美國(guó)貧困救助精細(xì)化管理的檢視與鏡鑒

袁立超 王三秀

〔摘要〕 作為保障貧困者基本生存的貧困應(yīng)對(duì)形式，美國(guó)貧困救助在演變過(guò)程中因受到積極福利主義等理論的影響，其管理策略的精細(xì)化特性日益凸顯，主要體現(xiàn)為對(duì)貧困者在進(jìn)行精細(xì)分類(lèi)的基礎(chǔ)上實(shí)行個(gè)性化救助、將各種救助措施整合銜接以保障預(yù)期效果、通過(guò)多種激勵(lì)措施動(dòng)員社會(huì)力量參與救助以滿(mǎn)足貧困者精細(xì)化救助需求等。這些策略取得了積極效果，同時(shí)也存在著制度銜接不完整、政府資金投入不足或使用不當(dāng)以及公平性缺失等問(wèn)題，為我國(guó)有效推進(jìn)貧困救助管理精細(xì)化提供了四方面的鏡鑒或啟示：加快相關(guān)制度建設(shè)，注重以貧困者精細(xì)分類(lèi)為基礎(chǔ)的個(gè)性化救助管理，充分整合救助資源，將公平與效率有機(jī)結(jié)合原則貫穿于精細(xì)化救助管理的全過(guò)程。

〔關(guān)鍵詞〕 貧困救助，精細(xì)化，貧困者，救助管理

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D630 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2016）06-0064-06

在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，以政府為主導(dǎo)的貧困救助已有悠久的歷史，英國(guó)早期濟(jì)貧法就確立了政府濟(jì)貧中需要承擔(dān)的管理責(zé)任，美國(guó)的濟(jì)貧法也大體如此。多年來(lái)，世界各國(guó)的政府救助管理不斷創(chuàng)新發(fā)展，并取得了積極效果，總趨勢(shì)是救助管理逐步走向精細(xì)化，但同時(shí)也存在一些值得反思的問(wèn)題。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)貧困救助政策與實(shí)踐得到了較快發(fā)展，改善了貧困者的基本生活，但在具體實(shí)踐中還存在著不少管理缺失，并由此帶來(lái)了公平與效率不足等問(wèn)題。隨著我國(guó)2014年《社會(huì)救助暫行辦法》和2015年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》的出臺(tái)，貧困救助也開(kāi)始進(jìn)入精細(xì)化的新階段，這就使長(zhǎng)期以政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式支持的救助管理模式難以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)救助扶貧需求，亟需優(yōu)化或重構(gòu)。本文嘗試對(duì)美國(guó)貧困救助管理精細(xì)化理念及策略進(jìn)行分析，以期為我國(guó)的貧困救助工作提供可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

一、美國(guó)貧困救助精細(xì)化管理的基本遵循

分析研究美國(guó)政府貧困救助管理的歷史演變，不難發(fā)現(xiàn)其趨勢(shì)是不斷走向精細(xì)化，在此過(guò)程中，管理策略的選擇總是有其特定的基本遵循。

20世紀(jì)30年代，以羅斯?？偨y(tǒng)“新政”及1935年實(shí)施的《社會(huì)保障法》為基本標(biāo)志的救助管理的理論基礎(chǔ)主要是個(gè)人權(quán)利價(jià)值觀，即政府幫助貧困者被認(rèn)為是政府的當(dāng)然責(zé)任，而貧困者對(duì)政府救助福利的享有被視為天賦權(quán)利。這種觀念很大程度上是受凱恩斯主義理論的影響，他認(rèn)為向富人征稅再救濟(jì)給窮人，使之用于消費(fèi)，不僅有利于提高整個(gè)社會(huì)的邊際消費(fèi)傾向，同時(shí)也有利于擴(kuò)大消費(fèi)需求、刺激生產(chǎn)、實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)。羅斯?？偨y(tǒng)在1934年6月8日的咨文中提出：“聯(lián)邦政府之所以建立的目的之一就是增進(jìn)全民之福利，提供這種福利所依存的這種保障也就是我們的明確職責(zé)……這三大任務(wù)——家庭安全，生活保障，社會(huì)保障——在我看來(lái)，乃是我們能夠向美國(guó)人民提出的最低限度的承諾。” 〔1 〕60-61但進(jìn)入20世紀(jì)60年代以后，美國(guó)救助管理理念也開(kāi)始發(fā)生轉(zhuǎn)變，單純接受政府救助福利的觀念被質(zhì)疑，貧困者是否需要參與工作、如何保持尊嚴(yán)和獨(dú)立、如何將個(gè)人利益與集體利益加以協(xié)調(diào)等觀念受到重視，各種價(jià)值觀重新被選擇、權(quán)衡、整合與重建。那么，如何實(shí)現(xiàn)個(gè)人主義與集體主義、個(gè)人權(quán)利與公共利益的妥協(xié)呢？對(duì)此，積極福利主義者提出以下三方面的救助管理主張：

