重構(gòu)農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度思考

余歡 郝赪

【摘要】構(gòu)建和諧社會的基本要求之一是對農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度進行改革，但在改革的過程中，民族地區(qū)的情況不容樂觀，沒有達到預(yù)期目標(biāo)。文章通過對農(nóng)村集體土地的所有權(quán)制度進行深刻剖析，找出目前所存在的問題，提出重構(gòu)民族地區(qū)集體土地所有權(quán)的設(shè)想：其一，確定集體所有權(quán)之性質(zhì);其二，明確農(nóng)村土地所有權(quán)依附的主題。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村集體土地 所有權(quán)制度 民族地區(qū) 重構(gòu)

【中圖分類號】F301.2 【文獻標(biāo)識碼】A

農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度改革，已經(jīng)提出過很多次，現(xiàn)在把改制作為構(gòu)建和諧社會的基本要求又提了出來，可見，我國已經(jīng)明確了改革的方向。但是，在少數(shù)民族地區(qū)，土地仍然是很多農(nóng)民賴以生存的主要生產(chǎn)資料，其社會保障功能在社會保障體系不存在或者不完善的情況下仍然突出。土地是解決中國農(nóng)民所有問題之所在，因此，進行土地所有制度的改革，也是解決農(nóng)民所面臨困難的迫切需要，它對于民族地區(qū)社會經(jīng)濟的進一步發(fā)展具有非常重要的現(xiàn)實意義，應(yīng)當(dāng)進行更加深入的探討和研究。

現(xiàn)狀分析

民族地區(qū)集體土地所有權(quán)的現(xiàn)實狀況不容樂觀。20世紀(jì)80年代以來，國家逐步施行農(nóng)村集體土地等多項制度，對社會和經(jīng)濟發(fā)展起到了積極作用。然而，同全國其他地方一樣，長期以來，民族地區(qū)的土地制度一直維持著一種分離模式，即名為集體所有，實為國家所有，事實上所有權(quán)與使用權(quán)分離。

《憲法》中明確規(guī)定了我國的土地所有權(quán)只有兩種形式：國家所有或農(nóng)村集體所有。農(nóng)村集體土地所有權(quán)的產(chǎn)生不是偶然的，和我國的歷史發(fā)展有著密切的聯(lián)系，不在國有權(quán)的管轄范圍內(nèi)，和國家所有權(quán)的地位是平等的，農(nóng)民集體依法所有集體土地。在法律法規(guī)中對農(nóng)村集體土地所有權(quán)都有規(guī)定。

譬如，《憲法》第四條規(guī)定：農(nóng)村土地、城市郊區(qū)土地、自留地、自留山與宅基地都屬于農(nóng)村集體所有，除了以上規(guī)定外，其他土地都屬于國家所有?！掇r(nóng)業(yè)法》第十條規(guī)定：分屬于村內(nèi)的集體經(jīng)濟組織的，其管理、經(jīng)營者為該村的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，或者該村村民小組;同時還規(guī)定，土地已歸鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的農(nóng)民集體所有，其管理、經(jīng)營者為鄉(xiāng)、鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。第十一條規(guī)定：集體土地的所有者為農(nóng)民集體。在我國的相關(guān)土地管理辦法中明確規(guī)定了農(nóng)村的土地是屬于整個農(nóng)村的農(nóng)民共同所有，是屬于整個集體的，同時在土地的管理和經(jīng)營也是由村民委員會或者集體共同決定?！睹穹ㄍ▌t》第七十四條規(guī)定：農(nóng)村土地的所有權(quán)是歸集體所有，但是管轄經(jīng)營權(quán)是由村委會或者集體來決定的。如果所有權(quán)歸鄉(xiāng)、鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟組織，土地就歸鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的農(nóng)民集體所有?！段餀?quán)法》于2007年3月通過并頒布實施，在法律層面，國家土地所有權(quán)和農(nóng)村集體土地所有權(quán)具有平等地位，并不存在誰包容誰的問題。在《物權(quán)法》的第一百二十四條中規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行的是一種雙層經(jīng)營體制，即家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合。同時還規(guī)定了農(nóng)民進行土地承包時，所進行承包的土地是國家和集體共同所有的土地，還包含由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，當(dāng)然還有其他的農(nóng)業(yè)用地。

