理論意蘊、實踐路徑與經驗探尋

摘 要：精準扶貧，是在農村扶貧開發(fā)中實施精確識別、聯(lián)動幫扶、分類管理、動態(tài)考核以及配套措施的減貧、治貧方式。它的形成，既受到國外扶貧開發(fā)模式的影響，也是國內扶貧開發(fā)的經驗總結，更是回應當前扶貧困境的必要之舉。湖北恩施龍鳳鎮(zhèn)的七項“到戶到人”制度，便是基于當?shù)貙嶋H的有益創(chuàng)新。恩施龍鳳鎮(zhèn)的扶貧實踐啟示我們：在精確識別基礎上聯(lián)動幫扶、對癥下藥，加強分類管理和動態(tài)考核，注重外聯(lián)以實現(xiàn)內生轉型，輔以組織隊伍建設，才能實現(xiàn)精準扶貧的常態(tài)化。

關鍵詞：扶貧；精準扶貧；理論意蘊；恩施龍鳳鎮(zhèn)；聯(lián)動幫扶；經驗啟示

中圖分類號：320

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2015）06-0059-04

[HK]

[Q（+17mm。170mm，ZX，D-W][KH-+3mmD][CD40mm][KH-+1mmD][HJ15mm]

基金項目：[HT6K]恩施州人民政府資助項目“恩施龍鳳鎮(zhèn)綜合扶貧改革試點跟蹤觀察”（GSSD201302）的階段性成果。

作者簡介：[HT6K]李鵾（1993-），男，安徽六安人，華中師范大學中國農村研究院研究人員，碩士，研究方向：地方治理與農村綜合扶貧改革。

[HJ][Q）]

[L（K2]

[JP][HJ]

2013年11月，習近平在湘西考察時指出：“扶貧要實事求是，因地制宜。要精準扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標。”翌年，李克強在政府工作報告中也提出：“創(chuàng)新扶貧開發(fā)方式。地方要優(yōu)化整合扶貧資源，實行精準扶貧，確保扶貧到村到戶……”“精準扶貧”一詞在短時間內被反復提出，既充分彰顯了新一代領導集體對扶貧工作的重視，也以此為標志，使精準扶貧政策逐漸上升為國家政策，成為國家綜合扶貧政策的最新表述、最新思路和最新標準。在精準扶貧于各地農村廣泛開展的大背景下，有必要厘清其深刻的理論意涵，分析其形成的內在和外在邏輯，并結合地方的實踐探索，探尋相應的經驗啟示以促進精準扶貧的政策優(yōu)化。

一、理論意蘊：精準扶貧的內涵及生成邏輯

[HTK]1精準扶貧的內涵。所謂精準扶貧，就是在科學有效的標準和程序下，因時、因地對貧困地區(qū)、貧困村和貧困戶進行精確識別，按照本地的實際開展聯(lián)動幫扶和分類管理，并根據(jù)動態(tài)的準入和退出機制做出精準考核的過程。實施精準扶貧，是為了引導各類扶貧資源最優(yōu)化配置，真正實現(xiàn)扶貧項目到村到戶，逐步構建扶貧工作的長效機制，為扶貧的科學化高效化奠定堅實的基礎，促進廣大貧困地區(qū)徹底脫貧致富。顯然，它是一種追求真實化和精細化的治貧方式，其基本內核包括精確識別、聯(lián)動幫扶、分類管理和動態(tài)考核四項內容。

其中，精確識別是指根據(jù)各地的經濟社會發(fā)展水平和貧困現(xiàn)狀確定相應的扶貧對象識別標準，按照規(guī)定的程序準確地將貧困村、貧困戶以及致貧原因識別出來。聯(lián)動幫扶也稱為結對幫扶，是指聯(lián)系和動員社會各界力量參與到扶貧工作中，并根據(jù)識別出的貧困對象的現(xiàn)狀和原因，逐村逐戶制定結對幫扶計劃，集中全社會的力量予以針對性扶持。分類管理則是指利用網(wǎng)絡化信息系統(tǒng)，對識別和幫扶的貧困對象實時進行定向和分類監(jiān)測，及時掌握貧困對象的發(fā)展狀況，并制定和開展相應的回應措施。動態(tài)考核是指針對貧困戶和貧困村的識別、幫扶和管理取得的成效，定期按時按質按量開展量化考核，一方面嚴防“優(yōu)親厚友”的現(xiàn)象，另一方面實行動態(tài)化準入與退出機制，確保精準扶貧真正落到實處。

