業(yè)利潤的比例，是對企業(yè)負擔的所有納稅成本進行全面測量的指標），2015年我國企業(yè)的總稅率為67.8%，不僅明顯高于發(fā)達國家，也顯著高于發(fā)展中國家泰國和南非，僅略低于巴西（見表1）。另外，企業(yè)稅負結(jié)構(gòu)嚴重不均衡，企業(yè)稅負與企業(yè)規(guī)模呈現(xiàn)負相關(guān)變化。我國以間接稅為主要稅種，據(jù)IMF統(tǒng)計數(shù)據(jù)，直接稅占總稅收的比重在30%左右，遠低于美國和加拿大70%多的水平，也低于南非、巴西和泰國等發(fā)展中國家。由于間接稅具有流轉(zhuǎn)的特征，導(dǎo)致我國稅制具有“累退性”，小微企業(yè)和恩格爾系數(shù)高的中低收入群體稅收負擔加重。小微企業(yè)作為經(jīng)濟發(fā)展、科技創(chuàng)新的主要源動力，承擔過重的稅收負擔勢必影響其經(jīng)濟活力，不利于我國經(jīng)濟持續(xù)向好發(fā)展。鑒于此，房地產(chǎn)稅的開征，其一，能作為充足的稅源補充，從總量上降低企業(yè)稅負水平；其二，作為直接稅有助于調(diào)整我國現(xiàn)行稅制不合理的結(jié)構(gòu)，釋放小微企業(yè)的生產(chǎn)活力。

另外，根據(jù)李永友、鐘曉敏（2012）的測算，自1998年至今，我國城鄉(xiāng)居民邊際消費傾向的下降幅度超過20%。房地產(chǎn)稅的征收提高了房產(chǎn)的持有成本，有助于增加二手房供給，降低房價或平抑房價上漲預(yù)期。在這樣的預(yù)期下，恐慌性購房比例會降低，居民購房的成本下降，消費潛力將得到釋放。

1.2 改善“土地財政”，促進政府職能轉(zhuǎn)變

自分稅制改革以來，地方政府長期依賴土地出讓金彌補財權(quán)、事權(quán)的不匹配。土地出讓金一次性讓與土地幾十年的使用權(quán)，用于彌補地方政府短期內(nèi)的開銷，本來就造成了財政收支期限上的差異，加劇地方政府短期性行為。另外，一次性高額的土地出讓金推高了土地開發(fā)成本，增加消費者購房成本，加之土地出讓金的不可持續(xù)性，更易造成房地產(chǎn)市場的動蕩，不利于房地產(chǎn)市場的平穩(wěn)健康發(fā)展。我國現(xiàn)行稅制中與房地產(chǎn)市場有關(guān)的稅收主要集中在房地產(chǎn)的取得與流通環(huán)節(jié)，保有環(huán)節(jié)的稅負較輕，也即地方政府未能分享房地產(chǎn)市場的升值。因此，房地產(chǎn)稅改革將地方政府一次性的土地出讓收入平攤至長期，成為政府穩(wěn)定的收入流。

借鑒國際經(jīng)驗來看，房地產(chǎn)稅在發(fā)達國家是地方政府財政收入的主要來源。2010年，34個OECD國家中，房地產(chǎn)稅占地方稅收總額比例超過50%的有13個，超過30%的有19個，占比近60%。房地產(chǎn)稅占美國地方政府稅收收入的70%以上，是澳大利亞和英國地方政府的唯一稅源，占地方政府收入來源的100%（戴雙興，2014）。根據(jù)全國工商聯(lián)REICO工作室（2011）預(yù)測，2030年我國人均居住面積將增加到43.4平方米，城鎮(zhèn)住宅存量面積將達到429億平方米左右?？梢姡覈康禺a(chǎn)存量規(guī)模龐大，房地產(chǎn)稅稅源十分充足，能有效替代土地出讓金的缺口。

