政府購買社會組織服務(wù)績效評估的實踐困境與路徑創(chuàng)新

胡穗

摘 要：我國政府購買社會組織服務(wù)的實踐正在各地展開，但是作為關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一的政府購買社會組織服務(wù)的績效評估工作還存在評估主體獨立性欠缺、評估對象多元性欠缺、評估過程完整性欠缺，評估體系平衡性欠缺等局限，亟需努力構(gòu)建多元的、獨立的評估主體；設(shè)置政府與社會組織一并受評的兩重主體評估對象；健全評估過程中的需求評估機(jī)制、動態(tài)評估機(jī)制和事后追責(zé)機(jī)制；完善既注重政府購買的成本與效率又注重價值取向的公平與公正的績效評估指標(biāo)體系。

關(guān)鍵詞：政府購買；社會組織；公共服務(wù)；績效評估；

作者簡介：胡 穗，湖南商學(xué)院公共管理學(xué)院教授（湖南 長沙 410205）

一、研究問題的提出

政府購買社會組織服務(wù)的工作受到了黨中央、國務(wù)院的高度重視，國家相繼出臺了一系列政策措施。2012年財政部下發(fā)了《關(guān)于做好政府購買服務(wù)工作有關(guān)問題的通知》；2013年國務(wù)院辦公廳下達(dá)了《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》要求加大政府購買服務(wù)力度；緊接著國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》；十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提到“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會購買”{1}。這一系列文件均表明國家非常重視政府購買社會組織服務(wù)。

政府向社會組織購買公共服務(wù)在本質(zhì)上是建立在政府與社會組織之間的一種典型的委托代理關(guān)系，是現(xiàn)代政府推動政府職能轉(zhuǎn)變、轉(zhuǎn)變公共服務(wù)方式、增加市場活力、提高公共服務(wù)質(zhì)量、降低行政成本的一種手段。對于這樣一種特殊的契約性委托代理關(guān)系來說，購買服務(wù)流程的規(guī)范與否、服務(wù)的效果、服務(wù)的效率等方方面面，都需要得到政府、公眾乃至第三方評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估和檢驗。因此，政府向社會組織購買公共服務(wù)必須要進(jìn)行專業(yè)的績效評估，這是政府購買社會組織服務(wù)不可分割的一部分。若無相關(guān)績效評估，社會組織可能會為追求自身利益最大化而降低服務(wù)質(zhì)量；同樣，作為“經(jīng)濟(jì)人”的政府部門可能會在不受約束的情況尋求自身利益最大化，出現(xiàn)尋租、腐敗、績效低等問題?？冃гu估能夠更明確地指出購買社會組織服務(wù)過程中存在的問題，也能夠更明確社會公眾的需求，根據(jù)社會公眾的需求提供效率更高、質(zhì)量更好的、針對性更強(qiáng)的公共服務(wù)，真正做到服務(wù)為民，從而改進(jìn)政府、社會組織與社會公眾三者之間的關(guān)系。因此，作為公共服務(wù)領(lǐng)域的一項重大改革，政府購買社會組織服務(wù)能否長期有效的推行，績效評估是不可缺失的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》指出，要嚴(yán)格監(jiān)督管理，明確要求加強(qiáng)政府向社會力量購買服務(wù)的績效管理，嚴(yán)格績效評價機(jī)制{2}；《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃的通知》也強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)基本公共服務(wù)水平監(jiān)測評價，積極開展基本公共服務(wù)社會滿意度調(diào)查，鼓勵多方參與評估，積極引入第三方評估{3}。

目前國內(nèi)學(xué)者關(guān)于政府績效評估的研究數(shù)量較多、也較為全面，但是關(guān)于政府購買社會組織服務(wù)績效評估的研究較少。而關(guān)于政府購買社會組織服務(wù)績效評估方面的研究內(nèi)容較為零散，缺少系統(tǒng)性，本文擬基于系統(tǒng)論的角度，從政府購買社會組織服務(wù)的績效評估主體、對象、環(huán)節(jié)以及評估指標(biāo)四個方面分析當(dāng)前我國政府購買社會組織服務(wù)的績效評估存在的困境與問題，并嘗試有針對性地提出解決方案，為今后改善政府購買社會組織服務(wù)的績效評估提供有益的借鑒和參考。

