中西現(xiàn)代學(xué)徒制比較研究

中西現(xiàn)代學(xué)徒制比較研究

——基于政府職責(zé)視角

李夢(mèng)玲

摘 要 現(xiàn)代學(xué)徒制已成為當(dāng)今許多國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人力資源開(kāi)發(fā)的重要戰(zhàn)略。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的現(xiàn)代學(xué)徒制之所以取得突出成就，離不開(kāi)政府的高度重視與大力支持。對(duì)中西方國(guó)家的政府在現(xiàn)代學(xué)徒制的立法、管理、經(jīng)費(fèi)方面履行職責(zé)的狀況進(jìn)行比較分析，發(fā)現(xiàn)我國(guó)政府在現(xiàn)代學(xué)徒制的立法體系、管理機(jī)制、經(jīng)費(fèi)保障上還有待完善。借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府履行職責(zé)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)完善現(xiàn)代學(xué)徒制法律體系，建立政府統(tǒng)籌、地方為主、社會(huì)參與的學(xué)徒制管理體制，建立多元化經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制。

關(guān)鍵詞 現(xiàn)代學(xué)徒制；政府職責(zé)；立法；經(jīng)費(fèi)；中國(guó)；西方發(fā)達(dá)國(guó)家

中圖分類號(hào) G719 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1008-3219（2015）07-0029-06

當(dāng)今世界，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的迅猛發(fā)展，各國(guó)對(duì)外貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈。為了在競(jìng)爭(zhēng)中保持經(jīng)濟(jì)、技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，解決本國(guó)青年失業(yè)以及彌補(bǔ)高技能人才短缺等問(wèn)題，許多西方國(guó)家在吸收傳統(tǒng)學(xué)徒制優(yōu)點(diǎn)及融合現(xiàn)代學(xué)校職業(yè)教育優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，發(fā)展了現(xiàn)代學(xué)徒制，并把它作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人力資源開(kāi)發(fā)的重要戰(zhàn)略。當(dāng)前我國(guó)職業(yè)教育發(fā)展也面臨著重大機(jī)遇與挑戰(zhàn)，也存在著職校生就業(yè)困難、高技能人才短缺等問(wèn)題，因此發(fā)展現(xiàn)代學(xué)徒制，對(duì)我國(guó)實(shí)現(xiàn)“職教興國(guó)”戰(zhàn)略，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力，緩解日益嚴(yán)峻的就業(yè)矛盾具有決定性的意義?；诒容^研究視角，通過(guò)對(duì)中西方國(guó)家在實(shí)施現(xiàn)代學(xué)徒制中政府的職責(zé)及作用狀況進(jìn)行理性研析，試圖為現(xiàn)代學(xué)徒制發(fā)展背景下我國(guó)政府更好地發(fā)揮應(yīng)有職責(zé)而提供有益啟示。

一、中西方現(xiàn)代學(xué)徒制發(fā)展?fàn)顩r

（一）西方國(guó)家現(xiàn)代學(xué)徒制發(fā)展情況

從上世紀(jì)80年代末開(kāi)始，西方各國(guó)紛紛開(kāi)展了新的學(xué)徒制改革，在不同的國(guó)家體制與背景下，形成了各自的特點(diǎn)，如英國(guó)的“三明治”模式、澳大利亞的“新學(xué)徒制”模式、美國(guó)的“合作教育”模式和瑞士的“三元制”等?，F(xiàn)代學(xué)徒制在國(guó)際社會(huì)備受青睞，歐盟在2012年的報(bào)告中提出，在27個(gè)歐盟成員國(guó)中，中等教育層面開(kāi)展了嚴(yán)格意義現(xiàn)代學(xué)徒制的國(guó)家有24個(gè)，另有14個(gè)國(guó)家在高等教育層面開(kāi)展了廣泛意義上的現(xiàn)代學(xué)徒制[1]。2013年7月，歐洲學(xué)徒制聯(lián)盟在德國(guó)成立，其成立的目的在于加強(qiáng)不同政策領(lǐng)域的合作，提高學(xué)徒制在整個(gè)歐盟范圍內(nèi)的供給質(zhì)量，以促進(jìn)青年人順利就業(yè)。目前，西方發(fā)達(dá)國(guó)家基本上都建立了較完善的現(xiàn)代學(xué)徒制體系?，F(xiàn)代學(xué)徒制在西方雖呈多元化的發(fā)展趨勢(shì)，但表現(xiàn)出一些共同的基本特征：都上升為國(guó)家戰(zhàn)略層面的制度管理，建立了多元參與的利益合作機(jī)制，形成以企業(yè)為主體的工學(xué)結(jié)合人才培養(yǎng)模式，學(xué)徒具有合法的雙重身份，制定了統(tǒng)一規(guī)范的職業(yè)培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)，具有廣泛性、綜合性和開(kāi)放性等教育特征。