從激勵機制上看，以房地產(chǎn)稅代替現(xiàn)有的土地財政，有利于地方政府向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型升級的需求，政府角色將逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)法監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)型政府，將更多的經(jīng)濟決策權(quán)讓渡市場。此時推出房地產(chǎn)稅，弱化土地財政在地方政府收入中的比例，轉(zhuǎn)變地方政府收入結(jié)構(gòu)，能有效增強地方政府職能向公共服務(wù)轉(zhuǎn)變的激勵。將房地產(chǎn)稅的征收和使用與房地產(chǎn)價值相掛鉤，明確房地產(chǎn)稅使用于地方性事務(wù)支出，如：地方教育、醫(yī)療、公共設(shè)施建設(shè)等，使受惠群體為房地產(chǎn)稅繳納人，從而形成“稅收收入多——公共服務(wù)好——住房價格高——稅收收入多”的良性循環(huán)（Tiebout，1956；Oates，1969；Hamilton，1976；Fischel，2001）。同時，房地產(chǎn)稅改革以經(jīng)濟手段賦予民眾監(jiān)督政府的權(quán)利，為政府轉(zhuǎn)型為公共服務(wù)型現(xiàn)代政府提供了支撐和約束。

1.3 房地產(chǎn)稅具有適度調(diào)節(jié)收入分配的作用

目前，重慶和上海的實踐都包括一系列的免稅政策，從而使社會經(jīng)濟地位較低的居民得以免繳房地產(chǎn)稅。兩地的實踐都有“豪宅稅”的性質(zhì)，稅負主要由社會經(jīng)濟地位較高的居民承擔。房地產(chǎn)稅改革的最終目標是形成具有一定累進性質(zhì)的、征收范圍更廣的稅種。從理論上說，房地產(chǎn)稅具有調(diào)節(jié)收入分配的作用。由于直接對納稅人征收，稅負難以轉(zhuǎn)嫁，征收過程就是直接再分配過程（黃璟莉，2013；張德勇，2011）。然而，從目前上海和重慶房地產(chǎn)稅的實踐經(jīng)驗上看，由于試點城市稅制設(shè)計上的問題，房地產(chǎn)稅未能發(fā)揮調(diào)節(jié)收入分配的作用（郭宏寶，2011），甚至造成福利損失（夏商末，2011；范子英、劉甲炎，2015）。房地產(chǎn)稅改革的目標之一，就是地方政府能將更多的資源投入公共服務(wù)和保障房建設(shè)，這些服務(wù)在廣義上屬于非貨幣形式的轉(zhuǎn)移支付。

2 房地產(chǎn)稅改革的路徑選擇

2.1 逐步完善房地產(chǎn)稅制體系

近十年來，我國房地產(chǎn)市場走過了黃金發(fā)展時期，全國各大城市房價一路高歌，房地產(chǎn)市場成為全社會關(guān)注的熱點。房價高居不下，政府屢次調(diào)控但效果欠佳。房地產(chǎn)稅制存在諸多問題，稅制設(shè)計的漏洞以及調(diào)控效力的不足均使得房地產(chǎn)稅未能在市場經(jīng)濟資源配置中發(fā)揮其應(yīng)有的作用，對房地產(chǎn)稅制的改革勢在必行。我國現(xiàn)行稅制體系當中，與房地產(chǎn)相關(guān)的稅收達十余種。其中直接以房地產(chǎn)為課稅對象的稅種包括房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅和契稅。從房地產(chǎn)項目生命周期來看，這些稅種涉及了包含房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)、交易以及保有等環(huán)節(jié)。從稅負對比上看，房產(chǎn)的取得和流通環(huán)節(jié)稅負較重，而房產(chǎn)的保有環(huán)節(jié)，目前僅有房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅，且這兩種稅的稅基均只包含營業(yè)用途的房產(chǎn)，免除了個人非營業(yè)用途和自住房產(chǎn)的稅收負擔。

