論民族地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償機制法律建構(gòu)

楊煉

摘要：隨著對民族地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)力度的不斷增強，帶來的生態(tài)問題也越來越嚴(yán)重，礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用并沒有給民族地區(qū)同步帶來經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)效益的增長。究其原因，與我國民族地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用利益補償機制不完善有密切關(guān)系。需要通過強化礦產(chǎn)資源立法，完善礦產(chǎn)資源生態(tài)補償制度；引入市場機制理念，完善礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度；引入生態(tài)補償理念，改造礦產(chǎn)資源開發(fā)稅費制度完善我國礦產(chǎn)資源開發(fā)中生態(tài)補償機制。

關(guān)鍵詞：民族地區(qū)；礦產(chǎn)資源開發(fā)；利益補償

中圖分類號：D9文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：16723198（2015）04015302

對自然資源的開發(fā)利用是人類社會發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，自進(jìn)入工業(yè)革命之后，隨著對自然資源的大規(guī)模開發(fā)利用，人類對自然界的破壞及帶來的后果也越來越嚴(yán)峻，人與自然間的矛盾越來越尖銳，并由此帶來了一系列自然、生態(tài)和社會問題。我國少數(shù)民族地區(qū)是自然資源富集區(qū)，擁有豐富多樣的礦產(chǎn)資源，但同時也往往是生態(tài)環(huán)境比較脆弱的地區(qū)，隨著對民族地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)力度的不斷增強，帶來的生態(tài)問題也越來越嚴(yán)重，與之形成對比的是民族地區(qū)的貧困程度依然較高，礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用并沒有給民族地區(qū)同步帶來經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)效益的增長。究其原因，與我國民族地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償機制不完善有密切關(guān)系。黨的十八屆四中全會《決定》指出，“用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快建立有效約束開發(fā)行為和促進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度”，建構(gòu)有效的礦產(chǎn)資源生態(tài)補償法律機制是實現(xiàn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)文明和諧發(fā)展的重要途徑。

1民族地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償?shù)闹贫热毕?/p>

1.1礦產(chǎn)資源補償法律制度缺陷

經(jīng)過近二十年的發(fā)展，我國已經(jīng)基本形成了以《礦產(chǎn)資源法》為核心的，涵蓋行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)在內(nèi)的礦產(chǎn)資源法律體系，其中《礦產(chǎn)資源法》（1996年修訂）在礦產(chǎn)資源法律體系中處于核心地位，確立了礦產(chǎn)資源開發(fā)的基本原則、礦產(chǎn)資源的勘查、開采、法律責(zé)任等基本制度，在礦產(chǎn)資源補償制度方面，明確提出了探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得制度。盡管已經(jīng)基本建立的比較完整的礦產(chǎn)資源法律體系，但礦產(chǎn)資源法律體系仍然存在諸多缺陷和不足，一是礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償立法分散，且缺乏強制性規(guī)定，不能有效指導(dǎo)實踐操作。在生態(tài)補償制度的實體規(guī)則和程序規(guī)范上都存在著明顯的缺陷，比如實體性規(guī)定不明確，生態(tài)補償法律保障措施不力。二是礦產(chǎn)資源管理部門之間權(quán)限不清，職能分工相互沖突，缺乏相應(yīng)的協(xié)調(diào)機制。目前我國國土資源部門、環(huán)境保護(hù)部門、水利部門、林業(yè)部門等幾個部門同時對礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償擁有管理權(quán)限，但各個部門之間分工不明，職能責(zé)任存在重復(fù)交叉的問題。三是礦產(chǎn)資源法律責(zé)任的設(shè)置不科學(xué)。法律責(zé)任不僅僅是法律制定中的技術(shù)性問題，更涉及到法律實施的有效性，是法律制度能否真正發(fā)揮作用的條件。從礦產(chǎn)資源法律責(zé)任的設(shè)置來看，側(cè)重于行政法律責(zé)任，且在行政法律責(zé)任執(zhí)行過程中存在程序不規(guī)范，缺乏監(jiān)督的不足，違反礦產(chǎn)資源法的民事法律責(zé)任較單一，不足以賠償生態(tài)環(huán)境損失，在刑事責(zé)任的設(shè)置上也存在構(gòu)成要件不明確，刑罰設(shè)置不合理等缺陷。

