保障性住房如何實現(xiàn)分配正義

韓喜平 周玲玲

【摘要】保障性住房，是政府運用公共資源為那些無法從市場中獲得房屋或者居住困難的中低收入群體提供的住房。其出現(xiàn)是社會文明進步的產(chǎn)物，體現(xiàn)了“社會公正”的倫理價值追求，更符合社會主義的本質(zhì)要求。目前保障房供給過程中出現(xiàn)了保障房與保障對象不相匹配、保障房建設(shè)標準超標等問題，因此，需要從轉(zhuǎn)變政府理念，完善保障房規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)、分配相關(guān)的制度規(guī)范以及加強基礎(chǔ)領(lǐng)域制度建設(shè)等方面來保證保障房分配正義的實現(xiàn)。

【關(guān)鍵詞】民生倫理 保障性住房 分配正義 棚戶區(qū)改造 弱勢群體

【中圖分類號】D632.1 【文獻標識碼】A

從當前的社會發(fā)展現(xiàn)實來看，民生問題已成為一個不可回避的突出問題，如何使最廣大人民群眾共享發(fā)展成果，不但事關(guān)廣大人民群眾的根本利益，也影響國家改革發(fā)展的大局。其中，住房問題連續(xù)幾年成為“兩會”的核心議題，是社會關(guān)注度最高的問題之一。如何保障社會成員的基本住房需求，尤其是如何使社會的弱勢群體能夠?qū)崿F(xiàn)“住有所居”，已成為當前不容回避的現(xiàn)實問題。

目前，我國政府除了通過一系列政策措施對交易性住房的市場進行調(diào)節(jié)外，主要通過保障房建設(shè)來滿足城鎮(zhèn)低收入人群的住房需求?！笆晃濉逼陂g，通過各類保障性住房建設(shè)，全國1140萬戶城鎮(zhèn)低收入家庭和360萬戶中等偏下收入家庭住房困難問題得到解決。到2010年底，我國城鎮(zhèn)保障性住房覆蓋率已達7%～8%，城鎮(zhèn)居民人均住房面積超過30平方米，農(nóng)村居民人均住房面積超過33平方米?！笆濉逼陂g，我國計劃新建保障性住房3600萬套，從目前已開工和規(guī)劃開工的保障性住房的規(guī)模來看，實際總量可以達到3900萬套，屆時全國城鎮(zhèn)保障性住房覆蓋率將提高到20%以上，基本解決城鎮(zhèn)低收入家庭住房困難問題。①

保障性住房建設(shè)的發(fā)展，在一定范圍內(nèi)解決了低收入家庭住房困難的問題，但也要看到，在保障性住房的設(shè)計、建設(shè)、分配等領(lǐng)域仍然存在著各種問題。本文試圖從保障性住房供給的倫理價值、存在問題及分配正義的實現(xiàn)等幾個方面來展開研究，以說明保障性住房公平的配置不僅是文明的產(chǎn)物，更是和諧社會的必要組成部分。

保障性住房的基本界定

所謂保障性住房是指由政府為中低收入、住房困難家庭所提供的限定標準、限定價格或租金的住房。目前，我國政府提供的保障性住房主要包括五大類：廉租住房、公共租賃住房、棚戶區(qū)改造安置住房、經(jīng)濟適用住房以及棚戶區(qū)改造安置住房（2013年12月住建部提出將公共租賃住房和廉租房并軌運行）。除此之外，根據(jù)各地區(qū)的實踐，還存在如限價房、安居性商品房以及公租房等名目不同的保障性住房。

從其產(chǎn)權(quán)性質(zhì)來看，保障性住房可以分為三種類型：不涉及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的租賃性住房（包括廉租住房和公共租賃住房）、涉及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的限制性產(chǎn)權(quán)房（包括經(jīng)濟適用住房和限價商品住房）和具有原始產(chǎn)權(quán)的棚戶區(qū)改造安置住房。從制度設(shè)計初衷來看，此三種類型對應(yīng)不同的住房困難群體，滿足不同人群的住房需求。租賃性保障房主要針對城市最低收入至低收入無力購房的住房困難家庭，幫助他們滿足住房基本需求；限制性產(chǎn)權(quán)房主要針對低收入至中等偏下收入、無力購買商品性住宅的家庭，為其提供具有一定限制條件的產(chǎn)權(quán)性住宅；而棚戶區(qū)改造則主要是以改善低收入家庭居住環(huán)境和保護歷史文化街區(qū)為宗旨，解決困難住戶的住房需求，改善原居民的住房質(zhì)量、小區(qū)環(huán)境、配套設(shè)施以及進行建筑節(jié)能改造等。

