義務教育統(tǒng)籌發(fā)展的幾點思考

盛明科　朱玉梅

〔摘要〕 推進義務教育統(tǒng)籌發(fā)展，是實現(xiàn)國家基本公共服務均等化的重要內(nèi)容。當前，推進我國義務教育統(tǒng)籌發(fā)展，要切實提升中央政府的引導能力與調(diào)控積極性，強化省級政府作為義務教育統(tǒng)籌發(fā)展的主體責任，理順省級政府與市縣鄉(xiāng)級政府在義務教育統(tǒng)籌方面的事權關系，以降低義務教育統(tǒng)籌發(fā)展的制度運行成本；在義務教育統(tǒng)籌發(fā)展決策過程中合理運用社會智力，引入社會資本，吸納社會力量，以擴大義務教育統(tǒng)籌發(fā)展社會力量的參與；將義務教育統(tǒng)籌發(fā)展的相關政策與制度上升至法律層面，在法律層面規(guī)定好義務教育統(tǒng)籌主體的責權關系，理順政府間委托代理關系，以提升義務教育統(tǒng)籌發(fā)展制度的權威性；合理限定政府統(tǒng)籌角色，建立統(tǒng)籌效果評價機制，健全統(tǒng)籌發(fā)展問責機制，以突破義務教育統(tǒng)籌發(fā)展的路徑依賴。

〔關鍵詞〕 義務教育，統(tǒng)籌發(fā)展，運行成本，社會力量，制度權威性，路徑依賴

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2015）04-0099-04

作為公共服務的重要組成部分，推進義務教育統(tǒng)籌發(fā)展是實現(xiàn)我國公共服務均等化的重要內(nèi)容。改革開放以來，我國義務教育統(tǒng)籌發(fā)展實現(xiàn)了歷史性跨越。20世紀80年代中后期，國家確立了“政府統(tǒng)籌，地方負責，分級辦學，分級管理”的辦學體制；1995年，《中國教育改革和發(fā)展綱要》再次明確了義務教育以地方政府辦學為主的方針。鑒于城鄉(xiāng)和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的失衡，城鄉(xiāng)和區(qū)域間義務教育發(fā)展差距逐步擴大，進入新世紀，國務院《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》提出了農(nóng)村義務教育“分級管理、以縣為主”的體制，將農(nóng)村教育財政責任逐步上移，但城鄉(xiāng)教育差距依舊在擴大。黨的十六大以來，國家為推動義務教育統(tǒng)籌發(fā)展、促進教育公共服務均等化實施了一系列變革，貧困生免除學雜費和部分生活費“兩免一補”、實施城鄉(xiāng)免費義務教育、加大農(nóng)村寄宿制學校建設等，這些舉措對緩解義務教育發(fā)展不均衡狀況起到了一定的作用。但區(qū)域、城鄉(xiāng)與學校間的辦學水平和教育質(zhì)量差距仍然明顯，人民群眾不斷增長的高質(zhì)量教育需求與供給不足的矛盾沒有得到根本上的解決。推進我國義務教育統(tǒng)籌發(fā)展，比較系統(tǒng)地解決城鄉(xiāng)義務教育資源分配嚴重不均衡問題，不僅要從推進義務教育資源配置均等化、加大義務教育財政投入、加快農(nóng)村基礎教育發(fā)展等方面發(fā)力，更為重要的是要運用網(wǎng)絡化、系統(tǒng)性、綜合化的統(tǒng)籌思維，整合義務教育統(tǒng)籌傳統(tǒng)舉措的“碎片化”，實現(xiàn)以義務教育治理思維與體制機制的變革，引領和推進義務教育統(tǒng)籌發(fā)展路徑創(chuàng)新。