二、政府購買社會組織服務(wù)績效評估的實踐困境

雖然政府購買社會組織服務(wù)在各地方政府已經(jīng)陸續(xù)開展和實踐，部分地區(qū)甚至已經(jīng)開始形成各自的特色和模式，但是從總體來看“中國政府向社會組織購買公共服務(wù)總體上還處于啟動階段”{4}。政府購買社會組織服務(wù)仍然存在許多需要完善的方面，其中在政府購買社會組織服務(wù)的績效評估方面存在著較多問題，“調(diào)查顯示，目前中國很多地方政府向社會組織購買公共服務(wù)的評價和監(jiān)督機(jī)制都不完善，甚至還處于缺失狀態(tài)”{5}。本文從政府購買社會組織服務(wù)的評估主體、評估對象、評估環(huán)節(jié)以及評估指標(biāo)四個方面分析績效評估過程中存在的問題。

1. 評估主體獨立性欠缺

從總體來看，當(dāng)前中國購買社會組織服務(wù)的績效評估主體的情況存在著地區(qū)性差異。大部分地區(qū)開展的政府購買社會組織服務(wù)的實踐活動尚不成熟，仍然缺乏相關(guān)的配套政策，社會組織發(fā)展也不成熟。因此尚未形成專業(yè)化的評估體系，評估主體由政府內(nèi)部行政人員構(gòu)成，通過工作報告、抽查等方式進(jìn)行評估。部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)政府購買服務(wù)的時間較長，相對而言發(fā)展得較為成熟，已經(jīng)引入了第三方評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估工作，但是第三方評估也存在著諸多問題。從總體上來看當(dāng)前評估主體仍然欠缺獨立性。

第一，政府部門作為評估主體欠缺獨立性主要表現(xiàn)在政府與社會組織關(guān)系不獨立。從總體上來看政府與社會組織并非完全獨立、平等的關(guān)系，首先政府無論在權(quán)力還是財力上都處于強(qiáng)勢地位，而當(dāng)今社會組織在全國看來數(shù)量尚少、發(fā)展較慢，處于弱勢地位。另外政府對社會組織的控制較嚴(yán)，沒有充足的發(fā)育空間，中國現(xiàn)今眾多社會組織都是在政府的主導(dǎo)和支持下發(fā)展起來。以上種種原因?qū)е律鐣M織帶有鮮明的行政色彩，依附于政府部門之下，二者是不完全獨立的關(guān)系?！熬蛧鴥?nèi)非營利組織發(fā)展水平而言，當(dāng)前存在大量依附于政府的組織”{6}。與其說政府將相關(guān)任務(wù)委托給社會組織倒不如說是政府直接下派任務(wù)，“不少社會組織實際上是由地方政府發(fā)起或者倡導(dǎo)成立的，有些社會組織甚至是在接到特定購買任務(wù)以后才專門成立的”{7}。因此，雙方的關(guān)系并不完全獨立，在這種情況下政府作為主要評估主體，其評估職能往往難以履行，不能作為合格的評估者，也難以做出客觀的評估。

第二，第三方評估機(jī)構(gòu)作為評估主體欠缺獨立性表現(xiàn)在兩個方面。首先，組織上不獨立。從總體上來看，我國的第三方評估機(jī)構(gòu)的行政色彩較為濃厚，完全獨立的第三方評估機(jī)構(gòu)尚少，大多數(shù)是由民政部門發(fā)起或主導(dǎo)的，官方、半官方的評估機(jī)構(gòu)數(shù)量較多，評估工作難以避免受到行政干預(yù)。其次，資金上依附于政府。由于當(dāng)前第三方評估機(jī)構(gòu)發(fā)展得尚不成熟，市場需求較少，“我國第三方評估機(jī)構(gòu)最大的服務(wù)對象就是政府，其資金的主要來源也是政府”{8}。因此很大程度上依賴著政府的財政支持，資金上無法獨立。而且政府在購買社會組織服務(wù)的同時也會購入第三方評估，評估的費用一般來自于政府，由此政府與第三方評估機(jī)構(gòu)之間就存在經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，其獨立性必然受到影響，并且政府也是評估對象之一，因此獨立性也難以保證。