（二）我國(guó)現(xiàn)代學(xué)徒制發(fā)展情況

我國(guó)有著深厚的學(xué)徒制傳統(tǒng)、有過(guò)正式學(xué)徒制體系和相關(guān)改革經(jīng)驗(yàn)。20世紀(jì)90年代至今，我國(guó)職業(yè)教育一直在探索校企合作、工學(xué)結(jié)合的人才培養(yǎng)模式，高職院校在頂崗實(shí)習(xí)、訂單培養(yǎng)、工學(xué)交替等方面進(jìn)行積極探索與實(shí)踐，取得了明顯成效。21世紀(jì)初，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代職業(yè)教育發(fā)展的需求，國(guó)內(nèi)部分地區(qū)和院校進(jìn)行了“現(xiàn)代學(xué)徒制”的先行試點(diǎn)。例如，2006年江蘇太倉(cāng)健雄職業(yè)技術(shù)學(xué)院與德國(guó)企業(yè)合作，形成了本土化的“定崗雙元制”人才培養(yǎng)模式；2010年，江西新余市政府?dāng)M投資60億元規(guī)劃建設(shè)江西職業(yè)教育園區(qū)，在園區(qū)內(nèi)構(gòu)建現(xiàn)代學(xué)徒制實(shí)驗(yàn)基地。浙江機(jī)電職業(yè)技術(shù)學(xué)院、清遠(yuǎn)職業(yè)技術(shù)學(xué)院、長(zhǎng)春職業(yè)技術(shù)學(xué)院等高職院校的現(xiàn)代學(xué)徒制探索也取得了一定成效，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。2014年，教育部印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展現(xiàn)代學(xué)徒制試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，整體部署現(xiàn)代學(xué)徒制改革工作，這是全國(guó)職業(yè)教育工作會(huì)召開(kāi)后出臺(tái)的第一個(gè)制度性配套文件，表明了我國(guó)政府為深化工學(xué)結(jié)合，進(jìn)一步完善校企合作育人機(jī)制，建設(shè)有中國(guó)特色現(xiàn)代學(xué)徒制的決心。當(dāng)前，我國(guó)正處于現(xiàn)代學(xué)徒制改革的全面啟動(dòng)期，與西方相比，現(xiàn)代學(xué)徒制的探索與實(shí)踐還處于基礎(chǔ)階段。

二、基于政府職責(zé)視角的中西方現(xiàn)代學(xué)徒制比較分析

現(xiàn)代學(xué)徒制的功能和作用，決定了發(fā)展現(xiàn)代學(xué)徒制是政府的重要職責(zé)，政府不但是相關(guān)法律法規(guī)的制定和執(zhí)行者，也是管理機(jī)構(gòu)的決策和控制者，還是教育經(jīng)費(fèi)的主要籌措和提供者。

（一）中西方國(guó)家政府立法職責(zé)之比較

1.西方國(guó)家

從一些開(kāi)展現(xiàn)代學(xué)徒制較為成功的西方國(guó)家看，為了保障現(xiàn)代學(xué)徒制的規(guī)范化和持續(xù)化，各國(guó)政府紛紛通過(guò)建立較為完備的法律體系來(lái)保障現(xiàn)代學(xué)徒制的實(shí)施有法可依、有章可循。

一是政府通過(guò)立法明確現(xiàn)代學(xué)徒制的法律地位和參與者的責(zé)、權(quán)、利。德國(guó)的現(xiàn)代學(xué)徒制之所以被當(dāng)做世界范本，受益于政府建立了一套完整周密的職業(yè)教育法律體系，在這個(gè)體系中，德國(guó)《聯(lián)邦職業(yè)教育法》無(wú)疑起著基石的作用。2005年開(kāi)始實(shí)施的新《聯(lián)邦職業(yè)教育法》重申了“雙元制學(xué)徒體系”的法律地位，并從“雙元制”中“企業(yè)”這一元著手規(guī)定了職業(yè)教育實(shí)施中各個(gè)環(huán)節(jié)的管理依據(jù)。除此之外，在聯(lián)邦和州層面，德國(guó)也分別有相應(yīng)的法律規(guī)范來(lái)指導(dǎo)和監(jiān)督“雙元制”中另一元“學(xué)?！钡慕虒W(xué)活動(dòng)的開(kāi)展。雙管齊下，保障了“雙元制”職業(yè)教育的健康發(fā)展。澳大利亞政府早在1978年就制定了《職業(yè)培訓(xùn)法修正案》，正式奠定了現(xiàn)代學(xué)徒制的法律地位，使其得以健康、穩(wěn)步發(fā)展。為激發(fā)行業(yè)企業(yè)積極參與學(xué)徒培訓(xùn)與管理，澳大利亞政府除了在法律中明確行業(yè)企業(yè)參與的職責(zé)、權(quán)利以及違約懲罰外，在2009年的《公平工作法案》中對(duì)學(xué)徒和參與企業(yè)制定了獎(jiǎng)勵(lì)條款，基本上涵蓋了澳大利亞所有行業(yè)的學(xué)徒培訓(xùn)[2]。2009年，英國(guó)政府出臺(tái)了《學(xué)徒制、技能、兒童和學(xué)習(xí)法案》，該法案的重要性突出表現(xiàn)在對(duì)學(xué)徒制的管理上，這對(duì)提高現(xiàn)代學(xué)徒制在英國(guó)整個(gè)教育領(lǐng)域中的地位具有舉足輕重的作用。該法案的出臺(tái)，結(jié)束了英國(guó)對(duì)學(xué)徒制長(zhǎng)達(dá)近200年的法律管理空白，標(biāo)志著英國(guó)學(xué)徒制新立法時(shí)代的來(lái)臨。2004年，瑞士正式實(shí)施了新的《職業(yè)教育與培訓(xùn)法案》，該《法案》明確了職業(yè)教育與培訓(xùn)是聯(lián)邦政府、26個(gè)州政府和職業(yè)行會(huì)組織的共同任務(wù)，他們共同努力的目標(biāo)是達(dá)到職業(yè)教育與培訓(xùn)的高標(biāo)準(zhǔn)以及創(chuàng)造足夠的學(xué)徒職位[3]。

