我國事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革研究綜述

楊芳 曹雅琴

摘 要：隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展以及人口老齡化的加速，我國長期實行的企事業(yè)單位養(yǎng)老保險“雙軌制”已不能適應(yīng)社會發(fā)展，如何科學合理地推進事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革已成為學術(shù)界的研究熱點。本文通過對1997-2014年間中國知網(wǎng)大量文獻與主要論著的檢索、閱讀和分析，梳理我國事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革研究的學術(shù)演進，總結(jié)當前最具代表性的研究成果，探求事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的困難和思路，以期對深化我國事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革研究提供參鑒。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；養(yǎng)老保險改革；文獻研究；綜述

中圖分類號：842612

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2015）06-0096-04

[HK]

[Q（+15mm。170mm，ZX，D-W][KH-+3mmD][CD40mm][KH-+1mmD][HJ15mm]

作者簡介：[HT6K]楊芳（1975-），女，河南商丘人，廣州大學公共管理學院副教授，博士后，研究方向：公共政策和公共管理；

曹雅琴（1992-），女，湖南郴州人，廣州大學公共管理學院碩士研究生，研究方向：公共政策和區(qū)域發(fā)展。

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養(yǎng)老保險與人民群眾的切身利益息息相關(guān)，是社會最關(guān)心的問題之一。2014年初，人力資源社會保障部在第四季度新聞發(fā)布會上表示：將適時啟動機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，研究漸進式延遲退休年齡政策。此后，李克強總理在政府工作報告中也明確提出：建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，完善與職工養(yǎng)老保險的銜接辦法，改革機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度，鼓勵發(fā)展企業(yè)年金、職業(yè)年金和商業(yè)保險。2014年5月17日《事業(yè)單位人事管理條例》出臺，該條例于7月1日起實施，要求事業(yè)單位工作人員跟企業(yè)員工相同，全部參加社保，這是推動事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的重要一步。本文擬通過梳理事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革研究的學術(shù)進程，分析學界對事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的不同研究視角，明確當前我國事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的重點、難點、關(guān)鍵點。

一、事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革研究的學術(shù)演進

1992年，第一篇關(guān)于事業(yè)單位養(yǎng)老保險的文獻——《機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險基金的籌集》發(fā)表，雖然此后關(guān)于事業(yè)單位養(yǎng)老保險的研究時有出現(xiàn)，但是一直呈零星分布狀態(tài)。直至1997年企業(yè)完成養(yǎng)老保險改革，事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革開始引起社會關(guān)注，學術(shù)界將更多目光投向事業(yè)單位養(yǎng)老保險問題。

通過檢索1997-2014年的中國知網(wǎng)（CNKI）收錄論文發(fā)現(xiàn)，事業(yè)單位養(yǎng)老保險學術(shù)關(guān)注度自1998年至今在整體上呈上升趨勢（見圖1），并分別于2002年、2006年、2009年出現(xiàn)三次研究的高潮，第四次研究高潮正在形成。根據(jù)1997-2013年學術(shù)關(guān)注度及檢索文獻數(shù)量、內(nèi)容變化，可以大致把事業(yè)單位養(yǎng)老保險研究劃分為四個階段：

[HTK]第一階段（1997-2002年）。1997年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，至此，企業(yè)養(yǎng)老保險制度已基本成形。此后，國家也開始出臺相關(guān)政策推動企事業(yè)養(yǎng)老保險的一體化。在這種政策背景下，學術(shù)界對事業(yè)單位養(yǎng)老保險的關(guān)注度日益增強，但總體增長速度較慢。事業(yè)單位養(yǎng)老保險CNKI期刊收錄數(shù)量從1998年開始逐步上升，到2002年達到一個制高點，卻也僅收錄33篇。從研究內(nèi)容看，這些文獻大多集中于論述事業(yè)單位養(yǎng)老保險與企業(yè)養(yǎng)老保險并軌的重要性，角度單一。相關(guān)著作大多也僅介紹社會養(yǎng)老保險，缺乏對事業(yè)單位養(yǎng)老保險研究的專著。這一時期，國家社科基金項目政治學方向中標課題有“我國事業(yè)單位體制改革研究”，但是并沒有相關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的項目。接著，一些高校陸續(xù)成立社會保障研究中心，主要有2000年成立的武漢大學社會保障研究中心、2001年成立的清華大學公共管理學院就業(yè)與社會保障研究中心、2002年成立的中國人民大學中國社會保障研究中心，這些研究中心都對推動事業(yè)單位養(yǎng)老保險研究做出了貢獻。