一、降低義務教育統(tǒng)籌發(fā)展的運行成本

改革開放以來，我國義務教育統(tǒng)籌發(fā)展經(jīng)歷了一個不斷調(diào)適與變革的過程，義務教育統(tǒng)籌在教育統(tǒng)籌主體、統(tǒng)籌責任的設置和安排上發(fā)生了諸多變化，逐步實現(xiàn)了義務教育的“教育委員會統(tǒng)籌”到“地方統(tǒng)籌、分級管理”再到“省級統(tǒng)籌”的轉變。伴隨各級政府間義務教育統(tǒng)籌責任的不斷調(diào)整，義務教育統(tǒng)籌發(fā)展責任的不斷上移，義務教育統(tǒng)籌績效也不斷凸顯。早期，義務教育由中央統(tǒng)籌向中央和地方協(xié)同統(tǒng)籌的轉變，降低了“中央統(tǒng)籌”時期高度的信息不對稱所帶來的高費用，緩解了“中央統(tǒng)籌”時期財政上面臨的巨大壓力和操作上面臨的諸多困難，從而降低了義務教育統(tǒng)籌發(fā)展的管理成本和運行成本。中期，義務教育由“鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌”轉向“縣級統(tǒng)籌”，統(tǒng)籌責任上移，政府財力、資源統(tǒng)籌能力有所提升，財權與事權結構性不對等得到一定緩解。后期，由“縣級統(tǒng)籌”轉向“省級統(tǒng)籌”，責任、事權進一步上移，政府財力、教育資源以及統(tǒng)籌調(diào)控能力也明顯提升，政府財權與事權結構性不對等的矛盾得到較大緩解。而且，統(tǒng)籌主體上移，義務教育統(tǒng)籌管理主體層級減少，管理鏈條縮短，有助于緩解不同層級政府間嚴重的信息不對稱、教育領域的“尋租”及不法機會主義行為的問題，從而降低了義務教育統(tǒng)籌的管理成本。但是，梳理義務教育統(tǒng)籌發(fā)展的各項成本，發(fā)現(xiàn)不論是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌”、“以縣為主”，還是“省級統(tǒng)籌”，中央與地方多層級政府間的交易成本都相對較高，從而影響了義務教育統(tǒng)籌發(fā)展制度的良好運行。義務教育統(tǒng)籌發(fā)展處于“地方負責、分級管理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌”和“縣級統(tǒng)籌”階段時，管理鏈條長而繁瑣、委托代理關系極其復雜，造成中央政府與地方政府間的交易成本居高不下。因此，推進我國義務教育統(tǒng)籌發(fā)展，提升義務教育統(tǒng)籌效果和不斷完善統(tǒng)籌制度，需要降低運行成本與交易成本。為此，要理順省級政府與中央、地方政府在教育統(tǒng)籌方面的事權關系，切實做到：一是提升中央政府的引導能力與調(diào)控積極性。中央的作用是引導地方、超越地方，不僅僅要糾正省級政府統(tǒng)籌教育過程中存在的缺陷，更重要的是要超越省級政府，宏觀調(diào)控省級政府統(tǒng)籌教育的總體運行，引導義務教育統(tǒng)籌朝著正確方向發(fā)展，而不應管得過多過細，讓中央的“越位”限制省級政府職責的履行和效用的發(fā)揮，阻礙義務教育的改革和均衡發(fā)展。中央的“不愿放”、“不敢放”導致省級政府不能很好地根據(jù)本省的實際情況和需要，來統(tǒng)籌本省的義務教育發(fā)展和改革，從而限制了省域范圍內(nèi)義務教育的均衡發(fā)展。二是強化省級政府作為義務教育統(tǒng)籌發(fā)展的主體責任。省級政府作為教育統(tǒng)籌綜合改革的主導者，統(tǒng)籌任務的具體執(zhí)行者，職責到位是保證改革取得良好成效的關鍵。但由于對兩級政府的權限沒有明確劃分，造成國家層面涉及教育的管理權限仍然偏多，對地方簡政放權的力度不夠，使得省級政府不能切實履行其提供服務、義務教育規(guī)劃等方面的職責，造成省級政府的“缺位”，從而阻礙了省級政府義務教育統(tǒng)籌綜合改革的順利推進。為此，應通過自上而下的考核方式，不斷優(yōu)化教育政策創(chuàng)新，輔之以較強的財政激勵等方式，強化省級政府義務教育統(tǒng)籌發(fā)展的主體責任。三是理順省級政府與市縣鄉(xiāng)級政府在義務教育統(tǒng)籌方面的事權關系。省級政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級政府間存在多層級的管理鏈條，不同層級政府間信息溝通不暢，信息遺漏、信息失真及信息不對稱現(xiàn)象突出，導致管理成本、交易成本直接增加。同時，不同層級的政府間存在多重委托代理關系。由于政府具有自利動機，代理人有可能按照自己的利益行事并忽視委托人的利益 〔1 〕 （P80 ），這就容易出現(xiàn)委托人和代理人之間角色混淆、模糊不清，造成“逆向選擇”、“道德風險”等一系列委托-代理問題的產(chǎn)生，最終導致交易成本的增加。為此，必須在政府層級維度上，縮短省級政府以下義務教育統(tǒng)籌鏈條，逐步降低“鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌”、“縣級統(tǒng)籌”等多主體帶來的運行成本。要明晰不同層次教育發(fā)展的責任與產(chǎn)權，使不同區(qū)域、層次的教育責、權、利明確化，進一步降低教育統(tǒng)籌發(fā)展的交易費用。

