歐盟食品企業(yè)檢查員制度研究和借鑒

李強，劉文，孫愛蘭，戴岳，段敏，劉鵬（中國標(biāo)準(zhǔn)化研究院食品與農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化研究所，北京100191）

歐盟食品企業(yè)檢查員制度研究和借鑒

李強，劉文*，孫愛蘭，戴岳，段敏，劉鵬
（中國標(biāo)準(zhǔn)化研究院食品與農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化研究所，北京100191）

摘要：以歐盟食品企業(yè)檢查員為研究對象，從食品企業(yè)檢查員制度的法律基礎(chǔ)、檢查員的構(gòu)成和職責(zé)、檢查員的資質(zhì)要求、培訓(xùn)和考核以及檢查員的管理等方面，分析研究了歐盟各國食品企業(yè)檢查員的相關(guān)管理制度，分析了其特點以及可供借鑒的經(jīng)驗，為探索建立我國食品企業(yè)檢查員制度提供參考。

關(guān)鍵詞：歐盟；食品安全；食品企業(yè)檢查員；監(jiān)管

在食品安全責(zé)任體系中，政府的一項重要職責(zé)是通過對食品企業(yè)的監(jiān)督管理，最大限度的降低食品安全風(fēng)險。其中，檢查是執(zhí)法過程的中心，檢查在食品安全和質(zhì)量控制中發(fā)揮關(guān)鍵的作用，檢查員是這一環(huán)節(jié)的具體執(zhí)行者，檢查員專業(yè)素質(zhì)的高低直接關(guān)系到企業(yè)檢查的公正有效，也關(guān)系到食品安全法律是否得到有效實施。食品企業(yè)檢查員是政府履行食品安全監(jiān)管責(zé)任的重要機制之一，在食品安全管理上發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。

最嚴(yán)格的監(jiān)管要通過嚴(yán)格的檢查實現(xiàn)，對檢查員的監(jiān)管是加強食品安全監(jiān)管的重要環(huán)節(jié)，建立食品企業(yè)檢查員制度是將其納入法制管理軌道，是充分發(fā)揮其作用的保障。

食品企業(yè)檢查工作是一項專業(yè)性很強的工作，要求檢查員必須具備一定的專業(yè)知識和豐富的實踐經(jīng)驗。在我國，已有不少專業(yè)行業(yè)早就將檢查員納入標(biāo)準(zhǔn)化管理的軌道，如航空、旅游、環(huán)保、消防、電力、貨運、工程質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)化、強制性產(chǎn)品、綠色食品、醫(yī)療器械、藥品GMP認(rèn)證[1-4]等。新修訂的《食品生產(chǎn)經(jīng)營監(jiān)督檢查管理辦法》（征求意見稿）[5]中對食品安全檢查員的定義做出了規(guī)定，并對檢查員的企業(yè)檢查提出了一些相關(guān)要求。

歐盟、美國、加拿大等部分發(fā)達國家較早實施了食品檢查員制度，組建了專業(yè)性強、業(yè)務(wù)素質(zhì)高的檢查員隊伍，為食品企業(yè)監(jiān)督檢查工作的科學(xué)性和有效性提供了保障，在食品檢查員的隊伍建設(shè)和管理方面有很多實踐經(jīng)驗。本文從食品企業(yè)檢查員制度的法律基礎(chǔ)、檢查員的構(gòu)成和職責(zé)、檢查員的培訓(xùn)和考核以及檢查員的管理等方面，分析研究了歐盟各國食品企業(yè)檢查員制度，并從中獲得借鑒，為探索建立我國食品企業(yè)檢查員制度提供參考。

1　歐盟食品企業(yè)檢查員制度情況

1.1法律依據(jù)

