“例外管理”的科學(xué)內(nèi)涵及其實(shí)踐進(jìn)路

龐平

摘要：例外管理作為一種旨在提高群體社會(huì)生產(chǎn)效益的管理學(xué)理念、制度和原則，不僅蘊(yùn)含著人類(lèi)管理實(shí)踐的理性共識(shí)，還對(duì)群體創(chuàng)新精神、誠(chéng)信文化的孕育有著積極的助推作用，更對(duì)管理法治化、規(guī)范化有著深層次的促進(jìn)功效。它的形態(tài)雖然各異、作用效益也不盡相同，但是這些都不能掩蓋其對(duì)根植于“人治”視野下的基于身份認(rèn)同的“熟人管理”模式的冷靜檢視和勇敢懷疑。當(dāng)前，隨著管理的壓力和成本日趨增大，管理多元化、多樣化的迫切需求日益強(qiáng)烈。重視和推崇例外管理不僅可以有效去除“管理強(qiáng)行政化”的色彩，還可以有效減緩“例外管理隨意性”加劇的態(tài)勢(shì)，繼而起到對(duì)團(tuán)隊(duì)管理優(yōu)化和創(chuàng)造力激發(fā)的作用。

關(guān)鍵詞：“例外管理”；科學(xué)內(nèi)涵；實(shí)踐進(jìn)路；管理優(yōu)化

中圖分類(lèi)號(hào)：C933

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1002-7408201507-0048-03

例外管理①由管理學(xué)引入領(lǐng)導(dǎo)學(xué)，是指領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)將主要精力和時(shí)間用來(lái)處理首次出現(xiàn)、模糊隨機(jī)、十分重要、需要立即處理的非程序化問(wèn)題。而對(duì)于決策對(duì)象反復(fù)出現(xiàn)的，決策者已有固定的或例行的程序化問(wèn)題，即常例，由于在領(lǐng)導(dǎo)干部意料之中，控制范圍之內(nèi)，所以，領(lǐng)導(dǎo)干部往往可以把這些常例的處理辦法程序化，授權(quán)下屬去處理，但并非領(lǐng)導(dǎo)干部就不處理程序化決策了。當(dāng)然，程序化決策與非程序化決策的界限不是絕對(duì)的，程序化決策在一定條件下可能轉(zhuǎn)化為非程序化決策，領(lǐng)導(dǎo)干部需要善于分辨事件是否是常例，或者是否在意料的度之內(nèi)，并在此基礎(chǔ)上采取相應(yīng)措施進(jìn)行決策。

一、例外管理的科學(xué)內(nèi)涵及其價(jià)值考量

從例外管理最初的作用范疇來(lái)看，它是一種旨在提高社會(huì)生產(chǎn)效益的管理學(xué)制度或原則；從它進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)學(xué)領(lǐng)域的應(yīng)用實(shí)踐來(lái)看，它又是一種領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)施程序化、規(guī)范化決策的外在表現(xiàn)。[1]其核心有三個(gè)方面的內(nèi)容：首先，例外管理的實(shí)現(xiàn)動(dòng)因是從事生產(chǎn)活動(dòng)群體中領(lǐng)導(dǎo)干部、下屬基于管理行為效益的共通和共識(shí)，需要特定的、規(guī)范的、獲得廣泛認(rèn)可的且受到一定約束和制約的運(yùn)行模式來(lái)加以規(guī)制，而且必須經(jīng)由內(nèi)心信仰、具有相應(yīng)執(zhí)行能力的下屬一絲不茍、確信無(wú)疑地去落實(shí)和執(zhí)行。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，例外管理的有序施行有賴(lài)于一定的客觀環(huán)境，既包含有特定群體中人的思想認(rèn)識(shí)水平，還要有能夠科學(xué)制定執(zhí)行“常例”計(jì)劃的能力素養(yǎng)，更需要不折不扣、毫不走樣地落實(shí)“常例”的能力。其次，領(lǐng)導(dǎo)干部施行“例外管理”常常要受到雙重風(fēng)險(xiǎn)的考驗(yàn)。例外是相對(duì)常例而言的，它作用的對(duì)象是一些不確定的、模糊的非程序化管理問(wèn)題。相比“常例管理”而言，例外管理一方面要承擔(dān)因重心不在常例管理上而導(dǎo)致可能的管理失序、失敗風(fēng)險(xiǎn)，另一方面還要承擔(dān)例外管理所面對(duì)的那些非程序化問(wèn)題可能隱含的決策風(fēng)險(xiǎn)。換言之，例外管理具有一定的成本和風(fēng)險(xiǎn)。再次，例外管理決不意味著領(lǐng)導(dǎo)干部放松甚至是放棄了管理職能，也并不必然會(huì)弱化領(lǐng)導(dǎo)干部的管理權(quán)威。領(lǐng)導(dǎo)干部雖然并不需要時(shí)刻對(duì)常例問(wèn)題施行“事必躬親”式的管理，但必須對(duì)“常例管理”是否按照“自己和決策團(tuán)體”所預(yù)先設(shè)定的處理原則和模式“正?！边\(yùn)行保持必要的、足夠的“關(guān)注”，實(shí)踐中，這種“關(guān)注”指的就是領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)可交付的下屬享有絕對(duì)的監(jiān)督權(quán)力。這種絕對(duì)的監(jiān)督權(quán)力，既是領(lǐng)導(dǎo)干部不直接參與下常例管理規(guī)范施行的有力保證，更是領(lǐng)導(dǎo)干部施行例外管理的重要保障。

前文敘及，“例外管理”是一個(gè)源自現(xiàn)代社會(huì)企業(yè)管理且極具功利色彩的旨在促進(jìn)特定群體生產(chǎn)效益的行為準(zhǔn)則，雖然它應(yīng)用于實(shí)踐的時(shí)間并不長(zhǎng)，但是我們絕不能因?yàn)樗幕逎蛷浶露嬗腥魏螒岩傻哪铑^，也絕不能因?yàn)樗且粋€(gè)“舶來(lái)品”就在實(shí)踐中貿(mào)然加以抵制，更不能因?yàn)楹ε隆邦I(lǐng)導(dǎo)權(quán)威丟失”其實(shí)這是個(gè)偽命題而在實(shí)踐中下意識(shí)的加以摒棄。其實(shí)，“例外管理”的思想可以追溯到我國(guó)漢代，據(jù)史料記載，[2]漢代名相丙吉路遇命案而不顧，卻對(duì)田間喘牛刨根問(wèn)底。丙吉之所以這樣做，是因?yàn)樵谒磥?lái)，殺人事件是一個(gè)有規(guī)可循、有法可依、有專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)處理的例行事件，而牛喘氣卻是一個(gè)偶發(fā)的例外事件，這種事件由于缺乏制度化、流程化的解決方式，而且沒(méi)有專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)的組織機(jī)構(gòu)，處理失當(dāng)很容易造成嚴(yán)重后果。丙吉問(wèn)喘的故事不僅體現(xiàn)了例外管理的雛形，更折射出了“例外管理”的思想精髓，那就是放手流程內(nèi)和例行性事件、專(zhuān)注流程外和例外事件的管理思想。筆者這里無(wú)心考究“例外管理”的“歸屬”問(wèn)題，只是想說(shuō)不論是我國(guó)古代先賢丙吉的古樸做法，還是近代科學(xué)管理之父泰勒的明確提法，例外管理之所以能獲得人們的認(rèn)可并具有相應(yīng)的社會(huì)價(jià)值，是因?yàn)檫@一重要思想原則或制度是人類(lèi)理性認(rèn)識(shí)的結(jié)晶。它既是出于促進(jìn)群體生產(chǎn)效益的功利之舉，又是優(yōu)化群體管理效能的創(chuàng)新之法，還是領(lǐng)導(dǎo)和下屬誠(chéng)實(shí)守信良性互動(dòng)的自然結(jié)果，更是構(gòu)建現(xiàn)代法治社會(huì)的應(yīng)有之義。