總之，保障性住房的供給，是由政府提供的、以財政資金為主要來源的，用以解決社會中低收入群體基本居住需求的一種住房制度。保障性住房的保障原則是滿足基本住房需求，小戶型、功能全、質(zhì)量好；與一般的商品性住房相比，保障性住房具有限制建筑面積、限制交易價格或者租金等特征。

從民生的倫理價值來看保障房的供給

保障性住房的出現(xiàn)是社會文明進步的產(chǎn)物，也是現(xiàn)代福利思想和政府責(zé)任理論發(fā)展的結(jié)果，更符合社會主義的本質(zhì)要求。

以人為本——民生的倫理價值核心。以人為本是科學(xué)發(fā)展觀的核心，也是構(gòu)建社會主義和諧社會必須遵循的最重要原則。堅持以人為本，既要堅持發(fā)展成果由人民共享，也要關(guān)注人的價值、權(quán)益和自由，關(guān)注人的生活質(zhì)量、發(fā)展?jié)撃芎托腋Ｖ笖?shù)。

社會主義市場經(jīng)濟確立以來，物質(zhì)財富迅速增加，人民生活有了很大改善，但是社會價值觀卻出現(xiàn)了某種程度上的斷裂，追求收益最大化成了人們行動的直接動力，并且由于制度運行的不規(guī)范，導(dǎo)致出現(xiàn)了一部分弱勢群體，他們不僅在物質(zhì)方面匱乏，而且影響力低、易受他人的歧視和排斥，尊嚴和人格受到挑戰(zhàn)。物質(zhì)需求無法滿足，加上尊嚴感缺乏，極易導(dǎo)致相關(guān)人群對其他群體和整個社會的敵意，甚至導(dǎo)致一些社會沖突的出現(xiàn)。從各國的社會保障實踐來看，各國社會保障制度均以保護弱勢群體的最低生活為基本職責(zé)。因此，對社會成員的基本需求給予保障是當前我國解決民生問題的最低要求，尤其是對那些依靠自身力量無法達到基本生存和發(fā)展要求的群體提供支持，從而營造出互相關(guān)愛、互相尊重的社會環(huán)境，進而激發(fā)其內(nèi)在的精神動力，促進其自身的和諧與發(fā)展，最終實現(xiàn)整個社會的和諧發(fā)展。

公正——民生的倫理價值理想。公平正義是任何社會都會追求的價值理想?！爸挥袑ι鐣蓡T的基本權(quán)利予以切實的保證，才能夠從最起碼的意義上體現(xiàn)出對個體人締結(jié)社會的基本貢獻和對人的種屬尊嚴的肯定，才能夠從最本質(zhì)的意義上實現(xiàn)社會發(fā)展宗旨亦即以人為本位發(fā)展的基本理念，也才能夠從最實效的意義上為社會的正常運轉(zhuǎn)確立起必要的條件。”②

關(guān)注民生是實現(xiàn)社會公正的需要。社會的存在是以個體的存在為前提的，而個體的生存有賴于其基本需要的滿足。因此社會公正首先就表現(xiàn)為生存權(quán)、就業(yè)權(quán)、受教育權(quán)和社會保障等基本權(quán)利，而生存的原則應(yīng)為社會公正的第一原則，社會公正首先要保證每個公民的生存權(quán)利。由此，社會的首要義務(wù)就是要通過一系列制度安排來保障人們的基本需要，以維持人們的生命和提供給人們從事各種社會活動的必要條件，從而為社會的正常運轉(zhuǎn)提供保障。故而對民生提供社會保護是貫徹社會公正原則的必然要求?！耙率匙⌒小钡臐M足毫無疑問是人的最基本需要，是人的生存權(quán)的基本體現(xiàn)?，F(xiàn)代社會中，作為消費品的“住”的滿足（即房屋的獲得），對于低收入人群來說尤為困難，因此，由政府提供保障性住房成為解決民生問題的一個重要方面。

政府作為公共資源的受托管理者，具有提供保障性住房的責(zé)任和義務(wù)。政府的職責(zé)在于按照社會大眾的意志，努力以合理的資源付出，切實保障那些真正需要保障者。保障房的供給不能成為一些地方政府想給就給、不想給就少給或不給的隨意行為。從保障性住房的性質(zhì)來看，其受益群體是那些無力承擔商品房價格的中低收入、住房困難的社會成員，而將其他人群嚴格排除在外。也就是說，保障性住房只保障基本，而絕不是額外福利。因此，保障性住房的供給從設(shè)計、建設(shè)到分配都應(yīng)遵守確定的規(guī)則，遵照限定的標準，即特定的受益群體，較小的住房面積、較低的工程標準，以及受到限制的售價或租金。