（一）救助福利在性質(zhì)上應(yīng)被確定為個(gè)人權(quán)利與義務(wù)統(tǒng)一體，并以此為基礎(chǔ)形成相應(yīng)的管理制度措施。英國(guó)理論家吉登斯反復(fù)強(qiáng)調(diào)，“應(yīng)倡導(dǎo)一種積極福利，公民個(gè)人和政府以外的其他機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)為這種福利作出貢獻(xiàn)” 〔2 〕121。雖然這里表達(dá)為倡導(dǎo)，實(shí)質(zhì)上是必須履行的義務(wù)，否則就不能獲得救助福利。19世紀(jì)80年代后期這種觀念進(jìn)一步被強(qiáng)調(diào)，英國(guó)福利思想家諾曼·巴里分析指出，將福利視為一種資格而無(wú)需承擔(dān)任何責(zé)任這一滲透到美國(guó)社會(huì)的倫理觀念應(yīng)該受到批評(píng)，工作必須被看成社會(huì)義務(wù)， 類(lèi)似于交納稅收和遵守法律 〔3 〕131-132，因?yàn)椴怀袚?dān)義務(wù)也就不能享有相應(yīng)的福利權(quán)利。米德認(rèn)為，美國(guó)救助管理對(duì)貧困者的義務(wù)重視不夠，支持弱勢(shì)群體和失業(yè)人群的措施過(guò)于寬容，強(qiáng)制性條件規(guī)定太少。他在《超越權(quán)利》一文中提出：“成功不是每個(gè)人都能做到的，它只要求每個(gè)人都履行共同的義務(wù)?！?〔4 〕156-159正是受上述觀念的影響，1996年克林頓政府頒布了《個(gè)人責(zé)任與就業(yè)機(jī)會(huì)協(xié)調(diào)法》，具體確定了相關(guān)的權(quán)利義務(wù)。

（二）將促進(jìn)貧困者就業(yè)作為救助管理的基本目標(biāo)，并改變政府單純用資金直接救助的形式。從20世紀(jì)70年代中期開(kāi)始，美國(guó)學(xué)者默里對(duì)美國(guó)福利改革項(xiàng)目的效果進(jìn)行大量調(diào)查研究后提出，穩(wěn)定就業(yè)是避免個(gè)人和家庭貧困最根本的辦法，而缺乏就業(yè)不僅難以消除貧困，還會(huì)造成隱性貧困人口的增加?！半[性貧困”是指處于工作年齡階段，不依靠他們自身的力量謀生，主要依靠政府福利來(lái)生存的那部分人。這一群體的規(guī)模大小是衡量政府救助管理成功或失敗的基本標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)椤敖?jīng)濟(jì)獨(dú)立”取決于個(gè)人的能力和成就，也是決定單個(gè)家庭生活質(zhì)量至關(guān)重要的決定因素 〔5 〕65。對(duì)此，默里認(rèn)為目前美國(guó)福利項(xiàng)目的救助方式與內(nèi)容的選擇必須適度調(diào)整。埃爾伍德也認(rèn)為，通過(guò)提供現(xiàn)金救助以達(dá)到消除貧困的方法注定要失敗，“福利制度必須有促進(jìn)向就業(yè)轉(zhuǎn)移的明確的、而非模棱兩可的目標(biāo)，這一目標(biāo)必須讓那些接受現(xiàn)金救助者獲得就業(yè)所需的技能和態(tài)度，然后確保他們工作。如果那些福利申請(qǐng)者有無(wú)限期享受福利的可能性，這一效果將大大降低” 〔6 〕180。

（三）在具體策略上選擇將壓力與動(dòng)力相互結(jié)合。壓力就是要對(duì)領(lǐng)取救助金的貧困者提出附加條件，增加相關(guān)義務(wù)；動(dòng)力主要以就業(yè)激勵(lì)和家庭支持為基本形式。如針對(duì)英國(guó)蒂特馬斯等學(xué)者提出的由于存在侵犯?jìng)€(gè)人隱私而應(yīng)廢除貧困者家計(jì)調(diào)查的建議，美國(guó)學(xué)者菲爾德則表示不應(yīng)簡(jiǎn)單廢除這一制度，而應(yīng)加以改革使其發(fā)揮積極作用。目前救助中心通過(guò)家計(jì)調(diào)查獲得貧困者就業(yè)收入增加的信息后，就會(huì)減少他們的救助福利，這對(duì)他們的就業(yè)積極性是一種挫傷和負(fù)激勵(lì)，政策設(shè)計(jì)需要加以調(diào)整和改變，如申領(lǐng)者就業(yè)收入增加后，仍可以申請(qǐng)國(guó)家保險(xiǎn)津貼，這樣他們的福利水平不僅不會(huì)降低，還能形成就業(yè)的正向激勵(lì) 〔7 〕149。

二、美國(guó)貧困救助精細(xì)化管理的經(jīng)驗(yàn)及缺失

（一）美國(guó)實(shí)施貧困救助精細(xì)化管理的經(jīng)驗(yàn)?；谝陨侠碚摶A(chǔ)及現(xiàn)實(shí)需要，20世紀(jì)30年代以來(lái)美國(guó)貧困救助管理精細(xì)化策略的經(jīng)驗(yàn)大體可以概括為以下三方面：