1例外管理蘊(yùn)含著理性共識(shí)。人類(lèi)社會(huì)基于不同生產(chǎn)關(guān)系、意識(shí)形態(tài)、文化傳統(tǒng)形成的管理理念、原則和制度，或出于功利之需、或源自安全考量、抑或是某種不可名狀的世俗觀念，它們形態(tài)雖然各異，作用效益也不盡相同，但是這些都不能掩蓋它們飽含人類(lèi)智慧、理性思考的客觀事實(shí)。實(shí)事求是地說(shuō)，例外管理作為一種具有一定價(jià)值的客觀存在自然也不例外，[3]它不僅是人類(lèi)理性共識(shí)的結(jié)果，更是人類(lèi)對(duì)傳統(tǒng)管理理念、原則、制度、方法的冷靜檢視、勇敢懷疑。一般認(rèn)為，管理就是確切地知道你要?jiǎng)e人干什么，并使他用最好的方法去干。這樣，傳統(tǒng)管理的強(qiáng)職權(quán)主義色彩不僅使得領(lǐng)導(dǎo)干部在完成“要?jiǎng)e人干什么”的時(shí)候體現(xiàn)出較大的主觀性和隨意性，而且在衡量“下屬是否使用最好的方法去干”的過(guò)程中與下屬難有一致意見(jiàn)，這正是管理產(chǎn)生沖突和矛盾的源頭。在理性力量的支配下，人們看到了傳統(tǒng)管理的弊病和不足，意識(shí)到在傳統(tǒng)管理體系中解決這一矛盾的巨大阻力，因?yàn)楣芾碚呋蝾I(lǐng)導(dǎo)干部絕沒(méi)有放松管理甚至是妥協(xié)的義務(wù)，而被管理者也絕沒(méi)有被剝奪“心存不滿(mǎn)”的權(quán)利。例外管理的萌芽和提出正是基于對(duì)這些“矛盾”和“急需”的前置考量，借助“非直接接觸”的管理形式，完成“事先約定”的管理內(nèi)容，以利于有效減免“沖突和矛盾”的發(fā)生，在實(shí)現(xiàn)管理優(yōu)化的同時(shí)繼而提升社會(huì)生產(chǎn)效益。這些基于管理的認(rèn)知、努力和設(shè)計(jì)不論是考量其外在形式，還是探究其本質(zhì)意蘊(yùn)無(wú)不蘊(yùn)含著人類(lèi)理性共識(shí)的光芒。

2例外管理蘊(yùn)含著誠(chéng)信文化?，F(xiàn)代社會(huì)管理學(xué)和社會(huì)心理學(xué)表明，實(shí)現(xiàn)高效管理除了要有科學(xué)的管理理念、完善的制度設(shè)計(jì)和強(qiáng)執(zhí)行力的團(tuán)隊(duì)外，還需要有強(qiáng)大的基于誠(chéng)信的管理文化作支撐。誠(chéng)信作為人類(lèi)道德中基本的價(jià)值平臺(tái)，對(duì)人們的日常生活、人際交往與生產(chǎn)實(shí)踐都起著結(jié)構(gòu)性的支撐作用。在社會(huì)管理實(shí)踐中，誠(chéng)信也一貫被視為是維系管理正常運(yùn)行的基本元素之一，它不僅必須存在在管理者領(lǐng)導(dǎo)干部和被管理者下屬的內(nèi)心，更需要蘊(yùn)含在管理的設(shè)計(jì)、操作、完成以及監(jiān)督等具體管理外在表現(xiàn)之中。無(wú)數(shù)生動(dòng)的管理實(shí)踐證明，凡是那些基于誠(chéng)信建構(gòu)的管理、理念、制度直至文化無(wú)不具備強(qiáng)大的生命力和廣泛的群眾基礎(chǔ)。相較于常例管理而言，例外管理的確更需要誠(chéng)信的保障和支撐。首先，例外管理中管理者領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)施管理的方式是非直接接觸式的，換言之，實(shí)施團(tuán)隊(duì)管理意志和行為的并不是領(lǐng)導(dǎo)干部自身，這時(shí)，管理一旦褪下了強(qiáng)職權(quán)主義的色彩之后，如何確保管理意志不走樣、施管行為不出格，誠(chéng)信的力量無(wú)疑需要彰顯和提倡。其次，例外管理中“事先約定”的管理內(nèi)容能否得到全部貫徹落實(shí)，在某種程度上也是一個(gè)需要誠(chéng)信保障和支撐的問(wèn)題。一方面“事先約定”本身就是一種基于誠(chéng)信的設(shè)計(jì)和思考，另一方面例外管理內(nèi)容的全部落實(shí)也需要領(lǐng)導(dǎo)干部和下屬均要堅(jiān)守誠(chéng)信。第三，雖然例外管理中，領(lǐng)導(dǎo)干部擁有不容置疑的監(jiān)督檢查和事后追責(zé)的權(quán)力，但是筆者認(rèn)為，這種“權(quán)力”亦是源自“被管理者”產(chǎn)生管理認(rèn)同后讓渡出來(lái)的一種基于“誠(chéng)信”的易感觸的力量，集蕓蕓之“易感觸”力量合成的不正是誠(chéng)實(shí)守信的管理文化么？

3例外管理蘊(yùn)含著創(chuàng)新精神。例外管理作為對(duì)傳統(tǒng)管理之“思維理念、制度設(shè)計(jì)、運(yùn)行操作”的理性分析、冷靜檢視和勇敢懷疑，從其優(yōu)化管理、提高效益的管理屬性和能動(dòng)意旨來(lái)看，它本身就是對(duì)傳統(tǒng)管理的一種審視和創(chuàng)新。特別需要指出的是，在數(shù)千年的傳統(tǒng)、世俗的“管理精要”[4]的包圍和影響下，例外管理之所以能夠破繭而出、勇立潮頭，除了蘊(yùn)含有理性、功利和誠(chéng)信的因素外，其不可忽視的創(chuàng)造性應(yīng)是又一個(gè)重要?jiǎng)右?。一方面，例外管理使得領(lǐng)導(dǎo)干部可以有時(shí)間、有精力去處理那些沒(méi)有或不能規(guī)范化的例外工作，而不必為固定的例行的程序化問(wèn)題勞神費(fèi)心，這為領(lǐng)導(dǎo)干部創(chuàng)造性開(kāi)展工作提供了機(jī)會(huì)，也為領(lǐng)導(dǎo)干部帶領(lǐng)所屬群體尋找增量擴(kuò)充存量提供了可能。試想一旦領(lǐng)導(dǎo)干部著眼的例外工作起碼是有價(jià)值和有意義的被管理團(tuán)隊(duì)接納或認(rèn)可，那么此例外工作旋即就可轉(zhuǎn)化為常例工作，簡(jiǎn)言之，創(chuàng)造價(jià)值的過(guò)程從局部朦朧的憧憬變成了全局有力的實(shí)踐，這種由中心向四周輻射式的創(chuàng)新實(shí)踐其有效性和快捷性是不言而喻的。另一方面，例外管理使得下屬也必須發(fā)揮較大的主觀能動(dòng)性，而主觀能動(dòng)性正是個(gè)體創(chuàng)新的前提和基礎(chǔ)。在常例管理中，下屬需要做的僅僅是落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)的指示和要求，他們更關(guān)心的是“領(lǐng)導(dǎo)要我怎么干”，至于該不該這么干、干到什么程度往往并不會(huì)去多想，這種被動(dòng)的參與管理模式從理論上講不具備創(chuàng)新的特質(zhì)和可能。而在例外管理中，下屬獲得了足夠的授權(quán)和認(rèn)同后實(shí)際上已經(jīng)充當(dāng)了一定的“領(lǐng)導(dǎo)”，角色由被動(dòng)參與人變成了主動(dòng)實(shí)施者，此時(shí)縈繞在他們心間更多的是主人翁才會(huì)有的“我要怎么干才能對(duì)得起領(lǐng)導(dǎo)的信任”，“怎樣的標(biāo)準(zhǔn)才能把‘事先約定’的管理內(nèi)容付諸實(shí)施”，基于這樣一種心理和目標(biāo)激勵(lì)，下屬在例外管理中必然會(huì)竭盡所能，這也是管理創(chuàng)新實(shí)踐的另一個(gè)寶貴品質(zhì)和內(nèi)在動(dòng)因。