1.2礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度缺陷

合理的產(chǎn)權(quán)安排對有效配置資源和提高資源利用效益有顯著的影響，一個有效的產(chǎn)權(quán)制度是產(chǎn)權(quán)清晰界定且產(chǎn)權(quán)可以自由轉(zhuǎn)讓。市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，產(chǎn)權(quán)制度是否科學(xué)、合理、明晰是評價一個國家市場經(jīng)濟(jì)是否成熟的重要指標(biāo)，黨的十八屆四中全會《決定》提出要建立健全自然資源產(chǎn)權(quán)法律制度，從實踐來看，我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度還不夠成熟，資源配置效率低下，特別是在因礦產(chǎn)資源開發(fā)帶來的生態(tài)補償問題上制度設(shè)計乏力。具體表現(xiàn)為：一是作為礦產(chǎn)資源所有權(quán)主體的國家被虛化。我國《憲法》和《礦產(chǎn)資源法》都規(guī)定了國家為礦產(chǎn)資源所有權(quán)的主體，但國家是一個抽象的、不清晰的集合體，是一種虛化的國家主權(quán)者。在實踐中，礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)主體虛置的現(xiàn)象導(dǎo)致礦產(chǎn)資源事實上被置于公共領(lǐng)域，對礦產(chǎn)資源的私挖濫采和掠奪性開挖由此產(chǎn)生，國家作為礦產(chǎn)資源所有者的合法權(quán)益難以得到充分保障。二是礦產(chǎn)資源有償取得制度不完善。盡管我國已經(jīng)初步建立起了礦產(chǎn)資源使用權(quán)有償取得制度，但通過政府部門審批和無償授予等計劃經(jīng)濟(jì)的方式仍然是取得礦產(chǎn)開采權(quán)的主要形式。這種計劃經(jīng)濟(jì)的資源劃撥模式導(dǎo)致礦產(chǎn)資源開采者缺乏珍惜自然資源的內(nèi)在動力，造成自然資源的浪費。三是礦產(chǎn)資源勘探開采后的收益分配制度不合理。盡管國家為礦產(chǎn)資源所有權(quán)主體，但國家對礦產(chǎn)資源所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實現(xiàn)主要是通過資源稅、礦產(chǎn)資源補償費等來實現(xiàn)的，對礦產(chǎn)資源稟賦地的地方政府和居民的收益分配不夠，地方政府和居民在礦產(chǎn)資源開發(fā)中獲得的收益難以有效補償因資源開發(fā)帶來的生態(tài)破壞，割裂了資源地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和自然資源優(yōu)勢的相關(guān)性，不利于生態(tài)保護(hù)的可持續(xù)發(fā)展。

1.3礦產(chǎn)資源稅費制度缺陷

根據(jù)法律規(guī)定，目前與礦產(chǎn)資源有關(guān)的稅費主要包括資源稅、礦產(chǎn)資源補償費、礦區(qū)使用費、探礦權(quán)使用費和采礦權(quán)使用費、探礦權(quán)價款和采礦權(quán)價款。2011年修改后的《中華人民共和國資源稅暫行條例》《中華人民共和國資源稅暫行條例實施細(xì)則》改變了過去單一的“從量計征”，增加了從價定率的資源稅計征辦法，對原油、天然氣由從量改為從價定率計征，按5%稅率征收，還調(diào)整了焦煤和稀土礦的資源稅稅額標(biāo)準(zhǔn)，凸顯了資源稅體現(xiàn)國有礦產(chǎn)資源有償使用的性質(zhì)。但煤炭仍“從量計征”，有色金屬行業(yè)的調(diào)整力度也有限。我國從1994年4月1日起征收礦產(chǎn)資源補償費，根據(jù)規(guī)定，礦產(chǎn)資源補償費70%用于礦產(chǎn)勘查支出，20%用于礦產(chǎn)資源保護(hù)支出，10%用于礦產(chǎn)資源補償費征收部門經(jīng)費補助，礦產(chǎn)資源補償費的使用對象為具有地質(zhì)勘查或同類資質(zhì)的企事業(yè)單位、獨立礦山企業(yè)和礦產(chǎn)資源補償費征收部門。盡管《礦產(chǎn)資源法》明確規(guī)定了“有償取得制度”，但從《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》和《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》等規(guī)章的規(guī)定來看，探礦權(quán)價款和采礦權(quán)價款有償取得的立法出發(fā)點是為了收回勘探開采的成本，對于因礦產(chǎn)資源開采而造成的生態(tài)損失并沒有計入成本，沒有真正體現(xiàn)資源的價值。較低的稅費征收水平導(dǎo)致國家對礦產(chǎn)資源的資源利益淪為資源開發(fā)者和投資商的高額利潤，民族地區(qū)不僅被剝奪了資源收益，還要被迫承擔(dān)由此帶來的高昂的修復(fù)生態(tài)環(huán)境成本。