[HTK]第二階段（2003-2006年）。從CNKI檢索情況看，事業(yè)單位養(yǎng)老保險相關(guān)文獻從2003年開始下降，到2004年期刊收錄量下降至18篇，跌至一個低谷。2005年開始緩慢增長，在2006年達到一個新的制高點。這一階段的研究主題仍較為單一，主要集中在：對機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度歷史進程和制度變遷的分析總結(jié)，大多數(shù)文獻以機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險為題，單純針對事業(yè)單位養(yǎng)老保險的研究偏少；初步探討機關(guān)事業(yè)單位改革模式，例如，鄭秉文提出，“名義賬戶”制是我國社會養(yǎng)老保障制度的一個理性選擇。此時，介紹事業(yè)單位養(yǎng)老保險的書籍開始出現(xiàn)，2004年中國社會保險學會出版的《最新事業(yè)單位黨政機關(guān)社會保險工資福利政策匯編》相對全面地匯編了改革開放以來至2003年與機關(guān)事業(yè)單位有關(guān)的社會保險政策以及工資福利政策。從2003年到2006年，國家社科基金項目課題指南政治學方向3次發(fā)布過事業(yè)單位體制改革主題，并有兩個相關(guān)課題中標，如“深化我國事業(yè)單位管理體制研究”。

[HTK]第三階段（2007-2010年）。2008年中央表現(xiàn)出改革養(yǎng)老保險的強烈決心，是年初，國務(wù)院通過了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東和重慶5省市先期開展試點工作，啟動事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革試點，事業(yè)單位養(yǎng)老保險的關(guān)注度也因此急劇上升，文章數(shù)量大幅度上漲，2010年達到高峰。通過CNKI學術(shù)搜索發(fā)現(xiàn)，2007年事業(yè)單位養(yǎng)老保險相關(guān)文獻收錄數(shù)量是26篇，到2010年達到80篇，大約是2007年的3倍。從文獻內(nèi)容來看，學者們開始從多角度研究事業(yè)單位養(yǎng)老保險問題，且實證研究文獻出現(xiàn)。2007年出版的《事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革研究》是第一本專門介紹事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的著作，論述了當時事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的制度建構(gòu)與法制建設(shè)等熱點和難點問題。

[HTK]第四階段（2011年至今）。由于各方參與主體利益難以協(xié)調(diào)，事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革5個試點地區(qū)進展緩慢，多停留在開會、調(diào)研等層面，沒有具體的方案出臺，更沒有實質(zhì)性的進展，導致此次試點改革流產(chǎn)。這也使得學術(shù)界對事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的興趣逐漸下降，文獻收錄數(shù)量從2010年的80篇減少到2012年56篇，減少了30%。這一階段，學術(shù)界對于事業(yè)單位養(yǎng)老保險存在的問題以及試點改革的研究，聚焦在機關(guān)事業(yè)單位退休金水平、事業(yè)單位養(yǎng)老制度改革的公平性、改革的方向以及改革的財政支出的壓力等問題。這一時期，沒有書籍專門研究事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革問題。2014年7月1日，《事業(yè)單位人事管理條例》實施，規(guī)定事業(yè)單位及其工作人員開始參加社會保險，并享受社會保險待遇。此條例的實施對事業(yè)單位影響較大，也對社會各界產(chǎn)生影響。學術(shù)界對事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的研究熱情持續(xù)增加，第四次研究高潮正在形成。

二、事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的原因

近十年，圍繞事業(yè)單位養(yǎng)老保險要不要改革、怎樣改革等話題的討論從未間斷。學術(shù)界認為，現(xiàn)行事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度造成社會不公、增加財政負擔及不利于勞動力資源配置，是其需要改革的重要原因。