二是政府通過(guò)立法為現(xiàn)代學(xué)徒制發(fā)展提供經(jīng)費(fèi)支持。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，通過(guò)立法為現(xiàn)代學(xué)徒制發(fā)展提供經(jīng)費(fèi)支持是政府的重要職責(zé)之一，這些立法在各國(guó)職業(yè)教育法律體系中占有重要位置。如美國(guó)政府在1990年《帕金斯職業(yè)和技術(shù)教育法》中明確規(guī)定，聯(lián)邦政府每年向州政府和地方培訓(xùn)計(jì)劃撥款16億美元，這項(xiàng)資金以專項(xiàng)補(bǔ)助款的形式分配，要求地方至少按13的比例配套[4]。澳大利亞聯(lián)邦政府1992年頒布《職業(yè)教育與培訓(xùn)資助法》，確立了國(guó)家培訓(xùn)總署和州撥款機(jī)制，該法案根據(jù)實(shí)施情況每年一修訂，撥款額度逐年遞增。同時(shí)澳洲政府放開(kāi)學(xué)徒培訓(xùn)市場(chǎng)，建立學(xué)徒培訓(xùn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，只要經(jīng)過(guò)國(guó)家培圳局認(rèn)可，任何機(jī)構(gòu)、企業(yè)和個(gè)人均可承坦學(xué)徒培圳任務(wù)，政府一視同仁地給予經(jīng)費(fèi)支持，對(duì)社會(huì)急需的職業(yè)培訓(xùn)，政府重點(diǎn)支持，撥款高于其他職業(yè)。英國(guó)政府也通過(guò)《就業(yè)和培訓(xùn)法》《公司與所得稅法令》《延續(xù)與高等教育法案》等多項(xiàng)立法為現(xiàn)代學(xué)徒制發(fā)展提供經(jīng)費(fèi)支持。

2.中國(guó)

近20年來(lái)，我國(guó)職業(yè)教育立法有了很大進(jìn)步和突破，初步建立了以《職業(yè)教育法》為主體，以各部門規(guī)章和地方法規(guī)為配套的職業(yè)教育法律體系，為我國(guó)現(xiàn)代學(xué)徒制發(fā)展走上法制化、規(guī)范化、科學(xué)化的道路提供了重要的法律保障。但是，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)政府在立法上還存在一些不足。

一是政府在立法中未明確現(xiàn)代學(xué)徒制的法律地位和企業(yè)參與的責(zé)權(quán)利。目前，我國(guó)沒(méi)有任何一部法律正式確定現(xiàn)代學(xué)徒制的法律地位。身份的模糊性，使得現(xiàn)階段現(xiàn)代學(xué)徒制發(fā)展迫切需要規(guī)范的企業(yè)義務(wù)、資金來(lái)源、管理職能、專門機(jī)構(gòu)以及學(xué)徒培訓(xùn)等內(nèi)容未能通過(guò)法律手段予以保障。與西方立法比較而言，我國(guó)立法中最明顯的問(wèn)題是在法律中對(duì)企業(yè)參與責(zé)任與義務(wù)的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)、模糊，操作性不強(qiáng)。此外，專門針對(duì)企業(yè)參與學(xué)徒培訓(xùn)的立法更是空白。1996年頒布的《職業(yè)教育法》中僅僅有5條內(nèi)容涉及企業(yè)，且都是以“鼓勵(lì)”“可以”等指導(dǎo)性的語(yǔ)言表述。由于法律中對(duì)企業(yè)參與的責(zé)任與義務(wù)缺乏明確性和強(qiáng)制性，使得我國(guó)企業(yè)參與學(xué)徒培訓(xùn)全憑企業(yè)主的覺(jué)悟程度和認(rèn)識(shí)水平。加之政府又未制定參與企業(yè)將獲得政府補(bǔ)助或稅收減免等優(yōu)惠政策的配套法規(guī)，勢(shì)必抑制企業(yè)參與學(xué)徒培訓(xùn)的積極性。