從現(xiàn)行房地產(chǎn)稅制的構(gòu)架中可以看出，房地產(chǎn)稅稅制設(shè)計上存在“重流通而輕保有”的結(jié)構(gòu)性問題，且稅基涵蓋面不足，助長了消費者投資房產(chǎn)后待價而沽的行為，成為推動房價上漲的重要原因。因此，房地產(chǎn)稅改革首先需要完善房地產(chǎn)稅種的覆蓋面，加強保有環(huán)節(jié)稅負比重，同時將居民自住房產(chǎn)納入稅基范圍。其次，優(yōu)化配套的房地產(chǎn)稅制。第一，將同屬于針對保有環(huán)節(jié)征收的房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅合并。第二，適度減輕房地產(chǎn)項目其他環(huán)節(jié)上的稅負，如土地增值稅、城市維護建設(shè)稅和教育費附加等稅費，避免重復(fù)征稅的問題。另外適度減免交易環(huán)節(jié)稅收，有利于相關(guān)機構(gòu)采集房產(chǎn)的真實交易價格。

2.2 以房地產(chǎn)稅改革試點的方式穩(wěn)步推進

2011年1月28日，上海、重慶啟動房產(chǎn)稅改革試點。時至今日，兩市房產(chǎn)稅試點的效果無論從調(diào)控房價、增加財政收入和調(diào)節(jié)收入分配角度而言均差強人意。主要原因有以下幾點：第一，房產(chǎn)稅征收稅基較窄。上海征收房產(chǎn)稅的范圍僅限于新購住宅，而不包含體量頗大的存量房；重慶的征稅范圍雖納入了存量房，但主要集中于別墅住宅。第二，免稅面積過大。上海人均免稅面積60平方米，重慶每戶免稅面積180平方米（存量住宅）或100平方米（增量住宅），導(dǎo)致可納入征稅的面積過少。第三，實際稅率偏低。上海一般適用稅率0.6%，并加之70%的評估率，使得稅率約為0.4%；而重慶大多集中在0.5%的稅率上?？紤]到另外還有免稅面積等優(yōu)惠措施，兩地的實際稅率均遠低于國際上普遍采用的1%左右的稅率水平（由于我國的土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限至多為70年，房地產(chǎn)稅稅率應(yīng)低于實行永久房屋產(chǎn)權(quán)的國家。事實上，假定按照名義上1%的稅率進行征收，對于一般家庭而言，其納稅負擔實際上也不重，完全可以承受。比如一個擁有130平方米住宅的三口之家，若其住宅價值為520萬元，按照人均40平方米的免稅面積，則該家庭只需要為10平方米的面積納稅。假定評估率為70%，則依照1%的稅率，每年只需繳納520*（10/130）*0.7*0.01=0.28萬元的房地產(chǎn)稅。而未來我國房地產(chǎn)稅的合理稅率，則應(yīng)在考慮人均免稅面積與土地使用權(quán)續(xù)期成本的基礎(chǔ)上，結(jié)合各地的經(jīng)濟發(fā)展狀況，加以確定）。第四，計稅依據(jù)存在偏差，兩地房產(chǎn)稅的計稅依據(jù)均為交易價格。而房地產(chǎn)稅作為財產(chǎn)稅的一種，是對擁有行為征收的，應(yīng)是以評估價格為依據(jù)計征，而以交易價格計征更類似于流轉(zhuǎn)稅，與房產(chǎn)稅征收的初衷相背離。綜上可知，現(xiàn)行房地產(chǎn)稅改革在覆蓋面與稅收力度上存在明顯不足，后續(xù)可以考慮逐步擴大房地產(chǎn)稅改革試點的范圍并增強稅收力度，推進房產(chǎn)稅全面鋪開。例如，房地產(chǎn)稅的試點城市可依次由一、二、三線城市逐步推廣，征稅的房產(chǎn)類型可由高檔住宅至普通住宅擴大，稅率則逐漸調(diào)高，并依據(jù)城市各自的收入水平自主設(shè)計稅率和一定的計稅面積減免。另外，建立全國聯(lián)網(wǎng)的房地產(chǎn)評估信息系統(tǒng)，推廣房地產(chǎn)批量評估實踐。