1.以立法制度對(duì)貧困者進(jìn)行精細(xì)分類(lèi)并采取個(gè)性化救助。根據(jù)1935年《社會(huì)保障法》的規(guī)定，貧困救助對(duì)象主要為陷入嚴(yán)重生存危機(jī)者，具體為老年人、兒童、殘疾人、失業(yè)人員、盲人及依靠他人生活者等。對(duì)貧困者細(xì)分的基本目的就是針對(duì)不同情況采取針對(duì)性救助管理措施，如對(duì)無(wú)勞動(dòng)就業(yè)能力者要給予無(wú)條件救助。1935年聯(lián)邦政府開(kāi)始為貧困家庭提供短期的經(jīng)濟(jì)救助，部分承擔(dān)起對(duì)貧苦兒童的救助責(zé)任 〔8 〕60。同時(shí)，各州還針對(duì)部分群體的服務(wù)需求發(fā)展了救助服務(wù)項(xiàng)目，如針對(duì)兒童和老年人存在的病后護(hù)理和治療服務(wù)，為精神康復(fù)醫(yī)院出院的人尋求住房等 〔9 〕340-341，服務(wù)者可以直接從政府那里獲得資金支持。而對(duì)于具有勞動(dòng)能力者，則拓展了幫助貧困者依靠個(gè)人努力擺脫貧困的救助項(xiàng)目，不僅僅給予收入方面的幫助，還包括提供就業(yè)機(jī)會(huì)與就業(yè)能力培訓(xùn)服務(wù)等方面的救助，正如20世紀(jì)60 年代所顯示的，“不再把提供經(jīng)濟(jì)幫助作為擺脫貧困的主要方法；‘使人復(fù)興（計(jì)劃）……通過(guò)給他們提供更好的機(jī)會(huì)而擺脫貧困成為議事日程” 〔9 〕192。此后，這一主題一直貫穿于美國(guó)政府對(duì)有勞動(dòng)能力貧困者救助的管理中。

2.實(shí)行救助措施配套銜接以保障整體性效果。1946年4月20日在杜魯門(mén)總統(tǒng)的推動(dòng)下，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《就業(yè)法》及配套制度。法案明確宣布政府有責(zé)任為那些能夠工作、愿意工作和正在工作的人提供有益的就業(yè)機(jī)會(huì)，聯(lián)邦政府應(yīng)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和利用自己的一切計(jì)劃、職能和資源“來(lái)幫助實(shí)現(xiàn)最大限度的就業(yè)” 〔10 〕39。美國(guó)20世紀(jì)60年代向貧困開(kāi)戰(zhàn)時(shí)更加注重救助政策配套銜接，將發(fā)展社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)防性、加強(qiáng)公共救助以緩解貧困以及改變個(gè)體幫助窮人等自立政策配套銜接。尼克松政府的貧困救助管理配套銜接更加具體和精細(xì)，主要包括以下幾個(gè)方面：一是就業(yè)機(jī)會(huì)提供與就業(yè)能力培育措施的配套銜接。1963年至1968 年間美國(guó)政府多次修改《人力開(kāi)發(fā)和培訓(xùn)法》，增加職業(yè)培訓(xùn)撥款以提高勞動(dòng)者的就業(yè)能力。1964年《經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)法》除了政府創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)外，還倡議創(chuàng)建“社區(qū)行動(dòng)規(guī)則”，以充分發(fā)揮社區(qū)在就業(yè)促進(jìn)中的作用。1973年美國(guó)“重組”了經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)局，在新的立法下將工作營(yíng)隊(duì)、鄰里街區(qū)青年?duì)I以及其他職業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃轉(zhuǎn)換成為綜合就業(yè)和培訓(xùn)方法 〔9 〕312，從而將貧困者就業(yè)能力提升和就業(yè)機(jī)會(huì)提供支持有機(jī)整合起來(lái)。二是激勵(lì)與懲罰政策配套銜接。激勵(lì)方面包括收入豁免激勵(lì)制度、工作所得退稅激勵(lì)制度及最低工資規(guī)定激勵(lì)制度等。根據(jù)《社會(huì)保障法修正案（1967）》中的工作誘因制度，作為激勵(lì)措施，貧困者每月30美元的工資收入可不計(jì)入繼續(xù)接受救助資格的審查。作為懲罰措施，如果州政府對(duì)于身體健康但拒絕接受工作或工作培訓(xùn)者提供津貼， 聯(lián)邦政府將拒絕給他們提供“幫助未成年子女的家庭計(jì)劃”配套資金， 其目的在于促使各州對(duì)受助者施加就業(yè)壓力 〔11 〕。20世紀(jì)90年代之后，政府進(jìn)一步加大了激勵(lì)力度，為促進(jìn)貧困者就業(yè)，政府通過(guò)政策制度要求企業(yè)提升最低工資水平，1990年增加到每小時(shí)4.25美元，1997年7月又增加到每小時(shí)5.15 美元 〔12 〕436。三是聯(lián)邦政策與州地方政策配套銜接。1996年美國(guó)聯(lián)邦制定《個(gè)人責(zé)任與就業(yè)機(jī)會(huì)協(xié)調(diào)法》（PRWORA），包括九個(gè)部分的內(nèi)容規(guī)定，其中的“貧困家庭補(bǔ)助（TANF）”計(jì)劃設(shè)定了大部分救助對(duì)象一生只能獲得5年的救助金援助。一些州在此基礎(chǔ)上制定了更嚴(yán)格的規(guī)定，愛(ài)達(dá)荷州規(guī)定援助期限只有2年，許多州規(guī)定援助時(shí)間不超過(guò)2年 〔13 〕356-357，旨在強(qiáng)調(diào)貧困者個(gè)人在擺脫自身貧困中的責(zé)任，增加個(gè)人就業(yè)的壓力和動(dòng)力。

