國家治理體系中的公共問責困境研究

錢再見　高曉霞

摘要：責任是任何治理過程的基礎。公共問責制是現(xiàn)代民主治理的標志，也是民主治理的必要條件。從本質(zhì)上說，國家治理體系就是規(guī)范政府公共權力運行的一系列制度和程序，其目標是公平、公正、公開地提供公共服務以達成公共目標和維護公共利益。公共權力運行公開化既是善治的本質(zhì)特征，也是公共問責制的前提和基礎。國家治理體系中的公共問責困境主要是指在分權、放權和多中心治理格局中實施有效的公共問責的兩難。擺脫公共問責困境的具體對策在于：加強公共問責法治化建設，強化權力運行監(jiān)督；完善公共問責制度化建設，實現(xiàn)用制度管權；重塑責任倫理，彌補公共問責的制度缺陷；強化信息公開，促進公共權力運行公開化；不斷擴大公民參與，實施民主問責。

關鍵詞：國家治理；責任；公共問責制；公共權力；公開化

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1008-7168（2015）02-0003-10

從本質(zhì)上說，國家治理體系就是規(guī)范政府公共權力運行的一系列制度和程序，其目標是公平、公正、公開地提供公共服務以達成公共目標和維護公共利益。規(guī)范政府公共權力既要優(yōu)化配置公共權力的構成體系，又要約束公共權力的運行過程，還要問責公共權力運行的過程和結果。本文著重探討的問題是如何突破治理中的公共問責困境，促進公共權力運行的公開化，實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的目標。費雷德里克·C.莫舍（Frederick C.Mosher）說：“在公共行政和私人部門行政的所有詞匯中，責任一詞是最為重要的?！钡聭丫S迪（Onkar Prasad Dwivedi）認為：“責任是任何治理過程的基礎。治理過程的有效性取決于官方人士如何對自己履行憲政職責和法律職責的方式負責……處于民主政體根基上的正是對公共責任的要求?！焙商m烏特勒支大學治理學院馬克·波文斯（MarkBovens）認為，公共問責制不僅是現(xiàn)代民主治理的標志，而且是民主治理的必要條件。然而，治理過程的要義在于依法分權、放權、授權和賦權，實施多中心治理和民主治理，如何在分權、放權與多中心治理時確保公共權力不被濫用？如何有效實施公共問責制？解決這些問題的關鍵在于促進公共權力運行的公開化。公共權力運行公開化既是善治的本質(zhì)特征，也是公共問責制的前提和基礎。

一、國家治理體系中的公共問責及其權力基礎

問責制是西方政黨政治和憲政體制作用下的產(chǎn)物，它所體現(xiàn)的是所謂“責任政府”的原則，是政府權力與責任對等的一種政治制度安排，其目的是為了防止公共權力的濫用。從思想淵源上看，在古希臘和古羅馬時期，智者就在實踐中探索如何防止權力的濫用。到了近代，洛克、孟德斯鳩、盧梭等思想家從理論上闡釋了問責思想。密爾在《代議制政府》提出，如果能夠將權力和責任統(tǒng)一起來，那就完全可以放心地將權力交給任何一個人。然而，“政治是希臘的，行政是羅馬的”，行政官僚制與政治民主制長期處于持續(xù)的緊張關系之中。責任政府是現(xiàn)代治理的一個元問題，像“惡”和“自由意志”一樣，潛伏于歷史深處，不斷挑戰(zhàn)特定時期和地點關于社會和政治生活的基本假設和制度安排，永遠得不到最終解決。