目前，有關(guān)食品的基本法律和法規(guī)，都是在歐盟層面上頒布的，各成員國都有義務(wù)在本國予以實施。

歐盟層面制定了一系列的法規(guī)條例對企業(yè)檢查以及檢查員管理做出了規(guī)定：（EC）第178/2002號條例[6]規(guī)定了食品法的一般原則和要求，它不僅針對食品企業(yè)，同時也針對監(jiān)管部門，要求對飼料和食品生產(chǎn)、加工和銷售的每個環(huán)節(jié)都必須進行監(jiān)督和檢查；（EC）第882/2004號條例[7]（“檢查條例”）規(guī)定了旨在對食品和飼料法的執(zhí)行情況進行監(jiān)督的官方監(jiān)管原則，對食品企業(yè)進行基于風(fēng)險的檢查，包括抽樣檢查，檢查時不預(yù)先通知受檢單位，檢查是定期的并且以合理的頻率進行；歐盟（EC）第854/2004號條例[8]規(guī)定了歐盟組織供人類食用的動物源性食品官方監(jiān)管程序，對準(zhǔn)入企業(yè)的檢查（包括檢查參與人員、檢查頻率、檢查員的專業(yè)資格等）進行了規(guī)定。

歐盟層面的檢查員制度適用于各成員國的食品安全監(jiān)管，各成員國根據(jù)國內(nèi)實際情況對歐盟法規(guī)進行適當(dāng)?shù)难a充，如：德國的食品和飼料法典（LFGB）[9]作為國家級的食品立法基礎(chǔ)，細(xì)化和補充了上述歐盟法律法規(guī)，規(guī)定應(yīng)當(dāng)由經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)的人員執(zhí)行檢查任務(wù)；關(guān)于對食品與飼料法典、葡萄酒法和煙草法的執(zhí)行情況進行政府監(jiān)管基本原則的一般行政程序（AVV監(jiān)管的框架條例-AVV Rüb）[10]，在（EC）第882/2002號條例的基礎(chǔ)上為德國監(jiān)管機構(gòu)規(guī)定了統(tǒng)一的檢查程序，對官方檢查的要求、對企業(yè)進行官方檢查的原則等進行了規(guī)定；并且針對從事食品檢查人員的專業(yè)知識的要求，頒布了關(guān)于從事食品監(jiān)督的食品監(jiān)管員專業(yè)要求條例（食品監(jiān)管員條例-LKonV）[11]。

綜合來看，各成員國法規(guī)在歐盟法規(guī)、指令的基礎(chǔ)上，對相關(guān)內(nèi)容進行補充、完善和細(xì)化，共同構(gòu)成了食品企業(yè)檢查員制度的法律基礎(chǔ)，如圖1所示。

圖1　食品企業(yè)檢查員制度法律依據(jù)Fig.1　The legal basis of food enterprise inspector system

1.2檢查員的人員構(gòu)成

歐盟各國檢查員都是經(jīng)過特殊培訓(xùn)的專業(yè)人員，很多人是獸醫(yī)專業(yè)畢業(yè)的官方獸醫(yī)。食品企業(yè)檢查員一般包括官方獸醫(yī)、官方輔助人員。

其中，官方獸醫(yī)指的是根據(jù)（EC）第854/2004號條例的規(guī)定，有能力實施并且由主管機構(gòu)指派的獸醫(yī)。

官方輔助人員指的是根據(jù)（EC）第854/2004號條例具有相應(yīng)資質(zhì)，具有相關(guān)行為能力的人員，由主管當(dāng)局任命，并在主管當(dāng)局和官方獸醫(yī)的監(jiān)督下工作。官方獸醫(yī)在執(zhí)行肉類和家禽檢查時，可以官方輔助人員予以協(xié)助，對官方獸醫(yī)負(fù)責(zé)。

在德國AVV監(jiān)管的框架條例-AVV Rüb中規(guī)定，對中型企業(yè)和大型企業(yè)進行檢查時，鑒于企業(yè)的規(guī)模和所需的專業(yè)知識跨度較大，一個檢查員很難勝任，因此逐漸采取跨專業(yè)檢查組。根據(jù)不同的具體情況，可以臨時聘用專家（包括食品化學(xué)工程師和食品工程師、政府官員、IT專家、律師、手工業(yè)者如屠夫以及農(nóng)業(yè)工程師等）參與現(xiàn)場檢查，給檢查員提供咨詢和指導(dǎo)，和單個的檢查員相比，這樣的團隊能夠更好的對大中型企業(yè)進行全面的檢查。但是專家必須在專職檢查員的領(lǐng)導(dǎo)下參與檢查，只對檢查員負(fù)責(zé)。