4例外管理蘊(yùn)含著法治思維。管理作為實(shí)現(xiàn)與承載法治的重要手段和載體，其對(duì)法治的彰顯與促進(jìn)不僅是現(xiàn)代社會(huì)管理的根本目的，更是法治社會(huì)對(duì)現(xiàn)代管理的迫切需求。毋庸贅述，根植于“人治”視野下的基于身份認(rèn)同的“熟人管理”模式已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的管理需要，管理者領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)現(xiàn)管理意志、完成管理內(nèi)容依靠的不再是“熟人之間的信賴(lài)”，而是一套科學(xué)、成熟的程序和規(guī)則。例外管理在一定程度上凸顯的法治思維無(wú)疑契合了這種管理的變遷和需求。首先，例外管理體現(xiàn)了規(guī)則和程序的重要性。一方面，例外管理本身就是個(gè)規(guī)則，它規(guī)定了領(lǐng)導(dǎo)干部和下屬在處理意料之內(nèi)和之外的職責(zé)分工；另一方面，例外管理的有序?qū)嵭杏匈?lài)于明確的、詳盡的、科學(xué)的、標(biāo)準(zhǔn)化程序規(guī)制。其次，例外管理中蘊(yùn)含著雙重問(wèn)責(zé)。“責(zé)權(quán)法定”是現(xiàn)代法治社會(huì)的一個(gè)重要特質(zhì)，在強(qiáng)調(diào)權(quán)力的同時(shí)必須承擔(dān)相應(yīng)的法定責(zé)任。例外管理中，獲得授權(quán)的下屬在完成常例管理任務(wù)時(shí)，不排除會(huì)出現(xiàn)用權(quán)任性、施管違規(guī)等違背了“事先約定”的行為，此時(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部所享有的絕對(duì)的監(jiān)督權(quán)力是對(duì)其問(wèn)責(zé)的重要武器。需要指出的是，管理的強(qiáng)職權(quán)主義色彩似乎已經(jīng)將領(lǐng)導(dǎo)干部默認(rèn)為“無(wú)需追責(zé)”的“免檢”群體，然而在例外管理中，領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)于下屬出現(xiàn)的上述問(wèn)題必須承擔(dān)相應(yīng)的“監(jiān)督不力”責(zé)任。這種將領(lǐng)導(dǎo)干部和下屬置于同一場(chǎng)域之中的“同態(tài)問(wèn)責(zé)”不僅是一種管理上的大膽創(chuàng)新，更契合了法治社會(huì)、法治管理的題中之意。第三，例外管理彰顯了契約精神。[5]一般認(rèn)為，探究社會(huì)法治問(wèn)題大都會(huì)追溯到社會(huì)契約問(wèn)題，正如英格蘭亨利·薩姆奈·梅因教授在論及現(xiàn)代法治社會(huì)時(shí)指出的，人類(lèi)社會(huì)從身份到契約的普遍轉(zhuǎn)變是現(xiàn)代法治社會(huì)的重要標(biāo)志。[6]社會(huì)管理這一人類(lèi)古老、恒久的活動(dòng)自然也無(wú)疑地需要契約來(lái)維系和調(diào)劑，特別是在現(xiàn)代管理“行政”意味愈發(fā)凸顯的當(dāng)下，重提管理中蘊(yùn)含的“契約”本質(zhì)就顯得彌足珍貴了。例外管理中，領(lǐng)導(dǎo)干部分權(quán)、下屬獲得授權(quán)不是權(quán)力的肆意流轉(zhuǎn)，而是在一定契約約束下的權(quán)力優(yōu)化配置，領(lǐng)導(dǎo)干部行使監(jiān)督檢查權(quán)和下屬必須承擔(dān)相應(yīng)問(wèn)責(zé)不再是純粹的行政問(wèn)題，而是涉及到規(guī)則、程序、契約等的法治問(wèn)題。

二、例外管理的實(shí)踐進(jìn)路

當(dāng)前，隨著社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，社會(huì)管理的內(nèi)涵與外延逐漸擴(kuò)大，管理的壓力和成本日趨增大，管理多元化、多樣化的迫切需求日益強(qiáng)烈。處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期的社會(huì)管理結(jié)構(gòu)性歷時(shí)性變動(dòng)被壓縮在了共時(shí)性的空間中進(jìn)行，加之受到傳統(tǒng)管理觀念的制約和影響，對(duì)于意料之內(nèi)的常例管理呈現(xiàn)出較強(qiáng)的“行政化”色彩，而對(duì)于“意料之外”的非程序化管理則呈現(xiàn)出“隨意性”加劇的態(tài)勢(shì)。重視和推崇例外管理在一定程度上講不僅可以有效減免上述問(wèn)題，還可以起到對(duì)團(tuán)隊(duì)管理優(yōu)化和創(chuàng)造力激發(fā)的功效。實(shí)踐例外管理應(yīng)遵循如下路徑。

1革新觀念，凝聚共識(shí)。一方面，領(lǐng)導(dǎo)干部要充分認(rèn)識(shí)到例外管理的科學(xué)內(nèi)涵和實(shí)際意旨。要充分意識(shí)到傳統(tǒng)管理思維理念與現(xiàn)代法治社會(huì)管理要求格格不入，認(rèn)識(shí)到長(zhǎng)期帶有強(qiáng)職權(quán)主義色彩的常例管理已經(jīng)面臨著純粹“行政化”的風(fēng)險(xiǎn)，深刻理解例外管理這種管理理念、制度和設(shè)計(jì)的初衷在于優(yōu)化管理層階和提升管理效益。而且，領(lǐng)導(dǎo)干部在例外管理中的分權(quán)不但不會(huì)使領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力或威信降低，反而權(quán)力運(yùn)用的“性?xún)r(jià)比”會(huì)大大提升。另一方面，下屬亦要認(rèn)識(shí)到例外管理對(duì)于個(gè)體的積極意義。在例外管理中，下屬通過(guò)程序化的領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)由被動(dòng)參與管理變成了主動(dòng)從事管理，實(shí)施管理的主動(dòng)性和積極性被有效調(diào)動(dòng)。管理已然不再是領(lǐng)導(dǎo)干部的“自留地”，變成了大家共同的“責(zé)任田”，“心存不滿(mǎn)”的抵觸情緒消失后，留下的唯有將“事先約定”管理內(nèi)容全面落實(shí)。這樣，從全局上講團(tuán)隊(duì)實(shí)施管理的執(zhí)行力得到有效增強(qiáng)，從個(gè)體上講下屬完成管理的積極性得到鼓勵(lì)和保護(hù)。

2增強(qiáng)能力，合理運(yùn)用。能力是指順利完成某一活動(dòng)所必需的主觀條件。增強(qiáng)例外管理的能力主要包含雙重內(nèi)容，對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部或管理團(tuán)隊(duì)而言，要增強(qiáng)能夠區(qū)分常例和例外的能力，不能把本該區(qū)別對(duì)待特別處置的例外管理籠統(tǒng)交付下屬去常例落實(shí)，這樣雖然領(lǐng)導(dǎo)干部“省心了、輕松了”，但往往會(huì)因下屬的無(wú)規(guī)可循而致使管理失當(dāng)，最終造成撿了芝麻丟了西瓜的窘境。對(duì)于下屬而言，增強(qiáng)例外管理的能力主要體現(xiàn)在配合領(lǐng)導(dǎo)實(shí)施例外管理自己要落實(shí)常例管理的能力，不能遇到些許困難或問(wèn)題就不假思索地一股腦兒把矛盾上交給領(lǐng)導(dǎo)干部。這樣，下屬雖然不會(huì)因“擅自主張”而出錯(cuò)，但是實(shí)際上已經(jīng)背離了例外管理的要旨和初衷。合理運(yùn)用例外管理主要體現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)干部不能把例外管理當(dāng)作是社會(huì)管理的終極形態(tài)而不加限定地任意運(yùn)用，這無(wú)疑是片面和局限的。例外管理的關(guān)注對(duì)象或適用范疇?wèi)?yīng)當(dāng)是一些偶發(fā)的、有較大影響的、必須當(dāng)即做出的非程序化決策的情況，因此領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用例外管理務(wù)必謹(jǐn)慎，切不可圖求新奇盲目運(yùn)用，將“貌似例外”的常例情況施以了例外管理，既牽扯了精力又浪費(fèi)資源。

