“法治中國”背景下的環(huán)保法庭制度探究

董邦俊，黃 帥

(中南財經(jīng)政法大學(xué)，湖北 武漢 430073)

自從我國改革開放以來，經(jīng)濟快速發(fā)展，成就舉世矚目。然而，在巨大的成就背后卻是以犧牲部分生態(tài)環(huán)境為代價的，中國已然走上了一條“先污染，后治理”的道路。盡管立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)都做出了許多的努力，但是日趨嚴峻的環(huán)境問題對環(huán)境法治建設(shè)提出了更迫切的要求?！吨泄彩藢盟闹腥珪珗蟆穼⒘己蒙鷳B(tài)環(huán)境作為社會主義發(fā)展的必要條件，并把它放在“更好地發(fā)揮法律的主導(dǎo)作用”的背景下，體現(xiàn)了環(huán)境法治建設(shè)的重要性?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》又進一步詳細規(guī)定了推進環(huán)境法治建設(shè)的具體方法。這兩份非常重要文件的出臺對推動我國環(huán)境法治建設(shè)具有標(biāo)志性的意義。

近年來，我國環(huán)境問題日益增多，全國各級法院審理的環(huán)境案件數(shù)量出現(xiàn)顯著增長。對比1998 年和2008 年審理的環(huán)境案件數(shù)量不難發(fā)現(xiàn):1998 年，全國各級人民法院接到環(huán)境民事案件共104 件，2008 年受理1529 件;1998 年全國各級人民法院接到環(huán)境刑事案件共1894 件，2008 年受理10123 件;1998 年，全國各級人民法院受理的環(huán)境行政案件共1760 件，2008 年受理1632 件。如圖1 所示。

環(huán)境案件的總體數(shù)量在不斷增加，而目前我國對解決環(huán)境問題的司法手段卻顯得薄弱無力。有鑒于此，中國各級人民法院紛紛開始成立專門的環(huán)保法庭，這有效地緩解了保護環(huán)境與發(fā)展經(jīng)濟之間的矛盾和沖突。但是，環(huán)保法庭在實踐運行中遇到了大大小小的挑戰(zhàn)，出現(xiàn)了許許多多的問題。及時總結(jié)不同地方的各級環(huán)保法庭的經(jīng)驗和教訓(xùn)，將更有利于司法機關(guān)在保護自然資源、懲罰環(huán)境犯罪、監(jiān)督行政執(zhí)法等方面發(fā)揮無可替代的作用。

圖1①資料來源:《環(huán)境公益訴訟與環(huán)保法庭的生命力——中國環(huán)保法庭的發(fā)展與未來》，載《人民法院報》2010 年1 月29 日第5 版，作者高潔。

一、環(huán)保法庭的理論含義與實踐探索

(一)環(huán)保法庭的理論含義

環(huán)保法庭通常是指設(shè)立在人民法院內(nèi)部的審理環(huán)境案件的專門審判部門。環(huán)保法庭包括環(huán)境資源審判庭、環(huán)保合議庭和環(huán)保巡回法庭三種形式。其中環(huán)境資源審判庭是最常見的一種形式，類似于民庭、刑庭等;環(huán)保合議庭一般是設(shè)立在基層人民法院;環(huán)保巡回法庭是人民法院設(shè)在環(huán)保行政部門內(nèi)部的法庭，由于違反司法獨立的原則，現(xiàn)在已經(jīng)基本被取消。目前，我國的環(huán)保法庭主要包括最高人民法院、高級人民法院、中級人民法院設(shè)立的環(huán)境資源審判庭以及基層人民法院設(shè)立的環(huán)境資源審判庭或者環(huán)保合議庭。其他法庭也能夠受理環(huán)境案件，但無論是理論界還是實務(wù)界都一致認為，專門的環(huán)保法庭可以通過匯集專業(yè)的法官隊伍，大大提高審理案件的效率和質(zhì)量［1］。

目前理論界和實務(wù)界對于環(huán)保法庭這種司法實踐非常認同，最高人民法院也在不同場合多次贊揚環(huán)保法庭模式，環(huán)保部也認為這是一種機制創(chuàng)新。環(huán)保法庭的成立有以下三個方面的重大積極意義:第一，環(huán)保法庭可以統(tǒng)一司法適用尺度，明顯提高司法水平;第二，環(huán)保法庭能夠集中人力優(yōu)勢資源，極大提高司法效益;第三，環(huán)保法庭體現(xiàn)了司法機關(guān)對于環(huán)境案件的高度重視。①具體內(nèi)容參見曹家新:《環(huán)保法庭越多越好》，載《中國環(huán)境報》2008 年11 月17 日。