第一，公共問責主體的多元性。治理的要義就是通過分權、放權、授權、賦權等途徑打破政府對公共權力的壟斷，促成國家權力向社會回歸，進而以合作、協(xié)商和伙伴關系，實現(xiàn)公共利益的最大化。善治實際上是國家權力向社會的回歸，荷蘭鹿特丹伊拉斯謨大學簡·P.庫伊曼（Jan Peter Kooiman）認為，在新的治理形式中，人們可以看見由單邊性（政府或社會的分野）向一個互動焦點（政府與社會的合作）的轉變。從這個意義說，國家治理就是一種民主治理，強調(diào)參與性和多中心性。治理是一個比政府管理范圍更廣的術語，政府、私人部門以及自愿部門可以在服務功能上進行任意的替代。格里·斯托克（Gerry Stoker）認為，治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構和行為者。它對傳統(tǒng)的國家和政府權威提出挑戰(zhàn)，認為政府并不是國家唯一的權力中心。各種公共的和私人的機構只要其行使的權力得到了公眾的認可，就都可能成為在各個不同層面上的權力中心。新治理（善治）的特征是從監(jiān)督到合同外包，從集權到分權，從政府再分配到政府規(guī)制，從公共服務的管理對根據(jù)市場原則的管理，從政府的“指導”到政府與私營部門的合作。萊斯·麥特卡佛（Les Metcalfe）和蘇·理查茲（Sue Richards）把公共管理定義為“通過其他組織解決問題”，并且強調(diào)其實治理是關于網(wǎng)絡管理的。作為白組織網(wǎng)絡的治理之所以是對政府管理能力的挑戰(zhàn)，是因為網(wǎng)絡具有了自主性，并且抵制了中央的控制。在國家治理中，防止公共權力濫用有兩個關鍵因素：一是民主的完善程度；二是公民參與權力監(jiān)督。

第二，公共問責過程的公開性。這里的公開性是全方位的，其核心是公共問責對象權力運行過程的公開性。國家治理的透明性決定了政府公共權力運行的公開化既是現(xiàn)代法治政府和責任政府的基本要求，也是“善治”政府的重要標志。透明性是指政府沒有任何偏見地向公眾公開相應的信息，滿足公眾的合法需求，利益相關方都能夠輕易地獲取相關的、可靠的信息?！叭藗儗?jīng)常向公眾封閉而對腐敗公開的政治過程的認識在逐漸覺醒。這種政治覺醒從許多方面反映了以階級或以福利為基礎的政治和政黨體系處理新的政治問題以及不斷上升的公眾期望的無能?！惫矙嗔Φ靡哉_行使的前提是公共權力的合理配置和公共權力運行的公開化。根據(jù)安德烈亞斯·謝德勒（AndreasSchedler）的理解，政治問責是官員對自己的行為或者活動負責，即公共官員有義務告知和解釋他們正在從事的活動。其中包括兩個基本要素：信息和解釋。官員有義務和責任提供關于他們的行動或者決策的信息，包括正在做什么、準備做什么、已經(jīng)做了什么，并就這些活動或者決策提供合理的解釋，問責機構也要求官員提供這些活動或者決策的信息并給出合理的解釋。在此基礎上，問責還意味著強制，即問責機構能夠對不負責任的權力使用者施加懲罰。在治理過程中，政府等公共組織正是因為行使公共權力，就必須受到全社會的監(jiān)督，接受來自輿論或公眾的批評和監(jiān)督，其所作所為必須是公開的、透明的。這就要求政府依法明晰權力的邊界，用制度管權管事管人，避免暗箱操作，實行政務透明，讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行，實現(xiàn)公共權力運行的公開化。

第三，公共問責內(nèi)容的廣泛性。按照傳統(tǒng)公共行政的責任理論，政府行政官員只是直接地對政治官員負責。在治理過程中，由于分權、放權和授權而形成了多中心治理格局，為了實現(xiàn)公共利益，政府必須學會相互依存的多中心協(xié)同治理之道，通過合作治理發(fā)揮領導作用。芭芭拉·S.羅姆澤克和梅爾文·J.達布尼克（Barbara S.Romzek & Melvin J.Dubnick）根據(jù)控制來源和控制程度兩個維度將問責分為等級問責、法律問責、專業(yè)問責和政治問責四個方面。換句話說，公共問責并不局限于違法責任，而是具有更為廣泛的應用空間。在現(xiàn)代法治社會，政治、經(jīng)濟和社會各領域都可以而且也必須適用公共問責制。吉列爾莫·A.奧唐奈（Guillermo A.ODonnell）根據(jù)層級關系將問責分為垂直問責和平行問責兩種類型”。據(jù)此，財政問責、審計問責、績效問責等都是公共問責的內(nèi)容和形式。政府公共組織的活動如政策制定與執(zhí)行、公共預算與財政管理、人力資源管理、公共資源的分配和使用等都必須在法律的規(guī)范下依照法定程序公開行動，并接受問責。

