統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下民族地區(qū)跨越式發(fā)展的制度創(chuàng)新

王林梅 鄧 玲

（四川大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，四川·成都 610064）

一、 民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)困境

（一）經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀

1.工業(yè)化水平低，城鎮(zhèn)化滯緩

總體上說，民族地區(qū)處于工業(yè)化初期階段。2012年，西藏、寧夏、新疆、廣西、內(nèi)蒙古五個自治區(qū)的城鎮(zhèn)化率均低于全國平均水平（43.53%）。此外，民族地區(qū)是國家三線建設(shè)的重要基地，工業(yè)產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟、技術(shù)上未能帶動本地其他產(chǎn)業(yè)（特別是農(nóng)業(yè)）發(fā)展，目前，還面臨著資源枯竭和老工業(yè)基地轉(zhuǎn)型的問題，民族地區(qū)以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)的能力比較弱。

2.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)亟待優(yōu)化

從三產(chǎn)增加值結(jié)構(gòu)來看，民族地區(qū)還處于工業(yè)化的上升期，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化和高度化較弱。農(nóng)業(yè)增加值比重較高，特色農(nóng)業(yè)有一定的發(fā)展，但是現(xiàn)代化趨勢緩慢，農(nóng)業(yè)總體效益不高。作為三線建設(shè)工業(yè)布局的重點地區(qū)，工業(yè)發(fā)展滯后，輕重結(jié)構(gòu)比例失調(diào)，重工業(yè)衰退嚴(yán)重。同時，主要以傳統(tǒng)工業(yè)為主，工業(yè)層次發(fā)展較低，加工程度低，產(chǎn)業(yè)鏈較短，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足。服務(wù)業(yè)比重較低，商務(wù)服務(wù)、金融服務(wù)等新興服務(wù)業(yè)的發(fā)展尚在起步階段。重點產(chǎn)業(yè)支撐乏力，新興支柱產(chǎn)業(yè)尚未形成。從三種產(chǎn)業(yè)就業(yè)結(jié)構(gòu)來看，農(nóng)業(yè)就業(yè)比重較大，工業(yè)和服務(wù)業(yè)對經(jīng)濟增長貢獻和吸納農(nóng)村富余勞動力的能力還較弱。

3.城鄉(xiāng)居民收入水平低，差距較大

民族地區(qū)農(nóng)民人均純收入和城鎮(zhèn)居民人均可支配收入均低于全國平均水平。城鄉(xiāng)收入比達到2.64：1，如按照國際上1.7：1的城鄉(xiāng)收入差距警戒線標(biāo)準(zhǔn)，民族地區(qū)城鄉(xiāng)貧富差距懸殊。

（二）民族地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的制約和瓶頸

1.自然條件相對惡劣

民族地區(qū)主要為高原、丘陵和山地，地理位置偏遠，同時還是自然災(zāi)害的頻發(fā)地區(qū)。閉塞惡劣的自然環(huán)境，使民族地區(qū)交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為滯后。此外，民族地區(qū)資源配置能力和資源聚集能力較弱，項目引進困難，人才和資金流失嚴(yán)重，這是民族地區(qū)經(jīng)濟長期落后的客觀歷史原因。

2.勞動力短缺，科技發(fā)展滯后

受相對收入的驅(qū)使，民族地區(qū)農(nóng)村勞動力呈現(xiàn)由鄉(xiāng)村向城市，由農(nóng)業(yè)向非農(nóng)業(yè)部門單向流動的趨勢，致使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體缺失，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率下降。在民族地區(qū)農(nóng)村，勞動力不僅向本區(qū)的城鎮(zhèn)流動，更多的是向省會城市和東部沿海流動。民族地區(qū)是重要的勞務(wù)輸出地，科技技術(shù)也是制約民族地區(qū)發(fā)展的重要因素。貧困地區(qū)受經(jīng)濟基礎(chǔ)和財力的限制，對科技投入力度較弱，導(dǎo)致科技發(fā)展的人才、技術(shù)等要素發(fā)展滯后，科技作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的驅(qū)動力作用不明顯。

3.面臨生態(tài)環(huán)境保護的任務(wù)

民族地區(qū)是重要的生態(tài)屏障，肩負(fù)著水源涵養(yǎng)和保持生物多樣性等多重生態(tài)功能的使命。在保護生態(tài)環(huán)境的同時，勢必會犧牲一定的經(jīng)濟發(fā)展機會。因此，探索生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展雙贏的路徑，也是民族地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要任務(wù)。