問題解析

關(guān)于土地的現(xiàn)有基本國策是：十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地。但是我國實踐中并沒有很好地落實，所凸顯出的問題已經(jīng)阻礙了民族地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。通過梳理，筆者總結(jié)出民族地區(qū)農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度凸顯的問題主要包括五個方面。

性質(zhì)模糊。王衛(wèi)國曾在《中國土地權(quán)利研究》中論述：勞動群眾集體組織的公司，和現(xiàn)代商法上定義的公司，有著很大的差異，同時他們與傳統(tǒng)的合伙也是有著很大的區(qū)別，主要是體現(xiàn)在本質(zhì)上的。通過農(nóng)民所構(gòu)成的集體在法律上是沒有人格的，只是屬于一個比較抽象的概念，集體所有權(quán)不是嚴(yán)格的法律術(shù)語，無法納入現(xiàn)行法的調(diào)整范圍。公有和私有，是我國法律對農(nóng)村集體土地所有權(quán)的定性，但其他規(guī)定則顯得不科學(xué)或者很簡略。譬如，所有權(quán)主體、權(quán)利形式主體等問題。當(dāng)前農(nóng)村集體土地所有權(quán)的性質(zhì)規(guī)定在民法體系中未有規(guī)定，無法與現(xiàn)有所有權(quán)制度相對應(yīng)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與成員之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系由于所有權(quán)性質(zhì)的模糊性也處于模糊狀態(tài)，這樣就讓農(nóng)民們不能清楚了解自己在集體土地中所占的份額，也無法行使權(quán)利，但是表面上又讓人覺得人人都有權(quán)利。

主體虛位。在法律上并沒有規(guī)定農(nóng)民集體的內(nèi)涵，但已經(jīng)明確表明農(nóng)村集體的土地不是歸個人所有，而是歸集體所有的。然而，在實踐上，這種所有并沒有充分表現(xiàn)出來。第一，從經(jīng)濟組織上來說，鄉(xiāng)村農(nóng)民集體經(jīng)濟并不現(xiàn)實;第二，從所有權(quán)上來說，并不是由村所有農(nóng)民參與土地的管理，而是由村委會少數(shù)幾個人代勞;第三，從村民小組的意義來說，劃分的小組并沒有起到實質(zhì)的作用。由上可知，立法上的“集體”—也許是我們立法者不得不為之的折衷概念。但是，“集體”這個詞，是一個高度抽象化的概念，在權(quán)利和職責(zé)上劃分也不是很明確，這樣就造成“全民所有、全民皆無”，如果放在財產(chǎn)上來說，就是“人人有份，人人無份”，責(zé)任上就會有“誰都應(yīng)負責(zé)、誰都不負責(zé)”的情況發(fā)生。①《物權(quán)主體論綱》的作者尹田指出：“集體所有權(quán)”的定義其實就是沒有主體的，那么構(gòu)建的只是空中樓閣，華而不實。因此，所有制意義上的“農(nóng)村集體”就不能是物權(quán)法上的主體，也就意味著集體所有制實際上在我國實施的效果并不理想。

客體不清。王利明曾在物權(quán)法專題研究中提出：由于城市在發(fā)展，老城市的市區(qū)隨著城市發(fā)展建設(shè)在擴大，同時出現(xiàn)新的建制城市，這些新建制市的土地應(yīng)該歸屬成屬于誰？一般情況下都是通過征用郊區(qū)農(nóng)村的土地來發(fā)展城市新建的城區(qū)。這些新建的城區(qū)土地是集體土地，還是國有土地？這些新建城區(qū)的土地，權(quán)屬就存在爭議。那么對于老市區(qū)，在城市中間還沒有被征用的集體土地，它的所有權(quán)又怎么去確定呢？這些都是當(dāng)前無法回避的問題。雖然在立法上農(nóng)村集體土地與國有土地的界限是分明的，但在實際中并不十分明確：在當(dāng)前立法中，并沒有具體界定哪一片土地是城市的土地，也沒有規(guī)定哪一片是集體的土地②。因此，農(nóng)村集體土地所有權(quán)在客體的界定上本身就是有問題的。