(二)環(huán)保法庭的實踐探索

我國的環(huán)保法庭制度共經(jīng)歷了兩個重要的發(fā)展階段，第一階段從1989 年至2006 年，第二個階段從2007 年至今。1988 年底，為了使日益增多的環(huán)境案件得到更好的審理，武漢市硚口區(qū)人民法院準備設(shè)立環(huán)保法庭。1989 年，最高人民法院答復(fù)認為“目前沒有在基層人民法院設(shè)立環(huán)保法庭的法律根據(jù)”，②參見1989 年2 月10 日《最高人民法院對“關(guān)于武漢市硚口區(qū)人民法院設(shè)立環(huán)保法庭的情況報告”的答復(fù)》。但是“根據(jù)工作需要，可以在武漢市硚口區(qū)人民法院有關(guān)審判庭內(nèi)設(shè)立專門審理環(huán)境案件的合議庭進行試點改革”。1993 年6 月，時任最高人民法院副院長馬原認為，“一些地方設(shè)立的環(huán)保法庭中，由有關(guān)環(huán)境執(zhí)法部門的行政人員與法庭審判人員共同審判，這種做法是不恰當(dāng)?shù)摹?。盡管如此，由于環(huán)境破壞和污染問題不斷加劇，各地有關(guān)環(huán)境糾紛案件越來越多，從上個世紀90 年代中期開始，在沈陽、南京等地的中級人民法院以及各基層人民法院還是紛紛與當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門合作掛牌設(shè)立了環(huán)保巡回法庭，在很大程度上加強了環(huán)保工作的力度。第一階段的環(huán)保法庭功能單一，與環(huán)保部門的行政職能高度重合，基本上是設(shè)立在環(huán)保部門內(nèi)部，協(xié)助環(huán)保部門開展環(huán)境執(zhí)法工作，執(zhí)行行政命令，基本上不涉及環(huán)境訴訟和對受害人的救濟問題，被稱為環(huán)保行政部門。因此，最高人民法院明確指出，國家審判機關(guān)的審判職能與國家行政機關(guān)的行政管理職能并不相同，人民法院不應(yīng)當(dāng)與環(huán)保部門聯(lián)合設(shè)立專門的環(huán)保法庭。在實踐中，各地的環(huán)保法庭也因為職能上的重合而名存實亡，甚至被撤銷。

從2007 年至今是環(huán)保法庭模式發(fā)展的第二個階段，隨著社會環(huán)保意識的不斷提高，環(huán)境問題已經(jīng)積累了大量的社會矛盾，并成為威脅中國社會穩(wěn)定的重要因素。湖南、四川、浙江等地已經(jīng)發(fā)生過環(huán)境問題引發(fā)的群體性事件。通過環(huán)保法庭可以有效化解矛盾，使受到侵害的權(quán)利得到及時救濟，受害人能夠得到合理的補償，這將有利于社會的長治久安。環(huán)保法庭的誕生是中國環(huán)境案件不斷增加的客觀要求，也是對日益嚴重的環(huán)境問題的一種制度性回應(yīng)。

人民法院設(shè)立環(huán)保法庭不僅僅是一個司法體制上的重大創(chuàng)新，而且還打破了將“行政”、“民事”和“刑事”三大審判系統(tǒng)各自分立的基本傳統(tǒng)，創(chuàng)設(shè)了全新的“三審合一”的模式。為保證環(huán)保法庭的良性發(fā)展，2010 年6 月，最高人民法院在《為加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見》中特別指出，“環(huán)境案件較多的人民法院可以設(shè)立環(huán)保法庭，以實現(xiàn)環(huán)境案件的專業(yè)化審判”。這與20世紀80 年代后期人民法院設(shè)立的環(huán)保法庭有著本質(zhì)上的不同，完全擺脫了以往環(huán)保法庭對環(huán)保部門依賴的局面，環(huán)保法庭的建設(shè)有了長足的進展。

據(jù)公開材料的不完全整理，截止到2014 年7月，全國共有20 個省(市、自治區(qū))設(shè)立了150 個環(huán)保法庭。其中，基層人民法院設(shè)立的環(huán)保法庭高達108 個，占總數(shù)的72%;中級人民法院有31 個，占20%;高級人民法院有11 個，占7%;最高人民法院1 個，占比接近1%。

圖2①資料來源:根據(jù)公開的材料編輯整理。

2014 年7 月3 日，最高院對外宣布成立環(huán)境資源審判庭，這對于環(huán)境法庭模式具有里程碑式的意義。至此，我國四級法院均有環(huán)保法庭的存在，已經(jīng)形成了較為完備的環(huán)保法庭系統(tǒng)，這對于環(huán)境資源案件的上訴、管轄等相關(guān)問題的解決具有開創(chuàng)性的作用和價值。②參見最高人民法院《關(guān)于全面加強環(huán)境資源審判工作 為推進生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》(法［2014］11號)，2014．06．23。

二、環(huán)保法庭制度的價值分析

目前，我國多地已經(jīng)設(shè)立了環(huán)保法庭，其取得的法律效果和社會效果是有目共睹的。但是，環(huán)保法庭模式仍然存在許多內(nèi)生性和制度性的問題，必須不斷地完善環(huán)保法庭制度。面對全社會普遍范圍內(nèi)公眾環(huán)保意識的覺醒，環(huán)保法庭制度具有重要價值。