3.通過(guò)積極細(xì)化的策略動(dòng)員社會(huì)力量參與救助。在動(dòng)員和應(yīng)用慈善組織救助資源方面，政府主要采取對(duì)慈善捐款實(shí)行稅收減免及設(shè)立專(zhuān)門(mén)資金等政策措施，促進(jìn)慈善組織發(fā)揮救助教育、就業(yè)服務(wù)及就業(yè)機(jī)會(huì)創(chuàng)造等多方面作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000年基金會(huì)、企業(yè)、個(gè)人、遺贈(zèng)的慈善捐款總數(shù)達(dá)到2035億美元 〔13 〕271。福特基金會(huì)資助了“青年動(dòng)員項(xiàng)目”，這一項(xiàng)目旨在鼓勵(lì)當(dāng)?shù)胤菍?zhuān)業(yè)的年青人成為義務(wù)教員，幫助政府解決貧困者技能和知識(shí)缺乏等問(wèn)題。在動(dòng)員和應(yīng)用企業(yè)救助資源方面，主要以低稅鼓勵(lì)企業(yè)向經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)投資建廠，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。1993年美國(guó)國(guó)會(huì)確定了9個(gè)獲得這種低稅權(quán)的區(qū)域，每個(gè)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)被選中的區(qū)域可獲得2000萬(wàn)美元的稅收優(yōu)惠 〔9 〕323。美國(guó)聯(lián)邦政府的這一政策加上地方性稅收、財(cái)政措施起到了吸引資金創(chuàng)辦新企業(yè)和支持現(xiàn)有企業(yè)發(fā)展從而創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)的社會(huì)效果。在動(dòng)員和應(yīng)用社區(qū)救助資源方面，主要通過(guò)支持社區(qū)建設(shè)為貧困者創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。約翰遜政府時(shí)期的“工作營(yíng)隊(duì)”（Job Corps）就是典型的一例，它的實(shí)施打破了貧困循環(huán)，為農(nóng)村地區(qū)年齡在16歲至22歲的未就業(yè)青年提供教育、職業(yè)培訓(xùn)和工作經(jīng)驗(yàn) 〔9 〕308。1993年克林頓政府還專(zhuān)門(mén)制定了《國(guó)家和社區(qū)服務(wù)信任法》，規(guī)定了政府對(duì)社區(qū)參與扶貧服務(wù)予以資金幫助并規(guī)制和促進(jìn)其發(fā)展的措施。

上述以促進(jìn)貧困者就業(yè)自立為導(dǎo)向的救助精細(xì)化管理策略取得了一系列積極效果，不僅明顯降低了受助人數(shù)和減輕了政府救助負(fù)擔(dān)，還使貧困人群的就業(yè)能力得到了增強(qiáng)，就業(yè)水平有了明顯提高，收入狀況大為改善。1982年里根政府實(shí)施的《職業(yè)培訓(xùn)與伙伴法》為失業(yè)或未就業(yè)人員提供工作機(jī)會(huì)和基本技能培訓(xùn)。該法實(shí)施后，有63%的參與者能夠?qū)崿F(xiàn)就業(yè)，平均每小時(shí)掙7.26美元，其收入比最低工資平均要高出許多，成年女性平均收入增加了539美元 〔9 〕318。2010年美國(guó)勞工部提供的數(shù)據(jù)顯示，4月份就業(yè)人數(shù)增幅創(chuàng)4年來(lái)最高水平，非農(nóng)就業(yè)人數(shù)增加290000人，增幅高于預(yù)期，創(chuàng)2006年3月份以來(lái)最大增幅 〔14 〕。有學(xué)者概括指出，這幾屆政府解決了窮人的能力不足、權(quán)利不足和動(dòng)機(jī)不足三方面問(wèn)題 〔15 〕116，實(shí)施的是一種相對(duì)全面和較為精細(xì)的管理策略。

（二）美國(guó)實(shí)施貧困救助精細(xì)化管理的缺失。由于思想觀念、制度體制及具體決策等多方面的原因，美國(guó)貧困救助精細(xì)化管理過(guò)程中也存在一些缺失，主要體現(xiàn)在：

1.制度配套銜接仍不夠完整，影響了可持續(xù)效果。跟蹤研究顯示，有接近1/3的貧困者在離開(kāi)福利救助去工作的2年后又重返救助福利名單或重新申請(qǐng)救助資格 〔16 〕99-102。出現(xiàn)這一問(wèn)題的原因是貧困者大部分從事的是低工資低福利工作，從而降低了工作動(dòng)因。例如，一位女清潔工每天下午為哈佐治亞太平洋公司的總裁馬歇爾·哈恩先生打掃辦公室，每個(gè)小時(shí)的報(bào)酬為3.5美元，辛辛苦苦一年的收入為3640美元，作為一個(gè)兼職的雇工，她是沒(méi)有健康保險(xiǎn)和養(yǎng)老金的 〔15 〕95，這也是美國(guó)新貧困群體“工作貧困者”的典型代表。