內(nèi)容不全。農(nóng)村集體土地所有權(quán)并不是一種自由的權(quán)利，而是負有責(zé)任的被限制的所有權(quán)，因為在實施的過程中缺乏對主體的界定，所有導(dǎo)致使用權(quán)、占有權(quán)、處置權(quán)，這些應(yīng)該體現(xiàn)的權(quán)益都不能很好的體現(xiàn)出來。也就是說，所有權(quán)權(quán)能不全。③體現(xiàn)為：使用權(quán)能不全，處分權(quán)能空缺，收益權(quán)能受限，既限制了土地資源的規(guī)?；?jīng)營管理，又損害了農(nóng)民的利益。另外，《土地管理法》明確規(guī)定：在農(nóng)村進行煤窯的修建和墳地的使用過程中是嚴(yán)禁占用耕地的，即使是在耕地上進行采石、采礦和取土等行為也是禁止的。經(jīng)過縣級以上人民政府批準(zhǔn)，農(nóng)村集體所有的土地也才能用于宅基地建設(shè)、鄉(xiāng)村公益事業(yè)建設(shè)。綜上所述，我們可以了解農(nóng)民對于集體所有的土地在處分權(quán)上受到了很大的限制，因此說農(nóng)村集體土地所有權(quán)在內(nèi)容上并不完全。

行使權(quán)利存在問題。對于農(nóng)村的集體土地，農(nóng)民在行使權(quán)利的過程中也受到很大的影響，而國家通過依法進行征用農(nóng)村村民的集體土地的條件是—公共利益需要。④當(dāng)前，由于國家行政權(quán)的嚴(yán)重干預(yù)，土地所有權(quán)是無法得以完全實現(xiàn)的?，F(xiàn)在農(nóng)村集體所有土地，事實上是成了鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村干部個人所有的土地，集體土地所有權(quán)被少數(shù)人濫用，嚴(yán)重侵犯了農(nóng)村集體土地權(quán)益，這已經(jīng)成為影響社會穩(wěn)定的因素。⑤而在實踐中，國家征用的土地并不完全是用于公共利益所需，其中還有很大一部分是用于商業(yè)行為，特別是在一些地方，當(dāng)?shù)卣怨怖娴男枰?，動用其行政?quán)力，低價征用然后高價轉(zhuǎn)讓、出讓農(nóng)村集體土地，嚴(yán)重損害了農(nóng)民和集體的利益。

重構(gòu)的路徑選擇

對民族地區(qū)農(nóng)村集體土地所有權(quán)進行重構(gòu)，是一個必然的現(xiàn)實選擇。不管是對國家，還是對民族地區(qū)，變革一種權(quán)利，也就意味著重新分配一種利益。當(dāng)前，弊大于利是農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度的現(xiàn)實狀況，內(nèi)部改造已是沒有這種必要，那么重構(gòu)民族地區(qū)的農(nóng)民集體所擁有的土地所有權(quán)就成為目前十分迫切和緊要的問題。⑥一是農(nóng)民的集體所有土地的所有權(quán)主體現(xiàn)實權(quán)利存在虛位，僅僅去完善是完全沒有了意義。二是農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度沒法體現(xiàn)效率的原則。三是重構(gòu)所有權(quán)，是減小城鄉(xiāng)差距，解決“三農(nóng)問題”的現(xiàn)實需要。四是人地矛盾突出，重構(gòu)所有權(quán)是解決此問題的現(xiàn)實需要。