官方獸醫(yī)、官方輔助人員、技術(shù)專家在企業(yè)檢查中的關(guān)系見圖2。

圖2　檢查員的人員構(gòu)成Fig.2　The composition of inspectors

1.3檢查員職責(zé)和任務(wù)

食品檢查員主要負(fù)責(zé)核查企業(yè)在食品生產(chǎn)經(jīng)營中是否遵循食品安全相關(guān)政策法規(guī)要求，不僅擁有食品企業(yè)現(xiàn)場檢查的權(quán)利，而且具有現(xiàn)場處置風(fēng)險、處罰企業(yè)的權(quán)利。檢查員進行企業(yè)檢查的一致方法為四步驟：準(zhǔn)備檢查、進行檢查、檢查后工作、開展后續(xù)檢查，見圖3。

圖3　檢查員進行企業(yè)檢查的一致方法Fig.3　The uniform method for the inspection of the enterprise

根據(jù)檢查員進行企業(yè)檢查的四步驟可以確定檢查員的主要職責(zé)和任務(wù)有：

1）食品企業(yè)檢查

檢查員按照（EC）第882/2004號條例的規(guī)定，對食品企業(yè)在食品和接觸食品的材料的生產(chǎn)、加工和銷售各個環(huán)節(jié)進行基于風(fēng)險的檢查。

檢查員在合理的時間內(nèi)無需許可權(quán)可進入企業(yè)檢查，有許可權(quán)后可在任何時間進入企業(yè)檢查；檢查時不預(yù)先通知受檢單位，企業(yè)必須向檢查員開放企業(yè)內(nèi)所有場所并提供信息，包括查閱企業(yè)的IT系統(tǒng)和數(shù)據(jù)；檢查是定期的并且以適當(dāng)?shù)念l率進行。

—書面文件審查，檢驗企業(yè)內(nèi)部規(guī)范是否有更新及具針對性，是否有遵照執(zhí)行。

—檢查及評估企業(yè)中以HACCP為基礎(chǔ)的自我檢查系統(tǒng)。

—檢查食品的狀況和用于滿足可追溯性規(guī)定的商品出入廠記錄以及企業(yè)自檢記錄。

—檢查企業(yè)員工是否遵守工作條例。

—檢查廠房的狀況（比如墻壁和地面）以及工具、機器和車輛的清潔，對于技術(shù)裝備，還要檢查設(shè)備的基本結(jié)構(gòu)、運行狀況以及可操作性。

—審查食品的處理，例如冷藏和存儲。

—此外，可以有針對性的進行物理和化學(xué)檢查，比如測量食品的溫度或者pH。

—還可以對食品進行感官檢查。

—定期和系統(tǒng)地進行食品取樣，將樣本送往食品檢驗機構(gòu)進行檢驗。如果檢查發(fā)現(xiàn)了違規(guī)現(xiàn)象或違規(guī)的可能性，則應(yīng)該采集樣品。

—檢查食品標(biāo)簽，制止各種誤導(dǎo)性的市場行為。

—記錄檢查過程中所有的發(fā)現(xiàn)，包括任何討論。也可收集額外的客觀證據(jù)，例如物理樣品、照片、文件或記錄復(fù)印件。

—完成檢查報告。

2）針對違法行為的措施

當(dāng)檢查中發(fā)現(xiàn)違法行為時，檢查人員可評估違規(guī)造成的潛在影響，并確定是否需要進一步采取措施以及需要采取什么措施。

此外，假如在檢查當(dāng)中發(fā)現(xiàn)存在危害公共健康的危險時可臨時關(guān)閉企業(yè)，在得到許可權(quán)后關(guān)閉企業(yè)。另外，在發(fā)現(xiàn)問題時，檢查員可以收集所需要的信息，提出警告、開罰單以及提起刑事訴訟。

3）向企業(yè)的所有者和員工提供有關(guān)食品法規(guī)信息和查詢。

1.4檢查員的資質(zhì)要求

食品企業(yè)檢查員通常具有相應(yīng)的任職資格，只有經(jīng)過培訓(xùn)和通過考核的專業(yè)人員經(jīng)當(dāng)局授權(quán)來貫徹食品權(quán)益，代表政府對企業(yè)實施監(jiān)管。