第四，公共問責路徑的制度化。在20世紀40年代，面對公共行政人員自由裁量權的迅速擴張，卡爾·J.弗雷德里克（Carl J.Friedrich）與赫爾曼·芬納（Herman Finer）就現(xiàn)代民主政府中的行政責任問題進行了一場爭論，弗雷德里克更加強調(diào)公共雇員的道德責任，而芬納認為，外部控制是保證公職人員恪守行政責任的最佳途徑。馬克·波文斯據(jù)此將問責概括為“作為德行的問責”與“作為機制的問責”兩種不同的類型?，F(xiàn)代國家治理體系中的公共問責更加強調(diào)問責的制度化和法治化路徑。如果政府不能通過法治的路徑，以制度約束其他公共權力主體，就會導致“無治理能力”，如缺乏一致性、遵從性越來越差。治理的關鍵在于建設法治政府、陽光政府和責任政府。在分權、放權的過程中，只有通過問責制，才能彰顯政府公共權力的責任性。如果說公共權力運行公開化是公共問責的基礎，那么，法治化是公共問責的根本保障。詹姆斯·麥迪遜（James Madison）在《聯(lián)邦黨人文集》第51篇（Federalist 51）中說：如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對政府有任何外來的或內(nèi)在的控制了。在組織一個人統(tǒng)治人的政府時，最大困難在于必須首先使政府能管理被統(tǒng)治者，然后再使政府管理自身。世界上許多國家設立的“陽光法案”、公務人員的財產(chǎn)申報制度、重大公共工程的公開招標制度，其目的就是為了對政府公共組織權力運行實施嚴密的監(jiān)督，使公共權力運行不損害公共利益。

二、公共問責困境及其權力邏輯分析

本文所討論的國家治理體系中的公共問責困境主要是指在分權、放權和多中心治理格局中實施有效的公共問責的矛盾情形：一方面，組織與制度的乏力會導致德國社會學家烏爾里?！へ惪耍║1-rich Beck）所說的“有組織的不負責任”，即復雜的大型組織中存在“有組織的無序”，它會將一切要負責的努力攪成一鍋粥，最終成為誰也沒有錯、誰也不負責的結局；另一方面，在分權、放權和多中心治理過程中，所謂“第三方政府”和“服務外包”形成了復雜的委托一代理關系和責任鏈條，在責任鏈條斷裂的情形下，破壞性循環(huán)的各個部門，事實上誰也難以單獨承擔責任。換言之，對應于高度精細的分工，存在著一種“普遍的共謀”。而這種共謀又與一種普遍的不負責任相配合。每一個既是原因，又是結果，因此便沒有原因。究其原因，主要包括以下三個方面。

第一，公共問責的法治化程度不高。誠然，我國公共問責的制度化構建已經(jīng)取得了重大進步，但至今還沒有公共問責方面專門的、系統(tǒng)的成文法。其結果造成行政官員權力和責任不對等，尤其是責任主體不明確，責任歸屬不清晰。行政官員具體應該承擔什么樣的責任，是領導責任、直接責任、間接責任，還是其他責任，常常是粗線條的。這給問責制的責任界定帶來極大的“模糊性”，也成為問責對象開脫罪責的借口。特別是在復雜的治理體系中，公共權力主體必須回應各種競爭性的規(guī)范、多元的價值和偏好?！霸诖_立期望，檢驗績效，保持主體的回應性，評價責任，分辨歸責，確認誰是主人以及在多重責任系統(tǒng)的情形下進行管理時，公共問責的難度自然就大大增加了。在分權、放權與多中心治理過程中，公法原則是首要的。弗蘭西斯·J.利澤斯（Francis J.Leazes Jr.）認為，當政府服務是由不受公法原則約束的非營利組織或者私營組織來承擔時，公共責任就減少了。實際上，參與協(xié)同治理的“第三方政府”、非營利組織不僅要承擔契約責任，還要按照公法原則承擔憲政責任，必須確保其權力運行的公開化。張成福指出，在民主政治體制下防止權力濫用所必須依賴的基本原則是：假如主權者要想有效地掌握控制權力，則對于一個機構的任何授權，必須同時課以相應的責任。權力如果是廣泛地予以分配，并保持較小的限度，那么便容易控制。但政府機構擁有較大的權力，假如這種趨勢繼續(xù)發(fā)展而越過了某種限度，致使民主控制失去作用，那就可能鼓勵獨裁政治的出現(xiàn)。由于我國政府部門的有些職責和權限不夠明確，在追究責任時，相關部門相互推諉，常常出現(xiàn)誰都有責任的同時誰又都沒有責任的情況，以至于問責客體具體應當承擔什么責任，模糊不清，極易導致責任鏈條的斷裂和“有組織地不負責任”。眾所周知，依法行政和司法公正是國家治理體系法治化的主要著力點。當前，困擾市場經(jīng)濟運行、社會和諧穩(wěn)定和公民生產(chǎn)生活的深層次矛盾就是公共權力運行的不公開、不規(guī)范和不公正，在政府行政機關主要是不作為、亂作為和不負責，在司法機關則突出表現(xiàn)為司法不公。