由上可知，當(dāng)前我國政府購買社會組織服務(wù)的績效評估主體無論是政府內(nèi)部評估還是第三方評估機(jī)構(gòu)評估都存在缺乏獨立性的問題。

2. 評估對象多元性欠缺

政府購買社會組織服務(wù)本質(zhì)上是政府將社會公眾委托給政府的服務(wù)再次委托給社會組織生產(chǎn)的過程。因此此過程存在著兩重委托代理關(guān)系，同樣，也需要兩重績效評估，也就是說既要對購買主體（政府）進(jìn)行績效評估，也需要對社會組織進(jìn)行績效評估。但從我國當(dāng)前的實踐情況來看，主要的評估對象是社會組織，購買主體（政府）的評估問題往往被忽視。政府通過購買的方式提供公共服務(wù)并不意味著政府責(zé)任的轉(zhuǎn)移，相反政府在此過程中肩負(fù)著更加復(fù)雜的責(zé)任，充當(dāng)著更加復(fù)雜的角色。政府是 “公共物品的確認(rèn)者、精明的購買者、公共服務(wù)的評估者、財政的支出者”{9}。政府作為購買者應(yīng)當(dāng)選擇恰當(dāng)?shù)暮献髡?，并對提供的服?wù)進(jìn)行監(jiān)督與評估，參與到社會組織生產(chǎn)服務(wù)的全過程中去。

近年來地方政府購買社會組織服務(wù)的實踐較為普遍，但是購買效率并不高，購買服務(wù)并未達(dá)到高質(zhì)量、低價格的效果，政府購買的財政資金使用效率一直為人詬病，違背了政府購買的初衷。這一現(xiàn)象出現(xiàn)的主要原因在于政府并未深刻意識到自身擔(dān)負(fù)的重大責(zé)任，成本意識低，并未將政府列為績效評估對象。許多地方政府制定的政府購買社會組織服務(wù)項目的績效考核評估辦法中均是以社會組織為評估對象制定評估內(nèi)容與評估指標(biāo)，沒有涉及到政府部門的績效評估，在各地方政府網(wǎng)站上也難以查找到有關(guān)政府購買的財政預(yù)算與資金投入的相關(guān)信息?！霸谠u價對象方面，對于服務(wù)的績效評估而言，除了對服務(wù)企業(yè)的服務(wù)績效評估和監(jiān)管外，沒有對相關(guān)政府部門進(jìn)行評估”{10}。如上海市楊浦區(qū)發(fā)布的“楊浦區(qū)政府購買社會組織公共服務(wù)項目績效評估表”中，共包括“完成情況”、“服務(wù)滿意率”、“財務(wù)狀況”、“組織能力”、“人力資源綜合能效”六項評估內(nèi)容，共有26項評估指標(biāo){11}。但這眾多指標(biāo)均是用于評價社會組織，并未涉及到基于政府的評估指標(biāo)。

3. 評估過程完整性欠缺

績效評估環(huán)節(jié)不健全主要體現(xiàn)在兩個方面，首先當(dāng)前績效評估環(huán)節(jié)側(cè)重于結(jié)果評估，評估內(nèi)容的設(shè)定均基于政府購買服務(wù)的最終結(jié)果，而購買前的需求評估與服務(wù)提供過程中的過程評估均未得到重視，其次則表現(xiàn)在評估結(jié)果缺乏反饋和調(diào)整。