2.政府資金投入不足或使用不當(dāng)導(dǎo)致一些策略并未真正有效地實(shí)施。與其他發(fā)達(dá)國(guó)家相比，美國(guó)貧困救助投入總體是偏低的，政府救助策略更加趨向于提高個(gè)人脫貧機(jī)會(huì)，而不是資金幫助?！懊總€(gè)人都應(yīng)該有機(jī)會(huì)改進(jìn)自己，應(yīng)對(duì)自己的前途負(fù)責(zé)，貧富是自己的事情，政府不應(yīng)對(duì)此進(jìn)行干預(yù)” 〔17 〕113，這種個(gè)人主義貧困觀直接影響著美國(guó)立法政策的執(zhí)行效果。1988年美國(guó)《家庭援助法》推行強(qiáng)制工作培訓(xùn)計(jì)劃，但促進(jìn)貧困者就業(yè)的效果甚微，其主要原因是政府財(cái)政援助不足，聯(lián)邦政府5年內(nèi)僅支出33億美元，各州也面臨著同樣的問(wèn)題 〔18 〕。為應(yīng)對(duì)上述問(wèn)題，美國(guó)政府進(jìn)行了一些政策調(diào)整，如在增加政府援助資金的同時(shí)采取更加靈活有效的資金支持方式，幫助扶持那些能使貧困者更易獲得就業(yè)機(jī)會(huì)的小企業(yè)，特別是創(chuàng)意企業(yè)的發(fā)展，同時(shí)促進(jìn)他們提高就業(yè)工資待遇與福利水平，促進(jìn)貧困者更穩(wěn)定的就業(yè)，但是一些政策落實(shí)仍然不夠理想。此外，資金使用不當(dāng)也是導(dǎo)致一些策略未能有效實(shí)施的重要原因。如政府直接用于窮人的有限資金在運(yùn)作過(guò)程中又有相當(dāng)大一部分作為管理費(fèi)被消耗，最終到窮人手中的已經(jīng)微乎其微。1984年的一項(xiàng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，美國(guó)庫(kù)克縣（包括芝加哥在內(nèi)）支出的每1美元有2/3落入社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)而不是窮人手里 〔15 〕155-156。同時(shí)不難看到的情形是，在銀行領(lǐng)取救濟(jì)金的人出門(mén)卻鉆進(jìn)了一輛嶄新的凱迪拉克轎車(chē)，手中握著食品券的婦女轉(zhuǎn)身就鉆進(jìn)了一輛新的林肯轎車(chē)，政府在對(duì)救助接受者資格審查中難以完全防范欺騙冒領(lǐng)救濟(jì)金的現(xiàn)象 〔19 〕228。

3.存在一定的公平性缺失。農(nóng)村地區(qū)及部分就業(yè)能力較差或機(jī)會(huì)較少的貧困者難以真正地通過(guò)以上救助策略消除貧困。美國(guó)濟(jì)貧歷史上就曾將窮人劃分為值得同情的窮人和不值得同情的窮人兩類(lèi)，并對(duì)后者規(guī)定了嚴(yán)格領(lǐng)取救濟(jì)金的條件，這種做法此后一直在沿用，并對(duì)申請(qǐng)領(lǐng)取救濟(jì)金的資格要求非常嚴(yán)格。雖然這些措施在一定程度上有助于防止“養(yǎng)懶人”，并且能夠減少政府財(cái)政開(kāi)支，但這對(duì)于部分貧困者生存保障特別是生活質(zhì)量的提升是不利的。此外，管理策略上還存在城鄉(xiāng)失衡與對(duì)農(nóng)民的不公平問(wèn)題。美國(guó)農(nóng)村較為集中的貧困人群除單身母親外，沒(méi)有工作的窮人也數(shù)量眾多，在20世紀(jì)80年代末，仍有700萬(wàn)農(nóng)村家庭說(shuō)他們很難找到工作 〔20 〕95，因而農(nóng)村貧困是一種長(zhǎng)期而非短期的現(xiàn)象。還有些農(nóng)村地區(qū)雖然收入低，但是不少消費(fèi)反而比城市高，這也在一定程度上加劇了部分農(nóng)民的貧困 〔15 〕67-68，導(dǎo)致公平性缺失。

三、美國(guó)貧困救助精細(xì)化管理的啟示

貧困救助是我國(guó)目前精準(zhǔn)扶貧政策與行動(dòng)的重要組成部分，救助式扶貧又謂之“兜底”扶貧，在扶貧體系中發(fā)揮著保障貧困者基本生存的重要作用。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)救助式扶貧政策與實(shí)踐得到了較快發(fā)展，在城鄉(xiāng)低保發(fā)展方面，國(guó)務(wù)院1999年制定實(shí)施了《城市居民最低生活保障條例》，2007年又發(fā)布了《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，這些制度建設(shè)及其實(shí)踐大大改善了貧困者的基本生活，在我國(guó)扶貧事業(yè)中發(fā)揮了積極作用，但實(shí)踐中也存在不少問(wèn)題，其中較為突出的問(wèn)題是低保救助存在標(biāo)準(zhǔn)偏低及公平與效率不足等，這與我國(guó)政府救助管理方面存在的問(wèn)題具有直接聯(lián)系，其根本原因在于缺乏精細(xì)化救助管理制度和策略。目前我國(guó)有的地方已經(jīng)開(kāi)始對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行探索和實(shí)踐，如《首都民政事業(yè)改革發(fā)展綱要（2013～2015年）》提出要加快推進(jìn)管理精細(xì)、城鄉(xiāng)統(tǒng)一、“發(fā)展型”的社會(huì)救助體系建設(shè)，并提出了要探索“支出型”貧困救助模式，按需求設(shè)定不同的醫(yī)療、教育、住房等專(zhuān)項(xiàng)救助準(zhǔn)入條件，建立就業(yè)、保險(xiǎn)、救助、慈善的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，建立“津貼+服務(wù)”綜合救助模式 〔21 〕。但從全國(guó)范圍看，對(duì)精細(xì)化救助理論和實(shí)踐的探索還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。對(duì)美國(guó)經(jīng)驗(yàn)及存在問(wèn)題的研究則給我們提供了以下鏡鑒或啟示：