第二，公共問責中的信息不對稱。公共問責要求“存在一個政府賬簿‘最低限度曝光原則，即只要公眾愿意，他就能夠看到這些賬簿”。換言之，只有強化信息公開，才能讓權力在陽光下運行，也才能有官民協(xié)作和公民參與。一方面，公民的信息獲取權利是政府行政公開的法理基礎，馬克·波文斯（Mark Bovens）甚至認為它是與馬歇爾（T.H.Marshall）所講的公民權、政治權、社會權同等重要的第四種權利。另一方面，行政機關公開公共信息是現(xiàn)代民主法治的基本要求，是落實憲法規(guī)定公民基本權利包括知情權的必要保障。杰弗遜（Thomas Jefferson）曾說過“信息即民主的流通貨幣”。美國政治學者弗朗西斯·E.洛爾克（Frances E.Rourke）認為，“政府過程公開并接受公眾的批評和監(jiān)督的原則，是民主不證自明的公理。隨著我國《政府信息公開條例》的正式頒布并實施，政府主動發(fā)布信息逐步變成了公共權力運行公開化的常態(tài)。但是，有的地方政府依然有“報喜不報憂”心態(tài)，對于重大事件的新聞發(fā)布總要慢半拍，等到謠言滿天飛時，才想到進行新聞發(fā)布和信息公開；有的地方政府千方百計地阻撓媒體采訪曝光和信息公開；還有的地方政府甚至以虛假信息應對媒體和民眾。新聞媒體作為社會中的“第四種權力”是公共信息由政府壟斷到公民共享的一個橋梁。新聞輿論的壓力在很大程度上可以迫使行政機關及其工作人員做出正確的抉擇，并承擔相應的責任。在國家治理過程中，分權、放權、市場化和多中心治理形成了更為復雜的委托代理關系和信息不對稱現(xiàn)象，導致很大的公共問責挑戰(zhàn)。在公共服務外包、公私合作等過程中，政治、行政與市場三者之間會產(chǎn)生各種各樣且經(jīng)常不一致的角色期待、角色扮演和問責期望，這就使本來已經(jīng)非常復雜的公共管理過程面臨更大的挑戰(zhàn)。而對信息公開理解程度的落差造成更多的信息不對稱。不同管理水平的復雜性表明，需要訓練有素的契約管理人員尤其是熟悉問責結構的專業(yè)問責人員，以促進對契約履行的監(jiān)督和減少委托代理關系的復雜化。

