環(huán)境公益訴訟原告主體資格探究

張曦

摘 要：2013年修正的《民事訴訟法》確立了環(huán)境公益訴訟制度，使該制度有了法律依據(jù)，2015年又相繼施行了新修訂的《環(huán)保法》和《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》），然而，對于環(huán)境公益訴訟、原告主體資格問題，現(xiàn)行法律之規(guī)定都不夠完善。為了完善該制度，將對環(huán)境公益訴訟原告主體資格做進(jìn)一步的完善如下：賦予檢察機(jī)關(guān)原告資格，否定環(huán)保機(jī)關(guān)原告資格;完善公民個人環(huán)保公益訴訟原告資格。

關(guān)鍵詞：環(huán)境權(quán);環(huán)境公益訴訟;原告主體資格

中圖分類號：D925.1 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2015）26-0049-02

通過對新民訴法、新環(huán)保法和《解釋》研讀，可以發(fā)現(xiàn)環(huán)境公益訴訟原告主體資格的規(guī)定并不完善，公民個人不具有原告資格，法律規(guī)定機(jī)關(guān)的原告主體資格認(rèn)定問題亦是不明確，這是我國環(huán)境公益訴訟制度的明顯缺陷。因此，有必要對環(huán)境公益訴訟的原告主體資格進(jìn)一步探究，有效保護(hù)公民環(huán)境權(quán)益。

一、環(huán)境權(quán)和環(huán)境公益訴訟

環(huán)境權(quán)是20世紀(jì)伴隨著人類社會環(huán)境危機(jī)而產(chǎn)生的一種新型權(quán)利，是集體權(quán)利和個體權(quán)利的匯合，是權(quán)利和義務(wù)的高度統(tǒng)一的一種新型法權(quán)。國際社會已在《人類環(huán)境宣言》中經(jīng)對環(huán)境權(quán)的內(nèi)容做出了認(rèn)定：人類有權(quán)在一種具有尊嚴(yán)和福利的生活環(huán)境中，享受自由、平等和充足的生活條件的基本權(quán)利，并且負(fù)有保護(hù)和改善這一代人和將來世世代代生存環(huán)境的莊嚴(yán)責(zé)任。生態(tài)環(huán)境是全人類共同享有的財(cái)富和資源，環(huán)境權(quán)就是人類共同享有和利用這一資源的權(quán)利，是人類基本權(quán)利之一。從享有該權(quán)利的主體的角度分類，環(huán)境權(quán)包括單獨(dú)個人（含企業(yè)）享有的權(quán)利和國家享有的權(quán)利。 從該權(quán)利的主要內(nèi)容的角度分類，環(huán)境權(quán)包括實(shí)體權(quán)利和程序權(quán)。

環(huán)境公益訴訟是指根據(jù)有關(guān)法律的規(guī)定，對于有關(guān)主體違反法律規(guī)定，故意或者過失損害環(huán)境的行為，使的公共環(huán)境可能或必然遭到破壞的情況下，法律規(guī)定的主體為了公益而非私益，可以作為原告向人民法院提出訴訟請求，請求法院處理的制度[1]。其立法目的是對于損害社會環(huán)境的行為，有關(guān)主體可以通過訴訟的方式請求法院追究責(zé)任，以維護(hù)社會公共環(huán)境利益。與傳統(tǒng)訴訟模式相比，其最大特點(diǎn)就是不要求原告與環(huán)境損害事實(shí)有直接利益糾葛。

二、我國環(huán)境公益訴訟原告資主體資格現(xiàn)狀分析

新民訴法第55條規(guī)定了法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以成為環(huán)境公益訴訟原告，該條款標(biāo)志著我國環(huán)境公益訴訟制度正式確立，使環(huán)境公益訴訟制度從此有法可依。無疑，作為法律制度體系中重要部分，環(huán)境公益訴訟反映了時代需求，是我國法治進(jìn)程的里程碑。隨后頒行的新環(huán)保法第58條和《解釋》則對有關(guān)組織的原告主體資格做了進(jìn)一步規(guī)定，符合要求的組織必須具備四點(diǎn)：地級市以上民政部門登記、從事環(huán)保事業(yè)滿五年、無違法記錄，非營利機(jī)構(gòu)。