[HTK]1造成社會不公平。有學者認為，事業(yè)單位養(yǎng)老保險的優(yōu)越性加重了社會不公平感，并成為推動事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的原因之一。企業(yè)、機關(guān)與事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的差異帶來了社會不公，影響到社會和諧穩(wěn)定，不利于人才流動。改革事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度對于實現(xiàn)社會公平顯得尤為重要。通過搜索CNKI相關(guān)文獻發(fā)現(xiàn)，19962014年共有15篇從公平視角論述事業(yè)單位養(yǎng)老保險的文章。其中，楊桂宏基于2008年中國綜合社會調(diào)查（CGSS）數(shù)據(jù)，通過建立回歸模型，發(fā)現(xiàn)機關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險的公平感優(yōu)于非機關(guān)事業(yè)單位人員。鄭秉文指出，2005年，企業(yè)單位人均離退休費為8803元，事業(yè)單位是16425元，其人均離退休費分別比企業(yè)高出了866%。孫靜認為，事業(yè)單位和企業(yè)之間因養(yǎng)老保險制度的不同，保險標準、管理渠道等存在較大差異，造成養(yǎng)老待遇懸殊。

[HTK]2增加財政負擔。有學者指出，由于經(jīng)濟增長減緩，許多單位無法支付養(yǎng)老金繳費，導致一些城市的養(yǎng)老基金陷入赤字，從而可能威脅到中央和地方政府的財政穩(wěn)定，引起中國養(yǎng)老保險的更多問題，改革現(xiàn)行的養(yǎng)老保險體系已迫在眉睫。據(jù)統(tǒng)計，2012年中國養(yǎng)老金空賬達到24859億元，2013年有19個省的養(yǎng)老保險基金收不抵支，收支缺口合計達到1702億元，事業(yè)單位養(yǎng)老保險存在的大量隱性債務(wù)和轉(zhuǎn)軌成本將引發(fā)政府財政負擔的不斷擴大。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，事業(yè)單位養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)軌使得部分隱性債務(wù)顯性化，對地區(qū)財政乃至全國財政會產(chǎn)生不同的壓力。以上海市為例，上海市政府地方財政平均每年要承擔轉(zhuǎn)軌成本達到50億左右。如果不加快事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革進程，勢必導致財政負擔的持續(xù)增加，加大改革困難等問題。

[HTK]3不利于勞動力資源配置。事業(yè)單位養(yǎng)老保險把員工的養(yǎng)老保險關(guān)系留在了單位，使得勞動力在事業(yè)單位和企業(yè)之間由于養(yǎng)老保險的不流通而難以實現(xiàn)有效轉(zhuǎn)換。這不僅加重了社保制度對勞動力市場的扭曲效應(yīng)，而且削弱了經(jīng)濟活力，弱化了國民經(jīng)濟應(yīng)對外部沖擊的能力。事業(yè)單位穩(wěn)定的工資增長與退休金核算標準，導致事業(yè)單位職工的養(yǎng)老金待遇極大地優(yōu)越于企業(yè)職工的基本養(yǎng)老保險。從事業(yè)單位流動到企業(yè)的人員在待遇上的差別對待，導致經(jīng)濟利益的不平衡，從企業(yè)流動到事業(yè)單位的人員在養(yǎng)老保障上存在雙重管理，這些制度障礙阻礙了勞動力在事業(yè)單位和企業(yè)之間的正常流動 ，使得人力資源得不到合理配置， 阻礙了統(tǒng)一的勞動力大市場的建立。

三、事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的難點

事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革一直未成功，困難重重。學術(shù)界認為，事業(yè)單位養(yǎng)老保險的難點主要是改革成本大、利益難以協(xié)調(diào)及配套制度不健全三方面。

[HTK]1改革成本高。事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革會帶來沉重的財政負擔，致使政府需要支付一定改革成本，主要包括不同參與主體的額外補償、制度設(shè)計等成本。而財政資金過多地用于支付改革成本，自然會壓縮財政資金使用范圍和力度，降低使用效率，不利于政府在宏觀調(diào)控中運用財政手段。所以，如何設(shè)計科學改革方案，合理規(guī)劃階段事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革資金是改革面臨的核心問題。中國社科院發(fā)布的《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2013》顯示學術(shù)界對改革成本的態(tài)度，2013年各級財政補貼基本養(yǎng)老保險基金高達3019億元，比2012年增加了371億元。事業(yè)單位養(yǎng)老保險“并軌”改革勢必讓政府為其“埋單”，其帶來的巨大改革成本也成為改革最大的難點。