二、擴大義務教育統(tǒng)籌發(fā)展社會力量的參與

1993年2月13日中共中央、國務院印發(fā)的《中國教育改革發(fā)展綱要》明確提出，要改革辦學體制，改變政府包攬辦學的格局，逐步建立以政府辦學為主體、社會各界共同辦學的體制；義務教育公共產(chǎn)品要由政府來提供，但在有條件的地方，可以在政府統(tǒng)籌下也可逐步交給社會來辦。盡管社會資本在推進高等教育、職業(yè)教育、特殊教育統(tǒng)籌發(fā)展方面發(fā)揮著非常重要的作用，但在義務教育統(tǒng)籌發(fā)展進程中，社會資本參與程度低是一個不爭的事實。具體表現(xiàn)在：一方面，社會資本參與義務教育統(tǒng)籌發(fā)展的機會少、途徑窄。改革開放初期，受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制和管治型行政模式的影響，中央政府以及各級地方政府一直是義務教育統(tǒng)籌發(fā)展的掌舵者，主導著我國義務教育的統(tǒng)籌發(fā)展。這一時間段，社會團體、民間力量處于有待發(fā)育或者正在發(fā)育的階段，很少參與到義務教育統(tǒng)籌發(fā)展中來。隨著經(jīng)濟社會轉型的深入，義務教育發(fā)展的外部環(huán)境發(fā)生了很大變化，但長期以來政府的集中控制和行政約束仍沒有改變，作為義務教育的供給者、管理者、辦學者，政府幾乎壟斷了義務教育統(tǒng)籌發(fā)展的所有。這一時期，民間組織、社會力量對義務教育統(tǒng)籌發(fā)展雖有所涉足，但發(fā)展較為緩慢、力量較弱，參與程度較低，導致政府這一“經(jīng)濟人”獨自壟斷著義務教育的統(tǒng)籌發(fā)展，難以保證政府在統(tǒng)籌義務教育的過程中不偏離制度優(yōu)化的方向，導致“尋租”現(xiàn)象的增加、教育“腐敗”的滋生。另一方面，社會資本對義務教育統(tǒng)籌制度變遷的貢獻較低。社會資本對義務教育統(tǒng)籌發(fā)展的占比較少，使得義務教育統(tǒng)籌發(fā)展制度的誘致性變遷相對不足。造成這種情況的因素是多方面的，主要有：一是長期以來政府對義務教育統(tǒng)籌發(fā)展制度變遷的強控制力，造成義務教育統(tǒng)籌發(fā)展制度在變遷中始終被政府左右，社會組織、社會力量很難參與到義務教育統(tǒng)籌發(fā)展制度的變遷中來。二是義務教育統(tǒng)籌制度的變遷存在路徑依賴現(xiàn)象。正如諾思所說：“制度變遷中的自我維系機制可能會導致路徑依賴，也就是說，由一些小的事件或隨機環(huán)境的結果而決定某一些特定的解，而這些特定的解一旦形成，就導致一種特定的制度變遷路徑?！?〔2 〕 （P131 ）義務教育統(tǒng)籌發(fā)展制度探索形成初期就缺乏社會資本的參與，其變遷完全由政府掌舵，且至今也沒能很好地突破這一路徑依賴的束縛。