如今，環(huán)境公益訴訟制度已經(jīng)正式被我國法律所承認(rèn)，該制度也擺脫了傳統(tǒng)訴訟模式的束縛，提起訴訟的主體不必再與案件具有直接的利益糾葛，但仍然存在原告主體資格立法層面不完善的問題：首先，訴訟中重要主體之一的公民個人被摒除在原告范圍之外，這導(dǎo)致相關(guān)環(huán)境公益訴訟很難及時提起，以致某些利害關(guān)系人的權(quán)利不能得到有效保護(hù)。其次，對法定機(jī)關(guān)原告主體資格缺乏具體規(guī)定，對于有權(quán)提起訴訟的機(jī)關(guān)的范圍，應(yīng)具有的資格和條件等一系列問題均缺乏明確規(guī)定。這樣就使得該制度在難以實(shí)現(xiàn)其立法目的，導(dǎo)致司法實(shí)踐中難以充分發(fā)揮作用。以上這些缺陷表明了，環(huán)境公益訴訟制度存在著缺陷和不足，有必要深入探究該制度的原告主體資格問題。

三、國外環(huán)境公益訴訟原告資格理論和立法經(jīng)驗(yàn)

環(huán)境公益訴訟制度在我國已經(jīng)確立，但問題也隨之而來，比較突出的莫過于原告主體資格問題，即使是立法之前成功的環(huán)境訴訟案例也未能在我國法學(xué)理論界和實(shí)務(wù)界獲得共識。相對于我國，當(dāng)前西方發(fā)達(dá)國家的環(huán)境公益訴訟制度在理論乃至實(shí)踐上都比較完善。通過對環(huán)境公益訴訟制度的深入研究和吸收借鑒，能促進(jìn)我國環(huán)境公益訴訟的完善。目前國外主要理論有：一是環(huán)境權(quán)理論。環(huán)境權(quán)隨著社會發(fā)展而出現(xiàn)一種全新的基本人權(quán)，亦被聯(lián)合國所承認(rèn)。二是私人檢察官理論。源于美國紐約州工業(yè)聯(lián)會訴伊可斯案。指為了保護(hù)公共環(huán)境，可以授權(quán)個體提起訴訟，該個體既可是檢察長，也可是公民個人，而且不要求此個體與被訴損害公共環(huán)境行為有利害關(guān)系[2]。三是訴訟信托理論。由美國學(xué)者薩克斯創(chuàng)造，指生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)是一種財(cái)產(chǎn)，屬于全體人類，環(huán)境被公民委托給政府管理，在公民和政府之間，政府是受托人，公民是委托人[3]。環(huán)境公益訴訟在西方國家法治實(shí)踐中也得到廣泛適用。

（一）美國

美國法律最早規(guī)定了環(huán)境公益訴訟制度，被稱為“環(huán)境公民訴訟”，現(xiàn)已形成完善的環(huán)境公益訴訟體系。美國通過判例法形式突破了傳統(tǒng)訴訟模式訴訟中對原告主體資格的限制，從而克服了成文法滯后缺陷，使無直接利害關(guān)系主體獲得了原告資格[4]。

（二）英國

一般情況下有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟的人，只能是檢察官。特殊情況下，檢察長官同意后公民個人可以獲得起訴權(quán)，這稱為“檢舉人訴訟”[5];一些特定的社團(tuán)組織、國家機(jī)關(guān)、公務(wù)人員在檢察官允許的情況下，也可以具有環(huán)境公益訴訟的訴權(quán)。