（一）加快相關(guān)制度建設(shè)。不斷完善相關(guān)立法制度是美國(guó)持續(xù)推進(jìn)救助精細(xì)化管理的基本思路和經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)這些制度，救助中的各種責(zé)權(quán)內(nèi)容及其關(guān)系得以細(xì)化，貧困者情況得以細(xì)分，措施也更具有針對(duì)性和個(gè)體化。2014年，我國(guó)雖然在原有制度基礎(chǔ)上又施行了《社會(huì)救助暫行辦法》，但它只是一部行政法規(guī)，尚未成為全國(guó)人大及其常委會(huì)的正式立法。地方性的相關(guān)法制建設(shè)雖然也在逐步推進(jìn)，但制度體系尚未建立起來(lái)，更未能走向細(xì)化，為改變這種狀況可從以下三方面努力：一是修改《社會(huì)救助暫行辦法》，最好是制定“社會(huì)救助法”；二是就目前情況可先制定《社會(huì)救助暫行辦法》的配套制度，對(duì)政府管理及貧困者就業(yè)促進(jìn)等關(guān)鍵救助問(wèn)題作出精細(xì)化規(guī)定；三是地方政府運(yùn)用自身的地方立法權(quán)對(duì)救助的相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行精細(xì)化規(guī)定，將規(guī)范和監(jiān)督政府管理行為作為規(guī)制的重點(diǎn)內(nèi)容，包括對(duì)政府績(jī)效的考評(píng)及獎(jiǎng)懲措施進(jìn)行細(xì)致性規(guī)定。

（二）注重以貧困者精細(xì)分類(lèi)為基礎(chǔ)的個(gè)性化救助管理。貧困者貧困情況及其致因存在著客觀的差異性，應(yīng)針對(duì)他們的貧困救助需求進(jìn)行準(zhǔn)確細(xì)致地把握。實(shí)際上貧困者救助需求大體包括生存救助需求和脫貧發(fā)展需求兩類(lèi)，這兩方面都需要基于差別原則進(jìn)行救助管理的再細(xì)化。一方面，對(duì)于基本生存需求者，應(yīng)通過(guò)細(xì)化分類(lèi)保障其基本生存并提升生活質(zhì)量。目前我國(guó)有的地方進(jìn)行了這類(lèi)有益嘗試，例如，河北省張家口市出臺(tái)《橋東區(qū)城市最低生活保障實(shí)施細(xì)則》，將“三無(wú)”人員、重病重殘人員及單親家庭、子女上學(xué)困難、70歲以上老年人每月領(lǐng)取的低保金，在現(xiàn)行保障標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上分別上浮 30%、20%、10%。這種規(guī)定是可取的，但它不是正式立法制度，不具有普遍效力?！渡鐣?huì)救助暫行辦法》規(guī)定了為救助對(duì)象提供社會(huì)融入、能力提升及心理疏導(dǎo)等專(zhuān)業(yè)服務(wù)，目的也在于提升被救助者生活的質(zhì)量，但尚缺乏具體的管理措施，應(yīng)加以補(bǔ)充和完善。另一方面，對(duì)于存在脫貧發(fā)展需要的被救助者，制度規(guī)定及其管理中需要解決三個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。一是增加參與脫貧機(jī)會(huì)。相對(duì)而言，救助對(duì)象脫貧機(jī)會(huì)的獲得更加困難，需要政府幫扶，在這方面美國(guó)采取了多種措施，值得我國(guó)借鑒。二是提升貧困者的就業(yè)參與能力。對(duì)于有脫貧發(fā)展需求者而言，僅僅減少收入貧困絕不可能是反貧困政策的終極動(dòng)機(jī)。根本問(wèn)題是要求我們按照人們能夠?qū)嶋H享有的生活和他們實(shí)實(shí)在在擁有的自由來(lái)理解貧困和剝奪，發(fā)展人的行動(dòng)能力尤其是提升貧困者的就業(yè)參與能力直接順應(yīng)了這些基本要求 〔22 〕89。三是加強(qiáng)相關(guān)責(zé)任管理。在脫貧發(fā)展型救助過(guò)程中，政府應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任，采取更多的激勵(lì)措施，而在此過(guò)程中個(gè)人承擔(dān)必要的義務(wù)也是不可忽視的。美國(guó)不少福利項(xiàng)目已由單純的政府給付轉(zhuǎn)變?yōu)橛袟l件的給予，政府與貧困人群形成契約性責(zé)任關(guān)系 ，其根本目的在于激勵(lì)與約束并存。我國(guó)目前的福利性救助制度雖然涉及個(gè)人責(zé)任規(guī)定，但大多是基于消極懲罰性目的，難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。如民政部在對(duì)社會(huì)救助服務(wù)人員的調(diào)查中，問(wèn)及低保家庭在經(jīng)濟(jì)好轉(zhuǎn)后是否能主動(dòng)退保時(shí)，“20.0%的受訪社會(huì)救助服務(wù)人員認(rèn)為‘沒(méi)有人退保，48.3%認(rèn)為‘少數(shù)人能退保，認(rèn)為‘多數(shù)人能退保的有27.6%，認(rèn)為‘全部能退保的只有4.2%。總體而言，大部分低保救助家庭在經(jīng)濟(jì)狀況好轉(zhuǎn)之后并不會(huì)主動(dòng)申請(qǐng)退出” 〔23 〕340，主要原因在于缺乏類(lèi)似美國(guó)系統(tǒng)有效的激勵(lì)與懲罰制度，美國(guó)相關(guān)立法制度在此方面給我們提供了有益啟示。