第一，欠缺前、中期評估。只有進(jìn)行需求評估才能明確社會公眾的需要，才不會導(dǎo)致方向性的錯誤，才能避免巨大的浪費。而過程評估的忽視則會使得整個服務(wù)過程不能得到及時的反饋，服務(wù)的質(zhì)量也不能及時得到改善，僅僅注重事后評估并不能實現(xiàn)動態(tài)的服務(wù)監(jiān)管。但是當(dāng)前的績效評估并不是動態(tài)的評估，而僅僅只是對服務(wù)的最終結(jié)果進(jìn)行評估，不重視前期的需求評估與服務(wù)提供過程中的評估環(huán)節(jié)。不少政府購買的服務(wù)項目花費巨大，但是社會公眾使用率卻較低。另外以結(jié)果評估為主的績效評估方法使得評估的周期較長，導(dǎo)致服務(wù)過程中出現(xiàn)問題后政府與社會組織的反應(yīng)比較遲緩，出現(xiàn)購買的服務(wù)項目不符合實際需要。以上海市某些公交線路為例，未進(jìn)行專業(yè)的需求評估就投入大量的資金，增設(shè)線路，結(jié)果社會公眾乘坐率極低，浪費了大量的資金，也引起了社會公眾的不滿{12}。

第二，欠缺評估結(jié)果的反饋。政府購買社會組織進(jìn)行績效評估的意義在于能夠得出政府購買的服務(wù)項目的效用，進(jìn)而對政府購買社會組織服務(wù)做出調(diào)整，提高績效，提升社會公眾的滿意度。然而，許多地方政府的做法是把評估結(jié)果束之高閣，沒有將之運用到實踐?！罢徺I服務(wù)的資金管理服從于專項資金管理，項目考核評估的結(jié)果對資金撥付影響不大，很難實行績效管理，更沒有真正實行評估兌現(xiàn)”{13}。為評估而評估并不是績效評估的宗旨，但是政府因為沒有明確自身的的責(zé)任、義務(wù)，政府購買服務(wù)的市場競爭機(jī)制未完全建立，可供選擇的合作對象有限等多種原因，很多時候評估結(jié)果并不影響政府的合作對象的選擇，也沒有與資金撥付掛鉤，走過場的現(xiàn)象仍然存在。

4. 評估體系平衡性欠缺

有學(xué)者認(rèn)為設(shè)計績效評估指標(biāo)應(yīng)當(dāng)包含“政府成本”、“效率”、“社會公正度”和“公眾滿意度”四個內(nèi)容{14}。政府成本主要指政府購買服務(wù)過程中所支付的一切費用和使用的資源；效率則包括政府購買社會組織服務(wù)的行政效率和社會組織生產(chǎn)服務(wù)的效率；社會公正度指社會公眾享有、使用社會服務(wù)權(quán)利的平等程度；公眾滿意度則指對服務(wù)的各個方面的滿意程度。中國各地政府普遍尚未形成系統(tǒng)、科學(xué)、合理的評估指標(biāo)，從各地方政府制定的績效考核評估辦法來看，績效評估指標(biāo)并不均衡。主要表現(xiàn)在如下兩個方面。

第一，重視經(jīng)濟(jì)指標(biāo)而忽視社會公正指標(biāo)?！暗侥壳盀橹?，關(guān)于社會公正度的測量指標(biāo)體系并不多見”{15}?？冃гu估的內(nèi)容側(cè)重于社會組織的服務(wù)完成情況而較少關(guān)注弱勢群體的受益情況、社會公眾公平享受各項服務(wù)的情況等等。第二，側(cè)重于效率指標(biāo)輕視公眾滿意度。在現(xiàn)實生活中，評估往往只注重服務(wù)“量”的產(chǎn)出而欠缺服務(wù)“質(zhì)”的產(chǎn)出，注重項目在量上完成的情況卻忽視社會公眾對服務(wù)的評價。如上海市楊浦區(qū)發(fā)布的“楊浦區(qū)政府購買社會組織公共服務(wù)項目績效評估表”中，共包括完成情況、服務(wù)滿意率、財務(wù)狀況、組織能力、人力資源綜合能效六項評估內(nèi)容，共有26項評估指標(biāo)。在這眾多指標(biāo)中并沒有形成社會公正度的測量指標(biāo)，按百分制計，公眾滿意度這一指標(biāo)僅僅也只占總體的10%?？傮w來說，當(dāng)前政府購買社會組織服務(wù)的績效評估指標(biāo)體系的平衡性尚欠缺，尚未建立起科學(xué)、完整的評估指標(biāo)。