二、 民族地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的制度困境和現(xiàn)實阻礙

（一）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的“制度貧困”根源

長期以來，造成少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展落后的重要原因是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制。它是以城鄉(xiāng)之間的戶籍壁壘為基礎(chǔ)的，形成資源配置、基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)有別的局面，城市與鄉(xiāng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)分離的一種社會、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。一是長期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，阻礙了民族地區(qū)城鄉(xiāng)公共資源和生產(chǎn)要素的合理流動和優(yōu)化配置，從而拉大城鄉(xiāng)差距。在民族地區(qū)城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度及相關(guān)制度安排下，大量進城務(wù)工農(nóng)民，不能與城鎮(zhèn)居民在某些公共服務(wù)領(lǐng)域享受同等待遇，如在勞動力就業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社保、住房（經(jīng)濟適用房、廉租房）有一定的差別。加上生活成本高負(fù)擔(dān)過重，因而無法融入城市，也無法在城市安家落戶，民族地區(qū)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移受阻。由于二元戶籍制度，與城市相比，國家財政對農(nóng)村的教育、醫(yī)療、就業(yè)、文化、社會保障等公共服務(wù)，以及公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上投入較低。與城鎮(zhèn)相比較，農(nóng)村最低生活保障、新農(nóng)合醫(yī)療補助標(biāo)準(zhǔn)，以及農(nóng)村社會養(yǎng)老保險補助水平還有較大差距。民族地區(qū)城鄉(xiāng)公共資源配置嚴(yán)重不均衡，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)嚴(yán)重不均等。二是民族地區(qū)不健全的農(nóng)村土地制度。民族地區(qū)農(nóng)村土地“集體所有”性質(zhì)，所有權(quán)主體模糊，產(chǎn)權(quán)界定不清，不能上市交易，使農(nóng)村土地征收較城市國有土地補償標(biāo)準(zhǔn)低。此外，受土地所有權(quán)限制，土地產(chǎn)權(quán)流動性也較差。

（二）民族地區(qū)現(xiàn)有扶貧政策面臨邊際效益遞減的困境

我國民族地區(qū)現(xiàn)行反貧困政策出現(xiàn)邊際成本明顯加大而邊際效用遞減的現(xiàn)象。我國反貧困政策的邊際成本，從1995年的7.51人，減少到2001年的0.36人，下降幅度達95%。另一方面，雖然扶貧資金投入的增加，但脫貧人口增加的速度在不斷下降，甚至出現(xiàn)返貧現(xiàn)象，經(jīng)濟增長與貧困問題的反向運動問題突出。[1]究其原因，主要是由于扶貧政策的作用發(fā)生了偏差。一是傳統(tǒng)的扶貧方式主要是幫助民族地區(qū)貧困戶和貧困地區(qū)發(fā)展生產(chǎn)力，如基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，在一定程度上忽視了通過教育、技能培訓(xùn)等對民族地區(qū)貧困人口自身積累和發(fā)展能力的提升。二是注重民族地區(qū)經(jīng)濟的增長，忽視了生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)。我國民族地區(qū)大多自然條件惡劣，生態(tài)環(huán)境脆弱，脫貧難度大，因災(zāi)致貧、因災(zāi)返貧的問題突出。最重要的是忽視了民族地區(qū)市場在資源配置中的決定作用，扶貧資源整合效率及傳遞效率低，政策驅(qū)動作為發(fā)動機和孵化器，沒有很好地利用市場要素和孵化市場機制，致使民族地區(qū)扶貧政策邊際效應(yīng)放大，效應(yīng)作用和后續(xù)帶動作用弱。

（三）民族地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展陷入“三化”低水平惡性循環(huán)

國家“十二五”規(guī)劃進一步強調(diào)“同步推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”。“三化同步”是對我國新形勢下工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系的深刻認(rèn)識，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的重要路徑。新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成。新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化可以帶動和裝備農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化則為新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化提供支撐和保障（如勞動力和農(nóng)產(chǎn)品）。[2]按照城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的一般規(guī)律，隨著工業(yè)化進程的持續(xù)推進，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力得以提高，大量的農(nóng)業(yè)剩余勞動力進入工業(yè)部門，成為產(chǎn)業(yè)工人，產(chǎn)業(yè)的集聚帶動了人口的集中、服務(wù)業(yè)的發(fā)展以及城鎮(zhèn)公共服務(wù)能力的提高，進一步促進農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)大規(guī)模轉(zhuǎn)移，從而加速城市的擴張與繁榮。然而，我國民族地區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平都較低。工業(yè)對地區(qū)生產(chǎn)總值的貢獻率低，工業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，與農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟技術(shù)聯(lián)系不強，未能有效帶動農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展。民族地區(qū)以小城鎮(zhèn)為主的城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑，規(guī)模過小，基礎(chǔ)設(shè)施不配套，城市綜合承載力低，經(jīng)濟和人口聚集效益差，缺少產(chǎn)業(yè)的有效支撐。民族地區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，現(xiàn)代化步伐緩慢，不能有效地為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展提供必要的勞動力、生產(chǎn)資料和食物支撐。民族地區(qū)的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化已經(jīng)陷入低水平的惡性循環(huán)狀態(tài)，未能形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的良性循環(huán)。