第三，公共問責的民主體制不完善。民主就是“主權在民”，即國家權力的最終來源掌握在人民手中。如果說國家治理是民主治理，那么，也就意味著公共問責的直接目的是要促進公共權力運行公開化和規(guī)范化，其最終目的則是要實現(xiàn)民眾的公共利益，其路徑必然是實行民主問責。在西方民主體制中，問責是在競爭性選舉的框架下進行的，選舉被認為是最主要也最具合法性的權力轉移方式，而選舉問責也被認為是最基本且最重要的一種問責方式。似乎要實現(xiàn)公共問責首先必須建立西方式的選舉民主，否則任何關于公共問責的討論都是空話。其實，解決權力使用的歸屬問題固然重要，但是權力如何使用問題同樣重要，有時甚至更加重要。因為選舉完成后，當選人在整個任期內(nèi)的權力使用都不是選舉制度本身能有效約束的，即使官員不負責任，人民也只能等到任期結束時才能再次通過選舉對官員進行懲罰。所以，對于政治問責來說，需要另一個制度來積極主動地監(jiān)督和約束當選官員在任期內(nèi)的權力使用。公共權力究竟應該如何使用呢？當然應該是公平、公正、公開。其中，公共權力運行的公開化是關鍵。只有在公共權力運行公開化的基礎上才能促進公共權力行使過程更加公平、公正。同時，只有實行民主參與的全程監(jiān)管和全方位監(jiān)督，促成制度化的公共權力運行公開化，才能突破公共問責困境。羅伯特·D.本恩（Robert D.Behn）根據(jù)績效評估的360度反饋理論，提出了360度績效責任理論，認為人們不僅僅被他們的等級制上司所評估，也被他們的下級、同級以及他們工作團隊的其他人評估，還被內(nèi)部和外部的顧客以及內(nèi)部和外部的供應者所評估。在一個組織里，360度反饋創(chuàng)造了360度的責任。人們不僅向他們的老板負責，還要向他們的下級、同事、團隊成員、顧客和供應者負責，即向他們自己的、個人的“責任環(huán)境”中的每一個人負責。同樣，公共管理者和公共機構不僅僅向政府層級中的上級負責。如果我們要創(chuàng)造績效責任，那么，我們需要接受這樣一個原則：在公共機構的責任環(huán)境中的每一個人都有一些幫助提高績效的責任。所以，如果要問“公共管理者必須對誰負責？答案是‘每一個人”。在國家治理中，對于公共權力的控制和約束，就是要通過公民參與實現(xiàn)公共問責。公共問責既包括行政機關內(nèi)部的同體問責，也包括由行政機關外的立法部門、監(jiān)督部門以及社會公眾的異體問責。由于種種原因，我國目前在問責主體的構成上，主要表現(xiàn)為同體問責，尤其是集中在上級對下級的垂直問責，缺乏人大、政協(xié)、民眾等實質(zhì)性的異體問責，更缺乏對上級的問責，造成責任體系中根本環(huán)節(jié)的缺失。居于權力問責環(huán)節(jié)鏈最高端的權力機關常常出現(xiàn)“失語癥”，這樣的問責制度顯然難以實現(xiàn)責任政府的目標。因為，同體問責本質(zhì)上是一種利益相關者的責任追究機制，在執(zhí)行過程中隨意性較大，經(jīng)常出現(xiàn)處罰與責任不相適應的情況，再加上現(xiàn)有公共問責程序不健全、問責內(nèi)容不明確、問責標準不完善，因而也就難以有效地促進公共權力運行的公開化、制度化和規(guī)范化。

三、健全公共問責體系，促進公共權力運行公開化

公共問責的實質(zhì)是反對公共權力的濫用，致力于實現(xiàn)公共權力運行的公開化，使公共權力承擔道義上的、政治上的、法律上的責任，并且接受來自內(nèi)部的和外部的控制以保證責任的實現(xiàn)。如前文所述，問責制并不局限于違法責任，也不局限于政府等公共權力主體。在現(xiàn)代法治社會，“人人皆可問責”應該是國家治理的一個基本理念，在政治、經(jīng)濟和社會各領域，都可以并且也需要健全公共問責體系，促進公共權力運行的公開化。

（一）加強公共問責法治化建設，強化權力運行監(jiān)督

法治是社會文明進步的重要標志，也是國家治理體系現(xiàn)代化和國家治理能力現(xiàn)代化的基礎和特征。國家治理必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。法治是公共問責的根本保障，而公共問責制是法治國家、法治政府和法治社會建設進程中不可或缺的構成要件，是推進依法治國和政府依法行政的必然要求。

第一，依法執(zhí)政、依法行政是法治政府的根本，也是破解公共問責困境的根本保障?！罢胤ú攀欠ㄖ巍薄ⅰ爸螄弑叵仁苤朴诜ā?，依法治國的重心在于依法治理國家機器，而國家機器的運行主要依賴于國家公權力的直接行使者，即各級國家官員（在我國主要表現(xiàn)為各級政府機關中的行政工作人員）必須首先遵守法律、依法辦事。所謂法治國家指國家權力特別是公共行政權力必須依照法律行使，通過法律保障人權，限制公共權力的濫用。民主是法治的前提，法治是民主的保障，民主與法治有機統(tǒng)一構成法治國家的政治基礎。同時，也只有加強法治建設，才能奠定民主監(jiān)督和公共問責的基礎和保障。公共問責的關鍵就是用法治的手段有效監(jiān)督和制約權力，促進公共權力運行公開化，防止利用權力侵害公共利益。