如何重構(gòu)民族地區(qū)農(nóng)村集體土地所有權(quán)呢？通過對凸顯的問題進行了深入的剖析，筆者在借鑒學(xué)習(xí)其他學(xué)者研究的基礎(chǔ)上，提出重構(gòu)民族地區(qū)集體土地所有權(quán)的具體設(shè)想：

對農(nóng)村集體所有權(quán)性質(zhì)的確定—國有化。制度重構(gòu)的切入點是確定農(nóng)村集體所有權(quán)性質(zhì)。在理論研究中，如果只研究用益物權(quán)制度，而沒有對性質(zhì)問題的認識，無異于霧里看花。因為從認識事物的規(guī)律上說，我們討論和構(gòu)建任何一種所有權(quán)制度，無論這種制度是傳統(tǒng)的還是非傳統(tǒng)的;⑦也無論這種制度是符合民法理論的還是難以在民法理論上尋找根據(jù)的，首要解決的問題都是對性質(zhì)的認清，所以說，依法確定農(nóng)村集體土地所有權(quán)的性質(zhì)是解決問題的關(guān)鍵。

探討集體土地所有權(quán)的問題中，學(xué)者們提出以下四種觀點⑧：一是主張實行農(nóng)村土地國有化，廢除、打破現(xiàn)在的土地集體所有。二是實行農(nóng)村土地農(nóng)戶個人所有制。三是實行農(nóng)村土地國家、集體、農(nóng)民個人所有三者共存。四是完善現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地所有制。在改革的過程中，不管是完善相應(yīng)的土地所有權(quán)的制度還是通過將集體土地進行私有化都不具可操作性。所以我認為應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村集體土地所有權(quán)的性質(zhì)為國有化。

對農(nóng)村土地所有權(quán)主體的明確—國家。在立法上要體現(xiàn)出農(nóng)村土地所有權(quán)的歸屬，也就是國家。這樣一來，農(nóng)村集體土地就國有化了，對上述講到的農(nóng)村集體所有權(quán)主體問題以及實踐出現(xiàn)的問題就能得到很好的解決。

農(nóng)村集體土地國有化為大勢所趨。農(nóng)村集體土地國有可以在很大程度上依靠國家的主權(quán)來為依托的，同時集體所有的土地依然還有著收益和處分等方面的權(quán)利。⑨但是在實際的操作過程中，由于受到國家相應(yīng)政策方面的影響，很多農(nóng)村集體所有的權(quán)利已經(jīng)被國家所進行管理了，只是這種管理是一種不完全的國家所有權(quán)。通過對農(nóng)村現(xiàn)存的集體土地進行國有化，這也就是對現(xiàn)有的農(nóng)村土地所有制的糾正，在有些地方其實已經(jīng)實施了。⑩將農(nóng)村集體土地的性質(zhì)變成國家所有，它只是剝奪了農(nóng)村集體的一個虛名，實質(zhì)上并沒有、也根本不可能傷害到農(nóng)民的利益。

其實，與其給農(nóng)民一個虛名，不如給農(nóng)民一種權(quán)利—能得到切實保障的、實實在在存在的權(quán)利。農(nóng)村集體土地由國家直接管理，就能夠改變農(nóng)村無政府的土地管理狀態(tài)，把農(nóng)村土地進行了國有化，國家就會成為農(nóng)村集體土地的主人，主體虛位的弊端得到克服，就能使土地資源受到嚴(yán)重破壞、浪費土地現(xiàn)象頻現(xiàn)等問題得到根本的解決。農(nóng)村集體土地國有化，國家可在較大范圍內(nèi)調(diào)整土地的使用狀況，就能更好地實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營土地和集中土地。

馬克思在《資本論》中論述了：一個民族、社會，只是土地的占有者與利用者，并不都不是土地的所有者。一言以蔽之，農(nóng)村集體土地國有化乃大勢所趨、勢在必行。國有化的方式在總體上來說是一種自然的轉(zhuǎn)化—在集體虛置的情況下，國家就成為主體—農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體，農(nóng)村集體—這個虛置的集體就不復(fù)存在，將徹底消失。