總之，一個社會從公正的立場出發(fā)，有義務(wù)保障其社會成員的基本生存需要，為自身無力解決住房問題的群體提供住房，但是這種保障是“基本”的，如果保障性住房面積過大，或者被收入不那么低的社會成員獲得，既違反保障性住房的本質(zhì)要求，更侵害了對廣大納稅人的“公正”。

當前保障性住房供給過程中存在的問題

近年來，保障性住房建設(shè)規(guī)模越來越大，在緩解低收入群體住房困難方面取得了一些成績。但是，保障房種類繁多導(dǎo)致管理失范、地方政府政策隨意導(dǎo)致分配違規(guī)等情況屢有發(fā)生，嚴重弱化了保障房的保障功能。

保障房與保障對象不相匹配。在保障房政策實施過程中，最受人詬病的問題在于其分配的不公，保障房與保障對象不相匹配，出現(xiàn)“逆保障”問題。比較突出的表現(xiàn)為：（1）大量的保障房項目以集資房名義成為某些部門單位的額外福利，能夠進行集資建房的往往是經(jīng)濟基礎(chǔ)比較好的企業(yè)或者部門，這樣，利用國家的保障房優(yōu)惠政策為參與集資的群體提供遠低于市場價格的房產(chǎn)，事實上成為“福利分房”，而真正需要覆蓋的低收入人群卻無法獲得住房。③（2）有的地區(qū)將為引進人才而建的“人才房”納入保障房范圍，擠占有限的保障房指標和公共資源，使本應(yīng)受益的弱勢民眾無法獲得相關(guān)保障。例如，根據(jù)杭州市政府規(guī)劃，2010年建設(shè)50萬平方米人才房，這些人才房被納入119萬平方米經(jīng)濟適用房指標中，占了近一半份額。④（3）由于資格審核方面的漏洞，以瞞報、假報、轉(zhuǎn)移財產(chǎn)等途徑來申請保障性住房的情況屢有發(fā)生，出現(xiàn)“開寶馬住經(jīng)濟適用房”的怪現(xiàn)象，更出現(xiàn)諸多的“房叔”“房嬸”“房哥”“房姐”，嚴重挑戰(zhàn)公眾對社會正義的認知。⑤

（4）有些地區(qū)甚至出現(xiàn)了縮水保障房面積套取保障房財政?？畹氖吕ｊ兾魇∩搪迨猩讨輩^(qū)上報3萬平方米600套廉租房建設(shè)計劃，并成功套取中央和陜西省兩級部門投資的1600萬元后，600套廉租房任務(wù)被變更為200套；而更嚴重的是，經(jīng)過大大縮水的廉租房建設(shè)任務(wù)，在約定期限內(nèi)也一套都沒有蓋起來。⑥

保障性住房本是政府為抑制高房價，動用公共財政打造的惠民工程，如果被有關(guān)部門用于照顧公務(wù)員或者相關(guān)利益人，將優(yōu)惠的土地、稅收政策和有限的公共資源服務(wù)于少數(shù)人的利益，成為房地產(chǎn)商和相關(guān)部門人員獲得私利的途徑，這不但損害了社會大眾的根本利益，更會引起公眾對政府公信力的質(zhì)疑。

保障房面積超標、地點超限。地方政府在保障房供給過程中，忽視政府的信托責(zé)任，將公共資源當成部門利益，導(dǎo)致保障性住房供給政策的隨意性，超越國家政策標準，按照政府自身或者部門利益偏好實施，出現(xiàn)保障房建設(shè)中的違規(guī)違法現(xiàn)象。（1）住房面積超標。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發(fā)〔2007〕24號）的規(guī)定，經(jīng)濟適用住房的建筑面積控制在60平方米左右，新建廉租住房套型建筑面積控制在50平方米以內(nèi)。各地政府可以根據(jù)本地具體實際情況另有補充規(guī)定，但總的來說應(yīng)與上述標準相去不遠。但是，從各地的實際操作來看，各地出現(xiàn)了大量100～200平米的超標準房，甚至出現(xiàn)200～300平米的“豪宅”。這種情況的出現(xiàn)，意味著保障房“保障”的已不是低收入人群，這直接導(dǎo)致公共資源的錯配。（2）建設(shè)地段隨意。保障性住房保障的是基本居住需求，因此不應(yīng)該占用城市中最有商業(yè)價值的地塊，但從各地的實踐來看，屢屢出現(xiàn)位于黃金地帶的“豪華保障房社區(qū)”。當然，這些保障房的入住者也不是通常意義的住房保障對象。