第二，“權責統(tǒng)一”是依法實施公共問責的基本原則。通過公共問責立法，明確“有權必有責、用權受監(jiān)督、違法受追究、侵權須賠償”的問責原則，對問責主體、問責對象、問責范圍、問責適用、問責程序、問責救濟等做出法律規(guī)定，并依法執(zhí)行。法治是治國理政的基本方式，任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權，絕不允許以言代法、以權壓法、徇私枉法。政府意志一旦高于法律意志，不能按預定權限和程序辦事，公共權力運行公開化就難以實現(xiàn)，公共問責也就成了一句空話。從這個意義上說，國家治理的法治基礎實質(zhì)就在于依法治權，任何組織或者個人都必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，任何公民、社會組織和國家機關都要以憲法和法律為行為準則，依照憲法和法律行使權利或權力、履行義務或職責。依法治權的核心就是強調(diào)樹立法律至高無上的權威，限制公權，保護民權。一句話，要促進公共權力運行的公開化，就必須要更加注重發(fā)揮法治在國家治理中的保障作用。

第三，堅持把公共權力運行公開化與規(guī)范化作為法治建設的重要著力點。在國家治理進程中，由于實施分權、放權和多中心治理，要通過法治建設和法律教育，不斷提升全民法律素養(yǎng)，提升各類公共權力主體依法公平、公正、公開行使公共權力的自覺意識和實踐能力。同時，通過法律、法規(guī)和執(zhí)法慣例確立公共責任的問責標準，嚴格控制問責機關的自由裁量空間，以制約問責機關的問責隨意性，杜絕問責過程中的‘丟車保帥等現(xiàn)象。

（二）完善公共問責制度化建設，實現(xiàn)用制度管權

公共問責制度化是問責法治化的一種表現(xiàn)形式，只有能夠體現(xiàn)多數(shù)人利益和意志的制度化設計才有利于問責法治化的實現(xiàn)，否則將成為問責法治化的障礙，甚至會使公共問責由形式上的法治化走向實質(zhì)上的專制化，成為某些公共權力專斷者推卸責任、壓制異己的手段。從權力問責向制度問責的轉變與實現(xiàn)公共問責制度化，是國家治理體系現(xiàn)代化的必然要求，也是推進公共權力運行公開化與規(guī)范化和破解公共問責困境的必由之路。

國家治理體系中的公共問責制度化是一項系統(tǒng)工程，需要科學的制度設計、嚴格的制度執(zhí)行、強化的意識培育等各方面工作的協(xié)同與配合。任何一個方面的缺位，都會造成制度體系的缺陷和責任鏈條的斷裂，最終使公共問責大打折扣，甚至導致問責制名存實亡。第一，用制度管權的前提條件是建設完善的制度體系，以權力清單制度科學設置權力的邊界，使權力與責任相匹配，對公共事務的辦理流程、相關的法律依據(jù)、需要提交的證據(jù)材料、崗位的權責范圍以及獎懲措施等，都要作出非常具體的規(guī)定，從而推進公共權力運行公開化與規(guī)范化。第二，推進權力運行公開化和規(guī)范化必須進一步完善黨務公開、政務公開、司法公開和各領域辦事公開制度，堅持科學決策、民主決策、依法決策，健全決策機制和決策程序，建立公共決策的問責制度和糾錯制度。第三，以責任追究制度，保障公共權力運行公開化與規(guī)范化。在國家治理體系中，面對分權、放權和多中心治理的現(xiàn)實，要建立健全公共權力運行的制約和監(jiān)督體系，健全質(zhì)詢制度、問責制度、經(jīng)濟責任審計制度、引咎辭職制度、罷免制度等。在審計過程中，隨著統(tǒng)治向治理的轉變，內(nèi)部審計需要與外部審計相結合，需要社會審計、公共審計、第三方審計，以及各種利益攸關者共同構成的網(wǎng)絡化的審計機構。凱文·P.肯斯（Kevin P.Ke-arns）指出，在多元松散的公共服務供給體系中，保持責任制的現(xiàn)有途徑是基于委托一代理理論主張這樣一些責任手段，如競爭性投標、績效合同、授權質(zhì)量控制、結果測量、項目評估和獨立財政審計。這些責任工具聚焦于服從，并且從狹義的角度定義責任：要求服務提供者對支出和行為負責，以確保他們與法律、規(guī)制和合同安排相一致。第四，在中國的政治生態(tài)下構建公共問責體系，還需要進一步加強黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，形成全方位的公共問責體系，真正實現(xiàn)讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行。