減少管理環(huán)節(jié)、節(jié)約交易成本。土地國有化并不是完美的，可能導(dǎo)致對違法者的懲處，這種懲處無論是在行政還是刑事上，與之前的體制相比都要更具力度。這是因為，土地集體所有意味著對違規(guī)者的處罰主體由于與違規(guī)者處于同一群體的社會網(wǎng)絡(luò)，從而導(dǎo)致民事責(zé)任的承擔(dān)方式不確定及程度的減輕，其最終結(jié)果是對土地資源的保護不利。

在存在集體土地所有權(quán)主體時，如果國家介入自然有侵犯其權(quán)利之嫌，又使集體對土地所有權(quán)行使成為一句空話，反而增加了土地進行管理的成本。顯然，農(nóng)民集體土地所有權(quán)存在的情況下，如果國家對土地交易進行管理的話，那么就必須要越過集體，但是還要顧慮著農(nóng)村集體土地的所有權(quán)。如果國家要想對很多國有土地進行統(tǒng)一部署和使用時，就會涉及到很多利益方面的協(xié)調(diào)，極大地增加了彼此間的矛盾和成本。反之，如果國家擁有著農(nóng)村土地所有權(quán)的主體資格，就可以很方便的與個體進行聯(lián)系，最大限度的節(jié)約了成本，而農(nóng)民的負擔(dān)也不會加重。

保護農(nóng)民的利益?，F(xiàn)實中集體的存在是虛無的，可是如果集體名義上仍然存在，不取消集體所有制，那么仍然會留下了口實—就是村委會或者村民小組作為農(nóng)村集體所有土地的代表，其有權(quán)進行阻止承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓，他們的理由是土地屬于集體所有。那么作為土地的集體所有者—村委會或者村民小組也就擁有對集體土地進行局部調(diào)整的權(quán)力，這樣，他們就能夠阻止村內(nèi)農(nóng)民私自轉(zhuǎn)包土地，也能制約農(nóng)民把土地轉(zhuǎn)給村外人。如果農(nóng)村集體土地的性質(zhì)變成國家所有，那么農(nóng)村的村委會就只是一個純粹的組織，將不再是農(nóng)民集體所有的代表者，也就沒有理由去侵犯農(nóng)民的土地承包經(jīng)營管理權(quán)。

（作者分別為中國政法大學(xué)博士后、貴州民族大學(xué)教授，中央司法警官學(xué)院副教授;本文系教育部人文社會科學(xué)研究項目階段性成果之一，項目編號：11YJC820109）

【注釋】

①王利明：《物權(quán)法研究》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2002年，第299頁。

②楊柳：“我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度體系的重構(gòu)”，《法制與社會》，2008年第1期。

③陳俐伶，陳英，張仁陟：“我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的形成、缺陷及其完善”，《草業(yè)科學(xué)》，2013年第12期。

④盧錕：“關(guān)于完善我國集體土地所有權(quán)制度的思考”，《平原大學(xué)學(xué)報》，2007年第4期。

⑤劉?。骸吨袊恋胤ɡ碚撗芯俊?，北京：法律出版社，2006年，第158頁，第159頁。

⑥韓洪今，馬秋：“論中國農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度改革”，《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版），2005年第7期。

⑦栗勝華：“農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的完善”，《特區(qū)經(jīng)濟》，2008年第8期。

⑧劉忠：“論我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的建議完善”，《湖南警察學(xué)院學(xué)報》，2013年第6期。

⑨周天勇：“中國土地制度的進一步改革和修法”，《財貿(mào)經(jīng)濟》，2011年第2期。

⑩高圣平：“宅基地使用權(quán)性質(zhì)的再認識與制度再造”，《中國土地》，2010年第1期。

高建偉：“美國土地征收中的‘公共利益’”，《美國研究》，2011年第3期。

責(zé)編 /韓露（實習(xí)）