[HTK]2精準扶貧的政策生成邏輯。精準扶貧成為國家政策，并在全國各地廣泛實施，有其特定的國際、國內和現(xiàn)實邏輯。從國際層面來看，它的形成受國外扶貧模式和經驗的影響；從國內實踐層面看，它是我國30多年農村扶貧開發(fā)實踐的經驗總結；從現(xiàn)實層面看，精準扶貧也是回應當前農村扶貧困境的必要之舉。

（1）國外扶貧開發(fā)模式和經驗的影響。在任何國家，貧困問題都是經濟社會發(fā)展的重要制約，所以消除貧困是全世界政府和公民必須面對的問題。國外很多國家和學者對這一問題做了大量的探索和實踐，取得了諸多理論成果和實踐模式，其中對我國影響較大的是區(qū)域發(fā)展模式。其針對不同的區(qū)域制定不同的發(fā)展政策以實現(xiàn)經濟社會的均衡發(fā)展，針對貧困家庭的不同需要，開展健康、教育、文化、娛樂、體育和職業(yè)技能的培訓，制定切實可行的救助，重點提高貧困家庭的文化素質和勞動技能，讓貧困家庭獲得更多的發(fā)展機會。這種扶貧模式非常強調扶貧的對象性和針對性，針對不同的貧困狀況和原因采取不同的扶貧措施，這是精準扶貧的重要體現(xiàn)。受國外扶貧開發(fā)成功經驗的影響，我國也在扶貧實踐中漸漸破除以往“一刀切”的扶貧方式，采取精細化的扶貧方式。

（2）國內30多年農村扶貧開發(fā)的實踐啟示。我國大規(guī)模的農村扶貧開發(fā)始于改革開放后，30多年的農村扶貧開發(fā)歷程大體劃分為：“大幅度減貧”階段（1978-1985）、“大規(guī)模開發(fā)式扶貧”階段（1986-1993）、“扶貧攻堅”階段（1994-2000）和“新世紀綜合扶貧開發(fā)”階段（2000-）。在扶貧開發(fā)實踐中，我國相繼創(chuàng)造出“救濟式扶貧”“開發(fā)式扶貧”和“參與式扶貧”等多種扶貧開發(fā)模式。在種種扶貧開發(fā)模式中，一個重要的經驗啟示就是建立扶貧的瞄準機制，提高精準化程度。比如，90年代中后期以來，貧困人口的分布呈逐漸“點、線、面”共存的分散格局，我國政府逐步采取了區(qū)域瞄準和群體瞄準兩者相結合的方式，將瞄準主體日益微觀化：一方面將區(qū)域瞄準的重心從貧困縣轉向貧困村，另一方面直接針對貧困人口建檔立卡實行動態(tài)管理，并將扶貧資源“到村到戶”，有效提高貧困人群的受益率。農村扶貧開發(fā)的實踐經驗表明，當前和今后扶貧工作的關鍵仍在于構建精細化瞄準機制。

（3）回應當前農村扶貧困境的必要之舉。雖然我國在過去的扶貧工作中取得了巨大的成就，但是目前的扶貧對象規(guī)模依然龐大。按照新的扶貧標準，扶貧對象仍有122億人，占農村戶籍人口的127%。必須強調的是，這個數(shù)據(jù)是從統(tǒng)計數(shù)據(jù)測算得出的，目前還無法與每一位具體的貧困群眾“對上號”，所以無法得知貧困對象的具體致貧原因、幫扶措施和幫扶效果。此外，各類返貧問題的凸顯也使扶貧的形勢變得更為嚴峻。面對如此沉重的扶貧任務和扶貧形勢，很多扶貧措施在執(zhí)行中卻出現(xiàn)“變形”“走樣”，表現(xiàn)為“假扶貧”和“粗放扶貧”。所謂“假扶貧”是指對原本并不貧困的對象實施扶貧。現(xiàn)實中表現(xiàn)為兩種形式：一是針對區(qū)域而言，有的地區(qū)經過多年的發(fā)展已經脫貧致富，但為了更多地爭取政策和資金扶持，遲遲不愿摘除“貧困縣”或“貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的“帽子”；二是針對個人而言，扶貧工作中的“優(yōu)親厚友”現(xiàn)象突出，真正貧困的人群沒有獲得有效的扶持。所謂“粗放扶貧”就是“漫灌”式扶貧，扶貧的識別標準模糊不清，扶貧辦法缺乏針對性和科學性。這兩種扶貧方式的存在，不僅造成了扶貧效率低下，也導致了“年年扶貧年年貧”的惡性循環(huán)。因此，必須加快實施精準扶貧，實現(xiàn)扶貧資源配置的最優(yōu)化。