（三）充分整合救助資源。美國(guó)采取細(xì)化的管理措施在整合貧困救助資源方面取得了一定成效，但也存在一些不足，對(duì)于這兩方面我們應(yīng)予以重視。一方面，強(qiáng)化政府救助資源的整合力度。我國(guó)社會(huì)救助支出雖然連年增加，但占GDP比重仍然較低。以中日比較為例，2007年到2012年間，我國(guó)社會(huì)救助支出的GDP比重從0.19%增加到0.31%，而日本則從0.51%增加到0.78% 〔24 〕335，我國(guó)還不及日本的一半，與其他發(fā)達(dá)國(guó)家相比，這種差距同樣明顯。此外，目前我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)救助的覆蓋面（以城鄉(xiāng)低保對(duì)象為例）只占總?cè)丝诘?.7%左右，其中城市社會(huì)救助的覆蓋率平均不足4%，有些城市甚至更低 〔23 〕343，這雖然有利于減少政府開(kāi)支，但不利于提升救助水平，更不利于對(duì)邊緣貧困人口救助和消除貧困者多方面的貧困。另一方面，在中央與地方政府強(qiáng)化救助支出水平的基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步加大社會(huì)救助資金的支持力度?！渡鐣?huì)救助暫行辦法》第55條雖然規(guī)定了政府要通過(guò)一定措施發(fā)揮社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)工作者的作用，但目前尚未有具體的制度措施加以保障，救助參與十分不足。美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的社區(qū)企業(yè)發(fā)展蓬勃，為社區(qū)居民提供了大量的就業(yè)機(jī)會(huì)，這與政府對(duì)社區(qū)企業(yè)發(fā)展的指引、間接支持與服務(wù)具有直接聯(lián)系 〔25 〕73。在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，政府采取津貼方法，以項(xiàng)目形式資助非營(yíng)利組織在社區(qū)開(kāi)展公共服務(wù)和社區(qū)照顧，非營(yíng)利組織則聘請(qǐng)受過(guò)專(zhuān)業(yè)訓(xùn)練的社工人員，并組織義工來(lái)推進(jìn)各項(xiàng)公共服務(wù)和活動(dòng) 〔26 〕。這方面我國(guó)大陸地區(qū)發(fā)展十分不足，對(duì)于這些經(jīng)驗(yàn)我們應(yīng)予以吸收和借鑒。

（四）將公平與效率有機(jī)結(jié)合原則貫穿于精細(xì)化救助管理全過(guò)程。對(duì)農(nóng)村地區(qū)貧困者及部分就業(yè)能力較弱貧困者的救助幫助不足，是美國(guó)救助管理存在的一個(gè)突出問(wèn)題，也是一種公平缺失的表現(xiàn)，這是我國(guó)應(yīng)當(dāng)避免出現(xiàn)的問(wèn)題。我國(guó)貧困救助管理精細(xì)化的核心目標(biāo)是進(jìn)行精細(xì)科學(xué)地救助服務(wù)，不忽視每個(gè)貧困者，并使這種普惠性的服務(wù)管理成為政府救助扶貧管理中一種常規(guī)和自覺(jué)行為。為充分發(fā)揮地方政府的能動(dòng)性，應(yīng)制定具體精細(xì)化措施，如中央政府和省級(jí)政府主要負(fù)責(zé)救助資金使用情況的監(jiān)督、檢查、考核等，多給予地方政府自主權(quán)，實(shí)現(xiàn)資金合理有效地使用，確保精準(zhǔn)扶貧能夠準(zhǔn)確地落實(shí)到需要的貧困者手中。為促進(jìn)救助管理的公平性，浙江省從2001年10月就開(kāi)始實(shí)行城鄉(xiāng)一體化居民最低生活保障，擴(kuò)大救助對(duì)象的范圍和增加救助資金，也有學(xué)者提出應(yīng)著力解決機(jī)會(huì)、責(zé)任、資金及信息四方面的統(tǒng)籌 〔24 〕19。我們認(rèn)為，救助管理精細(xì)化要求對(duì)各種扶貧資源統(tǒng)籌安排，不僅需要圍繞低保資金標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)籌，還需要從生存保障到消除多重貧困并實(shí)現(xiàn)脫貧自立等多個(gè)階段及各種關(guān)系進(jìn)行全面統(tǒng)籌，這樣才符合我國(guó)當(dāng)今救助管理精細(xì)化的政策需求。

