建立需求響應機制 提高扶貧的精準度

鄭寶華 蔣京梅

以習近平同志為代表的新一屆中央領導集體高度重視農(nóng)村扶貧開發(fā)工作，不僅持續(xù)加大中央財政的扶貧投入力度，而且采取了一系列更加有效的政策措施。2013年11月初，習近平總書記在湘西土家族苗族自治州考察時表示，扶貧要實事求是，因地制宜。要精準扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標。2013年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》的通知(中辦發(fā)[2013]25號文件)，對建立精準扶貧機制做了科學界定和工作安排。李克強總理做的2014年和2015年政府工作報告，更是明確強調(diào)：地方要優(yōu)化整合扶貧資源，實行精準扶貧，確保扶貧到村到戶。2015年中央經(jīng)濟工作會議上，習總書記進一步強調(diào)：“要更多面向特定人口、具體人口，實現(xiàn)精準脫貧，防止平均數(shù)掩蓋大多數(shù)?！边@使精準扶貧有了更加明確的目標，即精準脫貧。2015年年初習近平總書記又強調(diào)：要“實施精準扶貧、精準脫貧，因鄉(xiāng)因族制宜、因村施策、因戶施法，扶到點上、扶到根上。扶貧項目安排和資金使用都要提高瞄準度，不要大而化之、撒胡椒面，更不能搞不符合當?shù)貙嶋H的面子工程?！?筆者認為，如何實現(xiàn)精準扶貧和精準脫貧，需要探索有效的制度安排，使貧困者及其社區(qū)成為扶貧主體和脫貧主體；以需求響應機制為制度杠桿，鼓勵貧困者及其社區(qū)積極參與到扶貧開發(fā)過程中去，并真正成為主體，應是一種有效的政策選擇。

一、需求響應機制的理論基礎

精準扶貧的基本目標是提高扶貧對象的瞄準精度和扶貧開發(fā)資源的配置和使用效果，這兩者都離不開貧困者的積極主動參與，核心就是讓他們成為脫貧主體，這樣才能實現(xiàn)精準脫貧。這樣看來，精準扶貧強調(diào)的主要是手段，而精準脫貧強調(diào)的主要是目標，兩者相輔相成。要使精準扶貧達致精準脫貧的根本目標，就需要使扶貧主體與脫貧主體良性互動，并讓脫貧主體成為受益主體。而要使廣大貧困農(nóng)民成為受益主體，還必須讓他們成為行動主體和決策主體。為此，需要找到一種能夠反映廣大貧困農(nóng)民和貧困社區(qū)需求的扶貧資源投入機制，使精準扶貧得到來自貧困者及其所在社區(qū)的有效參與，并最終讓他們成為脫貧主體。在借鑒制度供給與需求理論并總結(jié)過去一些國際組織的扶貧開發(fā)實踐經(jīng)驗的基礎上，筆者認為：需求響應機制應該是一種較為有效的制度安排。

1.理論依據(jù)

制度變遷理論的一個新趨勢是不僅強調(diào)制度變遷的供給，而且也越來越強調(diào)制度變遷的需求，并因此產(chǎn)生了制度變遷的供給與需求分析視角。美國著名學者戴維·菲尼(David Feeny)據(jù)此設計了制度變遷的供給與需求分析框架。按照菲尼的觀點，“一切制度安排都有可能影響收入分配和資源配置的效率”*戴維·菲尼：《制度安排的需求與供給》，V.奧斯特羅姆、D.菲尼、H.皮希特編，王誠等譯：《制度分析與發(fā)展的反思》，北京：商務印書館，1992年，第137頁。，而新的制度安排受到供給和需求的雙重制約。對此，筆者的理解是：在任何一種國家政權(quán)體系下，制度變化的供給固然很重要，但這僅僅是制度變化發(fā)生、也就是新制度形成并付諸實施的一個必要條件，而不是充分必要條件，因為制度變遷還要受到制度需求的制約?！爸贫茸兓墓┙o，取決于政治秩序提供新的安排的能力和意愿”，*戴維·菲尼：《制度安排的需求與供給》，第144頁?；蛘哒f：“制度創(chuàng)新的供給主要決定于一個社會的各既得利益集團的權(quán)力結(jié)構(gòu)或力量對比”。*林毅夫：《關于制度變遷的經(jīng)濟學理論：誘致性變遷與強制性變遷》，R.科斯、A.阿爾欽、D.諾思編：《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學派與新制度學派譯文集》，上海：上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，1994年，第131頁。在當今世界政治格局下，強制性制度安排不再是制度供給的唯一來源。這就需要綜合考慮制度變遷的供給與需求的各種因素。在此，如果把林毅夫先生提的一個問題變換一下主題詞，便會有新的發(fā)現(xiàn)。林毅夫先生在談及強制性制度變遷的政治經(jīng)濟學時，提到了他認為很有趣的一個問題：“國家是否能激勵和有能力去設計和強制推行由誘致性制度變遷過程所不能提供的、適當?shù)闹贫劝才?？?Ruttan, Vernon W.and Yujiro Hayami: “Toward a Theory of Induced Institutional Innovation”, in Journal of Development Studies, vol.20, no.5(December)，1984.把這個問題換個提法，就是：國家是否有激勵和能力去設計和推行由誘致性制度變遷過程所提供的符合需求的制度安排？