二、地方實踐路徑：以恩施市龍鳳鎮(zhèn)為例

恩施屬于中西部內陸典型的老、少、邊、山、窮欠發(fā)達地區(qū)，全州8縣市均為國家扶貧開發(fā)重點縣，真貧問題十分突出。到2013年底，恩施全州貧困人口還有10864萬人，約占農業(yè)人口的三分之一，占湖北全省貧困人口的五分之一。2013年初，恩施市龍鳳鎮(zhèn)被確立為國家級綜合扶貧改革試點區(qū)，成為恩施和湖北省扶貧開發(fā)的主戰(zhàn)場。2013年末2014年初，該鎮(zhèn)結合本地扶貧開發(fā)實際，從精準識別、分類管理開始，對特困對象實施“四個一”結對幫扶措施，率先開展精準扶貧，創(chuàng)新七項“扶貧到戶、定位到人”制度（以下簡稱“到戶到人”），取得了豐碩成果，其中包括“精準識別到戶到人”“分類動態(tài)管理到戶到人”“結對幫扶到戶到人”“產業(yè)扶持到戶到人”“搬遷改造到戶到人”“教育與就業(yè)培訓到戶到人”和“供養(yǎng)救助到戶到人”。

[HTK]1精準識別，分類管理到戶到人。自2013年10月開始，龍鳳鎮(zhèn)按照貧困人口個體情況、家庭居住條件、經濟基礎和家庭負擔等方面，制定貧困對象識別標準，并組織工作專班進入農戶家庭實地調查，通過百分制考評識別出貧困人口6338戶、20618人，其中一般貧困戶5826戶、19515人，特殊困難戶512戶、1103人（包括分散五保戶186戶/人、特困戶326戶917人）。同時，根據(jù)致貧原因進一步將貧困對象劃分為七類：因病致貧或因病返貧；身體殘疾致貧；因無勞動力致貧；因居住環(huán)境惡劣、生活成本高致貧；因勞動力文化素質差、無致富門路致貧；自然災害致貧；供養(yǎng)學生致貧。通過精準識別到戶到人，龍鳳鎮(zhèn)為后期的精準幫扶找到了明確的方向。

在對貧困對象的管理中，龍鳳鎮(zhèn)采用了分類監(jiān)測和動態(tài)管理相結合的方式。首先，該鎮(zhèn)著力構建分類監(jiān)測機制，把生存困難的貧困對象劃入民政部門直接監(jiān)測管理，發(fā)揮政府職能優(yōu)勢，開展“救助式”扶貧；把生活困難和發(fā)展困難的貧困對象納入扶貧部門統(tǒng)籌監(jiān)測管理，更多地激發(fā)市場力量，推進“開發(fā)式”扶貧；對需要臨時救助的對象，地方政府直接監(jiān)測管理，充分調動社會力量，實施“參與式”扶貧。同時，建立動態(tài)退出機制，實現(xiàn)扶貧對象有進有出，確保精準扶貧公平、公正。