[HTK]2利益難以協(xié)調(diào)。任何改革都是打破舊格局建立新制度，帶來不同主體間的利益博弈，如果改革致使一方利益變差或者沒變化，可能會降低其參與積極性，從而阻礙改革的開展。事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革也不例外，其必然造成參與者的利益變化，我國現(xiàn)有超過111萬個事業(yè)單位、3153萬事業(yè)編制人員，如何協(xié)調(diào)好這巨大群體間的利益成為改革面臨的難點。事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的最大阻力來源于事業(yè)單位職工對改革的質(zhì)疑，擔心利益受損是阻礙改革推行的一個主要原因。我國遵循的是“老人老辦法，新人新辦法，中人補齊”的原則，如何確定中人待遇標準成為難題。改革要依照基礎(chǔ)的經(jīng)濟法規(guī)，也就是說要確保職工待遇不受影響。該項內(nèi)容是革新時必須要掌握的內(nèi)容，其關(guān)系到改革工作是不是可以有效地開展。

[HTK]3配套制度不完善。事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革缺乏配套制度的協(xié)同，嚴重影響到改革方案的推進，致使改革步履維艱。如何完善相應(yīng)的配套制度成為順利推進改革面臨的重大問題。學術(shù)界普遍認為，我國事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革配套制度在運行機制、管理體制、財政體制等方面存在諸多問題，缺乏制度綜合配套改革，并提出分類推進是事業(yè)單位改革的基本方向。事業(yè)單位現(xiàn)有的管理體制和運行機制，包括機構(gòu)編制、人事制度、收入分配制度和財政政策等都需要與養(yǎng)老保險制度同時改革，互為橋梁。隨著，2014年《事業(yè)單位人事管理條例》的出臺，事業(yè)單位養(yǎng)老保險配套制度進一步得到完善，但還需要思考事業(yè)單位包括養(yǎng)老保險制度在內(nèi)的各項制度綜合配套改革。

四、事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的思路

針對事業(yè)單位養(yǎng)老保險存在的種種問題及困境，學者從不同視角提出了解決思路。

[HTK]1改革的模式。目前，我國事業(yè)單位養(yǎng)老保險處于轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，事業(yè)單位往哪方面改革成為焦點問題。2010 年“兩會”期間，人保部副部長胡曉義表示：機關(guān)、事業(yè)和企業(yè)單位之間的制度銜接問題，正是國家要解決的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)問題。事業(yè)單位與機關(guān)、企業(yè)三者統(tǒng)一改革也成為學術(shù)界比較認可的方案。鄭秉文認為事業(yè)單位改革成功與否，關(guān)鍵在于“三個聯(lián)動”和“大過渡”。“三個聯(lián)動”強調(diào)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的不同類別、與機關(guān)單位及職業(yè)年金同時進行?！按筮^渡“是指老人、中人均采取老辦法，新人采取新辦法，實現(xiàn)平滑轉(zhuǎn)型。程恩富提出了“機關(guān)、事業(yè)和企業(yè)三單位聯(lián)動的養(yǎng)老保險制度改革方案”的“新養(yǎng)老策論”。華迎放認為，事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革既要堅持與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度保持統(tǒng)一的原則，又要堅持與國家機關(guān)實行同一制度的原則。

