淺議我國(guó)高等教育管理體制改革創(chuàng)新（一）

李思林

[摘 要]文章通過(guò)對(duì)我國(guó)高等教育管理體制的現(xiàn)狀分析，借鑒國(guó)外教育管理體制改革的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際國(guó)情，提出了構(gòu)建“三位一體”的高等教育管理服務(wù)新型體制。這對(duì)我國(guó)探討高等教育管理體制改革的創(chuàng)新具有重要的理論和實(shí)踐意義。

[關(guān)鍵詞]高等教育；改革創(chuàng)新；“三位一體”

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.40.045

1 引 言

高等教育管理體制是高等教育體制的重要方面，是帶有高等教育的全局性、整體性的制度，涉及政府、社會(huì)、高校三方，支配著高等教育的全部管理工作。高等教育發(fā)展水平是一個(gè)國(guó)家綜合實(shí)力的重要體現(xiàn)，管理體制又是決定高等教育發(fā)展的關(guān)鍵，因此，進(jìn)行高等教育管理體制改革是關(guān)乎國(guó)家未來(lái)發(fā)展的一個(gè)重要方面。

2 我國(guó)高校教育管理體制存在的問(wèn)題

我國(guó)的高等教育管理體制經(jīng)過(guò)20多年的改革，經(jīng)過(guò)多次權(quán)力上收與下放，現(xiàn)在形成了中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、中央和省級(jí)政府兩級(jí)管理、以省級(jí)政府為主的高等教育管理新體制，取得了較大的成就。但其中值得令人反思的教訓(xùn)和經(jīng)驗(yàn)也不少，與世界發(fā)達(dá)國(guó)家的高等教育管理體制改革相比，還存在需要進(jìn)一步解決的問(wèn)題。

2.1 管理體制上的越位、缺位、不到位

2.1.1 管理方式越位、管理理念陳舊

從現(xiàn)行高等教育管理體制看，中央擁有對(duì)高等教育管理和決策的最大權(quán)力，國(guó)家高等教育管理的職能機(jī)構(gòu)和地方政府對(duì)所轄高等學(xué)校實(shí)施分級(jí)管理，實(shí)質(zhì)上這種管理模式從本質(zhì)上還是沒(méi)有擺脫計(jì)劃體制下的行政集權(quán)模式，對(duì)于高等教育管理部門(mén)和行政管理人員來(lái)說(shuō)，“全能政府”的影子無(wú)所不在、無(wú)所不管、無(wú)所不能的權(quán)力運(yùn)行方式仍然存在，服務(wù)職能弱，服務(wù)理念缺乏，直接造成了管理越位。例如，在很多方面，直接管理高等教育的仍然是行政審批方式，這樣不僅與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境相沖突，而且也會(huì)因?yàn)楣芾聿块T(mén)的判斷和決策的失誤導(dǎo)致壓抑教育主體參與市場(chǎng)運(yùn)行的積極性，同時(shí)，還可能因?yàn)楣芾砣藛T的行政能力而出現(xiàn)損害公平、公開(kāi)、公正原則的問(wèn)題。

2.1.2 政策法規(guī)不到位、操作困難

近二十多年來(lái)，國(guó)家相繼頒布了諸多針對(duì)高等教育管理的法律法規(guī)，但與現(xiàn)實(shí)的需求還是有明顯的缺位問(wèn)題，許多與之相適應(yīng)的法規(guī)甚至存在空白。另外，我國(guó)的多項(xiàng)教育法規(guī)制度，有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步完善，其調(diào)控乏力；一些適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的，可操作性的法律法規(guī)，在執(zhí)行過(guò)程中，最終被曲解或執(zhí)行嚴(yán)重變形，有法不依，違法不究的現(xiàn)象屢禁不止，法律法規(guī)的嚴(yán)肅性、權(quán)威性得不到維護(hù)。