對于這個問題的回答，既能夠讓我們找到如何緩解當前強制性制度變遷與誘致性制度變遷二分對立的答案，也能夠幫助我們探索如何解決制度變遷的供給與需求這一對矛盾的路徑。前者的一個暗示是：在強制性和誘致性制度變遷之間，還有許多不同的組合，如誘致性拉動的強制性制度變遷、誘致性推動的強制性制度變遷、回應強制性的誘致性制度變遷、等等。這樣的制度變遷路徑，也許更加符合當今世界的國家治理理論。就后者而言，如果制度變遷的供給和需求之間也存在一個均衡點的話，那可能的情況就是適應了制度需求的制度變遷供給，或者說是能夠回應制度變遷需求的制度變遷供給。這就是本文所討論的需求響應機制(Demand-Responsive Approach，DRA)。

需求響應機制是20世紀90年代中期世界銀行等國際組織開始使用的一個新概念。其基本含義是，任何供給(資源、制度)都需要考慮需求，而基于需求或者能夠充分反映需求者需要的供給才可能成為有效供給，為此，需要建立能夠有效顯真或回應需求者需要的、具有需求響應特點的供給機制。這種機制的突出特點是需求者導向，但又充分考慮了供給者的供給水平和能力，進而獲得供給與需求均衡的供給策略。

2.實踐基礎

需求響應機制最早于20世紀80年代末期應用于世界銀行和聯(lián)合國開發(fā)計劃署在全球?qū)嵤┑墓┧托l(wèi)生項目，其基本目的是增強社區(qū)對項目的擁有感和責任感，從而提高項目的執(zhí)行效率和效果。*參見Rural Water Supply and Sanitation and Social Funds Thematic Groups, the World Bank: “Rural Water Supply and Sanitation Toolkits for Multisector Projects”, Improved by the World Bank, December 2004, http://www-wds.worldbank.org/servlet/WDSContentServer/WDSP/IB/2005/07/29/000012009-20050729090303/Rendered/PDF/331630rev0PAPER0ENGLISH0rwss1pub.pdf.這一機制在理論上不僅迎合了世界銀行所倡導的社區(qū)主導的發(fā)展理念(Community-Driven Development)，而且與聯(lián)合國開發(fā)計劃署所提倡的發(fā)展是“人的發(fā)展，為了人的發(fā)展，由人去從事的發(fā)展”的新理念相呼應。而從實踐上看，這一機制也是對社區(qū)參與式發(fā)展實踐的有益補充，因此受到了許多發(fā)展中國家和國際援助機構(gòu)的青睞。之所以如此，是因為這一機制與傳統(tǒng)的供給推動機制相比，有許多顯著的優(yōu)點，具體見表1。