總之，政府購買社會組織服務(wù)的績效評估在評估主體、評估對象、評估環(huán)節(jié)、評估指標(biāo)存在著多方面的問題，績效評估作為政府購買的關(guān)鍵環(huán)節(jié)仍然有較大的改進(jìn)空間。

三、政府購買社會組織服務(wù)績效評估的路徑創(chuàng)新

政府購買社會組織服務(wù)的績效評估在評估主體、對象、環(huán)節(jié)以及評估指標(biāo)四個方面存在著各種局限，為了科學(xué)推廣政府購買服務(wù)，亟需探索政府購買社會組織服務(wù)績效評估的路徑創(chuàng)新。

1. 構(gòu)建多元獨立的評估主體

政府購買社會組織服務(wù)涉及到多方利益相關(guān)者，包括政府、社會組織、社會公眾等。政府購買社會組織服務(wù)的績效評估主體過于單一會導(dǎo)致評估缺乏公正性、科學(xué)性，所得到的評估結(jié)果缺乏可信度和完整性。政府購買的績效評估應(yīng)當(dāng)構(gòu)建多元評估主體機(jī)制，發(fā)展多元的、獨立的評估主體，評估主體應(yīng)當(dāng)包含政府評估主體、社會公眾評估主體以及第三方評估機(jī)構(gòu)評估。不同的評估主體所代表的利益是不一致的，利弊同時存在于不同的評估主體。因此應(yīng)當(dāng)綜合引入各方評估主體，形成多元的、獨立評估主體機(jī)制，并且要合理制定出評估主體構(gòu)成的比例。針對購買服務(wù)項目的特點形成專門的績效評估小組，小組成員要包含上述三種主體，并且以社會公眾與第三方評估機(jī)構(gòu)為主要評估主體，以確保評估結(jié)果符合社會公眾的需求并保持專業(yè)性，避免因為評估主體的利益傾向影響評估結(jié)果的公正性與可信度。

第一，完善政府部門評估。購買主體通過購買的方式提供公共服務(wù)，并不意味著向社會組織購買公共服務(wù)后就已經(jīng)將責(zé)任轉(zhuǎn)移給社會組織，購買主體同樣有其職責(zé)保障公共服務(wù)的質(zhì)量。因此在社會組織提供服務(wù)的全過程中，作為購買者的政府應(yīng)當(dāng)肩負(fù)起監(jiān)督與評估的職責(zé)，以加強(qiáng)對社會組織的制約與促進(jìn)，以確保政府的財政支出與社會組織服務(wù)的效果相稱。因此購買主體要承擔(dān)起組織者的角色，組織好績效評估工作的開展，組織好評估小組形成，并且要嚴(yán)格組織好審核第三方評估機(jī)構(gòu)資質(zhì)與能力的工作。

第二，發(fā)展社會公眾評估。政府購買社會組織服務(wù)的服務(wù)對象正是社會公眾，社會公眾作為服務(wù)的“消費者”最具有權(quán)力評價服務(wù)提供的情況。在評估過程中應(yīng)當(dāng)增加公眾參與的渠道，重視公眾的意見和公眾滿意度，同時建立有效的信息溝通平臺，讓政府及社會組織及時、充分地了解社會公眾對公共服務(wù)的要求，也讓公眾全面地了解政府購買的相關(guān)情況，以更好地對政府同社會組織進(jìn)行評估與監(jiān)督。另外社會公眾的人群選擇直接關(guān)系到績效評估結(jié)果，因此在選定社會公眾作為評估主體時，要根據(jù)社會公眾的年齡、收入、職業(yè)、性別等進(jìn)行合理篩選，提高評估的客觀性。