3科學(xué)設(shè)計(jì)，規(guī)范施行。由于例外管理表面上看是由領(lǐng)導(dǎo)干部主管、主導(dǎo)和主控的一種管理行為，實(shí)踐中，人們常常會(huì)把領(lǐng)導(dǎo)干部的“主觀”誤認(rèn)為是“隨意”，把領(lǐng)導(dǎo)干部或決策團(tuán)隊(duì)的例外管理需要非程序化決策錯(cuò)判為“獨(dú)斷專(zhuān)行”，繼而產(chǎn)生否定和懷疑例外管理的抵觸思想，特別是對(duì)其隨意性和模糊性大加詬病、撻伐。故此，領(lǐng)導(dǎo)干部施行例外管理務(wù)要密切聯(lián)系群眾走群眾路線(xiàn)，廣泛征求下屬的建議和意見(jiàn)，采取問(wèn)題倒逼的方式找準(zhǔn)單位管理的一般現(xiàn)實(shí)和重大緊迫問(wèn)題，該“放”的要敢撒手決不戀戀不舍，該“抓”的要不松手決不放任自流，做到放常例和抓例外有機(jī)統(tǒng)一、科學(xué)設(shè)計(jì)。同時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)干部和下屬要對(duì)“事先約定”好的例外和常例管理各自負(fù)責(zé)、盡責(zé)。領(lǐng)導(dǎo)干部不擅自隨意插手下屬的常例管理，下屬也要把“規(guī)范”使用授權(quán)、“規(guī)范”落實(shí)常例管理內(nèi)容作為自身的行為自覺(jué)。此外，領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)下屬行使監(jiān)督權(quán)力時(shí)也應(yīng)堅(jiān)持程序、規(guī)范問(wèn)責(zé)。對(duì)于沒(méi)有按照預(yù)先設(shè)定的處理原則和模式“正?！边\(yùn)行的下屬施管行為，既不能姑息容忍錯(cuò)上加錯(cuò)，更要辯證客觀以人為本，要查明失誤的本質(zhì)原因，查清到底是客觀不能還是主觀不愿，區(qū)分對(duì)待以利整改。

4加強(qiáng)互動(dòng)，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。例外管理中提倡加強(qiáng)互動(dòng)主要包含兩個(gè)層面的含義：一是常例管理和例外管理之間的演變轉(zhuǎn)化互動(dòng)。例外管理并不是絕對(duì)意義上的管理創(chuàng)新，而是常例和例外的有機(jī)結(jié)合，二者相輔相成相互依托。領(lǐng)導(dǎo)干部要將下屬在落實(shí)常例管理中遇到的“頑癥痼疾”適時(shí)轉(zhuǎn)化為“例外管理”的內(nèi)容，以免下屬在處理這些問(wèn)題時(shí)因缺乏遵循和規(guī)范而出現(xiàn)“擅自例外”的現(xiàn)象。下屬的“擅自例外”不僅會(huì)導(dǎo)致管理層階之間的約束力喪失，而且會(huì)影響到整體管理的質(zhì)量效益。這是例外管理中領(lǐng)導(dǎo)干部需要高度警惕的問(wèn)題。同理，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)適時(shí)將成熟的例外管理轉(zhuǎn)化為常例管理，以免一定程度上抑制下屬的合理管理需求，這樣既增加管理成本，又不利于下屬管理能力的培育。二是領(lǐng)導(dǎo)干部和下屬之間的互動(dòng)。一方面，領(lǐng)導(dǎo)干部要想規(guī)避因重心不在常例管理上而可能造成的管理失范、失序風(fēng)險(xiǎn)，就必須加強(qiáng)和下屬之間的溝通互動(dòng)。通過(guò)不拘一格的調(diào)研、座談、走訪等途徑，極力獲知“事先約定”的管理內(nèi)容的具體運(yùn)轉(zhuǎn)情形，真正做到運(yùn)籌帷幄之中決勝千里之外。另一方面，領(lǐng)導(dǎo)干部在進(jìn)行非程序化的例外決策時(shí)，要充分聽(tīng)取下屬的意見(jiàn)和建議，以期最大限度地降低例外決策的失誤風(fēng)險(xiǎn)。

注釋?zhuān)?/p>

①“例外管理”是由美國(guó)古典管理學(xué)家弗雷德里克·泰勒F·W·Taylor于1911年提出的，是指最高管理層將日常發(fā)生的例行工作，擬就處理意見(jiàn)，使之規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)化、程序化，然后授權(quán)給下級(jí)管理人員處理，而自己主要去處理那些沒(méi)有或不能規(guī)范化的例外工作，并且保留監(jiān)督下級(jí)人員工作的權(quán)力的一種管理制度或原則。實(shí)行這種制度的目的是節(jié)省最高管理層的時(shí)間和精力，使他們集中精力研究和解決重大問(wèn)題，同時(shí)使下屬部門(mén)有權(quán)處理日常工作，提高工作效能。

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[JY]【責(zé)任編輯：張亞茹】

摘要：巡視制度作為監(jiān)察制度的重要組成部分，具有源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的歷史。已正式運(yùn)行十年的中共黨內(nèi)巡視制度，是加強(qiáng)和改進(jìn)黨的作風(fēng)建設(shè)的重要載體。當(dāng)前，黨內(nèi)巡視制度具有工作針對(duì)性強(qiáng)、重點(diǎn)越來(lái)越偏向反腐職能、堅(jiān)持走群眾路線(xiàn)“接地氣”、巡視工作實(shí)現(xiàn)“一次一授權(quán)”等優(yōu)點(diǎn)，但也存在理論建設(shè)欠完善、巡視職責(zé)欠明確、巡視方式創(chuàng)新少、巡視隊(duì)伍能力不夠高等問(wèn)題。為此，要從建立健全法規(guī)體系、創(chuàng)新巡視方式、貫徹群眾路線(xiàn)、借鑒我國(guó)古代及西方國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)等方面不斷完善黨內(nèi)巡視制度。

關(guān)鍵詞：巡視制度；歷史淵源；中國(guó)共產(chǎn)黨；黨內(nèi)巡視制度；改進(jìn)完善

中圖分類(lèi)號(hào)：D2626

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1002-7408201507-0051-04

已正式運(yùn)行10年的中共黨內(nèi)巡視制度，是我國(guó)監(jiān)察體制改革的重要內(nèi)容，也是加強(qiáng)和改進(jìn)黨的作風(fēng)建設(shè)的重要載體。2003 年中共中央頒布《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例試行》，這一條例的出臺(tái)，標(biāo)志著巡視制度成為黨內(nèi)監(jiān)督的十項(xiàng)制度之一。 2009年7月《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例試行》的頒布實(shí)施，則進(jìn)一步深化了巡視制度改革。十八大以來(lái)，中央陸續(xù)派出十幾個(gè)巡視組擇點(diǎn)開(kāi)展巡視工作，不斷加快巡視工作進(jìn)程。本文擬在追溯巡視制度歷史淵源的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)分析其現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，探討進(jìn)一步改革完善的路徑，以期拋磚引玉。

一、巡視制度的內(nèi)涵及歷史淵源

一我國(guó)古代巡視制度的起源和發(fā)展歷程

巡視制度作為監(jiān)察制度的重要組成之一，在我國(guó)具有深厚的歷史淵源。巡視制度最早可追溯到原始社會(huì)堯、舜、禹時(shí)期的天子巡狩制，那時(shí)帝王就開(kāi)始有意識(shí)、有計(jì)劃地在領(lǐng)土范圍內(nèi)開(kāi)展監(jiān)察。堯命令舜實(shí)施天子政權(quán)之后，舜便開(kāi)始有計(jì)劃的巡視所屬各方，并逐步確立起“五歲一巡狩”的監(jiān)察制度。巡狩制由此成為我國(guó)古代巡察制度的開(kāi)端。