3.基本思路

用制度變遷理論來分析，需求響應機制的基本思路包括以下幾點：

表1 需求響應機制與傳統(tǒng)的供給推動機制的比較

首先，任何制度變遷或新制度安排都是國家在特定社會經(jīng)濟條件下做出的，因此既需要考慮新制度的供給，更需要考慮其需求所受到的若干制約因素。這里的特定社會經(jīng)濟條件也就是制度變遷的需求變量，而國家本身作為一種具有壟斷特權(quán)的制度安排主體，不僅需要充分考慮這些特殊的社會經(jīng)濟條件，而且它本身就是制度變遷的供給變量。國家的制度變遷如果不考慮社會的需求，不僅會使制度變遷背離特定的社會經(jīng)濟條件，從而失去社會基礎，達不到預期目標，而且會加速制度變遷的速度，甚至導致社會動蕩。這對于具有公共產(chǎn)品性質(zhì)的制度變遷來說更是如此，因為這方面的制度“不可能由誘致性制度創(chuàng)新過程建立。沒有政府一心一意的支持，社會上不會存在這樣的制度安排”。*林毅夫：《關于制度變遷的經(jīng)濟學理論：誘致性變遷與強制性變遷》，第403頁。

其次，制度變遷的主體不一定是國家或者社會的某個群體甚至個人，更不一定是強制性制度變遷狀態(tài)下的國家，也不一定是誘致性制度變遷狀態(tài)下的一群(個)人。其倡導者/實踐者可能是社區(qū)群眾或者草根組織，也可能是社會的代言人，最重要的是國家是否能夠及時做出滿足制度變遷需求的回應，并采取有效措施使制度變遷的供給與需求相吻合。因此，制度變遷不一定會出現(xiàn)一些學者所強調(diào)的 “統(tǒng)治者只有在下面這種情況下才會采取行動來彌補制度創(chuàng)新的供給不足：即按稅收凈收入、政治支持以及其他進入統(tǒng)治者效用函數(shù)的商品來衡量，強制推行一種新制度的預期邊際收益要等于統(tǒng)治者預計的邊際費用。沒有人可以保證效用最大化的統(tǒng)治者會用激勵去履行那些增進制度安排供給的政策，以達到使作為整體的社會財富最大化”。*林毅夫：《關于制度變遷的經(jīng)濟學理論：誘致性變遷與強制性變遷》，第397頁。

再次，制度變遷的動因不完全是為了“得到在現(xiàn)存制度下所得不到的利益”，*戴維·菲尼：《制度安排的需求與供給》，第144頁。更不僅僅是用經(jīng)濟學去衡量的利益。因為國家所需要的制度不僅是經(jīng)濟制度，經(jīng)濟制度只是整個制度結(jié)構(gòu)中的一個部分，在很多時候甚至不是重要的部分。因此，制度變遷所遵循的盡管也是成本和收益的比較所得的凈收益，但應該是社會凈收益，而不是個人或者群體的凈收益。收益的范圍也遠遠超出了經(jīng)濟范疇，涵蓋了經(jīng)濟、政治、社會、生態(tài)、文化、技術等方面。

最后，制度變遷的路徑不一定是非此即彼的自下而上或從上到下，而可能是一種相互回應型，尤其是供給回應需求的新機制。在這種狀態(tài)下，“路徑依賴仍然起著作用，這也就是說，我們的社會演化到今天，我們的文化傳統(tǒng)，我們的信仰體系，這一切都是根本性的制約因素，我們必須仍然考慮這些制約因素。這也就是說，我們必須非常敏感地注意到這一點：你過去是怎么走過來的，你的過渡是怎樣進行的。我們必須了解這一切。這樣，才能很清楚未來面對的制約因素，選擇我們有哪些機會？”*道格拉斯·諾思：《制度變遷理論綱要》，陳敬山編：《經(jīng)濟學與中國經(jīng)濟改革》，上海：上海人民出版社，1995年，第9頁?；蛘吒鼫蚀_地說，在常規(guī)狀態(tài)下，變遷的路徑既受制于文化、傳統(tǒng)價值體系，還受制于國家制度、政權(quán)結(jié)構(gòu)以及可能受到的外部制約因素等。