二是政府經(jīng)費(fèi)立法的不完善阻滯了現(xiàn)代學(xué)徒制的發(fā)展。在我國(guó)的職業(yè)教育法律體系中，政府至今沒(méi)有對(duì)職業(yè)教育與培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行專項(xiàng)立法，國(guó)務(wù)院也未出臺(tái)專門的經(jīng)費(fèi)配套法規(guī)或?qū)嵤l例。在已有的立法中，有關(guān)經(jīng)費(fèi)保障的內(nèi)容在很大程度上也僅僅停留于宏觀或一般性的政策引導(dǎo)，對(duì)經(jīng)費(fèi)責(zé)任主體所應(yīng)承擔(dān)的具體責(zé)任沒(méi)有明確界定，導(dǎo)致在實(shí)施過(guò)程中因責(zé)任主體缺失或模糊造成經(jīng)費(fèi)無(wú)人問(wèn)責(zé)的現(xiàn)象。政府經(jīng)費(fèi)立法的不完善導(dǎo)致我國(guó)現(xiàn)代學(xué)徒制在試點(diǎn)中普遍面臨經(jīng)費(fèi)短缺的現(xiàn)狀。

三是政府出臺(tái)政策性文件代替法律。從上世紀(jì)90年代起，我國(guó)政府陸續(xù)出臺(tái)了十幾部重要的職業(yè)教育規(guī)范性文件，如《國(guó)務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》《教育部關(guān)于開(kāi)展現(xiàn)代學(xué)徒制試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》等。這些文件對(duì)職業(yè)教育和現(xiàn)代學(xué)徒制發(fā)展的各個(gè)方面都作出了諸多規(guī)定，其內(nèi)容的完整性和實(shí)用性遠(yuǎn)勝于我國(guó)現(xiàn)行的職業(yè)教育法律，并真正成為指導(dǎo)政府職能部門工作的規(guī)范性依據(jù)。但是對(duì)于一個(gè)法治國(guó)家來(lái)說(shuō)，政策畢竟不是法律，不具有法律所特有的強(qiáng)制性，而且這些政策文件自身也存在宏觀性、原則性和模糊性的問(wèn)題，缺乏西方法律的明確性、針對(duì)性和可操作性特點(diǎn)。

（二）中西方國(guó)家政府管理職責(zé)之比較

1.西方國(guó)家

西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府在推動(dòng)現(xiàn)代學(xué)徒制的發(fā)展過(guò)程中都建立了與之相適應(yīng)的職業(yè)教育管理體制。雖然各國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)體制、文化教育傳統(tǒng)及技工培訓(xùn)制度不同，導(dǎo)致各國(guó)政府對(duì)現(xiàn)代學(xué)徒制的管理模式也不盡相同，但政府在其中承擔(dān)的職責(zé)和作用可概括為以下共同特征。

一是政府建立了現(xiàn)代學(xué)徒制統(tǒng)籌管理的最高機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)宏觀管理和自治管理有機(jī)結(jié)合。西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府各自建立了本國(guó)最高職業(yè)教育管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌管理包括現(xiàn)代學(xué)徒制在內(nèi)的職業(yè)教育的發(fā)展與實(shí)施，如德國(guó)“聯(lián)邦職業(yè)教育機(jī)構(gòu)（BIBB）”、瑞士的“職業(yè)教育與技術(shù)署”（BBT）、英國(guó)“商業(yè)、技能與創(chuàng)新部”等。各國(guó)聯(lián)邦政府通過(guò)本國(guó)最高職業(yè)教育管理機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)對(duì)現(xiàn)代學(xué)徒制的宏觀管理，即只對(duì)現(xiàn)代學(xué)徒制發(fā)展中具有共性的問(wèn)題制定政策并指導(dǎo)與協(xié)調(diào)，從而既保證了全國(guó)學(xué)徒培養(yǎng)規(guī)格的相對(duì)統(tǒng)一性，又發(fā)揮了各州因地制宜的培養(yǎng)優(yōu)勢(shì)。與此相對(duì)，各國(guó)的州政府則實(shí)行自治管理，在培訓(xùn)業(yè)務(wù)、財(cái)政撥款、職業(yè)學(xué)校等方面享有充分的自治權(quán)，同時(shí)發(fā)揮協(xié)調(diào)與監(jiān)督作用，協(xié)調(diào)行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)、學(xué)校之間的關(guān)系，監(jiān)督學(xué)校教學(xué)和企業(yè)培訓(xùn)。正是聯(lián)邦政府宏觀管理和州政府自治管理的有機(jī)結(jié)合為西方現(xiàn)代學(xué)徒制的順利實(shí)施提供了保證。

二是政府建立了行業(yè)協(xié)會(huì)參與學(xué)徒培訓(xùn)管理的有效機(jī)制。西方發(fā)達(dá)國(guó)家職業(yè)教育管理機(jī)構(gòu)大致可分為三級(jí)，分別為聯(lián)邦、州、地區(qū)。以德國(guó)為例，在聯(lián)邦一級(jí)，聯(lián)邦政府實(shí)行宏觀管理，制定與頒布法律法規(guī)以及統(tǒng)一的職業(yè)培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)；在州一級(jí)，州政府管理與監(jiān)督學(xué)徒培訓(xùn)業(yè)務(wù)；在地區(qū)一級(jí)，由各類行業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)管理學(xué)徒培訓(xùn)工作。行業(yè)協(xié)會(huì)是德國(guó)地區(qū)級(jí)現(xiàn)代學(xué)徒制進(jìn)行自治管理最為重要的機(jī)構(gòu)，在德國(guó)具有特殊地位，即公法法人地位，這一地位使得行業(yè)協(xié)會(huì)能履行法律授權(quán)，在履行任務(wù)過(guò)程中具有如同政府一樣的權(quán)威。此外，德國(guó)聯(lián)邦政府還通過(guò)各種財(cái)政補(bǔ)貼來(lái)支持行業(yè)協(xié)會(huì)履行職責(zé)，并且建立了一套完備的行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)企業(yè)參與學(xué)徒培訓(xùn)的資格審定制度，以增強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)在管理過(guò)程中的話語(yǔ)權(quán)。瑞士的行業(yè)協(xié)會(huì)組織非常發(fā)達(dá)，隨著行業(yè)協(xié)會(huì)培訓(xùn)中心模式的發(fā)展，瑞士的學(xué)徒培訓(xùn)逐漸從傳統(tǒng)的企業(yè)和職業(yè)學(xué)?！半p元制”演變?yōu)槠髽I(yè)、職業(yè)學(xué)校和培訓(xùn)中心的“三元制”。