在世界各國(guó)的反貧困進(jìn)程中，實(shí)現(xiàn)貧困救助的精細(xì)化管理是貧困治理改革和創(chuàng)新的著力點(diǎn)之一，進(jìn)入20世紀(jì)以后，這一傾向和趨勢(shì)更加凸顯。從我國(guó)貧困救助來(lái)看，改革開(kāi)放以來(lái)特別是進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，貧困救助獲得了較快發(fā)展，無(wú)論是在制度建設(shè)上還是在管理實(shí)踐上都取得了不小的成效，但從近年相關(guān)實(shí)證調(diào)查看，還存在一些不可忽視的管理問(wèn)題，這直接影響了貧困救助的績(jī)效，也制約著我國(guó)精準(zhǔn)扶貧的有效推進(jìn)。為有效應(yīng)對(duì)上述現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，一方面需要我們不斷地進(jìn)行制度創(chuàng)新和實(shí)踐探索，另一方面也需要借鑒吸收國(guó)外的有益經(jīng)驗(yàn)，避免其管理中存在的缺失與問(wèn)題。本文對(duì)美國(guó)貧困救助管理策略經(jīng)驗(yàn)及缺失的研究，對(duì)于有效推進(jìn)我國(guó)政府救助管理精細(xì)化、充分整合救助資源、克服救助管理公平與效率不足問(wèn)題具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

參考文獻(xiàn)：

〔1〕羅斯福選集〔M〕.關(guān)在漢，譯.北京：商務(wù)印書(shū)館，1982.

〔2〕安東尼·吉登斯.第三條道路——社會(huì)民主主義的復(fù)興〔M〕.鄭戈，譯.北京：北京大學(xué)出版社，2000.

〔3〕諾曼·巴里.福利〔M〕.儲(chǔ)建國(guó)，譯.長(zhǎng)春：吉林人民出版社，2005.

〔4〕Sosin M. R.， Mead L.M. Beyond Entitlement： The Social Obligations of Citizenship〔M〕. Chicago： University of Chicago Press，1987.

〔5〕Murray C A. Losing ground： American social policy（1950-1980）〔M〕.New York： Basic books，1984.

〔6〕Ellwood， David T.Poor support： Poverty in the American family〔M〕. New York： Basic Books， 1988.

〔7〕Field， F. Making welfare work： reconstructing welfare for the millennium〔M〕. London： Institute of Community Studies，2001.

〔8〕Robert H. Haveman ed. A Decade of Federal Antipoverty Programs： Achievements， Failures， and Lessons〔M〕. New York： Academic Press，1977.

〔9〕戴安娜·M.迪尼托.社會(huì)福利：政治與公共政策〔M〕.何敬，葛其偉，譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007.

〔10〕黃安年.當(dāng)代美國(guó)的社會(huì)保障政策〔M〕.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1998.

〔11〕Social Security Amendments （1967）〔L/OL〕.http：//acsc. lib.udel.edu/exhibits/ show/legislation/social- security.

〔12〕U.S. Department of Commerce， Statistical Abstract of United State〔M〕.Washington： US Government Printing office，1995.

〔13〕尼爾·吉爾伯特，特雷爾.社會(huì)福利政策導(dǎo)論〔M〕.黃晨熹，等譯.上海：華東理工大學(xué)出版社，2003.

〔14〕美國(guó)4月份就業(yè)人數(shù)增幅創(chuàng)四年來(lái)最高水平〔EB/OL〕.http：//finance.ifeng.com/usstock/Special/20100507/2159908.shtml.

〔15〕汪樹(shù)民.超級(jí)大國(guó)的弱勢(shì)群體——戰(zhàn)后美國(guó)貧困問(wèn)題透視〔M〕.上海：學(xué)林出版社，2011.

〔16〕Loprest P J. How families that left welfare are doing： A national picture〔M〕.Washington， D.C.：The Urban Institute ， New Federalism Publication，1999.

〔17〕李 珍.社會(huì)保障理論〔M〕.北京：中國(guó)勞動(dòng)與社會(huì)保障出版社，2001.

〔18〕Benedict M E， Hakobyan I. Regional Self‐Employment： The Effect of State Push and Pull Factors〔J〕. Politics & Policy， 2008（2）.

〔19〕Popple P.， Leslie L. Social work， social welfare， and American society〔M〕. Boston： Allyn & Bacon Press， 1996.

〔20〕Cornelia B. Flora，James A. Christenson. Rural Policy for the 1990s〔M〕. Boulder：Westview Press， 1991.

〔21〕閆欣雨.貧困救助將看家庭支出〔N〕.新京報(bào)，2013-08-12.

〔22〕阿馬蒂亞·森.以自由看待發(fā)展〔M〕.任賾，于真，譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002.

〔23〕民政部政策研究中心.中國(guó)城鄉(xiāng)困難家庭社會(huì)政策支持系統(tǒng)建設(shè)〔M〕.北京：中國(guó)社會(huì)出版社，2012.

〔24〕王治坤，林閩鋼.中國(guó)社會(huì)救助制度：制度運(yùn)行與理論探索〔M〕.北京：人民出版社，2015.

〔25〕黎熙元，童曉頻，蔣廉雄.社區(qū)建設(shè)——理念、實(shí)踐與模式比較〔M〕.北京：商務(wù)印書(shū)館，2006.

〔26〕陳福平.非營(yíng)利組織與社區(qū)建設(shè)——臺(tái)灣和香港的比較研究〔J〕.澳門(mén)理工學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2014（3）.

責(zé)任編輯 周 榮