由于義務教育所具有的公共產(chǎn)品特性和教育公平面臨的諸多挑戰(zhàn)，理應強調(diào)政府的公共服務責任，不斷加大對義務教育的統(tǒng)籌和支持力度。但在市場起決定性作用的今天，更要充分發(fā)揮市場機制的作用，讓更多的市場主體、社會資本為義務教育資源的豐富、義務教育均衡發(fā)展的實現(xiàn)貢獻力量，為此，亟需建立健全義務教育統(tǒng)籌發(fā)展社會資本參與機制。具體可以從以下幾個方面著手：一是在義務教育統(tǒng)籌發(fā)展決策過程中合理運用社會智力。要在義務教育統(tǒng)籌發(fā)展決策過程中，適當引入社會組織、專業(yè)力量、教育智庫等的參與，充分吸收相關力量和社會公眾表達其教育需求。特別是針對義務教育統(tǒng)籌發(fā)展的深層次矛盾與問題的建言獻策，能夠使政府統(tǒng)籌決策更加貼近各方的制度需求，從而提升義務教育統(tǒng)籌發(fā)展的科學性與可行性。二是在義務教育統(tǒng)籌發(fā)展資源動員過程中引入社會資本。在政府主導下，引導企業(yè)、個人與民間組織等社會力量參與到義務教育的統(tǒng)籌發(fā)展中來，在整合、盤活現(xiàn)有統(tǒng)籌資源基礎上，力求打破政府對義務教育統(tǒng)籌發(fā)展的壟斷，這樣，一方面可以減少義務教育統(tǒng)籌發(fā)展實施過程中存在的“尋租”行為、不法機會主義行為，另一方面，可以有效激活社會資本的力量，實現(xiàn)政府統(tǒng)籌和社會統(tǒng)籌的協(xié)同治理。三是在義務教育統(tǒng)籌發(fā)展效果監(jiān)督過程中吸納社會力量。引入社會資本，使義務教育統(tǒng)籌發(fā)展制度監(jiān)督主體多元化，打破政府既是制度供給者，又是制度執(zhí)行者、監(jiān)督者的局面，使政府的義務教育統(tǒng)籌行為受到多方的監(jiān)督與約束，從而有效保證義務教育統(tǒng)籌發(fā)展的績效。

三、提升義務教育統(tǒng)籌發(fā)展制度的權威性

當前，我國義務教育統(tǒng)籌發(fā)展制度的權威性與自適應性比較弱。我國有關義務教育統(tǒng)籌發(fā)展制度在總體態(tài)勢上表現(xiàn)良好，國家層面制定的有關義務教育統(tǒng)籌發(fā)展的制度與整體的社會改革和教育改革基本協(xié)調(diào)，在不斷優(yōu)化和運行的過程中能夠逐步縮小義務教育差距、實現(xiàn)義務教育均衡發(fā)展。但同時也存在弱權威性、低自適應性，一定程度上弱化了人們對義務教育統(tǒng)籌發(fā)展重要性的認識，降低了義務教育統(tǒng)籌發(fā)展制度的實施效果。改革開放以來，出臺與義務教育統(tǒng)籌發(fā)展制度相關的法律僅1項，而由國務院和教育部所頒布的相關法規(guī)性、規(guī)章性制度共有16項。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，有關義務教育統(tǒng)籌發(fā)展的法律少，而多以“意見”、“通知”等規(guī)章類制度形式出臺，呈現(xiàn)出“多規(guī)章、少法律”的特征，使得義務教育統(tǒng)籌發(fā)展制度呈現(xiàn)“弱權威性、弱約束力”。而且，當義務教育統(tǒng)籌發(fā)展制度發(fā)展到當前的“省級統(tǒng)籌”階段時，各地在貫徹和落實過程中，多采用政府制定并下發(fā)“紅頭文件”予以推行，制度權威性更是受到挑戰(zhàn)。統(tǒng)籌標準、統(tǒng)籌動力主要來源于主要領導的主觀意愿，容易造成各地方政府在落實制度時自由裁量權大增，讓“尋租”現(xiàn)象、不法機會主義行為大增。同時，由于長期以來政府對義務教育統(tǒng)籌發(fā)展的強控制力、制度變遷對政府的強依附性以及制度本身具有的制度剛性，導致義務教育統(tǒng)籌發(fā)展制度的自適應性也相對不足。義務教育統(tǒng)籌發(fā)展制度權威性與自適應性的缺乏，使得義務教育統(tǒng)籌制度在變遷成本、運行成本一定的情況下，收益空間大為縮水，制度績效受到影響。