奴隸社會(huì)時(shí)期，夏、商、周三代都遵循著這種制度。到了封建社會(huì)的春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)代，又出現(xiàn)了“巡行”、巡縣制度，至此，朝廷要員開(kāi)始加入巡視隊(duì)伍。秦始皇統(tǒng)一六國(guó)后，也十分重視巡察工作的開(kāi)展，先后五次“巡行”，以加強(qiáng)中央集權(quán)的封建專(zhuān)制統(tǒng)治。至此，巡視制度基本建立，成為我國(guó)古代帝王統(tǒng)治國(guó)家的重要制度之一。[1]

1元朝的廉訪制度?？v觀我國(guó)古代巡視制度的發(fā)展過(guò)程，元朝是巡視制度比較完善的一個(gè)朝代，對(duì)其運(yùn)用也較為充分。元代是一個(gè)民族關(guān)系復(fù)雜、社會(huì)矛盾突出的朝代，元代的統(tǒng)治者意識(shí)到這些問(wèn)題，他們積極采取措施懲治貪官污吏、地方勢(shì)力。最初設(shè)立按察司，監(jiān)督官吏的行為，以此來(lái)發(fā)現(xiàn)社會(huì)冤假錯(cuò)案。后來(lái)這一制度進(jìn)一步發(fā)展，設(shè)立了肅政廉訪司，進(jìn)一步擴(kuò)大了監(jiān)察的范圍。肅政廉訪司的任務(wù)包括對(duì)民情的了解掌握，及時(shí)發(fā)現(xiàn)社會(huì)中的大問(wèn)題和監(jiān)督貪官污吏，使民意、民情能夠上傳到統(tǒng)治者，也使一些社會(huì)問(wèn)題得到了及時(shí)解決，對(duì)鞏固統(tǒng)治起到了很大的積極作用。

2明朝的御史巡按制度。明朝的巡按制度，是在吸取歷代制度精華的基礎(chǔ)上確立起來(lái)的。明成祖朱棣即位后，正式確立御史巡按制度。朱棣以省劃分，設(shè)立十三道，配備十三道監(jiān)察御史110人，再?gòu)乃麄冎羞x派巡按御史。巡按御史的職責(zé)是代天子出巡，對(duì)皇帝負(fù)責(zé)，“大事奏裁，小事立斷”。

明朝巡按制度與歷代監(jiān)察制度相比有很大的發(fā)展，已經(jīng)比較完善，特色比較鮮明，對(duì)我國(guó)以后社會(huì)的政治體制改革和發(fā)展有較大影響。明朝巡按制度總的來(lái)說(shuō)有三個(gè)特點(diǎn)：其一，制度嚴(yán)密且完整。從人員選取、派遣、任期年限、考察形式等各個(gè)方面都有明確規(guī)定，形成了一套完整、規(guī)范的制度體系，以保障巡視工作的開(kāi)展。其二，巡視人員位高權(quán)重。巡按御史作為中央監(jiān)察地方的代表，地位日益獨(dú)立，權(quán)力進(jìn)一步擴(kuò)大。其三，巡按御史與按察司兩者形成了雙管齊下的獨(dú)特監(jiān)察體制。巡按御史代表朝廷監(jiān)察地方，與駐扎地方的按察司一起承擔(dān)監(jiān)察職責(zé)，構(gòu)成了中央和地方相互制約、相互監(jiān)督的監(jiān)察體制。這種體制不僅能防止中央官員因?yàn)閷?duì)地方了解不充分造成監(jiān)督不力、偏差大等問(wèn)題，而且能制約在同一地方長(zhǎng)期任職的監(jiān)督官員濫用職權(quán)、相互勾結(jié)。巡按制度在明朝前期取得了良好的成效，既可以懲治貪污舉薦廉潔，整治社會(huì)風(fēng)氣；又可以加快政令上傳下達(dá)，團(tuán)結(jié)民眾，鞏固皇權(quán)；還能有效維護(hù)司法公正，促進(jìn)了封建巡法制度的不斷健全。[2]

二國(guó)外監(jiān)察制度的起源和發(fā)展

西方國(guó)家監(jiān)察制度的起源是瑞典的議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員制，這一制度的最大特點(diǎn)是議會(huì)至上，由議會(huì)專(zhuān)門(mén)監(jiān)督司法、行政機(jī)關(guān)。世界上首位監(jiān)察專(zhuān)員隨之誕生，專(zhuān)員以議會(huì)代表的身份對(duì)司法和行政部門(mén)的官員遵紀(jì)守法、履行職責(zé)的情況進(jìn)行監(jiān)督。1719 年，瑞典議會(huì)為了進(jìn)一步削弱王族勢(shì)力，擴(kuò)大議會(huì)權(quán)力，決定實(shí)施一部新憲法，這一做法為議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員制的確立奠定了基礎(chǔ)，18世紀(jì)中葉，瑞典又仿效國(guó)王任用大法官的做法，設(shè)立監(jiān)察專(zhuān)員，以此來(lái)監(jiān)察地方官員。隨著歷史的遷移和發(fā)展，瑞典監(jiān)察制度不斷完善，瑞典成為西方國(guó)家監(jiān)察制度的發(fā)源地，其在行使監(jiān)督職能方面的成功經(jīng)驗(yàn)，為西方國(guó)家監(jiān)察制度的確立和發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。[3]

在西方國(guó)家監(jiān)察制度的發(fā)展歷程中，瑞典、法國(guó)、英國(guó)行政監(jiān)察專(zhuān)員的產(chǎn)生和發(fā)展最具代表性，彰顯了西方國(guó)家監(jiān)察制度的獨(dú)特價(jià)值。

1瑞典——不斷強(qiáng)化議會(huì)對(duì)政府的控制。從1713年國(guó)王任命第一位監(jiān)察官員至今，經(jīng)歷三百年的演變和改革瑞典監(jiān)察制度不斷完善。議會(huì)從官員隊(duì)伍中選取杰出人才擔(dān)任監(jiān)察官員，以代表其行使監(jiān)督職能，受理公眾申訴，議會(huì)對(duì)政府的控制不斷增強(qiáng)，以有效防止政府權(quán)力膨脹及濫用職權(quán)。

2法國(guó)——任免行政專(zhuān)員，削減官僚作風(fēng)。第二次世界大戰(zhàn)以后，法國(guó)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活的干預(yù)與日俱增，20世紀(jì)70年代，公共部門(mén)的國(guó)民生產(chǎn)總值高達(dá)全國(guó)總額的50%，使得政府權(quán)力不斷膨脹，國(guó)家陷入公共服務(wù)越完善，政府機(jī)構(gòu)就越官僚、越腐敗的困境。為了有效防止這一現(xiàn)象的進(jìn)一步惡化，法國(guó)在1973年1月任命第一任行政調(diào)解專(zhuān)員，并推進(jìn)選拔制度的不斷完善。實(shí)踐證明，這一制度在緩解政府和公民之間的矛盾、遏制政府權(quán)力侵害公民利益等方面發(fā)揮了重要作用。

3英國(guó)——增強(qiáng)群眾參與行政裁決的審查。20世紀(jì)中葉，英國(guó)統(tǒng)治者認(rèn)識(shí)到，官僚主義日益蠻橫，而公民的合法權(quán)利顯得很脆弱。因此，英國(guó)開(kāi)始設(shè)立行政裁決所，為群眾參與監(jiān)察工作提供平臺(tái)，并在行政裁決體系外逐步制定行政專(zhuān)員制度，加強(qiáng)對(duì)行政裁決的審查。