[HTK]2特困群體“四個一”結對幫扶到戶到人。在精準幫扶上，龍鳳鎮(zhèn)力爭構建政府專項扶貧、企業(yè)行業(yè)扶貧和社會公眾參與扶貧“三位一體”的“大扶貧”格局。為了將機關部門、企業(yè)行業(yè)組織、其他社會組織和公眾與貧困農戶聯(lián)結起來，實現(xiàn)精準幫扶的長遠效益，該鎮(zhèn)利用黨的群眾路線教育實踐活動契機，針對特困戶開展實施“四個一”結對幫扶工程，即：“一名黨政干部、一家企業(yè)或單位、一家銀行聯(lián)合幫扶一個貧困戶”。具體職責分工是：由一名黨政機關干部牽頭，一家企業(yè)幫助銷售農產品、一家金融機構幫助解決融資難問題，三者共同幫扶一個貧困戶實現(xiàn)脫貧致富。在“四個一”結對幫扶工程中，幫扶單位和黨員干部，幫助貧困戶解決實際困難，確保貧困戶家庭當年大變樣，兩年內脫貧，貧困戶不脫貧幫扶不脫鉤。同時，龍鳳鎮(zhèn)還號召社會各界進行結對幫扶，組織各級干部、動員社會力量，優(yōu)先結對幫扶農村特殊困難對象家庭。目前龍鳳鎮(zhèn)已制訂完成全部特困戶的“一戶一策”幫扶方案，實現(xiàn)特殊困難對象家庭幫扶全覆蓋。

[HTK]3差別化扶貧，多項“到戶到人”措施。在實施“精準識別到戶到人”“分類動態(tài)管理到戶到人”和“結對幫扶到戶到人”之外，龍鳳鎮(zhèn)還針對不同家庭的情況開展多項差別化“到戶到人”措施。在“產業(yè)扶持到戶到人”上，龍鳳鎮(zhèn)實施以茶葉、生豬、煙葉、蔬菜、家禽、生漆等為主導產業(yè)的產業(yè)扶貧，按照“滴灌式”“噴灌式”和“池塘式”三種模式推進，①并探索“企業(yè)+基地+合作社+貧困戶”的產業(yè)扶持架構。同時，龍鳳鎮(zhèn)按照“統(tǒng)一規(guī)劃、梯次布點”的要求實施“搬遷改造到戶到人”，引導自然條件惡劣、生活條件差、發(fā)展后勁不足的貧困人口，向“一主兩副九中心社區(qū)三十三個一般社區(qū)”遷移，并實施危房改造項目和特色民居改造。在“教育培訓到戶到人”方面，該鎮(zhèn)將“恩施州資助貧困家庭學生專項資金”優(yōu)先用于資助特困家庭學生，并在中小學建立貧困學生輟學監(jiān)測跟蹤機制，對輟學的貧困學生家庭開展多種形式的幫扶工作，杜絕因貧輟學現(xiàn)象的發(fā)生，2014年累計發(fā)放困難學生生活補助費944500元。針對不具備基本技能但有勞動力的貧困戶，開展“陽光工程”“雨露計劃”、農業(yè)科技和職業(yè)技能培訓，提高其勞動素質和就業(yè)技能，確保有意愿的特困家庭至少有一人得到培訓。此外，對五保戶采取“集中供養(yǎng)”和“分散供養(yǎng)”相結合，全面實施“供養(yǎng)救助到戶到人”。目前該鎮(zhèn)已建有福利院1所，集中供養(yǎng)五保戶61人，其余186名五保對象也得到了分散供養(yǎng)。同時，全面提高低保兜底保障水平，將Ⅰ類低保對象的補助標準由原先每人每月138元提高到200元，將Ⅱ類和Ⅲ類補助標準統(tǒng)一提高至110元。此外還將精準扶貧對象大病患者合規(guī)醫(yī)療費用綜合補助提高至9600元，2014年累計補助1402607元。

雖然龍鳳鎮(zhèn)的精準扶貧工作實施時間尚短，從開始到現(xiàn)在還不足兩年時間，但從目前的實施情況來看，大規(guī)模密集的幫扶措施已經帶來了可喜的成績?，F(xiàn)有的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2013年度龍鳳鎮(zhèn)脫貧人口達到2805人，完成年度脫貧目標的156%，2014年度龍鳳鎮(zhèn)實現(xiàn)脫貧3600人。恩施全州2014年完成扶貧搬遷4117戶、15386人，全州共減少貧困人口166241人，超額計劃減貧16241人。