第三，促進(jìn)第三方評估機(jī)構(gòu)發(fā)展。第三方評估機(jī)構(gòu)雖然可以彌補(bǔ)政府評估的專業(yè)性不足并且其獨立的身份能夠保障評估的客觀性，但是第三方評估在中國發(fā)展得并不樂觀，數(shù)量上、質(zhì)量上以及獨立性上都存在問題。因此當(dāng)務(wù)之急應(yīng)當(dāng)培育好第三方評估機(jī)構(gòu)，出臺相關(guān)的政策和措施鼓勵第三方評估機(jī)構(gòu)的發(fā)展，重視第三方評估機(jī)構(gòu)的地位，擴(kuò)大第三方評估的需求。另外要從多方面著手加強(qiáng)第三方評估機(jī)構(gòu)的獨立性與專業(yè)性：首先要確保第三方評估機(jī)構(gòu)資金的獨立性，建立專門的公益性評估基金，保障評估機(jī)構(gòu)資金來源的穩(wěn)定性與充足性。其次要提高第三方評估機(jī)構(gòu)的專業(yè)性。其一，政府要推動高等學(xué)府培養(yǎng)專業(yè)評估人才并且加強(qiáng)在職評估人員的培訓(xùn)，提高評估技能。其二，政府要支持相關(guān)研究機(jī)構(gòu)加大對評估方法與技術(shù)的研究力度，借鑒國外先進(jìn)評估方法，進(jìn)而提升我國評估方法。

2. 設(shè)置政府與社會組織一并受評的兩重評估對象

第一，革除“官本位”思想，建立信息公開制度。購買主體（政府）在購買過程中處于強(qiáng)勢地位，主導(dǎo)整個購買流程包括評估過程，購買主體受到傳統(tǒng)的“官本位”思想的影響，沒有同社會組織形成平等的合作關(guān)系，而是憑借其強(qiáng)勢的行政權(quán)力規(guī)避自身的責(zé)任與義務(wù)。政府要意識到自身不僅是委托者，將公共服務(wù)的生產(chǎn)委托給社會組織，也要意識到政府是代理者，社會公眾將公共服務(wù)交由政府代理。因此政府不僅要監(jiān)督評估社會組織，也要轉(zhuǎn)變觀念，構(gòu)建為民服務(wù)的新觀念，建立網(wǎng)絡(luò)公共平臺，主動公開購買社會組織服務(wù)的財政預(yù)算與支出等購買信息，同時多途徑收集各方的評價意見。另外政府要主動培育并且引入獨立的、專業(yè)的第三方評估機(jī)構(gòu)，同時接受第三方評估機(jī)構(gòu)與社會公眾的評估。樹立服務(wù)為民的思想，真正做到為提高服務(wù)質(zhì)量而進(jìn)行購買，而非為了購買而購買，杜絕運動化購買模式。

第二，設(shè)計基于購買主體（政府）的績效評估指標(biāo)。由購買主體來進(jìn)行績效評估缺乏專業(yè)性和客觀性，應(yīng)當(dāng)引入獨立的第三方評估機(jī)構(gòu)，以其專業(yè)的評估技術(shù)根據(jù)購買項目設(shè)計不同的績效評估指標(biāo)。指標(biāo)的建立也要明確評估的對象，不僅要基于社會組織建立相關(guān)評估指標(biāo)，也要基于購買主體（政府）建立評估指標(biāo)。政府購買社會組織是一個復(fù)雜的過程，政府購買社會組織服務(wù)的績效評估也是個復(fù)雜的過程，在這個過程中除了要考察評估政府購買社會組織服務(wù)的行政能力外，還要考察評估社會組織提供服務(wù)的能力。對于購買主體（政府）的績效評估內(nèi)容主要有政府對于社會組織的選擇、政府購買社會組織服務(wù)所支出各項成本、政府履行其職責(zé)的情況、政府監(jiān)督的情況、社會效益的情況等等。其中最重要的要比較政府直接生產(chǎn)公共服務(wù)同將公共服務(wù)外包的成本以及社會效益，以保證政府購買不脫離其宗旨，提高服務(wù)質(zhì)量的同時也能夠降低生產(chǎn)成本。另外應(yīng)當(dāng)加快建立政府購買的財政資金審查制度，所需資金要納入資金預(yù)算管理，要求同級人大審核政府購買社會組織服務(wù)的財政預(yù)算與決算。各職能部門應(yīng)當(dāng)協(xié)同合作，明確職能分工，對購買主體（政府）的財政資金使用效率進(jìn)行評估，以約束政府的行為，嚴(yán)格監(jiān)察購買主體（政府）的購買支出成本。