2.中國(guó)

我國(guó)的職業(yè)教育管理體制屬于政府主導(dǎo)型，職業(yè)教育管理的決策權(quán)高度集中在中央。地方政府都設(shè)有不同級(jí)別的職業(yè)教育管理機(jī)構(gòu)，各級(jí)各類職業(yè)院校也全部按行政隸屬關(guān)系置于辦學(xué)部門的直接管理之下。與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)政府在發(fā)展現(xiàn)代學(xué)徒制、履行政府職責(zé)時(shí)還存在以下不足。

一是政府未建立能統(tǒng)籌大局的現(xiàn)代學(xué)徒制管理最高機(jī)構(gòu)。當(dāng)前，我國(guó)職業(yè)教育與培訓(xùn)由教育部、人力資源和社會(huì)保障部等共同管理，這種齊抓共管的管理體制雖然調(diào)動(dòng)和發(fā)揮了多方面的積極性，但也存在職能交叉、政策不一、管理分散、資源浪費(fèi)等問(wèn)題。相比西方國(guó)家現(xiàn)代學(xué)徒制管理機(jī)構(gòu)，我國(guó)政府尚未建立能統(tǒng)籌大局的包括現(xiàn)代學(xué)徒制在內(nèi)的職業(yè)教育管理最高機(jī)構(gòu)，這不僅導(dǎo)致人力資源和社會(huì)保障部與教育部在學(xué)徒制培訓(xùn)管理職能上的交叉，也造成分屬于國(guó)務(wù)院不同部門的職業(yè)院校體系與職業(yè)培訓(xùn)體系各自為政等問(wèn)題。這些都嚴(yán)重制約了我國(guó)現(xiàn)代學(xué)徒制的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

二是政府未建立行業(yè)協(xié)會(huì)參與學(xué)徒培訓(xùn)管理的有效機(jī)制。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的行業(yè)協(xié)會(huì)在學(xué)徒培訓(xùn)的組織與管理中發(fā)揮著重要作用，而我國(guó)的行業(yè)協(xié)會(huì)基本上沒(méi)有參與到學(xué)徒培訓(xùn)的管理中來(lái)，未能履行與西方國(guó)家一樣本該具有的決策、監(jiān)督與評(píng)價(jià)職能。行業(yè)協(xié)會(huì)作為企業(yè)的上級(jí)部門，這種狀況勢(shì)必影響企業(yè)參與學(xué)徒培訓(xùn)的積極性，也造成部分企業(yè)參與后的隨意性和無(wú)約束性。我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)與職業(yè)教育的聯(lián)系松散，主要是因?yàn)檎诜芍形疵鞔_行業(yè)協(xié)會(huì)在職業(yè)教育和學(xué)徒培訓(xùn)管理中的法律地位，同時(shí)也未對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)參與管理給予財(cái)政補(bǔ)貼等，從而導(dǎo)致當(dāng)下行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)職業(yè)教育與培訓(xùn)的參與和支持不足。

（三）中西方國(guó)家政府經(jīng)費(fèi)保障之比較

1.西方國(guó)家

德國(guó)、澳大利亞等西方發(fā)達(dá)國(guó)家的現(xiàn)代學(xué)徒制之所以取得舉世矚目的成就，關(guān)鍵得益于這些國(guó)家政府構(gòu)建了完善的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，為現(xiàn)代學(xué)徒制發(fā)展提供了必要而充足的經(jīng)費(fèi)支持。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的政府在經(jīng)費(fèi)保障中承擔(dān)的職責(zé)主要有以下特征。