2民族地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償法律機制的構(gòu)建

2.1強化礦產(chǎn)資源立法，完善礦產(chǎn)資源生態(tài)補償制度

首先要健全礦產(chǎn)資源法律體系?！兜V產(chǎn)資源法》是礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的基本法律，要通過修改《礦產(chǎn)資源法》進(jìn)一步明確生態(tài)補償，將生態(tài)補償作為礦產(chǎn)資源法的一個重要制度確立下來，并通過專門性的礦產(chǎn)資源開發(fā)補償規(guī)范性文件整合分散的礦產(chǎn)資源生態(tài)法律規(guī)范，并根據(jù)各地的實際情況制定具有各自特色的礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償?shù)胤叫苑ㄒ?guī)。其次是完善礦產(chǎn)資源管理體制機制。我國礦產(chǎn)資源管理部門之間存在條條分割和條塊分割的現(xiàn)象，需要逐步完善管理體制，“改革生態(tài)執(zhí)法體制，努力消除現(xiàn)階段條塊分割與部門職能交叉的弊端，實行垂直管理，以減少地方保護(hù)主義對生態(tài)執(zhí)法的干預(yù)，徹底解決執(zhí)法力度不夠、監(jiān)控力度偏軟的問題”，推行礦產(chǎn)資源分類管控，健全協(xié)調(diào)機制，建立起統(tǒng)一的協(xié)調(diào)管理機構(gòu)。再次，是要完善礦產(chǎn)資源法律責(zé)任體系。要完善多元化的礦產(chǎn)資源法律責(zé)任體系，要規(guī)范礦產(chǎn)資源行政法律責(zé)任，完善行政法律責(zé)任執(zhí)行程序、監(jiān)督程序的內(nèi)容，完善和豐富相關(guān)民事責(zé)任規(guī)定，進(jìn)一步明晰刑事法律責(zé)任中的構(gòu)成要件。

2.2引入市場機制理念，完善礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度

十八屆三中全會《決定》指出，要使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，這就需要理順各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系，明確各方的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，通過市場和法治機制確立礦產(chǎn)資源的占有、處分、收益權(quán)利，給予地方政府一定的礦產(chǎn)資源管理權(quán)，建立多元化的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)主體體系，充分調(diào)動地方積極性。其次，是建立起市場化的礦產(chǎn)資源有償取得制度?？梢詤⒄諊饨?jīng)驗，建立起符合我國國情的礦業(yè)權(quán)交易平臺，制定嚴(yán)格的交易程序和規(guī)則，培育好社會化的礦業(yè)權(quán)評估機構(gòu)，進(jìn)一步完善以礦業(yè)權(quán)管理制度為核心的礦產(chǎn)資源有償使用制度，規(guī)范礦業(yè)權(quán)市場有償出讓及交易的程序和稅費征收辦法，形成完備合理的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)交易體系。再次，是要改革我國目前不合理的礦產(chǎn)資源收益分配體制。要重點理順中央和地方礦產(chǎn)資源收益分配比例關(guān)系，加大地方政府的收益份額，將礦產(chǎn)開發(fā)收益更多地留給地方，避免出現(xiàn)“富饒的貧困現(xiàn)象”。完善礦產(chǎn)收益的支出和分配結(jié)構(gòu)，特別是要注重向礦產(chǎn)資源開發(fā)地的基層傾斜。為構(gòu)建制度化的礦區(qū)居民利益補償機制，可以引入礦產(chǎn)資源開發(fā)中的環(huán)境損失評估制度、勘探開采聽證制度以及損失補償制度，保障礦區(qū)居民補償收益與損失對等，以惠及當(dāng)?shù)鼐用窭?，實現(xiàn)好可持續(xù)發(fā)展問題。

2.3引入生態(tài)補償理念，改造礦產(chǎn)資源開發(fā)稅費制度

要通過引入生態(tài)補償?shù)睦砟?，對礦產(chǎn)資源開發(fā)稅費制度的性質(zhì)和功能進(jìn)行重新定位，變礦產(chǎn)資源開發(fā)的耗竭補償為生態(tài)損失補償，實現(xiàn)合理開發(fā)資源、節(jié)約使用資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的立法目的。具體來看，一是要擴(kuò)展資源稅的功能，增加生態(tài)價值補償?shù)墓δ?。為此，需要擴(kuò)大資源稅的征收對象，將其擴(kuò)充到全部礦產(chǎn)資源。提高征稅標(biāo)準(zhǔn)，特別是對比較重要的礦產(chǎn)資源、具有稀缺性的礦產(chǎn)資源以及處于民族地區(qū)生態(tài)脆弱區(qū)的礦產(chǎn)資源要征以較高的稅率。二是要借鑒國外有益經(jīng)驗，完善礦產(chǎn)資源補償費制度。目前，大多數(shù)市場經(jīng)濟(jì)國家對礦產(chǎn)資源的開發(fā)均實行權(quán)利金制度，可以借鑒國外權(quán)利金制度的有益經(jīng)驗，統(tǒng)一礦產(chǎn)資源稅費制度，適當(dāng)提高征收標(biāo)準(zhǔn)，在可持續(xù)發(fā)展的前提下重新定位，使之體現(xiàn)礦產(chǎn)資源開發(fā)的外部成本和代際成本，在權(quán)利金分配中不僅要體現(xiàn)國家所有者財產(chǎn)權(quán)益，還要適當(dāng)兼顧地方政府的積極性。三是健全探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費與價款制度。鑒于我國長期對礦產(chǎn)資源的無序開采，致使生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞和整體生態(tài)功能惡化，可提高探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費，據(jù)研究，其增長數(shù)額可以達(dá)到目前征收額度的5～10倍，從而使國有礦產(chǎn)資源消耗補償機制真正產(chǎn)生對企業(yè)的約束力。

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