歐盟條例及各國法規(guī)中對官方獸醫(yī)等食品企業(yè)檢查員的要求和資質(zhì)做出了規(guī)定，對食品企業(yè)的檢查，都由受過專門教育和/或培訓(xùn)的有經(jīng)驗的專職檢查員來進行，相關(guān)專業(yè)的學(xué)歷背景、掌握一定的食品安全法律法規(guī)和一定年限的從業(yè)經(jīng)驗是任職的必備條件，具體見表1。

表1 檢查員資質(zhì)要求Table 1　Qualification requirements of food inspectors

企業(yè)檢查過程中允許檢查員對一些違規(guī)情況使用職業(yè)判斷，以這些違規(guī)可能產(chǎn)生的食品污染、疾病或者環(huán)境惡化為基礎(chǔ)來確定它們的嚴(yán)重性，這也對檢查員的資質(zhì)提出了很高的要求。

1.5檢查員的教育、繼續(xù)教育和培訓(xùn)

歐盟各成員國的檢查員必須定期參加歐盟委員會或者國家層面組織的各種培訓(xùn)，培訓(xùn)時會組織相關(guān)領(lǐng)域的專家對檢查員開展理論基礎(chǔ)、專業(yè)知識、檢查技巧和實踐經(jīng)驗的培訓(xùn)。同時還要求食品企業(yè)檢查員應(yīng)當(dāng)更新和補充自身知識，參加繼續(xù)教育，適應(yīng)最新監(jiān)管形勢需要（有每年參加繼續(xù)教育的義務(wù)）。培訓(xùn)/繼續(xù)教育結(jié)束后要進行一次考試來實現(xiàn)對學(xué)習(xí)內(nèi)容的評估。

教育和培訓(xùn)有關(guān)培養(yǎng)檢查人員相應(yīng)能力的內(nèi)容必須根據(jù)其之后的工作范圍來制定。它應(yīng)不斷適應(yīng)當(dāng)前的法律要求和監(jiān)管條件。具體見表2。

表2　檢查員的培訓(xùn)、繼續(xù)教育及評估Table 2　Training，continuing education and assessment of inspectors

有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)建立檢查員在教育、培訓(xùn)和繼續(xù)教育方面的經(jīng)費預(yù)算。

1.6檢查員的考核

歐盟各成員國執(zhí)行內(nèi)部監(jiān)控檢查以考核檢查員在所有檢查活動中是否符合法定職責(zé)、官方指導(dǎo)及其自身的政策和程序，保障檢查的有效性。包括：

—審查檢查人員是否有定期參加進修培訓(xùn)；

—審查檢查人員是否了解法律規(guī)定并能夠有專業(yè)判斷能力。

—定期隨附檢查；

—審查檢查完后的文書工作；

—管理人員在檢查完后訪問公司；

—管理人員審查所有執(zhí)法活動，檢查是否有使用合適的方式方法，其中包括是否按相關(guān)指南和執(zhí)法政策進行檢查等。

1.7檢查員的管理

由于檢查員是代表政府對企業(yè)實施監(jiān)管，因此，國外對檢查員實施了嚴(yán)格的管理制度，具體包括：

1）國家層面組織統(tǒng)一的培訓(xùn)和考試，確保各個專業(yè)領(lǐng)域中均有足夠數(shù)量的、合格的檢查員，以便能夠完成官方檢查工作。

2）國家層面實施統(tǒng)一的檢查程序，指導(dǎo)檢查員開展所有基本活動以保證現(xiàn)場檢查的質(zhì)量、一致性和效率性。如英國食品標(biāo)準(zhǔn)局對乳制品衛(wèi)生檢查、屠宰前檢查、動物副產(chǎn)品、進出口肉類和動物等制定了官方控制手冊，對檢查人員、檢查頻率、檢查程序、檢查類型、檢查設(shè)備等都做了規(guī)定。