2.3 注意防范金融穩(wěn)定層面的風險

征收房地產(chǎn)稅是對房產(chǎn)價格的利空，而房價下跌將對我國商業(yè)銀行的資產(chǎn)負債表造成系統(tǒng)性的沖擊。房地產(chǎn)在我國一向被視為優(yōu)質(zhì)抵押品，商業(yè)銀行持有大量作為抵押品的商業(yè)地產(chǎn)和住宅。2014年，我國各地房地產(chǎn)企業(yè)總負債為38.41萬億元，其中絕大多數(shù)為銀行貸款。據(jù)央行統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2015年末，全國商業(yè)銀行個人購房貸款余額為14.18萬億元，包括個人購房貸款余額、房產(chǎn)開發(fā)貸款、地產(chǎn)開發(fā)貸款等在內(nèi)的房地產(chǎn)貸款余額總計20.01萬億元。按照世行 Demirgü?-Kunt研究小組的測算，我國屬于“銀行主導(dǎo)融資體系”的代表性國家。銀行的資產(chǎn)負債表一旦出現(xiàn)嚴重問題，大規(guī)模抽貸很可能發(fā)生，這對實體經(jīng)濟會造成很大的打擊。我國目前雖然沒有MBS這樣基于住房貸款的結(jié)構(gòu)性金融產(chǎn)品，但出現(xiàn)了各類“首付貸”這樣往房地產(chǎn)市場加杠桿的金融產(chǎn)品。如果房價系統(tǒng)性暴跌，同樣很可能引發(fā)斷供潮。這樣一來，杠桿越大，銀行體系損失越大，與美國的系統(tǒng)性危機殊途同歸。

對銀行體系的可能沖擊雖然會構(gòu)成巨大的潛在風險，但它同時也相對容易防范。具體來說，我們需要給銀行體系留出足夠的時間，讓其能夠去調(diào)整資產(chǎn)負債表，從而在不造成信貸緊縮的前提下完成房地產(chǎn)稅向地方財政主體稅種的過渡。

同時，這一論點的前提——房地產(chǎn)稅會導(dǎo)致房地產(chǎn)價格下跌——并不必然導(dǎo)致對銀行體系資產(chǎn)負債表的系統(tǒng)性沖擊。由于銀行并不會將抵押品全額入賬，只有在房地產(chǎn)價格發(fā)生系統(tǒng)性暴跌時，銀行的資產(chǎn)負債表才會受到系統(tǒng)性沖擊。穩(wěn)步推進房地產(chǎn)稅改革，將導(dǎo)致房價穩(wěn)定或緩慢下降成為市場的常態(tài)，而系統(tǒng)性暴跌唯一的可能性是出現(xiàn)恐慌。反過來說，按照目前對房地產(chǎn)稅的主流建議——人均40平方米以內(nèi)免征——剛性需求購房者持有住房的成本并不會出現(xiàn)大幅上漲。改善型需求購房者由于在購買新住房后往往會賣掉原有住房，應(yīng)稅面積一般不會很大（小于50平方米）。持有成本暴增的只有擁有多套住房的家庭。而事實上，房地產(chǎn)市場中很大一部分房源的供給者同時也是改善型需求購房者。因此，足以導(dǎo)致暴跌的拋售潮，不太可能在溫和而漸進的房地產(chǎn)稅改革中發(fā)生。

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10.張德勇.進一步完善房產(chǎn)稅的幾個問題.稅務(wù)研究.2011.04

作者簡介：

金濤，清華大學(xué)五道口金融學(xué)院助理教授，清華大學(xué)恒隆房地產(chǎn)研究中心貨幣與財政政策研究室主任，研究方向為宏觀經(jīng)濟學(xué)、房地產(chǎn)金融。

黃小雨，清華大學(xué)五道口金融學(xué)院博士生，研究方向為宏觀經(jīng)濟學(xué)、房地產(chǎn)金融。

金超，清華大學(xué)五道口金融學(xué)院博士生，研究方向為宏觀經(jīng)濟學(xué)、房地產(chǎn)金融。

鄭思齊，清華大學(xué)恒隆房地產(chǎn)研究中心主任，研究方向為城市經(jīng)濟學(xué)。