一是政府立法保障，并建立多元化經(jīng)費(fèi)籌措機(jī)制。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，現(xiàn)代學(xué)徒制開(kāi)展較成功的國(guó)家均建有相對(duì)成熟的經(jīng)費(fèi)保障體系和多元化經(jīng)費(fèi)籌措機(jī)制。經(jīng)費(fèi)來(lái)源于政府撥款、企業(yè)資助、學(xué)生學(xué)費(fèi)、社會(huì)團(tuán)體資助、各類稅收、服務(wù)性收費(fèi)等多種渠道，社會(huì)化特征明顯，特別是企業(yè)資助占有重要分量。在德國(guó)，政府主要是對(duì)各類職業(yè)學(xué)校、職業(yè)繼續(xù)教育機(jī)構(gòu)提供經(jīng)費(fèi)資助，而學(xué)徒培訓(xùn)的主要資金來(lái)源于企業(yè)，企業(yè)投資建立職業(yè)培訓(xùn)中心、購(gòu)置培訓(xùn)設(shè)備并負(fù)擔(dān)實(shí)訓(xùn)教師的工資和學(xué)徒的培訓(xùn)津貼。為激發(fā)企業(yè)參與學(xué)徒培訓(xùn)的積極性，德國(guó)政府除了在稅收上給予各種優(yōu)惠，還設(shè)立了中央基金，對(duì)參與企業(yè)給予經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，一般情況下，企業(yè)可獲得其培訓(xùn)費(fèi)用50%～80%補(bǔ)助，若所培訓(xùn)的職業(yè)前景看好，企業(yè)甚至可獲得100%補(bǔ)助[5]。2010年，英國(guó)政府在“小政府、大社會(huì)”的執(zhí)政理念下提出“企業(yè)、個(gè)人和政府應(yīng)該根據(jù)相應(yīng)的收益分擔(dān)技能培訓(xùn)成本，企業(yè)和個(gè)人應(yīng)該承擔(dān)大部分費(fèi)用，因?yàn)樗鼈儷@得了最多的私人收益”[6]，英國(guó)政府一方面要求企業(yè)和個(gè)人必須加強(qiáng)行動(dòng)和投資，另一方面采取了激勵(lì)性的技能投資模式，促使利益相關(guān)者積極參與技能培訓(xùn)。

二是政府作為經(jīng)費(fèi)投入的首要責(zé)任主體且力度逐年加大。當(dāng)今，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的職業(yè)教育與培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)投入呈現(xiàn)“政府財(cái)政逐步增多，個(gè)人承擔(dān)日漸減少”的趨勢(shì)。大多數(shù)國(guó)家如澳大利亞、美國(guó)、英國(guó)等，其政府是職業(yè)教育與培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)投入的首要責(zé)任主體，在經(jīng)費(fèi)投入中起“杠桿”作用。例如，澳大利亞的TAFE學(xué)院負(fù)責(zé)學(xué)徒的知識(shí)培訓(xùn)和少量的技能培訓(xùn)，聯(lián)邦和州政府的投入是TAFE學(xué)院辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的絕對(duì)主體，占總經(jīng)費(fèi)的2/3， 其中聯(lián)邦政府撥款約占22%，州政府撥款約占57%[7]。英國(guó)政府是本國(guó)職業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的主要保障者，并且經(jīng)費(fèi)占GDP比重逐年增長(zhǎng)，政府計(jì)劃在2014～2015年度，將超過(guò)19歲的成人學(xué)徒的數(shù)量增加到7.4萬(wàn)人，用于資助學(xué)徒制的資金每年遞增2.22億英鎊，兩年后達(dá)到14億英鎊[8]。

2.中國(guó)

近年來(lái)，我國(guó)政府也加大了對(duì)職業(yè)教育與培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的投入力度，對(duì)現(xiàn)代學(xué)徒制的發(fā)展起到了很好的推動(dòng)作用。但與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)政府在經(jīng)費(fèi)保障職責(zé)上還存在以下不足。

一是政府未健全經(jīng)費(fèi)立法保障和多元化經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制。與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)當(dāng)前的經(jīng)費(fèi)立法保障還存在較大缺憾，立法環(huán)節(jié)的缺失，必然導(dǎo)致各級(jí)政府與社會(huì)主體在相關(guān)領(lǐng)域行為活動(dòng)的失范，這是造成我國(guó)職業(yè)教育與培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)得不到有力保障的一個(gè)重要原因。當(dāng)前，我國(guó)職業(yè)教育與培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于政府撥款和學(xué)生學(xué)費(fèi)，2011年政府的財(cái)政撥款占經(jīng)費(fèi)總投入的66.93%，學(xué)生學(xué)費(fèi)占28.73%，而企業(yè)投入的經(jīng)費(fèi)比例僅為0.77%，社會(huì)團(tuán)體僅為0.93%，見(jiàn)圖1[9]。與德國(guó)和瑞士等國(guó)家的企業(yè)承擔(dān)本國(guó)職業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)總額的60%相比，我國(guó)的企業(yè)投入比重太小，而且社會(huì)力量投入也非常薄弱，表明我國(guó)現(xiàn)行的經(jīng)費(fèi)來(lái)源結(jié)構(gòu)單一、經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制還不健全?？梢?jiàn)，我國(guó)政府雖然直接承擔(dān)經(jīng)費(fèi)投資的主體責(zé)任，但在履行引導(dǎo)社會(huì)資金參與職業(yè)培訓(xùn)的職責(zé)上缺失，主要表現(xiàn)在立法保障、政策引導(dǎo)和輿論宣傳上還不完善，使得企業(yè)等缺乏投資熱情。