(一)統(tǒng)一司法適用尺度

由于環(huán)境案件本身的特殊性，同一侵權(quán)法律事實可能同時引發(fā)“刑事”、“民事”、“行政”三大訴訟活動，同一案件也可能基于不同的法律依據(jù)而在不同的審判庭審判，這樣就容易造成不合理的結(jié)果。而根據(jù)三大訴訟法的相關(guān)規(guī)定，環(huán)境案件在受理標(biāo)準、證明責(zé)任、程序設(shè)定等方面并不一致，極容易導(dǎo)致同樣的案件在不同的審判庭出現(xiàn)不同的結(jié)果。這種情況的發(fā)生會極大地破壞法院的公信力。因為環(huán)境案件具有較強的專業(yè)性，所以就很難做到對該類案件有統(tǒng)一的執(zhí)法尺度，從而容易造成對司法權(quán)威的損害。通過設(shè)立專門的環(huán)保法庭，對涉及環(huán)境案件進行集中管轄，實行“刑事”、“民事”、“行政”的“三審合一”的全新管轄模式，可以充分整合現(xiàn)有的司法資源，統(tǒng)一環(huán)境訴訟案件的司法標(biāo)準，這對于提高審理環(huán)境案件質(zhì)量有著非凡的意義。

(二)集中法官優(yōu)勢資源

環(huán)境案件在性質(zhì)特征上不同于其他普通類案件，在具體的訴訟過程中，適用的法律法規(guī)通常也非常復(fù)雜，在認定法律事實方面往往需要較高的物理、化學(xué)等相關(guān)知識。同時，近年來，環(huán)境立法迅速發(fā)展，如沒有經(jīng)過專門的環(huán)境法律的培訓(xùn)，刑庭、民庭和行政庭的法官并不一定具有審理環(huán)境案件的專業(yè)知識和能力。眾所周知，一個環(huán)境案件往往需要耗費大量的時間和精力，如果沒有專業(yè)的審判知識，不僅辦理速度低下，審理質(zhì)量上也難保優(yōu)秀。法官們通過對環(huán)境案件的集中辦理，可以更好地理解訴訟程序、證明責(zé)任、調(diào)查取證等法律問題，同時有利于提高對環(huán)境科學(xué)問題的認識水平。通過這樣術(shù)業(yè)有專攻的積累，法官專業(yè)素質(zhì)將會得到進一步提高，案件審判效率也能有所提升。

(三)高度重視環(huán)境案件

設(shè)立環(huán)保法庭，使得公眾能直觀地感受到國家對環(huán)境問題的重視，也能潛移默化地影響公眾對環(huán)保的態(tài)度。公眾自然而然地會更加重視環(huán)保問題，在經(jīng)濟發(fā)展侵犯了自己或者他人的環(huán)境權(quán)益時，公眾能更主動地用法律武器維護自己的合法利益。雖然各地環(huán)保法庭審理的環(huán)境案件數(shù)量仍然較少，但是相比環(huán)保法庭模式誕生之前，各地受理環(huán)境案件的數(shù)量明顯增加。在各地普遍成立環(huán)保法庭的潮流之下，社會各界的環(huán)保意識顯著提高，行政機關(guān)在處理環(huán)境問題時也將更加重視和謹慎。特別是在遇到區(qū)域性環(huán)境危機和突發(fā)事件時，行政機關(guān)執(zhí)法時會思考自身行為是否合法與合理。同時，通過重視審理典型環(huán)境案件，也大大威懾了潛在的違法者，提高了違法成本，可以有效遏制類似的環(huán)境違法行為。

三、環(huán)保法庭制度的現(xiàn)實困境

(一)法律依據(jù)之缺失

根據(jù)我國《人民法院組織法》的相關(guān)規(guī)定，需要對基層人民法院和基層人民法院以上人民法院兩種情況進行區(qū)別對待。對于基層人民法院及以上人民法院，從《人民法院組織法》第二十四條第二款、第二十七條第二款、第三十一條第二款③《人民法院組織法》第二十四條第二款規(guī)定:“中級人民法院設(shè)刑事審判庭、民事審判庭、經(jīng)濟審判庭，根據(jù)需要可以設(shè)其他審判庭。”第二十七條第二款規(guī)定:“高級人民法院設(shè)刑事審判庭、民事審判庭、經(jīng)濟審判庭，根據(jù)需要可以設(shè)其他審判庭?！钡谌粭l第二款規(guī)定:“最高人民法院設(shè)刑事審判庭、民事審判庭、經(jīng)濟審判庭和其他需要設(shè)的審判庭?！币?guī)定中可以清楚地看到，在我國基層法院以上的人民法院是可以根據(jù)需要設(shè)立環(huán)保法庭的。

但是關(guān)于基層人民法院內(nèi)部審判機構(gòu)的設(shè)置，根據(jù)《人民法院組織法》第十九條第二款①《人民法院組織法》第十九條第二款規(guī)定:“基層人民法院可以設(shè)刑事審判庭、民事審判庭和經(jīng)濟審判庭?！笨芍?，基層人民法院只能設(shè)立刑事審判庭、民事審判庭和經(jīng)濟審判庭，并不能像其他人民法院一樣，根據(jù)需要設(shè)立環(huán)保法庭。其實關(guān)于基層法院可否設(shè)立環(huán)保法庭的問題，最高人民法院早在10 年前答復(fù)武漢市中級人民法院關(guān)于在硚口區(qū)人民法院設(shè)立環(huán)保法庭時，就認為在基層人民法院設(shè)立環(huán)保法庭沒有明確的法律依據(jù)。②參見1989 年2 月10 日《最高人民法院對“關(guān)于武漢市硚口區(qū)人民法院設(shè)立環(huán)保法庭的情況報告”的答復(fù)》。但實踐中卻普遍存在著基層人民法院設(shè)立環(huán)保法庭的實例，這些基層人民法院環(huán)保法庭的設(shè)立并沒有法律的依據(jù)或授權(quán)，其存在的合法性是有待考究的。