2.2 高等教育市場(chǎng)作用有限

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家由政府和市場(chǎng)來(lái)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)是天經(jīng)地義的，在高等教育領(lǐng)域也是如此。高等學(xué)校之間的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)沒(méi)有形成，主要是國(guó)家強(qiáng)制性地規(guī)定有些高質(zhì)量的重點(diǎn)大學(xué)招生生源的地域，使生源市場(chǎng)帶有很強(qiáng)的政府色彩；把高等學(xué)校按照學(xué)校的級(jí)別劃撥財(cái)政經(jīng)費(fèi)，凡是國(guó)家所轄的高等學(xué)校，就能夠得到大筆的資金支持，而社會(huì)力量辦學(xué)的高等學(xué)校，卻是自生自滅。學(xué)校所得到的資源并不是通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式來(lái)獲得，而還是依靠行政審批，這非常不利于有效利用國(guó)家有限的高等教育資源。

2.3 高校辦學(xué)自主權(quán)落實(shí)難

高校辦學(xué)自主權(quán)難落實(shí)，原因是多方面的，既有政府原有的管理慣性，不愿把本屬于高等學(xué)校的權(quán)力切實(shí)地交給高等學(xué)校，也有高等學(xué)校自身的造血功能差，不能擺脫對(duì)政府的巨大財(cái)政依賴，高等學(xué)校自身不愿承擔(dān)因?yàn)閿U(kuò)大自主權(quán)后必須承擔(dān)的多種責(zé)任。此外，高校自身對(duì)自主權(quán)的理解上還存在很大的分歧，《高教法》只是總結(jié)性的明確了高校的七項(xiàng)權(quán)力，但每一項(xiàng)權(quán)力在政府和高校之間的權(quán)限劃分很不明確，還需要進(jìn)一步探討。

2.4 地方政府統(tǒng)籌不力

地方政府要對(duì)本地區(qū)的高等學(xué)校進(jìn)行政策引導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)、資源配置、信息服務(wù)、檢查評(píng)價(jià)等，但是在實(shí)際的管理過(guò)程中，卻存在很多問(wèn)題。

2.4.1 地方政府對(duì)高等教育的管理權(quán)力沒(méi)有到位

我國(guó)的高等教育管理體制是高度集權(quán)式的管理方式，使得地方政府擁有多少權(quán)力完全取決于中央政府下放的權(quán)力，中央政府和地方政府形成了一種“放權(quán)”和“擁權(quán)”的內(nèi)在關(guān)系。而這種關(guān)系不是建立在嚴(yán)格的科學(xué)論證和法律界定基礎(chǔ)上的，帶有隨意性、不確定性，同時(shí)還出現(xiàn)了中央政府不該放的權(quán)放了，而該放的權(quán)、地方政府應(yīng)具有的權(quán)力卻沒(méi)有到位。這種不恰當(dāng)?shù)臋?quán)力制約關(guān)系導(dǎo)致了地方政府有職無(wú)權(quán)，想作為而不能作為的局面，嚴(yán)重影響了地方政府管理高等教育的積極性。

2.4.2 地方教育行政部門(mén)的管理觀念沒(méi)有更新

地方政府對(duì)高等教育管理的內(nèi)容和手段有待研究和加強(qiáng)。雖然地方政府已經(jīng)意識(shí)到對(duì)高等教育的管理應(yīng)該是“調(diào)控和服務(wù)”，但實(shí)際上卻是調(diào)控有余，服務(wù)不足。比如，高等學(xué)校有根據(jù)社會(huì)需求辦學(xué)的權(quán)力，像課程設(shè)置、學(xué)時(shí)安排等具體的教學(xué)事務(wù)，本應(yīng)該高等學(xué)校自己解決，但地方政府往往會(huì)通過(guò)文件的形式硬性規(guī)定，嚴(yán)重影響了高校的自主辦學(xué)?？傊?，政府管了不該管的，而該管的卻沒(méi)有管好。造成這樣問(wèn)題的原因從根本上來(lái)說(shuō)是地方政府的職能沒(méi)有很好的轉(zhuǎn)變。

2.5 國(guó)外高校教育管理體制改革經(jīng)驗(yàn)