面積超標和地點超限背后是分配的違規(guī)?；蛘哒f，正是由于有了違規(guī)分配的動機，才有了面積超標和地點超限的違反政策的實際結(jié)果。其背后是一些地方政府無視國家法律和政府的信托責(zé)任，政策隨意，無視普通民眾的根本利益。

保障房空置。2013年審計署發(fā)布審計公告說，多個省份的保障性住房出現(xiàn)空置，有4省空置總量超5萬套。其中山東1.29萬套，海南9千多套，廣東1.15萬套，云南2.3萬套。一邊是中低收入群體期盼早日實現(xiàn)“安居夢”，另一邊是大量保障房分配“遇冷”，陷入“房等人”窘境。

為什么政府投入巨資建成的保障性住房出現(xiàn)大量空置呢？入住率偏低的保障房小區(qū)普遍存在選址太遠、交通不便、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、公共服務(wù)設(shè)施配套滯后等問題。因此，在一些地區(qū)出現(xiàn)保障性住房棄租或者棄購現(xiàn)象，許多人寧可蝸居主城“一張床”，也不要遠郊的“一套房”。⑦這種現(xiàn)象的出現(xiàn)部分由于一些地方政府為完成保障性住房建設(shè)指標任務(wù)而選擇遠離中心城區(qū)的地方建房“湊數(shù)量”。⑧影響保障房空置的另一個因素是保障房申請的門檻較高。一般地區(qū)都會設(shè)置戶籍和收入門檻，這使得很多真正住房困難的非戶籍人口和剛超過收入門檻的戶籍居民無法申請保障房。比如，大量農(nóng)民工往往生活在條件很差、衛(wèi)生設(shè)施不全的居住環(huán)境中，卻無法申請保障性住房。

另外，在保障性住房的建設(shè)中也存在偷工減料等工程質(zhì)量問題。比如海南省審計廳對本省保障性安居工程審計發(fā)現(xiàn)，全省有24個項目存在偷工減料、以次充好現(xiàn)象，其中770套住房出現(xiàn)墻體開裂、頂棚滲水等影響結(jié)構(gòu)安全和使用功能的質(zhì)量缺陷。⑨

促進保障性住房分配正義的路徑選擇

針對保障性住房建設(shè)和分配過程中暴露出的種種問題，要繼續(xù)探索創(chuàng)新保障性住房建設(shè)和管理機制，完善保障性住房申請家庭的經(jīng)濟和其他狀況的審核機制，嚴格準入退出，確保公平分配。

實現(xiàn)政府對保障性住房供給理念的轉(zhuǎn)變。首先要明確保障性住房供給的理論認知，尤其是地方政府既不能將提供保障性住房看成是對弱勢群體的恩賜，更不能將其作為獲取政績的手段，而應(yīng)視為政府保障其社會成員基本生存權(quán)利、維護社會公正的基本責(zé)任和義務(wù)。只有建立起這樣的基本認知，才能將保障房政策落到實處，取得實效。其次要進一步簡化保障性住房的品種，取消產(chǎn)權(quán)性保障房，更多提供租賃性住房，這不但有利于規(guī)范管理，更有助于保障公平，減少設(shè)租、尋租和腐敗等問題的滋生。同時，要進一步明確保障房的保障對象，將符合條件的外地務(wù)工人員和新就業(yè)人員納入保障對象人群，以實現(xiàn)最大限度的分配正義。最后，要對上述事項加以立法，以法律的尊嚴來維護保障房的公益屬性和正義本質(zhì)；同時將保障房政策制度化、長期化，減少政策的隨意性和頻繁變動。