綜上，環(huán)保法庭的設(shè)立或無法律的明確規(guī)定，或無具體的制度設(shè)計和安排，從法律層面上來看，其立足之地到底在哪?筆者認為需要通過對《人民法院組織法》的修改來鞏固環(huán)保法庭的法律基礎(chǔ)，同時需要在《環(huán)境保護法》中確立環(huán)保法庭存在的根據(jù)。

(二)環(huán)境案源之失衡

一方面是環(huán)境案件層出不窮，一方面是環(huán)保法庭無案可審［2］。根據(jù)公開資料顯示，昆明中院于2008 年設(shè)立環(huán)境資源審判庭，然而非常尷尬的是，成立兩年以來，直到2010 年底竟然只受理了一起環(huán)境案件，甚至因為沒有案件可以審理，被迫改判其他民事、刑事案件。從2013 年全國范圍內(nèi)的辦案情況統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，環(huán)境案件共結(jié)案4093 件(由于該數(shù)據(jù)是不完全統(tǒng)計數(shù)據(jù)，所以可能與客觀事實上結(jié)案的環(huán)境案件數(shù)量并不一致)。其中，環(huán)境類結(jié)案較多的是福建省三級法院，結(jié)案了2347 件，占到了總數(shù)的57．3%，海南省三級法院共審結(jié)了681 件，占16．6%，重慶市三級法院共審結(jié)了320 件環(huán)境案件，占7．8%，貴州省三級法院共審結(jié)了147 件環(huán)境案件，占3．5%，其他許多環(huán)保法庭的結(jié)案率基本為零，如湖北省、廣東省、河南省等。同時存在許多環(huán)保法庭面臨著無案可審的窘境，例如河北省全省三級法院共有12 個環(huán)境資源審判庭，25 名法官，而2013 年全年僅審結(jié)環(huán)境案件24 件;江蘇省全省共有6 個環(huán)境資源審判庭，僅審結(jié)環(huán)境案件6 件;浙江省全省共有3 個環(huán)境資源審判庭，僅審結(jié)4 件環(huán)境資源類案件。以上有關(guān)環(huán)保法庭審結(jié)環(huán)境資源類案件的數(shù)據(jù)清楚地折射出環(huán)保法庭所面臨的窘迫現(xiàn)狀，許多法院由于受到審判績效考核的巨大壓力，只好讓環(huán)保法庭去審判刑事類、民事類、行政類等案件，以此來彌補環(huán)保法庭辦案不足的缺陷。

上述情況的出現(xiàn)，不禁讓筆者思考:因為環(huán)境案件的增加，似乎有迫切的需要設(shè)立專門的環(huán)保法庭來審理此類案件;但設(shè)立了環(huán)保法庭后，又似乎不能物盡其用，真正發(fā)揮環(huán)保法庭的作用。在受案范圍較窄、主體資格受限制、訴訟成本過高和訴訟耗時過長等問題解決之前，匆忙成立大量的環(huán)保法庭的意義何在?伴隨環(huán)保法庭這種“無米下鍋”的現(xiàn)象的是大量公眾寧愿選擇調(diào)解等其他非訴方式而非司法途徑來維護自己權(quán)益。

(三)受案范圍之過窄

受案范圍在刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟中都有著舉足輕重的地位，受案范圍不明確或范圍過窄，直接導(dǎo)致了案件“進不來”的困境，更無需再談事實、證據(jù)等其他問題。在環(huán)境案件中，受案范圍的問題顯得尤為突出和重要。例如，江蘇省的環(huán)保法庭在行政類環(huán)境案件方面不僅將行政許可、行政不作為、環(huán)境信息公開等全部納入受理范圍，還將有關(guān)非訴執(zhí)行也納入受案范圍。云南省的環(huán)保法庭則采取“三審合一”的模式，即將分散于傳統(tǒng)的三大審判部門的有關(guān)環(huán)境案件統(tǒng)一集中到環(huán)保法庭審理等等許多不同情況。

以上可見，我國環(huán)境訴訟的受案范圍規(guī)定是混亂的。各地方人民法院或是依據(jù)地方案件的數(shù)量來確定哪類環(huán)境案件可以進入環(huán)保法庭審理，或是根據(jù)本法院法官受理案件的效率來分配環(huán)境案件。歸納起來，我國環(huán)保法庭存在以下方面的困難和問題:(1)與生態(tài)環(huán)境和環(huán)境資源相關(guān)的案件是否可以納入環(huán)保法庭的受案范圍?(2)行政環(huán)境公益訴訟是否可以納入環(huán)保法庭的受案范圍?(3)環(huán)保法庭重視重大污染案件、行政處罰案件、環(huán)境侵權(quán)案件，其先入為主地將可量化的損害后果提前到受案范圍上考量。(4)法院在規(guī)定環(huán)保法庭的受案范圍時，缺乏環(huán)境法的思維模式，仍維持在傳統(tǒng)的訴訟法受案范圍內(nèi)。