近年來(lái)，國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家針對(duì)教育管理體制方面存在的弊端進(jìn)行了廣泛而深刻的改革，應(yīng)該說(shuō)，均權(quán)化是各國(guó)改革的主要方向，即從集權(quán)制、分權(quán)制這兩個(gè)極端向中間態(tài)勢(shì)發(fā)展。

實(shí)行集權(quán)制教育管理的國(guó)家，改革的重點(diǎn)方向是逐步加強(qiáng)民主化、法制化，給地方和高校以更多的權(quán)力，其代表的國(guó)家是法國(guó)。近年來(lái)，法國(guó)進(jìn)行了持續(xù)不斷的教育改革，一是加強(qiáng)對(duì)中央政府權(quán)限的制約作用，提高中央政府決策的科學(xué)性，建立由各方面代表組成的各種咨詢、審議結(jié)構(gòu)以及從中央到地方的教育督學(xué)制度；二是逐步擴(kuò)大地方教育行政機(jī)構(gòu)的權(quán)限，如適當(dāng)擴(kuò)大了地方及教師、學(xué)生、家長(zhǎng)參與教育管理的機(jī)會(huì)和權(quán)利。這些舉措都是分權(quán)化與民主化的表現(xiàn)。

實(shí)行分權(quán)式教育管理的國(guó)家，其改革的方向是正在逐步加強(qiáng)中央政府的集權(quán)，比較典型的是美國(guó)。一方面，建立國(guó)家層面的教育機(jī)構(gòu)以強(qiáng)化中央政府對(duì)教育的管理；另一方面，合理運(yùn)用撥發(fā)教育經(jīng)費(fèi)的經(jīng)濟(jì)手段，直接而且鮮明地體現(xiàn)中央政府的意圖和發(fā)展重點(diǎn)，從而有效地講教育置于國(guó)家戰(zhàn)略計(jì)劃的掌控之中。為了使高等教育得到更好的發(fā)展，美國(guó)通過(guò)一系列改革措施，不斷加強(qiáng)和擴(kuò)大聯(lián)邦政府的教育行政作用，由分散漸漸轉(zhuǎn)向集中，使得聯(lián)邦政府對(duì)教育的影響越來(lái)越大。雖然聯(lián)邦政府沒(méi)有直接對(duì)高校教育進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，但先后制定了多項(xiàng)政策舉措來(lái)加大對(duì)教育體系的管理力度，有力擴(kuò)大了聯(lián)邦政府在協(xié)調(diào)、管理教育事業(yè)方面的權(quán)力，表面了美國(guó)教育管理體制改革正在出現(xiàn)集權(quán)化趨勢(shì)。無(wú)論是實(shí)行中央集權(quán)式教育管理的國(guó)家正逐步推進(jìn)分權(quán)，還是實(shí)行地方分權(quán)式教育管理的開(kāi)始重視加大中央的宏觀調(diào)控，呈現(xiàn)出均權(quán)化的態(tài)勢(shì)，最終會(huì)達(dá)到何種程度的動(dòng)態(tài)平衡，都有理由相信，他們的共同目標(biāo)之一就是力圖使本國(guó)的教育事業(yè)健康、科學(xué)、持續(xù)地發(fā)展下去。

3 結(jié) 論

高等教育管理體制改革是高等教育體制改革中十分關(guān)鍵的一環(huán)，二十多年來(lái)，它始終是我國(guó)高等教育改革和發(fā)展的核心主題，它關(guān)系到我國(guó)高等教育改革的成敗，也關(guān)系到我國(guó)高等教育事業(yè)的興衰。我國(guó)高等教育如果想要在這方面有所突破和發(fā)展，就要充分考慮到實(shí)際國(guó)情，適當(dāng)?shù)亟梃b國(guó)外先進(jìn)的管理體制改革經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建出我國(guó)高等教育管理新體制。隨著高等教育管理體制改革的不斷深入，我們才能提高高等教育的教學(xué)質(zhì)量和管理水平，才能培養(yǎng)出社會(huì)需要的高素質(zhì)人才，更好地為建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的偉大事業(yè)而服務(wù)。

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