科斯認為，在“零交易成本”的條件下不需要國家強制性法律的作用，但在“正交易成本”的條件下，則需要國家和政府制定法律以規(guī)范人們的交易行為和維持良好的交易環(huán)境以降低交易費用。根據(jù)“經(jīng)濟人”假設，每個人都有潛在的為了自己利益而違規(guī)的可能。作為在社會轉型大環(huán)境中的義務教育統(tǒng)籌發(fā)展，同樣存在著因為代理人的私利不履行代理人責任而有損義務教育均衡發(fā)展的行為。當前，義務教育統(tǒng)籌發(fā)展過程中政府層級間交易費用的降低、委托代理問題的解決也需要一套專門性的、權威性的旨在使代理成本、交易成本最小化的法律體系。為此，一要嘗試將義務教育統(tǒng)籌發(fā)展的相關政策與制度上升至法律層面，提升義務教育統(tǒng)籌發(fā)展制度的專門性與權威性。要按照全面落實依法治國這一基本方略的要求，制定切實可行的綜合性義務教育統(tǒng)籌發(fā)展的法律法規(guī)，加快義務教育統(tǒng)籌的法治建設進程，堅持立法保障、統(tǒng)籌規(guī)劃，推動教育統(tǒng)籌科學發(fā)展，用法律來規(guī)范和約束各級地方政府統(tǒng)籌義務教育發(fā)展的行為，填補當前義務教育統(tǒng)籌制度存在的各種漏洞，促進地方政府義務教育統(tǒng)籌發(fā)展有法可依。二要在法律層面規(guī)定好義務教育統(tǒng)籌主體的責權關系，使不同層級政府間的責、權、利明確化。用具體的法律規(guī)定明確各義務教育統(tǒng)籌主體的責權關系，減少不同層級政府間的“越位”、“缺位”、“錯位”行為，有效解決義務教育統(tǒng)籌發(fā)展過程中的產(chǎn)權模糊問題，促進義務教育統(tǒng)籌發(fā)展的效率和效益的提升。三要理順政府間委托代理關系，通過法律明確義務教育統(tǒng)籌發(fā)展委托人與代理人的權益與責任。要以權威的法律法規(guī)來控制委托人與代理人的利益沖突、信息不對稱與自利動機，進而減少代理人的道德風險與逆向選擇，有效降低義務教育統(tǒng)籌發(fā)展制度的交易成本。

四、突破義務教育統(tǒng)籌發(fā)展的路徑依賴

所謂路徑依賴，是指在事物發(fā)展過程中存在著報酬遞增和自我強化的機制。這種機制使事物發(fā)展一旦走上某一條路徑，它的既定方向會在以后的發(fā)展中得到自我強化。沿著既定的路徑，原有的事物發(fā)展可能進入良性循環(huán)，也可能沿襲原來的錯誤路徑發(fā)展，從而被鎖定在低效狀態(tài)，陷入惡性循環(huán) 〔3 〕。