(四)公益訴訟之受阻

早在2005 年12 月3 日，國務(wù)院就對外發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》，③國務(wù)院就對外發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》，該決定提出:“研究建立環(huán)境民事和行政公訴制度，發(fā)揮社會團體的作用，鼓勵檢舉和揭發(fā)各種環(huán)境違法行為，推動環(huán)境公益訴訟。”然而9 年后的今天，我們看到了環(huán)境公益訴訟的萌芽，卻看不到環(huán)境公益訴訟繼續(xù)生長。誠然近年來的司法實踐活動之中，出現(xiàn)了若干有影響力的環(huán)境公益訴訟案件，但是這些零星的案件無法掩蓋環(huán)境公益訴訟在中國舉步維艱的現(xiàn)狀［3］。

環(huán)境公益訴訟發(fā)展之艱難的阻礙因素分布在了整個訴訟過程的各個階段［4］。首先，環(huán)境公益訴訟之艱難的重要原因之一就是訴訟主體資格問題?！睹袷略V訟法》第五十五條規(guī)定:“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以提出起訴。”①《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定:“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！笔聦嵣希董h(huán)境保護法》第五十八條也有相關(guān)的規(guī)定，②《環(huán)境保護法》第五十八條規(guī)定:“在設(shè)區(qū)的市級民政部門登記的專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上，且無違法記錄的社會組織可以提起環(huán)境公益訴訟。”如何定義“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”存在較大的爭議。《環(huán)境保護法》這條規(guī)定的社會組織是否就是《民事訴訟法》中的“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”?其次，即便某社會組織符合法律規(guī)定的原告主體資格，但實際上，我國的環(huán)境公益組織往往成立年限短，更多承擔(dān)了社會宣傳的工作，而缺乏訴訟經(jīng)驗。再次，環(huán)境公益訴訟的成本高。環(huán)境案件往往具有較高的專業(yè)性，調(diào)查取證需要大量的人力、物力，而對于收集的證據(jù)，又需要進行司法鑒定，而環(huán)境案件的鑒定費要幾萬到幾十萬元，環(huán)境公益訴訟的經(jīng)濟成本相比較其他傳統(tǒng)案件更高，高費用直接導(dǎo)致了大量環(huán)境公益訴訟案件胎死腹中。我國還未設(shè)立相應(yīng)的環(huán)境基金或者在國外甚為流行的保險制度，這一筆筆高額的訴訟費用由誰來承擔(dān)也不甚明確［5］。

(五)審判管轄之滯后

環(huán)境案件的特殊性、復(fù)雜性決定了法院的管轄范圍如果過小，往往會陷入“無案可審”的尷尬境地，不利于審判資源的最優(yōu)配置。以環(huán)境資源犯罪審判管轄為例，可以分為地域管轄、級別管轄和專門管轄三種形式:(1)地域管轄原則。根據(jù)《刑事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，環(huán)境資源犯罪由犯罪地所在的人民法院管轄。③根據(jù)《刑事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，環(huán)境資源犯罪由犯罪地所在的人民法院管轄。如果由被告人居住地的人民法院審判管轄更為合適的環(huán)境資源犯罪刑事案件，可以由被告人居住地的人民法院進行審判管轄。對于兩個及兩個以上同級人民法院都有管轄權(quán)的環(huán)境資源犯罪刑事案件，應(yīng)由最初受理的人民法院負責(zé)審判管轄。(2)級別管轄原則。根據(jù)《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，基層人民法院應(yīng)當(dāng)管轄絕大多數(shù)的第一審的普通環(huán)境資源犯罪的刑事案件。中級人民法院管轄判處無期徒刑及死刑的普通環(huán)境資源犯罪的刑事案件，和涉外的環(huán)境資源犯罪刑事案件。高級人民法院則管轄在全省(直轄市、自治區(qū))范圍內(nèi)有重大影響的第一審環(huán)境資源犯罪刑事案件。最高人民法院則管轄在全國范圍內(nèi)有惡劣影響的環(huán)境資源犯罪的刑事案件。(3)專門管轄原則。依據(jù)《刑事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由專門人民法院審判管轄的環(huán)境資源犯罪的刑事案件，由專門的人民法院審判管轄［6］。

上述管轄原則是《刑事訴訟法》規(guī)定的基本管轄原則，但是環(huán)境資源犯罪通常是跨行政區(qū)域的、分布不均勻的、影響范圍較廣的，因此作為一種特殊類型的案件，應(yīng)當(dāng)有別于其他普通刑事案件。正是由于環(huán)境資源犯罪具有以上種種特點，現(xiàn)行的審判管轄模式已經(jīng)弊病叢生，難以適應(yīng)環(huán)境資源犯罪案件的特點，因此有必要將環(huán)境案件的管轄權(quán)進行相對集中，可以考慮成立跨行政區(qū)域的環(huán)保法庭。