二、需求響應機制對提高扶貧精準度的可能貢獻

從一般意義上講，精準扶貧是指針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶情況，運用科學有效程序?qū)Ψ鲐殞ο髮嵤┚_識別、精確幫扶、精確管理的扶貧方式。從這個意義上講，精準扶貧主要是就貧困居民而言的，誰貧困就扶持誰，誰的貧困程度深對誰的扶持力度就應該大些，目標是“真扶貧，扶真貧”。這不僅要求因鄉(xiāng)因族制宜、因村施策、因戶施法，扶到點上、扶到根上，而且要求提高扶貧項目安排和資源配置的瞄準度，不要大而化之、撒胡椒面，更不能搞不符合當?shù)貙嶋H的面子工程。這里，需要重點解決的問題是扶貧開發(fā)資源配置的精度。也就是說，一定要使政府投入的扶貧資源不僅能夠真正用于貧困人群和貧困社區(qū)，而且要與貧困者和貧困社區(qū)的基本需求相吻合，能夠撬動貧困者及其所在社區(qū)自身的資源，并使兩者之間找到很好的結(jié)合點，從而使外部的扶持最終轉(zhuǎn)化為貧困者自身的行動，這樣才能提高農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的效率和持續(xù)性。這樣一來，需求響應機制由于其自身的特點和根本要求，對提高精準扶貧和精準脫貧的精度將具有較大貢獻。

1.能有效緩解政府扶貧資源供給不足的矛盾

農(nóng)村扶貧開發(fā)需要依托政府的財政投入，但由于中國本質(zhì)上說還是一個發(fā)展中國家，財政扶貧資源的供給與需求之間存在矛盾是一種常態(tài)。在國家宏觀經(jīng)濟進入以中高速增長為基本特點的新常態(tài)下，中央財政投入農(nóng)村扶貧開發(fā)的資金規(guī)模會有所擴大，但擴大的水平肯定是有限的。而貧困地區(qū)由于財政收入有限，也不可能有更多的資源投入農(nóng)村扶貧開發(fā)。在這種情況下，撬動社會資本，尤其是貧困者自身及其社區(qū)所擁有的資源，就成為緩解政府扶貧資源供給不足的一種選擇，需求響應機制正好可以起到這樣的作用。究其原因，是因為需求響應機制能夠?qū)⒇毨д呒捌渖鐓^(qū)作為扶貧開發(fā)的主體，讓他們不僅決定實施什么樣的項目，而且承諾自己必須承擔的責任，比如可以讓貧困者及其社區(qū)根據(jù)上級政府所可能提供的扶貧資源，提出需要優(yōu)先解決的主要問題或優(yōu)先實施的項目，并由他們提出自己的方案或者項目預規(guī)劃，通過競爭機制獲得政府的支持。在現(xiàn)實生活中，我們的“一事一議”和“以獎代補”項目就多少具有這樣的性質(zhì)。這是真正意義上的社區(qū)主導扶貧開發(fā)方式，其主要作用在于能夠使貧困者及其所在社區(qū)成為扶貧開發(fā)和脫貧的主體。

這種做法有幾個方面的創(chuàng)新：一是要解決的主要困難/問題乃至項目是由貧困農(nóng)戶及其所在社區(qū)自己提出來的，因此能夠較準確地反映其實際困難和基本需求，不僅能夠體現(xiàn)發(fā)展是人的發(fā)展的根本理念，而且使貧困者及其社區(qū)對所要實施的項目具有擁有感，這既可以讓他們投入必要的資源，而且可以減少項目設立后的運營成本。二是讓貧困者及其所在社區(qū)成為項目的實施者或監(jiān)督者，可以減少政府大包大攬，降低建設成本，甚至可以鏟除滋生腐敗的土壤。三是由于競爭機制的引入，可以增強社區(qū)的凝聚力，培育農(nóng)村社會資本。為了使競爭保持在一個合理的范圍內(nèi)，政府需要提前做好的就是公正公平和公開的制度設計，比如不同地區(qū)或者不同貧困程度的農(nóng)戶和社區(qū)能夠獲得不同的扶貧開發(fā)投入，但為了提高扶貧資源的動員能力，可以給在同等條件下資源動員能力較強，對項目實施有更多承諾或者后期運營管理有更好措施的農(nóng)戶和社區(qū)優(yōu)先權(quán)。同樣，對于有限的資源，政府在同等條件下，也可以優(yōu)先向較貧困的農(nóng)戶和社區(qū)傾斜。如果真正按照這樣的思路配置扶貧開發(fā)資源，實施扶貧開發(fā)項目，就可以有效撬動廣大貧困農(nóng)戶及其所在社區(qū)自身的資源，使政府的投入真正起到“四兩撥千斤”的作用，將可以緩解扶貧開發(fā)資源投入不足的問題。同時，也可以吸引社會資本特別是工商資本投入扶貧開發(fā)，使“資源大動員，社會大參與，扶貧大進步”成為現(xiàn)實。這乃是精準扶貧和精準脫貧的核心要義。