完善保障性住房規(guī)劃設(shè)計和建設(shè)環(huán)節(jié)的制度規(guī)范。（1）要強化規(guī)劃統(tǒng)籌，從城鎮(zhèn)化發(fā)展和改善居民住房條件等實際需要出發(fā)，把保障性安居工程的規(guī)劃與城市整體住宅區(qū)規(guī)劃相結(jié)合，從社會發(fā)展和公民教育的遠期效應(yīng)考慮，保障房區(qū)域與商品房區(qū)域應(yīng)盡可能相間分布，避免城市貧民區(qū)的形成以及保障區(qū)域配套生活設(shè)施的整體滯后。從長期來看，這有利于居民整體素質(zhì)的提高和社會和諧的實現(xiàn)。（2）保障房的設(shè)計建設(shè)要嚴格控制單戶建筑面積，按照人口規(guī)模建設(shè)小于70平方米的居民住宅，比如家庭成員1人的，只能申請40平方米以下住房，兩口之家50平方米，三口之家60平方米。通過嚴控單戶建筑面積，在既有的經(jīng)濟投入和總體建設(shè)規(guī)模條件下，既可以使更多的困難人群獲得保障，也可以減少分配過程中出現(xiàn)的違法違規(guī)現(xiàn)象。（3）保障性住房應(yīng)具備基本的結(jié)構(gòu)，戶型小、功能全，并做到配套設(shè)施同步規(guī)劃、同期建設(shè)、同時交付使用，確?？⒐ろ椖考霸缤度胧褂谩Ｔ诮ㄔO(shè)過程中嚴格控制建筑和裝飾材料的選用，尤其是要避免裝飾材料高檔化，保證建設(shè)資金的使用效益。（4）要做好規(guī)劃設(shè)計、施工質(zhì)量、建筑材料和竣工驗收的監(jiān)管，落實工程質(zhì)量責(zé)任，確保工程質(zhì)量安全。

完善分配環(huán)節(jié)的操作規(guī)范。在保障性住房的分配環(huán)節(jié)，要注重和實現(xiàn)程序公正：（1）公告。保障房在進入分配環(huán)節(jié)前，要在影響廣泛的媒體（平面、視聽和網(wǎng)絡(luò)媒體同步進行）進行不短于15天的公告，說明可提供住房的套數(shù)、戶型和面積，以及申請人的基本要求。（2）審核和輪候。對申請人的收入、財產(chǎn)、住房等信息進行全面審核，并且對申請人的基本情況進行不短于10天的公示；保障房的申請要兼顧“先來后到”原則和需要原則，使所有符合條件者都能公平公正地參加申請、輪候，并逐步獲得保障房。（3）退出。對入住者的收入、財產(chǎn)變動等情況進行動態(tài)監(jiān)測，同時完善糾錯機制，堵塞漏洞，對于不再符合保障條件的被保障人及時清退。

實現(xiàn)保障房公平分配，必須嚴格規(guī)范各類程序，其核心在于確保公開透明，要保證全過程公開，包括基本政策公開、保障房基本狀況公開、申請人基本情況公開，要堅持陽光操作，接受群眾、社會和媒體全方位監(jiān)督。

完善相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和制度建設(shè)。利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，建立和完善居民家庭和財產(chǎn)狀況數(shù)據(jù)庫，將居民家庭成員、收入狀況、公積金、地稅、社保等賬號統(tǒng)一起來，為公平合理分配保障房提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。申請人提出申請后，審核機構(gòu)可以對從公積金、地稅、社保以及民政、公安等部門取得的數(shù)據(jù)進行綜合評估，以確定申請人的家庭和收入狀況，審核其是否具有申請資格，從而確定合適的保障對象，從源頭上為公平分配奠定基礎(chǔ)。

另外，要完善相關(guān)法律體系，加大對違規(guī)者的懲罰力度，嚴懲利用保障性住房謀取私利的行為。對利用虛假信息申請保障房的申請人取消其當次申請資格以及限制其一定時間內(nèi)的申請資格；同時對于幫助利益相關(guān)人非法取得保障性住房的公職人員予以嚴懲，加大違法違規(guī)者的潛在成本，以保證被保障群體的公平分配的權(quán)利。

（本文系國家社科基金重大項目“中國特色社會主義民生制度”的階段性成果，項目編號：12&ZD057；吉林大學(xué)人文社會科學(xué)研究規(guī)劃項目成果，項目編號：2011QY103）

注釋

詳見住建部網(wǎng)站，http：//www.mohurd.gov.cn/。

吳忠民：《公正新論》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2000年，第4頁。

http：//bj.house.sina.com.cn/news/2012-08-27/1527413213.shtml.

http：//news.xinhuanet.com/comments/2010-12/08/c_12858319.htm.

http：//news.xinhuanet.com/fortune/2010-04/03/c_1216022.htm.

http：//www.ce.cn/cysc/fdc/fc/201105/30/t20110530_20984044.shtml.

http：//finance.sina.com.cn/zl/china/20130813/094616429716.shtml.

http：//gz.house.163.com/special/xf_baozhangfang.

責(zé) 編/武 潔