（四）民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展面臨生態(tài)環(huán)境的制約

一方面，少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展受生態(tài)的影響。我國少數(shù)民族地區(qū)的環(huán)境承載力較差，大多處于深山、石漠化區(qū)域、荒漠區(qū)域、高原區(qū)域等自然條件較差的地區(qū)，水土流失、荒漠化、石漠化等生態(tài)環(huán)境問題頻發(fā)。特別是西南少數(shù)民族山區(qū)地質(zhì)環(huán)境不穩(wěn)定，已連續(xù)幾年來發(fā)生了幾次較大的地震。自然災(zāi)害和環(huán)境問題嚴(yán)重制約了民族地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，加之民族地區(qū)的生態(tài)保護意識較弱，形成“生態(tài)貧困-經(jīng)濟貧困-生態(tài)貧困……”的惡性循環(huán)。因此，健全生態(tài)保護機制也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要任務(wù)。另一方面，大多少數(shù)民族地區(qū)處于我國重要的生態(tài)功能區(qū)和自然保護區(qū)，屬于主體功能區(qū)四類區(qū)域中的限制開發(fā)區(qū)或禁止開發(fā)區(qū)，肩負(fù)著維系生態(tài)安全、保障生態(tài)調(diào)節(jié)功能的重要任務(wù)。少數(shù)民族地區(qū)能夠提供多樣的生態(tài)產(chǎn)品，如森林、河流、潔凈的空氣以及其他自然資源。但是，我們剖析這些產(chǎn)品的特點得知，這些產(chǎn)品是公共產(chǎn)品，具有非排他性特征，為促進這些產(chǎn)品良好的供給，主要還是依靠國家財政轉(zhuǎn)移支付。如何建立完善的自然資源產(chǎn)權(quán)制度，提高生態(tài)產(chǎn)品的經(jīng)濟效益，推進生態(tài)產(chǎn)品的市場化，成為少數(shù)民族地區(qū)脫貧致富的重要路徑。

三、 民族地區(qū)跨越式發(fā)展的制度創(chuàng)新重點與路徑

（一）民族地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下跨越式發(fā)展制度創(chuàng)新的重點

民族地區(qū)城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展表明，制度安排得是否有效與經(jīng)濟是否順利發(fā)展，是成同方向變動的。制度安排越有效，越能夠促進經(jīng)濟增長；相反，制度安排低效甚至無效，則會阻礙經(jīng)濟增長。[3]由于民族地區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌面臨著更多的困難，要縮小城鄉(xiāng)差距，促進民族地區(qū)脫貧致富和可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)從民族地區(qū)城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的體制性結(jié)構(gòu)矛盾、現(xiàn)有扶貧政策的弊端入手，加強制度創(chuàng)新，形成政策制度合力。一是著力掃除民族地區(qū)城鄉(xiāng)社會發(fā)展的體制障礙，深化戶籍制度改革，推動民族地區(qū)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化，保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的相關(guān)權(quán)益。二是建立向民族地區(qū)農(nóng)村傾斜的財稅制度和投融資制度，增強民族地區(qū)農(nóng)村發(fā)展活力。三是保障民族地區(qū)農(nóng)民產(chǎn)權(quán)權(quán)益，包括農(nóng)民對集體資產(chǎn)、宅基地、土地等財產(chǎn)的占有、收益、擔(dān)保等權(quán)利。[3]此外，健全民族地區(qū)自然資源產(chǎn)權(quán)，推進民族地區(qū)生態(tài)產(chǎn)品市場化和生態(tài)效益補償，讓農(nóng)民在生態(tài)保護中獲得經(jīng)濟利益。

（二）民族地區(qū)跨越式發(fā)展的制度創(chuàng)新路徑

民族地區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展不僅是經(jīng)濟跨越式發(fā)展的突破口，也是全面建設(shè)小康社會的重點和難點，具有重要的戰(zhàn)略意義。