(六)法律適用之困難

環(huán)境案件涉及許多部門法律的相關(guān)知識，具有較強的專業(yè)性和綜合性的特征。以環(huán)境資源犯罪的案件為例，想要實現(xiàn)環(huán)境資源犯罪案件的公正審判需要學(xué)習(xí)大量相關(guān)知識和克服諸多障礙，而最為迫切的就是需要法官們對《刑法》第三百三十八條④《刑法》第三百三十八條規(guī)定:“違反國家規(guī)定，排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)或者其他有害物質(zhì)，嚴重污染環(huán)境的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金;后果特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金。”、三百三十九條⑤《刑法》第三百三十九條規(guī)定:“將境外的固體廢物進境傾倒、堆放、處置的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金;造成大環(huán)境污染事故，致使公私財產(chǎn)遭受重大損失或者嚴重危害人體健康的，處五年以上十年以下有期徒刑，并處罰金;后果特別嚴重的，處十年以上有期徒刑，并處罰金?！焙偷谒陌倭惆藯l⑥《刑法》第四百零八條規(guī)定:“負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)的國家機關(guān)工作人員嚴重不負責(zé)任，導(dǎo)致發(fā)生重大環(huán)境污染事故，致使公私財產(chǎn)遭受重大損失或者造成人身傷亡的嚴重后果的，處三年以下有期徒刑或者拘役?！币?guī)定中提及的“后果特別嚴重”、“公私財產(chǎn)遭受重大損失”等相關(guān)內(nèi)容最新出臺的司法解釋［7］。

《刑法修正案(八)》降低了環(huán)境資源犯罪的入罪標(biāo)準，由“嚴重污染環(huán)境，造成重大損失”改為“嚴重污染環(huán)境”即可，這將極大地遏制重大環(huán)境資源犯罪發(fā)生的趨勢，有利于環(huán)境資源的保護，對于環(huán)境資源犯罪案件的審判具有重要意義。最高人民法院、最高人民檢察院于2013 年5 月21 日在北京聯(lián)合公布了《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，并于2013 年6 月19 日正式實施，《解釋》對于污染環(huán)境資源犯罪的具體量刑標(biāo)準作出了明確規(guī)定，具有很強的操作性，較好地緩解了環(huán)境資源犯罪過程中法律適用的困境。盡管如此，環(huán)境資源犯罪由于具有較強的綜合性和專業(yè)性的特點，許多法官并不能很好地處理環(huán)境資源犯罪中的法律適用問題，因此筆者認為仍然需要從更多元的角度去認識、理解并徹底解決該難題。

四、環(huán)保法庭制度的完善機制

針對當(dāng)前存在的問題，不難發(fā)現(xiàn)要完善我國的環(huán)保法庭制度，需要立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)及公眾的大力支持與配合。筆者建議從如下幾個方面完善環(huán)保法庭制度:

(一)出臺司法解釋，完善法律依據(jù)

前文提到，不論是環(huán)保法庭的設(shè)立或是環(huán)境訴訟本身，其法律依據(jù)都是薄弱的。提供法律依據(jù)主要有兩種途徑:立法與司法解釋。誠然，立法的作用直接且具有針對性，但其滯后性和繁瑣的過程是有目共睹的。在環(huán)境問題迫在眉睫之時，已不能等待漫長的立法過程，顯然，通過司法解釋的方式是最便捷、最有力的。因此，最高人民法院應(yīng)當(dāng)組織研究并制定適用環(huán)境與資源保護法律的司法解釋，組織開展對環(huán)境案件審判經(jīng)典判例的研究。此外，環(huán)保法庭的運行還需要建立專門的環(huán)境訴訟機制，對環(huán)境訴訟程序進行合理的規(guī)制。通過出臺司法解釋，完善法律依據(jù)，賦予環(huán)保法庭應(yīng)有的法律地位，統(tǒng)一司法尺度與審判標(biāo)準，使得環(huán)境訴訟有章可循［8］。

(二)合理設(shè)立法庭，明確受理范圍

從目前的情況看，各地經(jīng)濟水平和自然環(huán)境存在差異，因此除了最高人民法院設(shè)立環(huán)境資源審判庭和各省高級人民法院設(shè)立環(huán)保法庭外，各地應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身情況，適當(dāng)考慮在若干中級人民法院設(shè)立環(huán)保法庭，以及在若干基層人民法院設(shè)立環(huán)保合議庭。如果環(huán)保法庭設(shè)立過多過快，會出現(xiàn)大量的環(huán)保法庭無案可審，環(huán)保法庭制度名存實亡;如果環(huán)保法庭的設(shè)立過于緩慢，則容易出現(xiàn)大量的環(huán)境案件無法得到專業(yè)審判的情況，這不利于保護環(huán)境資源。

受案范圍不僅對環(huán)保法庭的設(shè)立產(chǎn)生影響，而且受案范圍還直接影響著案源的多少。從全世界范圍來講，各國環(huán)境訴訟受案范圍一般都相當(dāng)寬泛。結(jié)合我國實際，筆者認為，我國環(huán)境訴訟的受案范圍應(yīng)當(dāng)包括:環(huán)境公益訴訟案件、環(huán)境刑事案件、民事賠償案件、有關(guān)環(huán)境影響評價的糾紛、有關(guān)環(huán)境案件的強制執(zhí)行、其他應(yīng)當(dāng)屬于環(huán)保法庭管轄的案件。新修訂的《民事訴訟法》明確了民事公益訴訟制度，適當(dāng)?shù)胤艑挱h(huán)保公益訴訟的門檻，有利于提升環(huán)保司法保護生態(tài)環(huán)境的作用空間。