[HTK]2財政分擔的化解途徑。為了解決轉(zhuǎn)型成本高、養(yǎng)老金缺口等政府財政問題，學者們紛紛提出相應(yīng)思路解決事業(yè)單位養(yǎng)老金財政問題。鄭秉文在2003年從解決轉(zhuǎn)型成本、繳費“搭便車”現(xiàn)象等13個方面分析了“名義賬戶”制對中國的適用性問題，認為其是我國養(yǎng)老保障制度的一個理性選擇。2009年，張晨寒再次提出“名義賬戶”是我國事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的理性選擇，認為社會統(tǒng)籌和名義賬戶相結(jié)合的模式不僅能解決現(xiàn)存事業(yè)單位養(yǎng)老保險各種資金運行問題，如化解制度轉(zhuǎn)軌的養(yǎng)老金隱性債務(wù)問題，兼顧公平與效率，而且也能與企業(yè)基本養(yǎng)老保險制度無縫銜接。同時，盧馳文認為，化解轉(zhuǎn)軌財政壓力就是把機關(guān)事業(yè)單位全部職工并入城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系，實行“老人老待遇”標準， 建立機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金制度。

[HTK]3改革經(jīng)驗的借鑒?？偨Y(jié)國內(nèi)外養(yǎng)老保險改革經(jīng)驗，可以為事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革提供借鑒，國外有許多成功案例值得我們學習。唐俊認為，中國事業(yè)單位改革可以吸取南非公務(wù)員養(yǎng)老保險制度向主權(quán)養(yǎng)老基金成功轉(zhuǎn)型的實踐及其成熟經(jīng)驗。唐俊在南非“政府雇員養(yǎng)基金”思路基礎(chǔ)上，提出建立一只完全積累、中央集中管理、繳費確定型的主權(quán)養(yǎng)老基金，來取代當前國家保險型公務(wù)員養(yǎng)老金制度。[17]還有一些學者在進行事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度分析或提出事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革建議時，分析和借鑒了美國、德國、日本的養(yǎng)老保險制度。

我國先后在多地進行的試點改革未取得突出的成績，應(yīng)總結(jié)經(jīng)驗教訓。姜愛林從國內(nèi)事業(yè)單位改革試點入手，分析事業(yè)單位分類改革實踐模式，總結(jié)出廣東省模式、廣州市文化事業(yè)單位模式、山西省模式及深圳市事業(yè)單位分類改革模式四大改革實踐模式，得出四大改革實踐模式的優(yōu)劣，并在此基礎(chǔ)上提出循序漸進改革、擴大公眾參與、機關(guān)事業(yè)企業(yè)三位一體改革等政策建議。[18]

[HTK]4改革方案的定量模型。建立數(shù)理模型，分析事業(yè)單位養(yǎng)老保險各方面指標，以更好推進事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度建構(gòu)是有必要的。莊序瑩通過分析上海市事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的具體內(nèi)容和數(shù)據(jù)參數(shù)，構(gòu)建了事業(yè)單位社會養(yǎng)老保險運行的理論模型和制度設(shè)計構(gòu)想，并且運用保險精算模型，選擇了三個代表性備選方案的事業(yè)單位養(yǎng)老金收支狀況，設(shè)計了財政負擔、退休金的替代率、方案的可持續(xù)性程度三個指標來評價備選方案，最后得出具有明顯優(yōu)勢的方案結(jié)論：取得最優(yōu)的養(yǎng)老金收支方案可從單位、個人繳費和養(yǎng)老金支付比例兩方面調(diào)整。[19]

結(jié)語

到目前為止，國家對事業(yè)單位養(yǎng)老保險問題還沒有很好解決，但是之前相關(guān)養(yǎng)老保險的研究對于現(xiàn)在的事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革打下了較好的理論基礎(chǔ)。下一步事業(yè)單位養(yǎng)老保險研究應(yīng)該更加科學化、精細化和深度化，要更多運用定量分析，科學合理地利用事業(yè)單位養(yǎng)老保險數(shù)據(jù)，進行預(yù)測分析，并且要注意分析事業(yè)單位養(yǎng)老保險相關(guān)政策的延續(xù)性、現(xiàn)實性和發(fā)展性，更多關(guān)注現(xiàn)實微觀問題分析而不是宏觀模式的建構(gòu)。同時，加強規(guī)范研究和經(jīng)驗研究，比如把政策變遷理論應(yīng)用在試點地區(qū)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革，提出事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革創(chuàng)新模式。2014年事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革政策的出臺，讓我們看到了中央改革的決心，事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的相關(guān)研究定會因此進一步得到深化，從而為推進事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革實踐之推進做出貢獻。

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[J]【責任編輯：張曉妍】