2.能讓貧困者有效參與并真正成為主體

讓貧困者及其所在社區(qū)成為農(nóng)村扶貧開發(fā)的主體，不僅僅是讓他們參與到項目的實施中來，更主要的是讓他們成為扶貧項目的決策主體、實施主體和受益主體。核心是讓他們成為扶貧開發(fā)項目的主人。這是提高貧困對象識別和瞄準精度的內(nèi)在要求和根本目標。政府及其他外界力量所能夠做的就是給他們提供他們需要、但依靠自身力量無法獲取的資源，包括必要的資金扶持、可靠的技術服務、有效的信息服務等等。這實際上就是提高扶貧開發(fā)資源配置的精度，是精準扶貧和精準脫貧的核心。有了較高的貧困對象的識別瞄準精度和扶貧開發(fā)資源配置的精度，就既為提高貧困人群及其所在社區(qū)的脫貧精度奠定了堅實的社會基礎，又為提高精準扶貧的管理精度提供了可能，并能降低工作難度。其背后的邏輯是：“人民，只有人民，才是創(chuàng)造世界歷史的動力”。用馬克思主義哲學來講，就是“內(nèi)因是事物發(fā)展的根本原因，外因是事物發(fā)展的必要條件”。

需要響應機制從制度或政策設計上充分考慮了供給與需求的有機銜接，能夠讓貧困者及其所在社區(qū)充分表達自己的意愿，甚至可以在政府能夠提供的政策及扶持范圍內(nèi)，自己選擇自己的項目內(nèi)容和項目實施策略，這從制度上能夠保證貧困者及其所在社區(qū)成為扶貧開發(fā)工作的決策主體、行動主體和受益主體。而從實踐的角度來說，需求響應機制能夠很好地解決整村推進乃至整鄉(xiāng)推進項目中貧困農(nóng)戶及社區(qū)參與不足的問題。這樣一來，將產(chǎn)生幾個正向效果：一是提高貧困農(nóng)戶的參與程度和受益水平，因為一旦把老百姓調(diào)動起來，在明確了項目性質(zhì)后，貧困農(nóng)戶及其所在社區(qū)會主動爭取和保護自己的權(quán)利，而其他農(nóng)戶也能夠理解并予以支持，這對提高精準扶貧和精準脫貧的精度具有重要意義。二是有利于強化社區(qū)組織的作用，一方面社區(qū)組織能夠充分發(fā)揮主觀能動性，另一方面可能形成倒逼機制，使社區(qū)組織不得不作為。這兩個方面的有效結(jié)合，可以培育和強化社區(qū)的社會資本，進一步改善村民自治制度，強化黨對農(nóng)村工作的領導。三是有利于從根本上鏟除基層腐敗的利益鏈，為加強和改善干群關系奠定群眾基礎。