二、中共黨內(nèi)巡視制度的實(shí)施現(xiàn)狀和存在問(wèn)題

一黨內(nèi)巡視制度的實(shí)施現(xiàn)狀

十八大召開(kāi)以來(lái)，一系列重大決策貫徹落實(shí)，黨內(nèi)巡視就是其中之一。中央派出十幾個(gè)巡視組，通過(guò)上下配合，一大批“潛水”的重大案件和部分領(lǐng)導(dǎo)干部的犯罪線(xiàn)索被曝光，巡視工作從未像現(xiàn)在這樣吸引著媒體和社會(huì)大眾的關(guān)注。

1巡視工作針對(duì)性強(qiáng)，以治標(biāo)為主為治本贏得時(shí)間。2012年11月十八大召開(kāi)后，面對(duì)日益嚴(yán)峻的反腐形勢(shì)，中央及中紀(jì)委提出“治標(biāo)為主”的巡視方案，強(qiáng)調(diào)“著力治標(biāo)”的反腐新思路。2013年以來(lái)，我國(guó)巡視工作致力于發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部是否存在違反黨的政治紀(jì)律問(wèn)題，是否存在相互勾結(jié)來(lái)謀取利益問(wèn)題，是否存在通過(guò)暗箱操作來(lái)進(jìn)行權(quán)錢(qián)交易、貪污等違反紀(jì)律的問(wèn)題，是否存在選人用人上“唯親可用”的不公正、不公平問(wèn)題。筆者曾經(jīng)對(duì)2012年2014年第一季度我國(guó)各省市巡視查處案件情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)立案件數(shù)由2012年的153萬(wàn)件

上升到2013年的173萬(wàn)件，2014年第一季度繼續(xù)上升，同比增長(zhǎng)率持續(xù)上漲，可見(jiàn)巡視工作成效較為顯著。

不僅立案件數(shù)增長(zhǎng)率上漲，被處分人數(shù)上升趨勢(shì)明顯，而且涉案官員的級(jí)別也越來(lái)越高。從十八大召開(kāi)至2014年6月，在一年半的時(shí)間里，據(jù)官方網(wǎng)站統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)，落馬的省部級(jí)及以上官員多達(dá)32位。原國(guó)資委主任、黨組副書(shū)記，曾任中石油董事長(zhǎng)的蔣潔敏；原公安部黨委副書(shū)記、副部長(zhǎng)李東生；原中國(guó)科協(xié)黨組書(shū)記、副主席申維辰；原全國(guó)政協(xié)副主席蘇榮……如此部級(jí)以上干部也“難逃此劫”，紛紛落馬?？梢?jiàn)當(dāng)前巡視工作針對(duì)性之強(qiáng)、打擊威力之猛。[4]

2巡視工作重點(diǎn)越來(lái)越轉(zhuǎn)向反腐職能。2013年是我國(guó)開(kāi)展巡視工作的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，中央為此不斷出臺(tái)相關(guān)條例，規(guī)范和完善巡視制度，強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督。巡視工作四個(gè)重點(diǎn)的提出和各項(xiàng)條文的規(guī)定，顯示出十年巡視工作的開(kāi)展重心越來(lái)越偏向反腐職能的發(fā)揮。在中央的統(tǒng)一部署下，在黨的相關(guān)條例的指引下，巡視組的工作思路和途徑也日益清晰，而且巡視工作以黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗為核心向外輻射開(kāi)展，不斷體現(xiàn)出反腐敗的職能。巡視制度的建設(shè)，巡視工作的落實(shí)，為從制度和行動(dòng)上雙向施力來(lái)遏制腐敗現(xiàn)象提供了有力保障，反腐倡廉的職能日益凸顯。[JP]

3巡視工作堅(jiān)持走群眾路線(xiàn)，“接地氣”。從我國(guó)近年來(lái)巡視工作的具體實(shí)踐來(lái)看，巡視隊(duì)伍成為黨中央的“眼睛”和“耳朵”，巡視方式趨向靈活，巡視工作日趨成熟，巡視成效日益提高。尤其是巡視組堅(jiān)持走群眾路線(xiàn)，致力于“密切聯(lián)系群眾，拓寬發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的渠道和途徑”，而且對(duì)巡視組發(fā)現(xiàn)的腐敗線(xiàn)索及時(shí)對(duì)外公布，以爭(zhēng)取民眾信任和支持，這一舉措為民眾踴躍舉報(bào)提供了便捷通道，有效地調(diào)動(dòng)了公民參與巡視工作的積極性，推動(dòng)巡視工作深入開(kāi)展。

4巡視工作實(shí)現(xiàn)“一次一授權(quán)”。為了更好地防止巡視組權(quán)力濫用，中央對(duì)各地各屆巡視組組長(zhǎng)的選擇十分慎重，引入了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)行“一次一授權(quán)”。每次開(kāi)展巡視工作之前，先討論、表決確定巡視地方和任務(wù)，再選定巡視組組長(zhǎng)，一旦當(dāng)次巡視任務(wù)完成，巡視組的工作也隨之結(jié)束，巡視組長(zhǎng)的職務(wù)也隨之免除，避免“鐵帽子”現(xiàn)象發(fā)生。當(dāng)然任務(wù)完成得好的，可以多次擔(dān)任巡視組組長(zhǎng)，但必須換個(gè)地方或者換個(gè)行業(yè)系統(tǒng)巡視。將巡視組長(zhǎng)的“職務(wù)制”改為“任務(wù)制”的這種做法，不僅能遏制巡視組本身的行政化，還能有效防止可能出現(xiàn)的巡視人員與被巡視官員同流合污一起腐化現(xiàn)象的發(fā)生，從而降低巡視組組長(zhǎng)自身發(fā)生腐敗問(wèn)題的風(fēng)險(xiǎn)，提高巡視工作的效能。[5]

二黨內(nèi)巡視制度實(shí)施中存在的問(wèn)題

1理論建設(shè)欠完善。

目前，我國(guó)黨內(nèi)巡視制度實(shí)施的主要依據(jù)是《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例試行》《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例試行》等幾部黨的規(guī)章。雖然這些規(guī)章對(duì)巡視工作的主體、對(duì)象、巡視組的任務(wù)、工作方式等內(nèi)容做出了規(guī)定，但是，有的規(guī)定不夠具體，可操作性不強(qiáng)，實(shí)踐性弱。究其原因，主要是由于我國(guó)黨內(nèi)巡視工作在“實(shí)踐出真知”方面做得還不夠，沒(méi)有建立專(zhuān)門(mén)的巡視工作研究機(jī)構(gòu)和陣地，缺乏專(zhuān)門(mén)的研究人員和專(zhuān)項(xiàng)資金，因此，未能很好地總結(jié)巡視工作經(jīng)驗(yàn)，未能系統(tǒng)地概括巡視工作中的普遍性認(rèn)識(shí)，未能有效地提煉巡視工作中探索到的規(guī)律性認(rèn)識(shí)，從而一定程度上制約了巡視理論的提升，影響了巡視工作的實(shí)效性。

2巡視職責(zé)欠明確。當(dāng)前對(duì)巡視工作的職責(zé)定位不夠明確，導(dǎo)致有的地方政府及領(lǐng)導(dǎo)對(duì)巡視工作認(rèn)識(shí)不足，低估巡視組的作用，將巡視組視為檢查組，敷衍了事，有的甚至與巡視組相抵觸，不配合巡視工作的開(kāi)展。而有的地方政府及領(lǐng)導(dǎo)則高估巡視組的作用，把所有問(wèn)題都視為巡視監(jiān)督的對(duì)象，對(duì)巡視的范圍把握不當(dāng)。

3巡視方式創(chuàng)新少。從最近幾年開(kāi)展的巡視工作實(shí)際來(lái)看，巡視方式比較保守，主要局限于召開(kāi)座談會(huì)、實(shí)地考察、個(gè)別談話(huà)、接待群眾來(lái)信來(lái)訪等形式。參加座談會(huì)和個(gè)別談話(huà)的干部，往往侃侃而談，只提成績(jī)，深藏問(wèn)題。在巡視工作開(kāi)展過(guò)程中存在“上有政策、下有對(duì)策”的不良現(xiàn)象，開(kāi)展實(shí)地考察過(guò)程中，有時(shí)候由于走漏風(fēng)聲、提前通知等原因，只能看到業(yè)績(jī)和亮點(diǎn)，難以發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題，一定程度上影響了巡視制度本來(lái)的監(jiān)督職能。[6]