二是政府財(cái)政投入雖增幅較大但投入總量仍偏低。政府財(cái)政撥款是我國(guó)職業(yè)教育與培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源。從表1中數(shù)據(jù)可看到，2006～2011年間，政府的財(cái)政投入占職業(yè)教育與培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)總量的比例從45.79%逐漸增長(zhǎng)到66.93%，超過(guò)了對(duì)普通教育經(jīng)費(fèi)投入的增幅。雖然職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入總量逐年增長(zhǎng)，但在整個(gè)國(guó)家教育經(jīng)費(fèi)中的比重并不高，始終在11%～13%之間徘徊，遠(yuǎn)低于國(guó)際慣例25%的占比標(biāo)準(zhǔn)。與普通教育相比，政府對(duì)職業(yè)教育與培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的投入總量仍然偏低。實(shí)際上，包括現(xiàn)代學(xué)徒制在內(nèi)的職業(yè)教育培養(yǎng)成本遠(yuǎn)高于普通教育是國(guó)際上公認(rèn)的事實(shí)，我國(guó)目前這種經(jīng)費(fèi)占比現(xiàn)狀與優(yōu)先發(fā)展職業(yè)教育的國(guó)家戰(zhàn)略形成了鮮明反差，勢(shì)必影響現(xiàn)代學(xué)徒制的培養(yǎng)質(zhì)量和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

表1 中國(guó)2006～2011年職業(yè)教育與培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)投入及其增長(zhǎng)情況（單位：億元）

2006年 2007年 2008年 2009年 2010年 2011年

全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)總投入 9815.31 12148.07 14500.74 16502.71 19561.85 23869.29

職業(yè)教育與培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)總投入 1111.18 1483.38 1852.03 2119.99 2408.8 2889.29

其中：政府財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi) 508.78 744.59 1017.26 1211.15 1459.91 1459.91

財(cái)政性經(jīng)費(fèi)占職教經(jīng)費(fèi)比例 45.79% 50.20% 54.93% 57.13% 60.61% 66.93%

職教經(jīng)費(fèi)占教育總經(jīng)費(fèi)的比例 11.32% 12.21% 12.77% 12.85% 12.31% 12.10%

數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)《中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒2006-2011年》及其相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算而來(lái)。

三是地方政府對(duì)中央經(jīng)費(fèi)投入政策落實(shí)不到位。為保障地方政府的經(jīng)費(fèi)投入，中央政府在2005年《國(guó)務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》中明確提出“從 2006年起，城市教育附加費(fèi)用于職業(yè)教育的比例，一般地區(qū)不低于20%，已經(jīng)普及九年義務(wù)教育的地區(qū)不低于30%”。但是相當(dāng)比例的地方政府并沒(méi)有完全落實(shí)這一政策，2011年全國(guó)有37%的地區(qū)這一比例均低于20%[10]，這與西方發(fā)達(dá)國(guó)家州政府的撥款力度形成很大的差距。可見(jiàn)，由于我國(guó)法律政策的可操作性與監(jiān)督懲處措施不全，加上我國(guó)執(zhí)法體系不夠嚴(yán)密，特別是政府的違法成本過(guò)低，導(dǎo)致地方政府對(duì)中央政策的執(zhí)行力度大打折扣。

三、借鑒與啟示

西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府在現(xiàn)代學(xué)徒制發(fā)展中履行職責(zé)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，值得我國(guó)政府學(xué)習(xí)。當(dāng)然，由于中西方國(guó)家政治制度的不同，完全照搬，必然“水土不服”。因此，我國(guó)政府應(yīng)結(jié)合國(guó)情、合理借鑒，從以下三方面來(lái)改革和完善政府職責(zé)，從而推動(dòng)我國(guó)現(xiàn)代學(xué)徒制的健康發(fā)展。

（一）建立以《職業(yè)教育法》為核心的內(nèi)在有機(jī)、與時(shí)俱進(jìn)的現(xiàn)代學(xué)徒制法律體系

借鑒西方國(guó)家的立法經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)政府建立以《職業(yè)教育法》為核心的內(nèi)在有機(jī)、與時(shí)俱進(jìn)的現(xiàn)代學(xué)徒制法律體系。首先，政府要借此次《職業(yè)教育法》的修訂契機(jī)，明確現(xiàn)代學(xué)徒制的法律地位和各級(jí)政府、行業(yè)企業(yè)、學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)各方參與的責(zé)任和義務(wù)以及責(zé)任主體違約所應(yīng)受到的懲罰；明確行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)參與學(xué)徒培訓(xùn)組織與管理的職責(zé)和權(quán)力；明確政府職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)年度預(yù)算占教育總經(jīng)費(fèi)年度預(yù)算的最低比例等。增改和完善后的職業(yè)教育法應(yīng)該內(nèi)容更全面，且明確性和針對(duì)性強(qiáng)，便于操作。其次，政府要盡快出臺(tái)針對(duì)學(xué)徒培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)撥款的專項(xiàng)立法，在法律中明確各級(jí)政府、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等所應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)費(fèi)責(zé)任以及投入缺位所應(yīng)受到的懲罰，并對(duì)責(zé)任主體的經(jīng)費(fèi)投入額度、比例等有明確的指標(biāo)約束。再次，政府要通過(guò)部門立法和地方立法，制定適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的學(xué)徒培訓(xùn)法律規(guī)范，明確政府對(duì)行業(yè)、企業(yè)參與學(xué)徒培訓(xùn)和管理的扶持力度以及企業(yè)稅收優(yōu)惠等，部門和地方法律法規(guī)要與《職業(yè)教育法》彼此銜接、互為補(bǔ)充，體現(xiàn)法律體系的層級(jí)性。