3. 健全評估過程中的需求評估機(jī)制、動態(tài)評估機(jī)制和事后追責(zé)機(jī)制

政府購買社會組織服務(wù)是個復(fù)雜的過程，同樣政府夠買社會組織服務(wù)的績效評估也十分復(fù)雜，為了能夠準(zhǔn)確評估政府購買社會組織服務(wù)的績效，績效評估環(huán)節(jié)缺一不可。“必須對政府購買的事前（政府購買前的安排）、事中（執(zhí)行環(huán)節(jié)）、事后（服務(wù)完成之后）三個階段進(jìn)行評估”{16}。

第一，健全需求評估機(jī)制。政府在決定購買社會組織相關(guān)服務(wù)之前，不能主觀決斷，必須要對社會公眾進(jìn)行需求調(diào)查，根據(jù)需求評估結(jié)果來決定是否要購買。通過問卷調(diào)查、電話訪問、走訪、面談等形式，根據(jù)需要合理篩選出調(diào)查人群，進(jìn)行大規(guī)模需求評估調(diào)查，收集信息。政府部門要理性對待政府購買活動，不以領(lǐng)導(dǎo)的偏好作為購買服務(wù)的起點，應(yīng)當(dāng)從實際出發(fā)，以社會公眾的需求作為服務(wù)購買的先決條件。

第二，健全動態(tài)評估機(jī)制。在社會組織提供服務(wù)的過程中要建立好實時反饋制度，相關(guān)部門要做好隨機(jī)抽查工作，密切關(guān)注社會組織服務(wù)的實施情況，通過對社會公眾的訪談、問卷、網(wǎng)絡(luò)信息平臺等途徑收集社會公眾的反饋意見，評估社會組織提供的服務(wù)質(zhì)量與效果。根據(jù)實時評估結(jié)果進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，使得社會組織提供的服務(wù)能夠真正滿足社會公眾的需求，同時又能避免資源浪費。

第三，健全事后追責(zé)機(jī)制。得出績效評估結(jié)果并不意味著評估的終止，充分利用好評估結(jié)果才是最終目標(biāo)。首先政府要根據(jù)評估結(jié)果分析得出社會公眾的服務(wù)需求，并作出相應(yīng)的調(diào)整，以提高服務(wù)質(zhì)量。其次評估結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為政府是否與社會組織再次合作的主要參考因素。另外還需要建立基于績效評估結(jié)果的激勵制度與獎懲制度，資金激勵與懲罰要與績效評估結(jié)果相掛鉤，將績效評估結(jié)果與項目資金支付與結(jié)算相結(jié)合。

4. 完善既注重政府購買的成本與效率又注重價值取向的公平與公正的績效評估指標(biāo)體系

“建立評估指標(biāo)體系是有效施行政府績效評估的核心環(huán)節(jié)”{17}。建立科學(xué)完善的績效指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)遵循“4E”原則，全過程突出公平與公正的價值取向。