3.能在片區(qū)扶貧開發(fā)與精準扶貧之間找到有效結(jié)合點

片區(qū)扶貧開發(fā)和精準扶貧是當前中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的核心戰(zhàn)略。片區(qū)扶貧開發(fā)的核心是要打破行政區(qū)劃的限制，進行扶貧資源的大整合、大規(guī)劃，在片區(qū)范圍內(nèi)針對不同的貧困特征和不同的制約因素，從“點、線、面”不同層級立體解決貧困人口和貧困地區(qū)的整體發(fā)展問題。而精準扶貧所要解決的是，扶貧資源怎樣才能達到最貧困的人群和最貧困的地區(qū)。這實際上是一個矛盾體的兩個方面，目標都是精準脫貧，都是提高扶貧開發(fā)的效率。片區(qū)扶貧開發(fā)強調(diào)的是從區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的整體角度，提高扶貧開發(fā)的效率，尤其是通過增強區(qū)域發(fā)展能力使貧困者和貧困地區(qū)獲得更多自我發(fā)展的能力；而精準扶貧強調(diào)的是通過瞄準最貧困的人群和最貧困的地區(qū)，使扶貧資源與貧困者及貧困地區(qū)的需求高度一致，進而在提高扶貧開發(fā)效率的同時，提高扶貧開發(fā)的效果，讓更多的貧困群體盡快脫貧，讓貧困地區(qū)盡快實現(xiàn)跨越式發(fā)展。從這個意義上說，片區(qū)扶貧開發(fā)與精準扶貧及精準脫貧的帶共性的關鍵問題都在于最貧困人群及最貧困地區(qū)是否和怎樣獲得更多的扶貧資源，不論這些資源是來自區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的，還是來自專項扶貧開發(fā)的。需求響應機制可以在這方面起到催化作用。對于精準扶貧和精準脫貧戰(zhàn)略來說，需求響應機制的引入，不僅可以讓貧困者的主體作用得到充分發(fā)揮，進而提高扶貧對象的識別效果和資源的動員能力，并有效改善貧困者及其社區(qū)的參與水平和參與效果，從而改善和提高其脫貧精度。對于片區(qū)扶貧開發(fā)來說，需求響應機制的引入，可以起到的顯著作用是使片區(qū)扶貧開發(fā)項目的選擇能夠充分反映貧困者及其所在區(qū)域的實際和基本需求，從而改善其效果。另外，需求響應機制的引入，可以把貧困者及其所在社區(qū)的微觀需求與片區(qū)扶貧開發(fā)的宏觀項目安排有機結(jié)合起來，一方面改善社區(qū)之間、鄉(xiāng)村之間、乃至縣鄉(xiāng)之間的項目設計和實施效果，尤其是解決許多基于微觀貧困農(nóng)戶甚至社區(qū)無法解決的基礎設施建設項目問題，另一方面提高區(qū)域內(nèi)公共產(chǎn)品供給的效果，比如有效解決基礎設施建設和公共服務“最后一公里”的問題。

4.有利于提高扶貧開發(fā)效率

公平與效率在一定意義上是一對矛盾體，對于農(nóng)村扶貧開發(fā)來說，這一矛盾體存在的領域更廣泛、更普遍、也更難以解決。這就是為什么許多學者和政府官員一度認為投資貧困地區(qū)不劃算的原因所在。需求響應機制似乎是化解這一矛盾的有效途徑之一。其根本原因是它可以通過以下方式提高扶貧開發(fā)的效率。一是使扶貧開發(fā)資源的投入更具針對性，尤其是讓更多貧困群體直接獲得扶持，從而提高扶貧資源投入本身的效率，盡管這不一定是經(jīng)濟學意義上的高投入高產(chǎn)出水平。二是提升貧困者的主觀能動性，讓更多貧困群體參與到扶貧開發(fā)過程中來，并直接受益，同時調(diào)動他們的積極性，解決扶貧開發(fā)資源供給不足的問題，讓更多貧困群體盡快擺脫貧困，這對于整個社會來說，也意味著效率的提高。三是由于廣大貧困群體及社區(qū)的主動參與，不僅能夠提高直接用于扶貧開發(fā)的資源的回報水平，而且可以提高貧困群體對項目及其成果的擁有感，從而降低后續(xù)運營和維護的費用，這也意味著效率的提高。

三、努力構(gòu)建能夠回應貧困者需求的扶貧資源配置機制

根據(jù)上述需求響應型制度變遷的思路，筆者認為，對于農(nóng)村扶貧開發(fā)來說，財政扶貧資源配置制度必須在保持總量持續(xù)快速增長的同時，通過完善有關制度安排，使各層級政府的權(quán)責進一步明確和對等，并使財政用于農(nóng)村扶貧開發(fā)的支出重心下移，切實體現(xiàn)關注農(nóng)村民生的思想。與此同時，應盡快建立和完善需求響應機制，讓貧困者及其社區(qū)的需求得到有效回應，并以此作為改善農(nóng)村扶貧開發(fā)財政資源投入的有效手段。這既是完善財政體制的內(nèi)在要求，更是做好精準扶貧和精準脫貧的根本途徑。