4巡視隊(duì)伍能力欠缺。發(fā)現(xiàn)問(wèn)題是衡量巡視工作成效的重要標(biāo)準(zhǔn)，了解真實(shí)情況、發(fā)現(xiàn)重要問(wèn)題，是巡視工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，也是巡視工作保持長(zhǎng)足發(fā)展的重要節(jié)點(diǎn)。目前，巡視組工作人員整體素質(zhì)較高，但有的巡視干部發(fā)現(xiàn)問(wèn)題能力不足，不善于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題；有的巡視干部原則性不強(qiáng)，不愿意發(fā)現(xiàn)問(wèn)題；有的巡視干部黨性修養(yǎng)不夠，即使發(fā)現(xiàn)問(wèn)題也不主動(dòng)解決問(wèn)題，影響了巡視工作的效果。

三、黨內(nèi)巡視制度存在問(wèn)題的原因

一政治體制改革的滯后影響著巡視體系功效的發(fā)揮

我國(guó)現(xiàn)有監(jiān)督制度以同體監(jiān)督為主，對(duì)異體監(jiān)督不夠重視。而同體監(jiān)督是一種成本高、見(jiàn)效慢、效能低的監(jiān)督方式。實(shí)踐證明，大多數(shù)黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的腐敗問(wèn)題，是被同級(jí)紀(jì)委監(jiān)督舉報(bào)、處置的。改革開(kāi)放以來(lái)，雖然國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)層逐步認(rèn)識(shí)到權(quán)力過(guò)分集中的弊端，想走出反腐窘境，但是政治體制改革的推進(jìn)履步維艱，仍較為滯后，這從根本上影響著我國(guó)巡視體系的建立和完善，影響著黨內(nèi)巡視制度這一異體監(jiān)督機(jī)制的建立。[JP]

二對(duì)巡視工作缺乏監(jiān)督

雖然巡視工作是監(jiān)督制度貫徹落實(shí)的實(shí)踐形式，但這不代表巡視工作的開(kāi)展過(guò)程不需要被監(jiān)督。中央紀(jì)委副書(shū)記張軍在接受訪問(wèn)時(shí)表明，信任不能代替監(jiān)督，監(jiān)督者更要接受監(jiān)督。但是，從目前立法實(shí)際來(lái)看，我國(guó)并沒(méi)有對(duì)巡視工作的監(jiān)督做出明文規(guī)定，對(duì)巡視工作的各種監(jiān)督缺乏有效的法制保障，導(dǎo)致巡視組部分成員可能會(huì)借機(jī)發(fā)布虛假信息，攻擊被巡視對(duì)象，這在一定程度上對(duì)巡視工作的開(kāi)展造成不利影響，并影響巡視結(jié)果的準(zhǔn)確性和客觀性。

三監(jiān)督主客體權(quán)力不對(duì)等

在一定程度上，巡視工作是一項(xiàng)以“自上而下”為主、“自下而上”為輔的監(jiān)督工作，巡視工作的開(kāi)展需要巡視組密切聯(lián)系人民群眾。但是，由于巡視工作監(jiān)督的對(duì)象都是位高權(quán)重的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部及領(lǐng)導(dǎo)班子，這使得部分巡視干部和地方群眾對(duì)巡視對(duì)象產(chǎn)生“敬畏”之心，對(duì)于他們存在的某些問(wèn)題敢怒而不敢言，加上官民信息不對(duì)稱(chēng)，廣大群眾民主意識(shí)和維權(quán)意識(shí)偏低，導(dǎo)致巡視監(jiān)督不全面，出現(xiàn)“漏網(wǎng)之魚(yú)”。

四巡視工作人員監(jiān)督方式陳舊

巡視人員作為巡視工作的主體，其創(chuàng)新意識(shí)和監(jiān)督能力的強(qiáng)弱是能否創(chuàng)新巡視工作、實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督的關(guān)鍵所在。目前，我們開(kāi)展巡視工作主要局限于明察暗訪、專(zhuān)題督察、座談?dòng)懻?、?wèn)卷調(diào)查和聯(lián)合檢查等老套路、老方法，缺乏創(chuàng)新性。巡視人員的談話(huà)藝術(shù)、政治理論應(yīng)用、專(zhuān)業(yè)知識(shí)結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新意識(shí)等方面仍然存在較多薄弱點(diǎn)，這是我國(guó)巡視工作改革的致命傷，也是推進(jìn)巡視工作順利開(kāi)展的阻力之一。

四、改進(jìn)完善黨內(nèi)巡視制度的路徑方略

一建立健全法規(guī)體系，為巡視工作營(yíng)造良好的法制環(huán)境

1完善政治保障機(jī)制是前提。首先，必須提升認(rèn)識(shí)，統(tǒng)一思想，與黨中央保持高度一致。要把巡視工作與黨的純潔性建設(shè)、先進(jìn)性建設(shè)、廉潔政治建設(shè)等相結(jié)合。在巡視工作中，巡視組必須把維護(hù)黨的政治紀(jì)律看作重中之重，加強(qiáng)對(duì)黨的紀(jì)律貫徹實(shí)施情況的監(jiān)察，同時(shí)，巡視組成員要以黨紀(jì)嚴(yán)格約束自己，以身作則。其次，上下級(jí)黨委齊心協(xié)力，保證巡視工作的實(shí)效性。一方面，上級(jí)黨委既要發(fā)揮好領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督功能，又要維護(hù)好地方黨委的權(quán)威，處理好集權(quán)和分權(quán)的關(guān)系，給巡視工作的開(kāi)展?fàn)I造寬松的環(huán)境。另一方面，地方黨委作為被領(lǐng)導(dǎo)者，要聽(tīng)從上級(jí)安排，顧全大局，支持與配合巡視工作的開(kāi)展。

2加強(qiáng)巡視法制建設(shè)是基礎(chǔ)。中國(guó)要真正遏制腐敗，還必須在制度上、法律上建立健全有效的權(quán)力公開(kāi)運(yùn)行并接受監(jiān)督的體系，讓大多數(shù)官員不能腐、不敢腐、不想腐。因此，我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)巡視法制建設(shè)，規(guī)范巡視行為，讓政府、民眾、社會(huì)團(tuán)體以合理的方式參與到巡視監(jiān)督工作中，爭(zhēng)取社會(huì)各界人士對(duì)巡視工作的支持，以更好推進(jìn)巡視工作的開(kāi)展。一方面，我們要立足現(xiàn)在，制定專(zhuān)門(mén)的法律制度，對(duì)巡視對(duì)象、工作準(zhǔn)則、機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作程序、巡視方式等作出明文規(guī)定，給巡視工作界定范圍，為巡視工作的開(kāi)展提供法理依據(jù)和制度保障。另一方面，我們要進(jìn)一步探討和總結(jié)巡視工作，對(duì)工作中成熟的好點(diǎn)子、好經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行深入研究，使之上升到理論高度。

3健全巡視隊(duì)伍管理體制是關(guān)鍵。法律制度的貫徹落實(shí)需要主體實(shí)踐來(lái)完成、來(lái)檢驗(yàn)，巡視干部作為巡視制度的實(shí)施主體，其隊(duì)伍素質(zhì)高低，創(chuàng)新能力強(qiáng)弱，在很大程度上決定巡視制度作用的發(fā)揮和巡視監(jiān)督的效果。因此，巡視干部的選拔任用、績(jī)效考核、監(jiān)督管理至關(guān)重要。在今后的巡視工作中，確定巡視干部，應(yīng)該重點(diǎn)考察他們是否具備以下幾個(gè)方面的條件：一是有顧全大局、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)挠職?；二是有?shí)事求是、改革創(chuàng)新的能力；三是有不畏險(xiǎn)阻、迎難而上的魄力；四是有細(xì)心謹(jǐn)慎，明察秋毫的特質(zhì)。