1.加快民族地區(qū)戶籍制度改革

加快戶籍制度改革，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，在取消農(nóng)業(yè)戶口的基礎(chǔ)上，進一步完善相關(guān)的制度，促進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化。加強民族地區(qū)的基礎(chǔ)教育、就業(yè)、醫(yī)療、衛(wèi)生、保險等公共服務(wù)體系建設(shè)，建立覆蓋全區(qū)域的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，完善民族地區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。打破行政界線，建立一體化協(xié)調(diào)機制，推動民族地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程，對落戶在城市的農(nóng)民，應(yīng)將他們納入到社會保障體系中，有效實現(xiàn)農(nóng)村與城鎮(zhèn)社保的有序?qū)雍娃D(zhuǎn)移。

2.產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新

首先，保障農(nóng)民對集體資產(chǎn)的獲益權(quán)利。讓民族地區(qū)農(nóng)民享有對集體資產(chǎn)的占有、收益、使用以及繼承的權(quán)利，并完善相關(guān)制度。其次，保障農(nóng)民對宅基地的用益物權(quán)。爭取少數(shù)民族地區(qū)成為推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓試點。同時，保障農(nóng)民對承包地的相關(guān)權(quán)益。在自然資源產(chǎn)權(quán)確立的基礎(chǔ)上，推進民族地區(qū)生態(tài)產(chǎn)品市場化和生態(tài)效益補償。加大民族地區(qū)生態(tài)補償力度，增加生態(tài)補償科目和專項財政撥款，延長退耕還林等政策的補助期限。試點建立合同性生態(tài)效益補償基金制度，同時，爭取政府給予優(yōu)惠補償政策，擴大生態(tài)補償?shù)姆秶?，另外，在區(qū)域內(nèi)廣泛開展碳排放和排污交易試點。

3.創(chuàng)新民族地區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地制度

應(yīng)將某些民族地區(qū)確定為國家級開發(fā)利用低丘緩坡實施工業(yè)和城鎮(zhèn)建設(shè)試點。加大對民族地區(qū)在安排土地利用年度計劃、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤周轉(zhuǎn)，有序推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，探索建立集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓（出租）、劃撥、轉(zhuǎn)讓、抵押等土地使用制度。繼續(xù)推進耕地占補平衡，允許跨縣（區(qū)、市）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。

4.創(chuàng)新民族地區(qū)財政制度

推進民族地區(qū)財政體制改革，加大對農(nóng)村農(nóng)業(yè)財政投資的支持力度。增加種養(yǎng)大戶財政獎勵補助及農(nóng)戶與專業(yè)合作社開展農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地初加工的財政補貼。積極開展民族地區(qū)龍頭企業(yè)的農(nóng)產(chǎn)品精深加工項目固定資產(chǎn)貸款貼息和農(nóng)民專業(yè)合作社銀行貸款貼息工作以及民族地區(qū)特色農(nóng)產(chǎn)品加工園區(qū)建設(shè)財政扶持，加大對民族地區(qū)土地整理資金的投入，在技術(shù)和政策等方面給予支持。

5.創(chuàng)新民族地區(qū)資源開發(fā)制度

加快民族地區(qū)資源的勘探開發(fā)，推動資源勘探市場化，鼓勵企業(yè)參與資源項目招標(biāo)。加強優(yōu)勢資源向優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換，引導(dǎo)優(yōu)勢資源型產(chǎn)業(yè)及資源深加工項目依托資源地布局。支持民族地區(qū)地方政府采取資源入股等形式參與優(yōu)勢資源開發(fā)。爭取建成資源綜合利用示范園區(qū)，能源轉(zhuǎn)化輸配基地等產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。積極爭取資源收益分配向資源輸出地傾斜，完善資源有償使用制度。

6.創(chuàng)新民族地區(qū)投融資機制

用好用活國家扶貧開發(fā)基金，積極爭取民族地區(qū)配套資金的減免政策。支持區(qū)內(nèi)符合條件的項目借用國際金融組織和外國政府優(yōu)惠貸款。采取一些措施，激勵在民族地區(qū)區(qū)域內(nèi)的一些金融機構(gòu)將更多比例的可貸資金投放到當(dāng)?shù)厥褂?，增加地區(qū)資本存量。加大民族地區(qū)金融部門對本地企業(yè)貸款的支持力度，引導(dǎo)民間資本參與扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)行用于市政基礎(chǔ)建設(shè)、民生工程的項目收益?zhèn)ＵJ(rèn)真落實國家扶貧貼息貸款政策，開展農(nóng)戶小額信用貸款，在確權(quán)頒證的基礎(chǔ)上，開展民族地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、農(nóng)村小型基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)抵押貸款的試點工作。

[1]陳端計.和諧社會構(gòu)建中的城鄉(xiāng)反貧困統(tǒng)籌模式研究[J].經(jīng)濟問題探索，2008，(01).

[2]韓長賦.加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)[N].人民日報，2010-11-22，(07).

[3]中共中央編寫組.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2013.