(三)明確主體資格，完善公益訴訟

在環(huán)境民事訴訟中，環(huán)境案件的主體資格不甚明確。原告是與環(huán)境污染和資源破壞案件有密切利益關(guān)系的人，而環(huán)境污染案件和資源破壞案件的受害人則通常是不特定的人群。因此，環(huán)境公益訴訟首當(dāng)其沖的問題是訴訟主體資格問題。《民事訴訟法》第五十五條①《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定:“對于污染環(huán)境等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！焙汀董h(huán)境保護法》第五十八條②《環(huán)境保護法》第五十八條規(guī)定:“在設(shè)區(qū)的市級民政部門登記的專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上，且無違法記錄的社會組織可以提起環(huán)境公益訴訟?！钡南嚓P(guān)規(guī)定為民事環(huán)境公益訴訟提供了明確的法律依據(jù)。現(xiàn)在需要放寬訴訟主體資格，并進一步擴大法律規(guī)定的“機關(guān)和有關(guān)組織”。在環(huán)境行政訴訟中，根據(jù)《行政訴訟法》第二條的規(guī)定和最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十二條和第十三條的規(guī)定，③《行政訴訟法》第二條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！薄蛾P(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十二條和第十三條規(guī)定:“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織均可提起行政訴訟。”可以知道行政機關(guān)侵犯公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，或者與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織均可以提起行政訴訟。

盡管當(dāng)前法院面臨著“訴訟爆炸”的問題，各類案件數(shù)量激增，法院系統(tǒng)仍應(yīng)對環(huán)境公益訴訟類案件保持一定的關(guān)注度。因為環(huán)保公益訴訟在我國是一種新型的訴訟，相關(guān)立法并不完善。針對這一問題，我國目前采取的方式是“司法先行，立法跟進”，通過環(huán)境公益訴訟累積相關(guān)經(jīng)驗，明晰現(xiàn)行法律在環(huán)境與資源保護領(lǐng)域適用上的不足，為將來立法的完善夯實基礎(chǔ)。在這個過程環(huán)保法庭是作為環(huán)保公益訴訟的主要載體，為環(huán)境公益訴訟提供依托。因此，環(huán)保法庭應(yīng)注重環(huán)境公益訴訟的司法實踐和經(jīng)驗總結(jié)，并及時將收集的信息反饋給立法部門，為環(huán)境公益訴訟的立法提供實證依據(jù)。

(四)堅持“三審合一”，創(chuàng)新審判機制

人民法院在積極探索審判專門化的大背景下，在審理有關(guān)環(huán)境案件的過程中，將涉及環(huán)境訴訟的案件，不再按照傳統(tǒng)的“刑事”、“民事”、“行政”進行劃分審理，而是全部放入獨立的環(huán)保法庭中進行專門化的審判，從而更加科學(xué)合理地對生態(tài)環(huán)境進行全方位、立體式的保護［9］。環(huán)境案件本身的特殊性決定了有關(guān)環(huán)境案件的事實判斷和法律適用完全不同于其他案件。一方面，在傳統(tǒng)的分離式的審判機制中，刑事庭、民事庭和行政庭對于環(huán)境案件分別獨自審理，而各審判庭的法官還承擔(dān)著本庭管轄領(lǐng)域的大量案件，在如此繁重的壓力下，顯然沒有時間和精力對專業(yè)的環(huán)境知識和相關(guān)的法律知識進行系統(tǒng)性的學(xué)習(xí)和研究;另一方面，相關(guān)法院在確定環(huán)境案件的技術(shù)力量方面特別薄弱，需要借助其他機構(gòu)或組織的環(huán)境專家和環(huán)境技術(shù)。

有鑒于以上兩點，我們應(yīng)當(dāng)堅持環(huán)境案件的“三審合一”模式，堅持環(huán)保法庭制度。在“三審合一”的創(chuàng)新性審判機制下，法官需要審理“刑事”“民事”“行政”等各類環(huán)境案件，其本質(zhì)是通過對于涉及環(huán)境案件的各類法律的綜合運用，打破傳統(tǒng)案件分類的局限性，以解決環(huán)境案件在認定事實和法律適用方面存在的困難［10］。

(五)優(yōu)化審判管轄，有效審理案件

《中共十八屆四中全會公報》明確提出了探尋跨行政區(qū)域的司法機構(gòu)，同時創(chuàng)新性地提出建立檢察院提起公益訴訟模式。我國正在積極推廣環(huán)保法庭模式，其中最為重要的就是推動跨行政區(qū)域的環(huán)保法庭，以應(yīng)對日益嚴峻的環(huán)境形勢。

眾所周知，環(huán)境案件往往破壞力較大，影響范圍較廣，并不局限于某一特定的行政區(qū)域，這就使得依據(jù)行政區(qū)域的劃分來對環(huán)境案件進行管轄是不合理的。與此同時，地方利益的存在使得依據(jù)傳統(tǒng)管轄的劃分方法來管轄環(huán)境案件的公正性無法得到很好的保障，另外，不同的行政區(qū)域?qū)τ谕话讣膶徟袠?biāo)準必然存在一定的差異。有鑒于此，仍然沿用傳統(tǒng)的審判管轄機制，會產(chǎn)生許多無法克服的障礙［11］。