三、經驗探尋：精準扶貧的政策優(yōu)化

結合前文的論述，梳理和探尋龍鳳鎮(zhèn)精準扶貧實踐中蘊含的經驗啟示，可為今后精準扶貧的實施和優(yōu)化提供相應的借鑒和參考。具體優(yōu)化措施如下：

[HTK]1瞄準對象，精確識別。精確識別，是精準扶貧的基礎和前提。做好精準扶貧工作的首要任務就是將真正的貧困對象識別確認出來，并查清其貧困的真實原因。而解決這一問題的核心和關鍵，就是建立合理有效的貧困對象瞄準機制，開展深入實地的摸底探訪，既要把誰是扶貧對象識別出來，又要充分考慮群眾的意見，使認定結果得到普遍認可。因此，在貧困對象的識別認定過程中，必須堅持兩個基本原則：一是科學認定原則，二是民主識別原則。為了確保被認定的貧困對象屬于真貧，使精確識別真正落實到戶到人，應該堅持自上而下的科學認定原則。由各地政府部門組建扶貧工作組，打通“貧困區(qū)域—貧困縣—貧困村—貧困戶”四級網(wǎng)絡，逐級細化扶貧對象，層層準確地將貧困對象鎖定至每一戶人家和每一個人頭上。同時，必須堅持基層認定和民主識別的原則，在某一貧困村內，可以實行兩輪至三輪的評比、評議，號召更多的群眾參與其中，最大限度地避免村民代表評議不公平現(xiàn)象。民主評議完成后，應將貧困對象識別認定的程序、過程和結果向群眾全面公開，接受群眾的監(jiān)督，通過真實的數(shù)據(jù)和相應的事實，將精準識別“真貧”落到實處。

[HTK]2對癥下藥，聯(lián)動幫扶。精準幫扶，是做好精準扶貧工作的中心和關鍵所在。在實施中，應堅持對癥下藥和聯(lián)動幫扶相結合的原則。所謂“對癥下藥”就是實行針對化扶貧，因戶施策。按照“缺補互通”的原則，針對每戶的特殊情況和致貧原因分戶分類實施“宜農則農、宜工則工、宜商則商”。比如，針對病殘致貧型家庭，應給予更多的醫(yī)療、衛(wèi)生和社會保障的關照，對于不能勞動的貧困戶直接給予幫扶資金；針對由于供養(yǎng)學生而暫時貧困的家庭，可以設立專項助學基金，吸引政府、企業(yè)和社會各界的捐助，通過專項基金的支持，幫助貧困學生完成學業(yè)，并成功就業(yè)，緩解家庭的暫時貧困；針對由于居住地偏僻，自然條件、公共設施、土地資源貧乏等原因導致的條件限制型貧困，可根據(jù)實際情況指導其整體搬遷，或者進行勞動力職業(yè)培訓、就業(yè)轉移等。通過對癥下藥，達到“一村一策真扶貧，一戶一法扶真貧”的要求。此外，在精準幫扶中，還應大力動員和整合社會各類主體形成聯(lián)動效應，與被幫扶對象結成責任包干關系，構建“一對一”“一對多”“多對一”和“多對多”的結對幫扶機制，集中更多的資源和力量解決貧困問題。在今后的聯(lián)動幫扶中，可以汲取和借鑒恩施龍鳳鎮(zhèn)的“四個一”結對幫扶做法的經驗，形成全社會關心支持、共同參與扶貧開發(fā)工作的“大扶貧”格局。

[HTK]3分類管理，動態(tài)考核。精準管理和考核，是實現(xiàn)精準扶貧常態(tài)化的保證。它主要包括兩方面的內容：一是分類管理，二是動態(tài)考核。其中，分類管理主要指的是對貧困對象的性質和致貧原因進行分類。掌握好不同的貧困對象類型，既可以采取不同的針對性措施對癥下藥，也可以幫助不同類別的貧困對象確定不同類別的幫扶主體，達成良好的聯(lián)動效果。同時，為了確保將每年有限的扶貧資金真正用于扶助真正的貧困人群，將“好鋼真正用于刀刃”上，改變傳統(tǒng)的“漫灌”的粗放型扶貧方式，實現(xiàn)精準扶貧的集約化、科學化，必須定期進行動態(tài)考核。動態(tài)考核應在每年的年終或次年年初進行，根據(jù)該年度扶貧的規(guī)劃和扶貧工作實際，對受扶助對象進行全方位的客觀評價考核，按照相應的扶貧標準使脫貧者退出，將符合條件的貧困對象納入，實現(xiàn)扶貧對象有進有出。同時，及時分析本年度扶貧的重點和難點，整合真實有用的扶貧信息，為做好對癥下藥打下良好的基礎。另外需要注意的是，應加強精準管理扶貧資金的整合和使用，確保使其在“陽光下”運行，防止資金使用中腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