1.強化有關政策措施，確保財政扶貧資源總量持續(xù)快速增長

為適應建立公共財政體制和國家宏觀經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整的需要，應積極探索有效途徑，打破路徑依賴，從制度上確保財政扶貧開發(fā)支出顯著快速增長。首先，在全國財政收入能夠保持1978-2014年13.9%的年均增長水平的前提下，依據(jù)國家有關政策規(guī)定，借助2015年中央一號文件要求“加快扶貧開發(fā)立法”工作的契機，通過法律規(guī)定，保證中央財政用于農(nóng)村扶貧開發(fā)的支出與財政收入的增幅同步?；?985-2014年全國財政用于農(nóng)村扶貧開發(fā)的支出的年均增速只有9.3%的實際，2015-2020年間需要大幅增加扶貧開發(fā)的財政投入水平，建議能夠保持在25%左右，從而使2020年中央財政用于農(nóng)村扶貧開發(fā)的投入達到2000億元以上。其次，通過公共財政體制的建立和完善，在確保中央財政加大農(nóng)村扶貧開發(fā)投入的基礎上，進一步完善政策執(zhí)行措施，確保中央有關政策(如土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)的比例、耕地占用稅新增收入、耕地占用稅稅率提高后的稅收收入)落實到位。再次，明確地方政府特別是省級政府財政投入農(nóng)村扶貧開發(fā)的比例或規(guī)模。

2.完善財政管理體制，使各層級政府的權(quán)責對等

借助程又中和陳偉東兩位學者的分析框架*參見程又中、陳偉東：《國家與農(nóng)民：公共產(chǎn)品供給角色與功能定位》，《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2006年第2期。，筆者將農(nóng)村扶貧開發(fā)項目的成果分為三大類：資本密集型產(chǎn)品(農(nóng)業(yè)基礎設施、農(nóng)村供水、供電、道路、通訊、文化場地、養(yǎng)老設施等基礎設施，基礎教育、金融體系、社會保障、醫(yī)療保健等)；技術密集型產(chǎn)品(病蟲害防治、新品種試驗和推廣、農(nóng)業(yè)技術培訓、災害管理等)；勞動力密集型產(chǎn)品(扶貧到戶的產(chǎn)業(yè)項目成果、生產(chǎn)性項目的試驗示范成果、村民之間的生產(chǎn)互助、生活互助、資金互助以及社區(qū)民主和社區(qū)自治活動等)。在此基礎上，筆者認為：資本密集型產(chǎn)品的出資主體應該是中央政府和省級政府；技術密集型產(chǎn)品的出資主體應該是縣鄉(xiāng)兩級人民政府；而勞動力密集型產(chǎn)品的成本承擔主體主要是廣大貧困農(nóng)戶及其所在社區(qū)。明確各層級政府和社區(qū)在籌資環(huán)節(jié)的責任邊界，不僅有利于充分發(fā)揮各個行動主體的積極性和主動性，也有利于中央政策的貫徹落實，更重要的是使農(nóng)村扶貧開發(fā)有了資源保障。

3.深入進行調(diào)查研究，如實掌握貧困社區(qū)及貧困群眾的需求

按照劉義強等人的研究結(jié)論，在特定時期內(nèi)，多數(shù)農(nóng)民的基本公共需求表達滿足三個原則，即生存、貨幣最大化和理性自利，由此出發(fā)可以建構(gòu)一個相對穩(wěn)定的需求位序表。在此基礎上，不同層級的政府和社會組織可以根據(jù)自身的公共產(chǎn)品職責范圍，確定自己可以提供的公共產(chǎn)品在位序結(jié)構(gòu)中的位置，從而適時提供有針對性的農(nóng)村扶貧開發(fā)資源。*參見劉義強：《建構(gòu)農(nóng)民需求導向的公共產(chǎn)品供給制度——基于一項全國農(nóng)村公共產(chǎn)品需求問卷調(diào)查的分析》，《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2006年第2期。這里的關鍵是如何獲知一定行政區(qū)域內(nèi)所有村莊的主要需求。筆者認為可以采取以下簡單步驟：一是讓所有自然村在民主討論的基礎上，通過村民投票表決列舉出本村農(nóng)村扶貧開發(fā)需要實施的5個公益性項目，提出建設規(guī)模，標明先后順序，然后逐級上報，爭取相關層級政府的有效扶持。二是以縣為單元對本行政區(qū)域的需求表進行匯總，并測算其投資規(guī)模和構(gòu)成。由于不同村莊和不同行政區(qū)域?qū)δ硞€方面的需求的排序不一定一樣，因此可以給某個村莊的具體需求賦予一個分值，考慮到可累加性，需要事前確定分值的大小，并保證本行政區(qū)域內(nèi)所有村莊一樣。