《民事訴訟法》有關(guān)“指定管轄”的規(guī)定為環(huán)保法庭跨區(qū)域?qū)徖憝h(huán)境案件提供了法律依據(jù)，即高級人民法院可以指定省內(nèi)跨區(qū)域管轄，最高院可以指定跨省管轄。但是應(yīng)當(dāng)注意，指定管轄成為跨區(qū)域?qū)徖淼囊环N常態(tài)化模式是非常不合理的，同時對各級人民法院也是一種巨大的負擔(dān)。因此，可以實行集中審判管轄機制，以達到跨區(qū)域合理審判環(huán)境案件的目的，避免地方干預(yù)環(huán)境案件的審判?！蛾P(guān)于全面加強環(huán)境資源審判工作，為推進生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》①《關(guān)于全面加強環(huán)境資源審判工作，為推進生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》中亦提出:“著眼于從水、空氣等環(huán)境因素的自然屬性出發(fā)，結(jié)合各地的環(huán)境資源案件量，探索設(shè)立以流域等生態(tài)系統(tǒng)或以生態(tài)功能區(qū)為單位的跨行政區(qū)劃環(huán)境資源專門審判機構(gòu)，實行對環(huán)境資源案件的集中管轄，有效審理跨行政區(qū)劃污染等案件?！敝忻鞔_提出了從環(huán)境的自然因素出發(fā)，結(jié)合各地的環(huán)境案件數(shù)量，探尋建立相同生態(tài)功能區(qū)域的跨行政區(qū)域的環(huán)保法庭，以實現(xiàn)對環(huán)境案件的集中管轄。

(六)培養(yǎng)專門人才，建設(shè)法官隊伍

環(huán)境訴訟人才既包括律師、環(huán)境專家等社會服務(wù)人才，也包括各級人民法院負責(zé)環(huán)境審判的法官［12］。就社會服務(wù)人才而言，環(huán)境訴訟的專業(yè)性決定了在訴訟過程中律師和相關(guān)環(huán)境專家參與的必要性。在環(huán)境法律制度比較健全的國家，環(huán)境公益訴訟多由律師等專業(yè)人才組成的團體發(fā)起。相比之下，我國的律師制度不完善，律師素質(zhì)參差不齊，這類公益角色還未引起我們的注意。因此，筆者建議國家應(yīng)該從制度層面上為環(huán)境公益律師提供更好的物質(zhì)基礎(chǔ)、法律保障等有利條件。法官素質(zhì)是環(huán)保法庭成功與否的核心要素。環(huán)保法庭的法官不僅需要達到《中華人民共和國法官法》的最低要求，還應(yīng)當(dāng)在實踐中培養(yǎng)多視角、多維度的知識體系，形成良好的審判環(huán)境案件的能力。法官培訓(xùn)對于法官正確理解和執(zhí)行法律，發(fā)揮環(huán)保法庭之功效至關(guān)重要。因此，法院可以組織法官進行集中培訓(xùn)，以提升審判能力。同時，考慮到環(huán)境案件的專業(yè)性，應(yīng)當(dāng)成立環(huán)境專家顧問小組，充分發(fā)揮專家學(xué)者在環(huán)境案件審判中的巨大作用。

［1］王社坤．中國環(huán)保法庭建設(shè)的現(xiàn)狀與問題［J］．清華法治論衡，2012(2):111 －123．

［2］丁國鋒，馬超．環(huán)保法庭陷“少米下鍋”尷尬［N］．法制日報，2014 －09 －24(04)．

［3］陳陽．“沉睡”的環(huán)境公益訴訟有望“激活”［N］．中國經(jīng)濟導(dǎo)報，2014 －11 －08(C01)．

［4］陳媛媛．環(huán)境公益訴訟能迎來春天嗎?［N］．中國環(huán)境報，2014 －11 －25(08)．

［5］盧越．環(huán)境公益訴訟不足60 起的緣由［N］．工人日報，2014 －10 －25(06)．

［6］尉曉波．我國刑事審級制度的重構(gòu)［D］．太原:太原科技大學(xué)，2011．

［7］楊帆，李建國．對我國設(shè)立環(huán)保法庭的幾點法律思考——實踐、質(zhì)疑、反思與展望［J］．法學(xué)雜 志，2013(11):8 －17．

［8］韋貴紅，陶愉．我國環(huán)保法庭的困境與反思［J］．環(huán)境保護，2014(6):47 －49．

［9］張昕宇，陳義熙．環(huán)保案件“三審合一”審判創(chuàng)新機制研究［J］．前沿，2014(Z3):80 －82．

［10］楊春洪．從環(huán)保法庭看依法治污的前景［J］．綠葉，2014(5):16 －22．

［11］汪勁．我國環(huán)保法庭建設(shè)面臨的問題與對策［J］．環(huán)境保護，2014(16):14 －17．

［12］張寶．環(huán)境司法專門化的建構(gòu)路徑［J］．鄭州大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2014(6):50 －54．