[HTK]4內生轉型，加強外聯(lián)。精準扶貧是一項全方位的扶貧工作，不僅包含著識別、幫扶、管理和考核這四個基本內核，也包括各種外延配套措施。龍鳳鎮(zhèn)的實踐也充分表明，相關的配套建設在精準扶貧工作中扮演著十分重要的角色。因此，在今后的精準扶貧工作中，在做好精準扶貧內核工作的同時，也要加強本地自身建設，實現(xiàn)內生轉型，并增強外聯(lián)力量，實現(xiàn)內外給力、同時發(fā)力。在內生轉型上，主要應從強化教育和就業(yè)培訓、健全社會保障和發(fā)展本地特色產業(yè)三個方面下功夫。通過對有勞動力但無知識技能的貧困對象開展各種培訓，適時適度轉移貧困勞動力就業(yè)。同時大力扶持本地特色產業(yè)的發(fā)展，實現(xiàn)貧困勞動力就近就業(yè)，使扶貧工作從“輸血式扶貧”向“造血式扶貧”轉變。再通過健全社會保障體系、改善本地的生產生活環(huán)境，構建預防返貧機制，如此既可以留住本地人才，也可以引進外來人才，實現(xiàn)能人進村、能人帶村、能人富村強村，達到內生型發(fā)展。當然，在內生轉型的過程中離不開外部的資金、人力和技術等方面的支持，因此需要加強外聯(lián)，吸引更多的外部幫助，比如各類公共基礎設施建設、產業(yè)扶持中的大型公司的跨區(qū)域投資建廠和農產品的供銷合作等。

[HTK]5健全隊伍，確保常態(tài)。精準扶貧要構建扶真貧、真扶貧的長效機制，必須擁有一支健全的扶貧組織和可靠的扶貧隊伍，將各種扶貧項目落到實處，實現(xiàn)到戶、到人。因此，必須加強村級組織和干部隊伍建設，強化組織領導，保障精準扶貧的貫徹落實。為此，一方面要健全已有的干部隊伍，如村“兩委”（村黨支部和村委會）或村“三委”（村民監(jiān)督委員會），強化以村黨支部建設為核心的基層組織建設，健全黨員干部聯(lián)系和服務群眾制度。同時吸納優(yōu)秀年輕人進入村級干部隊伍中，發(fā)揮年輕人高學歷、有特長、懂經濟、會經營的優(yōu)勢，提高村級組織的工作效率。另一方面，可以充分發(fā)揮村莊“鄉(xiāng)賢”的重要作用。以農村教師、醫(yī)生或宗族德高望重的人士為代表的“鄉(xiāng)賢”群體，在村莊里擁有比常人更高的威信和影響力，也對鄉(xiāng)村的基本情況最為熟悉，將他們納入到鄉(xiāng)村的精準扶貧工作中，有利于對貧困實際的有效把握、促進相關政策的宣傳，便于扶貧工作的開展，幫助推動實現(xiàn)精準扶貧的常態(tài)化。

[J][XCLTI]

注釋：

①“滴灌式”是指針對一村一戶建立產業(yè)幫帶措施，直接將產業(yè)發(fā)展資金補助到戶、到人，解決產業(yè)發(fā)展資金不足的問題；“噴灌式”是指開展土地綜合整治，調整產業(yè)結構，形成一村一品；“池塘式”指通過企業(yè)搭臺，農民土地參股、財政配股、金融幫扶，匯集各項資金，建立新型專業(yè)合作組織，全面發(fā)展。

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[J]【責任編輯：張亞茹】