第一，建立完備的評估指標(biāo)。基于政府購買社會組織服務(wù)的復(fù)雜性，績效評價指標(biāo)不能由單一的評估指標(biāo)構(gòu)成，所以建立指標(biāo)首先要注重指標(biāo)的完備性，建立科學(xué)完善的績效評估指標(biāo)。既要考慮政府購買的成本、效率，也要考慮其公平性。本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)參考“4E”原則建立科學(xué)完善的績效評估指標(biāo)體系，即指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)綜合經(jīng)濟(jì)、效率、效果以及公正多方面因素。經(jīng)濟(jì)主要指政府投入的成本，效率則是投入產(chǎn)出之比，效果則是社會組織服務(wù)完成情況與社會公眾的滿意程度，“公平標(biāo)準(zhǔn)關(guān)心的主要問題是接受公共服務(wù)的團(tuán)體或個人是否受到公平的待遇，需要特別照顧的弱勢群體是否能夠享受到更多的服務(wù)”{18}。在服務(wù)型政府創(chuàng)建的背景下，政府購買的績效評估指標(biāo)不僅要重視行政成本與政府效率，同時也要彰顯公民需求，加大社會公眾滿意度在評估中的比重。

第二，評估指標(biāo)要突出公平和公正的價值取向。只有將公平公正指標(biāo)納入評估指標(biāo)范圍，才能促進(jìn)公共服務(wù)的公平性，進(jìn)而提高公眾的滿意度，并保障弱勢群體的利益。因此指標(biāo)的設(shè)計要關(guān)注社會組織提供的服務(wù)有無照顧到弱勢群體，社會公眾是否擁有公平的機(jī)會享受服務(wù)等等。最后由于政府購買的服務(wù)項目是有所差異的，因此需要根據(jù)不同的服務(wù)項目調(diào)整不同的評估指標(biāo)。

（感謝遼寧大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院李靜同學(xué)在材料收集上所提供的幫助）

注 釋：

{1}第十八屆中央委員會：《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，http：//www.gov.cn/jrzg/2013-11/15/content_2528179.htm，2013年11月15日。

{2}國務(wù)院辦公廳國務(wù)院辦公廳：《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，http：//www.gov.cn/zwgk/2013-09/30/content_2498186.htm，2013年9月。

{3}國務(wù)院：《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃的通知》，http：//www.gov.cn/zwgk/2012-07/20/content_2187242.htm，2012年7月20日。

{4}王浦劬、萊斯特·M·薩拉蒙：《政府向社會組織購買公共服務(wù)研究》，北京：北京大學(xué)出版社，2010年。

{5}吳桂艷：《我國政府購買公共服務(wù)的現(xiàn)狀與對策研究》，秦皇島：燕山大學(xué)，2011年第23期。

{6}楊寶：《政府購買公共服務(wù)模式的比較及解釋——一項制度轉(zhuǎn)型研究》，《中國行政管理》2011年第3期。

{7}王琴：《第三部門與政府公共產(chǎn)品購買中的問題研究》，《知識經(jīng)濟(jì)》2014年第22期。

{8}潘旦、向德彩：《社會組織第三方評估機(jī)制建設(shè)研究》，《華東理工大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2013年第1期。

{9}E.S.薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2002年。

{10}{13}{16}邰鵬峰：《政府購買公共服務(wù)的評估困境和破解——基于內(nèi)地評估實踐的研究》，《學(xué)習(xí)與實踐》2013年第8期。

{11}楊浦區(qū)民政局：《楊浦區(qū)政府購買社會組織公共服務(wù)項目績效評估表》，http：//www.shmzj.gov.cn/gb/mzypq/xxgk/zcwj/u1ai4859.html，2013年9月30日。

{12}姚麗萍、肖?。骸妒腥舜蟠斫ㄗh完善政府購買服務(wù)績效評估——公共財政投入莫尷尬，公共服務(wù)好事要辦》，http：//xmwb.xinmin.cn/html/2012-01/13/content_5_1.htm，2012年1月13日。

{14}{15}王春婷、李帆、林志剛：《政府購買公共服務(wù)績效結(jié)構(gòu)模型建構(gòu)與實證檢測——基于深圳市與南京市的問卷調(diào)查與分析》，《江蘇師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2013年第1期。

{17}蔡立輝：《政府績效評估現(xiàn)狀與發(fā)展前景》，《中山大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2007年第5期。

{18}丁俠輝：《政府績效評估研究》，鄭州：鄭州大學(xué)，2004年第18期。