二與時(shí)俱進(jìn)，開(kāi)拓創(chuàng)新巡視方式

一方面，巡視方式要內(nèi)外相維、左右相制。巡視方式有多種，主要有公開(kāi)巡視與暗訪巡視，表?yè)P(yáng)式巡視與糾錯(cuò)式巡視，事前、事中、事后巡視等。巡視工作的順利開(kāi)展，需要巡視人員多動(dòng)腦筋，分析各種巡視方式的利弊，綜合運(yùn)用多種巡視方式，實(shí)現(xiàn)巡視方式多元化、靈活化，有效減少“失監(jiān)”“虛監(jiān)”現(xiàn)象的發(fā)生，以實(shí)現(xiàn)巡視工作的高效能。另一方面，巡視方式要與時(shí)俱進(jìn)，開(kāi)拓創(chuàng)新。隨著巡視工作的不斷開(kāi)展，我們要適當(dāng)加快巡視節(jié)奏，增加巡視力度，拓寬巡視內(nèi)容，創(chuàng)新巡視方法，如將定期巡視與突擊檢查相結(jié)合，明察與暗訪相配套，努力做到“量身定做”巡視方式，增強(qiáng)巡視制度的實(shí)效性。

三貫徹群眾路線(xiàn)，保障巡視工作的客觀性

人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，是社會(huì)變革的決定力量，也是反腐敗的主力軍，而巡視工作的主要職責(zé)是反腐倡廉，出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是維護(hù)最廣大人民的根本利益，并且以人民監(jiān)督為重要保障，如果缺乏廣大群眾的支持，巡視工作就會(huì)成為無(wú)源之水、無(wú)本之木。從近年來(lái)巡視工作的實(shí)踐來(lái)看，腐敗線(xiàn)索的發(fā)現(xiàn)，一定程度上依靠廣大人民群眾的積極配合與促進(jìn)。因此，要想實(shí)現(xiàn)巡視工作常態(tài)化，提高黨內(nèi)監(jiān)督整體水平，保證巡視工作的客觀性，一定要貫徹群眾路線(xiàn)，密切聯(lián)系群眾，以群眾參與為巡視工作的根本支撐，找準(zhǔn)巡視工作最佳切入點(diǎn)，最大限度地傾聽(tīng)群眾的意見(jiàn)，了解群眾的需求，鼓勵(lì)群眾為巡視監(jiān)督的開(kāi)展提供線(xiàn)索，從而推進(jìn)巡視工作的開(kāi)展和巡視制度的創(chuàng)新。

一方面，在施行巡視監(jiān)督的過(guò)程中，要充分重視筑造群眾積極參與的監(jiān)督機(jī)制，為巡視人員提供正確的行為導(dǎo)向，從而讓黨政干部把對(duì)國(guó)家負(fù)責(zé)與對(duì)人民負(fù)責(zé)、對(duì)上負(fù)責(zé)與對(duì)下負(fù)責(zé)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，自覺(jué)維護(hù)黨和人民的利益。[7]另一方面，要通過(guò)制度完善、溝通交流、信息公開(kāi)等建立起群眾對(duì)巡視隊(duì)伍的信任感，為群眾提供參與巡視工作的機(jī)會(huì)，激發(fā)群眾參與巡視工作的主觀能動(dòng)性。同時(shí)，通過(guò)民間走訪、實(shí)地調(diào)研、信件上訪等途徑讓群眾參與到巡視工作的具體環(huán)節(jié)，增強(qiáng)群眾與巡視人員之間的溝通交流。[8]

四借鑒我國(guó)古代巡視制度和西方監(jiān)察制度的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)化黨內(nèi)巡視制度

1堅(jiān)持獨(dú)立監(jiān)察原則，保證巡視職能的獨(dú)立性。中外古今監(jiān)察的實(shí)踐表明，保持監(jiān)督的獨(dú)立性，是保證監(jiān)督實(shí)效性的重要原則。在中外歷代監(jiān)察中，巡視隊(duì)伍直接對(duì)皇帝或上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)負(fù)責(zé)，獨(dú)立開(kāi)展巡視監(jiān)督工作，不受“位高權(quán)重”群體的約束。如瑞典議會(huì)，在1809年時(shí)為了更好履行對(duì)官員的監(jiān)察，頒布施行了獨(dú)立于政府的監(jiān)察制度。議會(huì)只負(fù)責(zé)決定監(jiān)督官員的職責(zé)，在開(kāi)展監(jiān)察過(guò)程中，檢察人員在不違反法律的情況下可自主開(kāi)展檢查工作，監(jiān)察獨(dú)立性、自主性強(qiáng)。黨內(nèi)巡視是一種與時(shí)俱進(jìn)的監(jiān)督機(jī)制，被巡視對(duì)象都是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，巡視對(duì)象的特殊性，要求我們借鑒中外歷代獨(dú)立監(jiān)督的方法，成立專(zhuān)業(yè)的反貪或巡視機(jī)構(gòu)，保證獨(dú)立巡視的獨(dú)立性，維護(hù)巡視隊(duì)伍的權(quán)威。

2堅(jiān)持察糾并舉的方法，確保巡視工作的高效性。中外歷代在開(kāi)展巡視工作時(shí)，始終堅(jiān)持察糾并舉的方針。察就是監(jiān)察官員的施政情況，糾就是糾察官員的失職行為。巡視人員按規(guī)定對(duì)被巡視地區(qū)開(kāi)展全面監(jiān)察，對(duì)于勤政廉潔的官員，代表皇帝、朝廷、議會(huì)予以贊賞、獎(jiǎng)勵(lì)，并負(fù)責(zé)向上舉薦；對(duì)于品行不正、怠慢職責(zé)的官員，給予批評(píng)訓(xùn)誡；對(duì)于嚴(yán)重違法的人向有關(guān)部門(mén)檢舉，對(duì)其實(shí)施懲罰。察糾并舉實(shí)質(zhì)上是運(yùn)用了獎(jiǎng)勵(lì)與懲治雙管齊下的做法，保證了巡察工作的成效。因此，針對(duì)巡視過(guò)程中部分干部欺上瞞下、不講實(shí)話(huà)等突出問(wèn)題，我們可以借鑒中外歷史上察糾并舉的做法，在開(kāi)展巡視工作時(shí)，按照中央規(guī)定的方針政策實(shí)施監(jiān)察，全面了解被巡視地區(qū)干部的施政實(shí)情。[9]

3獎(jiǎng)懲分明，加強(qiáng)巡視隊(duì)伍自身建設(shè)。中外監(jiān)察十分注重監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)，如西漢時(shí)期對(duì)巡視官員進(jìn)行“自上而下”和“左右相制”的考核，并按施政實(shí)情對(duì)官員給予獎(jiǎng)懲。明代考滿(mǎn)法規(guī)定，對(duì)恪于職守、績(jī)效突出的人予以升遷；被貶后，工作表現(xiàn)突出的人恢復(fù)官位；對(duì)怠慢職責(zé)、貪污受賄的人予以罷免。1918年芬蘭的監(jiān)察制度規(guī)定，檢察隊(duì)伍由著名法學(xué)家組成，他們作為國(guó)家最高監(jiān)察官員，每年到全國(guó)各地開(kāi)展巡視，議會(huì)以其監(jiān)察結(jié)果和服務(wù)群眾的情況為主要考核標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其進(jìn)行獎(jiǎng)懲，將監(jiān)察、服務(wù)與獎(jiǎng)懲相掛鉤，讓巡視官員能處理好自身利益和服務(wù)的關(guān)系，促進(jìn)巡視隊(duì)伍的廉潔。[10]因此，我們可以借鑒以上做法，加強(qiáng)巡視隊(duì)伍建設(shè)，增強(qiáng)巡視人員的責(zé)任感，提升巡視人員的工作能力，從而有效扼制“先腐敗，后巡視；再腐敗，再巡視”的現(xiàn)象，推進(jìn)巡視工作的跨越式開(kāi)展。

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[10]朱妍麗中國(guó)古代巡視制度與國(guó)外巡視制度比較之借鑒[J]理論導(dǎo)刊，2010，8[ZK]