長期以來，我國義務教育統(tǒng)籌發(fā)展運行于一定的環(huán)境中，必然受到制度環(huán)境的作用和影響。然而伴隨著經(jīng)濟體制轉軌與社會轉型的深入，我國公共治理主體、治理思維、治理機制、治理方式均發(fā)生了非常大的變化，政府治理逐步由管制型向服務型轉變、從人治向法治轉變。義務教育作為政府向公眾提供的一項基本公共服務，在治理體系發(fā)生全面變化的宏觀環(huán)境下，其統(tǒng)籌發(fā)展也只有不斷調(diào)整其理念、方式及路徑等才能與政府新的治理理念和思維相吻合，才能有效促進義務教育均衡發(fā)展與政府基本公共服務均等化的實現(xiàn)。義務教育統(tǒng)籌發(fā)展，在由政府大包大攬的單向度管理轉向政府、社會與公眾等多元主體共同治理的環(huán)境下，只有不斷調(diào)整和變遷義務教育統(tǒng)籌發(fā)展制度，用效率更高的制度去替代效率較低的制度，提升制度變遷與制度環(huán)境的整合度，才能對各教育主體、教育活動起到有效地約束和規(guī)范作用。為保證義務教育統(tǒng)籌發(fā)展的高效性，需突破發(fā)展過程中的路徑依賴束縛：一要合理限定政府統(tǒng)籌角色，打破政府對義務教育統(tǒng)籌發(fā)展的強控制力。在政府權威性與強制力的保障下，義務教育統(tǒng)籌發(fā)展具有效率高、成本低、見效快等優(yōu)點。但在變遷方式路徑依賴的束縛下，這種政府權威性主導模式依然存在一些突出的弊病與不足。為此，需重新合理定位政府的角色，實現(xiàn)政府對地方、社會、學校的適當放權，充分發(fā)揮不同主體的智慧與積極性。二要建立統(tǒng)籌效果評價機制，進一步完善義務教育統(tǒng)籌發(fā)展多元評價體系。對任何一項公共制度而言，只有建立科學有效的監(jiān)督、評估機制，才能確保公共權力不至于異化為私人投資資本 〔4 〕 （P120 ）。當前，對義務教育統(tǒng)籌發(fā)展制度的績效評價相對較少，即使有也多以政府內(nèi)部評價為主，制度績效評價結果的真實性和科學性有待考證。公眾、學校作為義務教育統(tǒng)籌制度的直接作用者，對制度在縮小義務教育階段城鄉(xiāng)間、學校間、群體間教育差距的作用有著直接的感知，對制度在優(yōu)化資源配置效果方面也最有發(fā)言權。為此，要強化社會、學校以及公眾等評價主體建設，逐步建立由政府、社會、學校參與的多元評價體系，使各級政府的義務教育統(tǒng)籌行為得到多方評價與約束。三要健全統(tǒng)籌發(fā)展問責機制，推進義務教育統(tǒng)籌發(fā)展。要逐步加大對義務教育統(tǒng)籌發(fā)展各主體、各環(huán)節(jié)、各行為的監(jiān)督、評價與問責，對容易產(chǎn)生自利行為的代理人、容易造成信息不對稱的統(tǒng)籌環(huán)節(jié)進行重點監(jiān)督與實時評價。只有科學平衡統(tǒng)籌主體的風險與收益，統(tǒng)籌主體的失職行為、自利動機、道德敗壞才能得到有效遏制。當前，相關問責機制不健全，使得義務教育統(tǒng)籌發(fā)展效果較好的地區(qū)與效果較差的地區(qū)所得到的獎懲相差無幾，某種程度上縱容了某些統(tǒng)籌主體的失職行為。因此，要加大對義務教育統(tǒng)籌發(fā)展過程中統(tǒng)籌不力、自利行為、不法行為的懲罰力度，有效減少義務教育統(tǒng)籌發(fā)展的交易成本，促進義務教育統(tǒng)籌發(fā)展績效的提升。

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責任編輯 周 榮