3）檢查員在經(jīng)過主管部門事先批準(zhǔn)后，方可在合法范圍內(nèi)進行從事咨詢、檢驗、分析和專家鑒定活動。

4）對檢查員的使用遵循輪換原則，定期更換其檢查區(qū)域。

5）檢查人員是獨立工作人員且不存在利益沖突（由公務(wù)員法，人事法及質(zhì)量管理規(guī)則來保障）。

6）主管部門應(yīng)就檢查員所展開的企業(yè)官方檢查編寫報告，并且在各州沒有對期限另作規(guī)定的情況下，至少保留這些報告五年時間。

2　歐盟食品企業(yè)檢查員制度分析

2.1健全的檢查員法律法規(guī)體系

歐盟層面在有關(guān)法律法規(guī)中明確提出建立食品檢查員制度，制定了882/2004、854/2004等系列法規(guī)，對企業(yè)檢查以及檢查員管理做出了規(guī)定，歐盟各成員國根據(jù)國內(nèi)實際情況對歐盟法規(guī)進行適當(dāng)?shù)难a充，為檢查員進行現(xiàn)場檢查提供了檢查依據(jù)。

2.2檢查員的專職化

歐盟各國食品企業(yè)檢查都由受過專門教育和/或培訓(xùn)的有經(jīng)驗的專職檢查員來進行，主管部門構(gòu)建了完善的檢查員遴選、培訓(xùn)、考核等管理制度體系。

2.3檢查員職責(zé)明確

檢查員主要負(fù)責(zé)核查企業(yè)在食品生產(chǎn)經(jīng)營中是否遵循食品安全相關(guān)政策法規(guī)要求，以合理的方式執(zhí)行各種的檢查。檢查員原則上采取不提前通知的方式，以合理的頻率對食品生產(chǎn)、加工和銷售的各個環(huán)節(jié)進行檢查。

檢查員不僅擁有食品企業(yè)現(xiàn)場檢查的權(quán)利，而且可以對不符合法規(guī)要求的產(chǎn)品、設(shè)施、操作方法采取相應(yīng)的處罰措施，甚至追究法律責(zé)任等。

2.4資質(zhì)要求高

由于食品企業(yè)檢查員承擔(dān)多種角色及重要職責(zé)，相關(guān)專業(yè)的學(xué)歷背景、食品安全法律法規(guī)和一定年限的從業(yè)經(jīng)驗是檢查員任職的必備條件。只有經(jīng)過培訓(xùn)和通過考核的專業(yè)人員才能從事檢查工作。

2.5培訓(xùn)和繼續(xù)教育制度完善

歐盟對進行食品監(jiān)管和食品企業(yè)檢查的檢查員制定了“培訓(xùn)—考核—試用—繼續(xù)教育”的培訓(xùn)與考核制度，且嚴(yán)格實施，有效確保了檢查員培訓(xùn)的深度和廣度，高質(zhì)量全面提升了檢查員的工作能力和水平。

2.6完善的現(xiàn)場檢查管理制度

國家制定官方控制手冊，規(guī)定統(tǒng)一的檢查程序指導(dǎo)檢查員開展所有基本活動，檢查員嚴(yán)格按照檢查程序、檢查方案和標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行現(xiàn)場檢查任務(wù)，保證了現(xiàn)場檢查的質(zhì)量、一致性和效率性?，F(xiàn)場檢查管理制度為檢查人員提供了有力的現(xiàn)場檢查指導(dǎo)，給現(xiàn)場檢查工作提供了依據(jù)和制度的制約。

3　我國建立食品企業(yè)檢查員制度的思考

檢查員是開展食品安全監(jiān)督檢查工作的基礎(chǔ)和人力保障，在食品藥品監(jiān)管體系改革的新形勢下，為加強對食品生產(chǎn)企業(yè)的監(jiān)督管理，提高監(jiān)管工作的科學(xué)性和有效性，應(yīng)建立符合我國國情的食品企業(yè)檢查員制度，完善檢查員的管理。

3.1明確法律依據(jù)，完善法律法規(guī)

針對我國食品企業(yè)檢查需要，應(yīng)制定檢查員相關(guān)的法律法規(guī)，明確各級監(jiān)管部門和單位在食品檢查員管理的職責(zé)分工，明確給食品企業(yè)檢查員對企業(yè)的監(jiān)督檢查提供法律依據(jù)和檢查程序，明確界定包括檢查員資質(zhì)要求、檢查員構(gòu)成和職責(zé)、管理、培訓(xùn)和考核等方面的內(nèi)容，推進食品檢查員隊伍的建設(shè)，保證食品企業(yè)檢查的有效實施。