（三）重塑責任倫理，彌補公共問責的制度缺陷

康德將責任視為一切道德價值的源泉和一切道德行為的評價標準。“人，每一個在道德上有價值的人，都要有所承擔，沒有任何承擔、不負任何責任的東西，不是人而是物件?！必熑我唤?jīng)理性的道德主體自由選擇并且認同，便會內(nèi)化于心而外化于行，使得外在的規(guī)范約束成為內(nèi)在的自省自律。在康德對現(xiàn)代責任倫理的啟蒙之后，馬克斯·韋伯又把信念倫理和責任倫理界分為兩種截然對立的倫理導向。在韋伯看來，盡管康德的倫理學是一種理性自律的、形式反思的、可普遍立法的倫理，但仍是一種信念倫理?！靶拍顐惱怼睆娬{(diào)個體行為的倫理價值在于行動者的信念及其意圖，堅持意圖或信念至上，強調(diào)只要動機是美好的，意圖是正確的，目標是正義的，什么手段都可以使用，并且拒絕對后果負責?！靶拍顐惱怼笔遣粏柡蠊模芤庾R到的唯一“責任”就是“盯住信念之火，不要讓它熄滅”。韋伯認為，在人類的政治行為中，必須從政治義務和行動的后果出發(fā)，而不是從善良意愿、良好的動機、偉大的信念等出發(fā)。從這個意義說，責任倫理是指從政者必須具備務實的態(tài)度，為自己言論行為的后果承擔責任。掌握政治權力者除了承擔一般的公民義務之外，還需承擔更多的由權力引出的責任，而且這種責任必然是與權力的遞增成正比的，即權力越大責任越重。漢斯·約納斯（HansJonas）認為，倫理學訴諸人的動機是一種人類中心主義，責任倫理要求人類充分考慮到技術的權力所帶來的大量不可預知的全球性的破壞性后果，道德行為的根本任務不在于實踐一種最高的善，而在于阻止一種最大的惡。因而，責任倫理也就是指擔任某一社會角色的人在履行其角色義務時，必須考慮到自己行為的可能后果，并為其承擔責任，這應當成為其角色行為的主觀道德準則。美國行政學家特里·L·庫珀在《行政倫理學：實現(xiàn)行政責任的途徑》一書中把行政人員的責任分為客觀責任和主觀責任?？陀^責任是指那些由外在于責任主體的社會、組織或他人，通過法律的、道德輿論的形式所施加的、要求責任主體必須承擔的責任；而主觀責任是指行政人行動的責任情感，它源于對忠誠的信念和對良知的認同。

誠然，問責重在制度建設。正如馬基雅維利所認為的，共和國要防止腐敗，制度設計最為關鍵。但是，由于“整治普遍腐敗的法律是找不到的”，制度最終也是由人來執(zhí)行的。因此，需要重塑責任倫理，以彌補制度設計的缺陷?，F(xiàn)代國家治理要在不斷完善法治建設和制度建設的同時，通過政治社會化和職業(yè)道德教育，大力宣揚社會主義核心價值觀，強化多元治理主體的宗旨意識、服務意識和責任意識。“人不學、不知義”，只有通過不斷學習，才能促成公職人員自覺加強思想道德建設，遵紀守法，恪盡職守，對權力懷有敬畏之心，在實踐中常懷律己之心。

（四）強化信息公開，促進公共權力運行公開化

公共問責的前提是政府信息公開與對公眾知情權的尊重，政府對人民負責首先意味著讓人民知道政府應該做什么、正在做什么。因此，只有政府信息透明、政務公開，才能把政府及官員置于公眾的監(jiān)督之下，公共問責才有實質(zhì)性的意義。

第一，治理透明化的核心思想是政府掌握的公共信息向社會公開，實施“陽光法”，即政府不再保持神秘感或神圣感，而是從過去的暗箱操作走向公共權力運行過程的公開化。壞的政府靠秘密維系其生存，它允許低效率、浪費和腐敗發(fā)展。好的政府應該是開放的政府，因為“信息是民主的氧氣”，信息公開是良政善治的基本組成部分。從最基本的意義上說，開放政府是一種現(xiàn)代政府治理理念和政府學說，它認為公民有權知曉政府文件和政府運作程序從而進行有效的公共監(jiān)督。治理的透明性就是要求政府有解釋的責任，告知公民政府正在做什么，政府有責任通過合適的渠道及時發(fā)布信息，方便公眾知曉和監(jiān)督。