（二）建立政府統(tǒng)籌、地方為主、社會(huì)參與的現(xiàn)代學(xué)徒制管理體制

首先，我國(guó)政府應(yīng)組建“國(guó)家職業(yè)教育總局”，作為包括現(xiàn)代學(xué)徒制在內(nèi)的職業(yè)教育管理最高機(jī)構(gòu)。其職能是建立和疏通各行業(yè)主管部門在職業(yè)教育與培訓(xùn)發(fā)展問(wèn)題上的合作關(guān)系，統(tǒng)籌教育部、勞動(dòng)部和專業(yè)部委、行業(yè)協(xié)會(huì)及企業(yè)的相關(guān)資源以實(shí)現(xiàn)綜合配置、協(xié)調(diào)發(fā)展，以及制定現(xiàn)代學(xué)徒制的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃和學(xué)徒培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)等。其次，政府角色應(yīng)由國(guó)家控制向國(guó)家監(jiān)管轉(zhuǎn)變。在我國(guó)當(dāng)前“政府主導(dǎo)型”的教育管理體制下，政府應(yīng)下放權(quán)力，形成權(quán)力的多中心化，讓市場(chǎng)機(jī)制在學(xué)徒培訓(xùn)領(lǐng)域發(fā)揮充分的作用。因此，對(duì)于現(xiàn)代學(xué)徒制的管理，中央政府的主要職責(zé)是依法管理和統(tǒng)籌規(guī)劃；地方政府的主要職責(zé)是充分發(fā)揮自主權(quán)，對(duì)職業(yè)學(xué)校與行業(yè)企業(yè)的合作進(jìn)行監(jiān)督管理與協(xié)調(diào)完善，從而發(fā)揮在管理體系中的主體職能。最后，政府必須建立行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)參與學(xué)徒培訓(xùn)組織與管理的有效機(jī)制。除通過(guò)立法和財(cái)政渠道激發(fā)行業(yè)企業(yè)參與外，地方政府也要放權(quán)以展示信任與合作姿態(tài)，激發(fā)行業(yè)企業(yè)積極參與到管理中來(lái)，為現(xiàn)代學(xué)徒制發(fā)展提供有力的支持和保障。

（三）加大職業(yè)教育與培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)投入力度，并建立多元化的經(jīng)費(fèi)籌措機(jī)制

首先，中央政府應(yīng)結(jié)合國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀形式和現(xiàn)實(shí)需求，在確保職業(yè)教育和培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)投入總量持續(xù)增長(zhǎng)的同時(shí)，逐步提高其占教育總經(jīng)費(fèi)的比例，爭(zhēng)取達(dá)到25%的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。其次，中央和地方政府要分別設(shè)立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，定期向社會(huì)公布經(jīng)費(fèi)預(yù)算的使用情況，并將地方政府對(duì)職業(yè)培訓(xùn)的投入水平作為考核的硬性指標(biāo)，確保把各項(xiàng)相關(guān)法律法規(guī)落到實(shí)處。最后，借鑒西方經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)國(guó)情，我國(guó)政府應(yīng)逐步建立起以政府財(cái)政撥款為主，企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和受教育者參與的多元化經(jīng)費(fèi)籌措機(jī)制。政府應(yīng)通過(guò)輿論宣傳、政策引導(dǎo)等措施充分調(diào)動(dòng)企業(yè)投資的積極性，特別是要明確企業(yè)投資學(xué)徒培訓(xùn)的收益回報(bào)，如根據(jù)企業(yè)投入經(jīng)費(fèi)的數(shù)額按比例給予稅收優(yōu)惠，政府按一定標(biāo)準(zhǔn)提供直接的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼等，還可以借鑒德國(guó)政府為學(xué)徒購(gòu)買保險(xiǎn)解決企業(yè)后顧之憂等方式?？傊?，政府應(yīng)充分發(fā)揮主導(dǎo)職能，加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)保障，為現(xiàn)代學(xué)徒制的長(zhǎng)效發(fā)展筑起一道堅(jiān)實(shí)屏障。

（本研究為湖北省人文社科重點(diǎn)研究基地——湖北技能型人才培養(yǎng)研究中心研究成果）

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Abstract Modern apprenticeship system has become an important strategy of economic development and human resource development in many countries. Western countries have made outstanding achievements in modern apprenticeship， one of reasons is the governments attention and support. By comparative analysis on the position of the Government of China and Western countries to fulfill their mandates in the modern apprenticeship system of legislative， regulatory， funding research， it highlights the Chinese government should be optimized further in legislative system， management system and funding guarantee. Taking example by the practical experience of Western countries in fulfilling duties is crucial for reforming and optimizing the government duties of China and promoting the sound development of modern apprenticeship system.

Key words modern apprenticeship system； governmental duties； legislation； funding； China； western developed countries

Author Li Mengling， associate professor of Changjiang Vocational College（Wuhan 430074）