3.2探索建立專職檢查員制度

我國食品企業(yè)數(shù)量眾多，生產(chǎn)質(zhì)量管理水平偏低，檢查任務(wù)繁重，但是，我國還沒有設(shè)立專職檢查員隊伍，對企業(yè)的監(jiān)督檢查工作主要由各級食品監(jiān)管部門行政執(zhí)法人員和審評、檢測、監(jiān)測的技術(shù)人員兼職承擔(dān)。兼職檢查人員的業(yè)務(wù)水平、現(xiàn)場檢查經(jīng)驗、檢查時間都難于保證，檢查人員隊伍不穩(wěn)定，嚴(yán)重制約著監(jiān)督檢查工作的有效開展，檢查員隊伍的穩(wěn)定和整體能力水平是保障各項檢查工作質(zhì)量的關(guān)鍵因素，因此，我國應(yīng)積極探索建立專職檢查員制度，保證檢查質(zhì)量。

3.3建立完善國家統(tǒng)一的檢查員培訓(xùn)與考核制度

整體提升檢查員隊伍的專業(yè)素質(zhì)，培訓(xùn)是一條重要的途徑。目前我國食品企業(yè)檢查人員的培訓(xùn)機制不健全、培訓(xùn)內(nèi)容缺乏系統(tǒng)性、持續(xù)性和針對性，培訓(xùn)手段單一等因素嚴(yán)重影響檢查員業(yè)務(wù)水平的持續(xù)提高。建議我國建立食品檢查員的培訓(xùn)與考核制度，提供給檢查員專業(yè)的培訓(xùn)，針對檢查員經(jīng)驗與知識背景的不同，制定不同的培訓(xùn)計劃，強化檢查員業(yè)務(wù)能力，確保檢查人員在執(zhí)行其工作之前，確實符合所有必須的專業(yè)條件。

3.4建立現(xiàn)場檢查技術(shù)專家隊伍

建議建立一支優(yōu)秀的技術(shù)專家隊伍，現(xiàn)場檢查時可邀請相關(guān)技術(shù)專家參加，專家對檢查中涉及的具體技術(shù)問題提供指導(dǎo)和咨詢意見，協(xié)助專家完成現(xiàn)場檢查任務(wù)，為檢查員提供有力的技術(shù)支持。

3.5建立全國食品企業(yè)檢查員信息系統(tǒng)

建議建立全國食品企業(yè)檢查員信息系統(tǒng)，對全國食品企業(yè)檢查員進行統(tǒng)計、監(jiān)控及管理，可以保障各個專業(yè)領(lǐng)域中均有足夠數(shù)量的經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)的檢查員，保障檢查員能按規(guī)定進行培訓(xùn)、考核和繼續(xù)教育等等，并根據(jù)情況進行更新，以便能夠完成全國食品企業(yè)的檢查工作。

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[11]BMELV.Lebensmittelkontrolleur-Verordnung-LKonV[S/OL].(2001-08-17)[2015-09-10].http://www.gesetze-im-internet.de/bundesrecht/lkonv/gesamt.pdf

DOI：10.3969/j.issn.1005-6521.2015.23.049

收稿日期：2015-10-12

作者簡介：李強（1980—），男（漢），副研究員，博士，研究方向：食品監(jiān)測與控制、食品標(biāo)準(zhǔn)化。

*通信作者：劉文（1963—），女（漢），研究員，博士，研究方向：食品監(jiān)測與控制、食品與農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化。

A Study and Reference of EU's Food Enterprise Inspection System

LI Qiang，LIU Wen*，SUN Ai-lan，DAI Yue，DUAN Min，LIU Peng
（Institute of Food and Agriculture Standardization，China National Institute of Standardization，Beijing 100191，China）

Abstract：Aiming at the EU food company inspector，this paper analyzed the EU's food enterprise inspectors systems from several aspects，such as the legal basis，constitute and responsibility，the inspector's qualification requirements，training and assessment，and the management of the inspector.The paper analyzed the characteristics and experience.It can provide some references for exploring to establish our food enterprise inspectors system.

Key words：EU；food safety；food enterprise inspector；supervision