PPP模式中政府的為與不為

李艷

摘要：現階段，我國城鎮(zhèn)化水平不斷提高，基礎設施需求擴大，而財政收入增速放緩，財政資金捉襟見肘，地方政府債務風險很大。在此背景下，通過公私合作（PPP）模式，在公共服務提供中引入社會資本無疑是一劑良方。雖然PPP模式尤其內在的優(yōu)勢和巨大的作用空間，但也應有其明確的適用范圍，著力用于準公共產品的提供或生產上。而在這其中，公共部門需要做的就是項目的甄選與招標、明確特許經營權合同中的權利與義務，適當的風險管控以及健全的法律保障。

關鍵詞：PPP模式；政府；活動邊界

經濟發(fā)展進入“新常態(tài)”，經濟增長速度由高速轉入中高速，財政收入增長也已連續(xù)兩年維持在9%以內，告別兩位數增長時代。與此同時，地方政府面臨巨大的債務風險，“政府——地方融資平臺——基礎設施”的老路已是危機四伏。在此背景下，如何提高財政資金的使用效率，把有限的資金使在“刀刃”上，并進一步發(fā)帶動社會資本進入公共服務領域，無疑是政府和社會必須更加理性面對的一個問題。黨的十八屆三中全會提出，“建立透明規(guī)范的城市建設投融資機制”，“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”。近幾年，公私合作（PPP）模式逐漸在政府提供公共服務的過程中發(fā)揮著越來越重要的作用。如何理性看待政府在這一模式中的作為是一個值得深入探討的問題。

一、PPP模式的內涵及其在我國的運用

西方國家最早出現的公私合作（PPP）案例是17世紀英國領港公會和私人投資者合作建造燈塔。彼時，英國財政大臣肯尼斯·克拉克為解決財政資金短缺，提高財政資金使用效率而引入公私合作共同提供公共產品的方式。公私合作（PPP）模式是一種由政府和社會（或私人）資本共同出資提供準公共產品，通過簽訂特許經營權協(xié)議，利用其產生的收益彌補社會資本投入，在這一過程中形成的國有資本與社會資本收益共享、風險共擔的一種模式。PPP的形式多種多樣，廣義的PPP模式包括BT、BOT、BTO、PFI、ROT等多種模式。PPP模式并非簡單的項目融資工具，更是提升公共治理水平，完善公共產品供給方式的一個新思路。PPP模式以公共需求和效率為出發(fā)點，以現代關系性契約為紐帶，反映公共偏好、公私責任，強調公私合作共贏。PPP模式鮮明地體現出在準公共產品提供中的市場化特點。

我國最早的公私合作案例是1984年以BOT（建設-運營-移交）方式建設的深圳沙頭角B電廠項目。而今，隨著PPP模式地不斷創(chuàng)新，BOT、TOT、BT、股權投資等國際上大量應用的投融資模式得到了一定程度的推廣。尤其是在供水、供氣、供暖、垃圾處理、污水處理、軌道交通、高速公路等基礎設施和公共事業(yè)領域，PPP模式更是發(fā)揮了不可替代的作用。未來PPP模式可能還將在城鎮(zhèn)化、社會保障等領域發(fā)揮日益重要的作用。

二、PPP模式的適用范圍

雖然PPP模式尤其內在的優(yōu)勢和巨大的作用空間，但也應有其明確的適用范圍。為此，需要從公共產品的特征去分析。公共財政理論認為，兼具非排他性和非競爭性的物品是公共產品（或稱公共物品），而具有排他性和競爭性的物品是私人產品（私人物品）。而介于兩者之間的物品是混合產品或準公共物品，他們或者只具有非排他性和非競爭性中一個屬性，或者在不完全程度具有兩種特性。與此相關聯(lián)的一個問題是，公共產品的提供與生產。無論是純公共產品還是準公共產品，政府都有全部或部分義務提供，但公共提供并不意味著公共生產。許多公共產品是由政府出資購買的私人產品。公私合作（PPP）模式就具有非常鮮明的公共提供，私人生產的特點。

不同性質的產品理應由不同的提供方式和生產模式。對于純公共產品必須由政府全資提供，可以通過政府采購的方式購買私人生產的物品提供給社會。由此可以看出，在純公共產品領域是不存在盈利空間的，社會公眾可以無償地享受這些公共產品。因此，在這一領域政府盡管可以通過財政補貼、稅收減免和其他政策扶持私人部門生產，但其并不是嚴格意義的公私合作（PPP）模式。而對于準公共產品，存在一定程度的公共產品性質，政府只提供一部分公共產品或服務，往往體現為政府補貼與價格管制。這一領域往往具有一定的盈利空間，因此追逐利潤最大化的社會資本完全可以進入這一領域發(fā)揮作用。而這恰恰是PPP模式充分發(fā)揮作用的地方。由于許多物品都具有準公共產品的性質，因此PPP模式大有可為。

對于PPP模式的科學運用在于既要看清其在準公共產品提供過程中的巨大作用，也應該充分警惕一些部門唯PPP模式論，而把許多本應由政府全部承擔責任的領域交給社會資本，造成公民福利的損失?？傊?，PPP模式運作的關鍵在于界定其發(fā)揮作用的領域，并依據不同行業(yè)和地區(qū)的特點，選擇合適的具體運營方式。

三、PPP模式實施中的政府作為

合理界定公共部門與私人部門在PPP模式中的活動邊界對于保證PPP項目的正常運轉是至關重要的。簡言之，公共部門需要做的就是項目的甄選與招標、明確特許經營權合同中的權利與義務，適當的風險管控以及健全的法律保障。

首先，要完善PPP項目的相關法律。現階段，適用PPP項目管理的法律法規(guī)主要是《招標投標法》與《政府采購法》。在部分領域的規(guī)定有一定重疊需要加以厘清。同時，健全法律法規(guī)體系，國務院應出臺有關PPP項目的更為細致的管理條例，并實時立法。優(yōu)化法律環(huán)境，清理不利于民間資本投資的相關規(guī)定，為社會資本的進入政府壟斷性領域清障開道。

其次，在PPP項目中，政府發(fā)起項目選擇特許經營者，在甄選階段應起主導作用。項目甄選要注意明確準公共產品的性質，同時考慮政府的財政能力，不能過度、過早地提供現階段公共需要不強烈的項目。一些地方政府為求政績而“超前發(fā)展”基礎設施，形成許多PPP項目投融資機制死循環(huán)，成為誘發(fā)財政風險的重要原因。

再次，政府部門要積極建立行政監(jiān)管、社會監(jiān)督和履約管理“三位一體”的監(jiān)管框架?？煽紤]設立由財政部門、發(fā)改委、各行業(yè)主管機構、第三方機構以及社會團體等共同參與的聯(lián)合機構，從而提升監(jiān)管機構的獨立性，更好地政府、私人部門與公眾利益三者間關系。此外，政府部門要做好風險防控，績效監(jiān)測、質量控制和價格管理，保證PPP項目成為提升效率惠及民生的工程，而非串謀損害公共利益的壟斷利益集團。

最后，政府部門要著力培養(yǎng)契約精神，及時做好信息披露，提升政府公信力，切實把握好由于公私部門風險共擔，利益共享。（作者單位：天津華維諾電子有限公司）

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