4.建立社區(qū)需求響應機制，培育村民主體

傳統(tǒng)的供給主導型農(nóng)村扶貧開發(fā)供給制度往往導致供給動力不足或者內(nèi)容扭曲，出現(xiàn)或者依據(jù)距離政權(quán)中心的遠近，或者根據(jù)社區(qū)與官員的關系來差序式安排扶貧開發(fā)資源的現(xiàn)象，最終使扶貧開發(fā)效果差強人意。建立需求響應型扶貧資源供給機制，不僅可以有效消除單純由政府決策的偏差，而且可以增強貧困者及其所在社區(qū)的參與性和主動性。從目前來說事實上也具備了一些條件，基于當前“以獎代補”“一事一議”、整村推進等新型財政實踐，可以采用兩種做法：一種做法是各個縣在本縣農(nóng)民需求表和農(nóng)村扶貧開發(fā)規(guī)劃文本的基礎上，結(jié)合“五年規(guī)劃”和國家可以提供給本級政府的財政支持情況，分步提出實施規(guī)劃。另一種做法是參考各地農(nóng)村扶貧開發(fā)的有益嘗試，特別是整村推進的成功經(jīng)驗，在各個村綜合推進農(nóng)村扶貧開發(fā)；具體辦法是根據(jù)各個村農(nóng)戶數(shù)量的多少和貧困程度的不同，參照上述需求表確定每個村的財政補助額度，讓村民自己決定先實施什么項目、后實施什么項目。村莊的選擇采用“誰積極，支持誰(同等條件下支持較貧困的)”的政策，并進行公開公平競爭。考慮到扶貧開發(fā)項目的性質(zhì)和要求，可對極端貧困的山區(qū)和少數(shù)民族社區(qū)實行獎勵性扶持政策。

5.建立有效的農(nóng)民需求響應顯真機制和建設成本分攤機制，提高扶貧開發(fā)資源配置效率

一是讓廣大農(nóng)民了解農(nóng)村扶貧開發(fā)過程中公共產(chǎn)品、公共資源以及特定公共產(chǎn)品供給的基本信息，從而形成需求表達的有效性基礎。二是建立扶貧開發(fā)資源出資主體對農(nóng)民需求響應的靈敏反應機制，使農(nóng)民需求表達成為扶貧開發(fā)資源供給決策的關鍵環(huán)節(jié)。三是建立起有效的成本分擔機制，以此帶動農(nóng)民需求顯真機制的建立和完善，因為“當利益排他時，交易的價格即可顯示真實需求”*劉義強：《建構(gòu)農(nóng)民需求導向的公共產(chǎn)品供給制度——基于一項全國農(nóng)村公共產(chǎn)品需求問卷調(diào)查的分析》。，尤其是當把村莊作為扶貧單元時，更是如此；但當利益難以排他，從而可能出現(xiàn)集體非理性時，適當提高農(nóng)戶和/或社區(qū)分擔的成本，不失為一種補充手段，因為分擔成本提高了，就意味著提高了交易價格。在這種情況下，研究制定合理的成本分攤機制就尤為重要。首先，不能只考慮經(jīng)濟指標，應該增加貧困農(nóng)戶及其所在社區(qū)的基礎生產(chǎn)生活條件、自然環(huán)境、民族文化等方面的指標。其次，考慮到貧困農(nóng)戶及其所在社區(qū)的現(xiàn)實經(jīng)濟基礎及扶貧開發(fā)項目的性質(zhì)，原則上村民分擔的成本就是其勞動力成本和一部分村民可以自己用勞動力提供的原材料，但就一些經(jīng)濟條件較好的貧困社區(qū)和貧困農(nóng)戶而言，也可以嘗試讓這些社區(qū)和農(nóng)戶適當承擔少部分的貨幣投入成本。再次，對于貧困山區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)和邊疆地區(qū)尤其是其中的深度貧困人口來說，應該有特殊的傾斜政策，國家除了承擔貨幣投入部分外，也可以嘗試一些鼓勵政策，提高社區(qū)和貧困農(nóng)戶參與農(nóng)村扶貧開發(fā)的積極性和主動性，如以工代賑、專項獎勵等。