（三）日本

日本法中不要求提起環(huán)境公益原告必須與損害事實(shí)有直接或間接的利益糾葛，原告可以以納稅人或其他與自己利益無關(guān)的身份向法院提起環(huán)境公益訴訟，環(huán)境公益訴訟原告主體包括納稅人個人，有關(guān)組織，國家機(jī)關(guān)。

四、我國環(huán)境公益訴訟原告資格存在的問題

（一）國家機(jī)關(guān)的原告主體資格問題

雖然在立法上明確規(guī)定了特定機(jī)關(guān)的環(huán)境公益訴訟原告主體資格，但這條立法的缺陷顯而易見，其規(guī)定過于抽象，缺乏操作性，對于哪些國家機(jī)關(guān)有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟，可以作為原告主體的國家機(jī)關(guān)的范圍和資格問題缺乏明確的規(guī)定，從而使環(huán)境公益訴訟在司法實(shí)踐中很難操作。因此，有必要對有關(guān)的特定國家機(jī)關(guān)原告主體資格進(jìn)行進(jìn)一步探究，明確條件，使之細(xì)化具有可操作性，使利害關(guān)系主體能通過該條款及時請求特定機(jī)關(guān)行使訴權(quán)。

（二）公民個人原告主體資格問題

現(xiàn)行法律只規(guī)定了法定機(jī)關(guān)和有關(guān)組織環(huán)境公益訴訟原告資格，而公民個人這一訴訟法的重要主體，卻被我國環(huán)境公益訴訟立法所排斥。作為環(huán)境權(quán)主體，公民應(yīng)具有環(huán)境公益訴訟原告資格，通過向法院提起環(huán)境公益訴訟維護(hù)個人乃至社會公共環(huán)境權(quán)益。筆者認(rèn)為，這是我國環(huán)境公益訴訟原告資格的缺陷，否定公民原告資格是值得商榷的。公民個人是否應(yīng)具有環(huán)境公益訴訟的原告主體資格，在理論和實(shí)踐中都是一個富有爭議的問題，值得我們做出進(jìn)一步的探究。

五、我國環(huán)境公益訴訟原告主體資格完善建議

（一）法定機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟原告資格完善建議

1.賦予檢察機(jī)關(guān)原告資格

我國檢察院具有維護(hù)社會公共利益，代表國家提起訴訟的職責(zé)。所以檢察機(jī)關(guān)應(yīng)具有環(huán)境公益訴訟原告主體資格，既符合法理又能為公眾接受。當(dāng)公共環(huán)境利益受損時，其應(yīng)當(dāng)提起訴訟。環(huán)境公益訴訟立法前，已有多起檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告的案例，且全部獲得了勝訴，如2012年的福建省南靖縣人民檢察院訴沈某洪、沈某喜涉嫌非法采礦一案。可見，檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告具有巨大優(yōu)勢。

綜上所述，檢察機(jī)關(guān)成為環(huán)境公益訴訟原告，不僅有立法依據(jù)，也有現(xiàn)實(shí)上的例證。其合理性與優(yōu)越性體現(xiàn)在：一是檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告，不僅符合法學(xué)理論，在實(shí)務(wù)中也具有應(yīng)用性。二是檢察機(jī)關(guān)肩負(fù)保護(hù)社會利益，代表民眾反映訴求的職責(zé)。三是檢察機(jī)關(guān)有豐富的訴訟經(jīng)驗(yàn)，而且被民眾普遍所信任，并且它擁有充分的搜集證據(jù)的能力，還可節(jié)約訴訟成本，充分體現(xiàn)訴訟經(jīng)濟(jì)的原則[6]。所以，應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利。

2.環(huán)保機(jī)關(guān)原告資格之否定

國家權(quán)力屬于全體國民，行政機(jī)關(guān)權(quán)力來自公民權(quán)利的讓渡。西方國家環(huán)保行政機(jī)關(guān)是具有環(huán)境公益訴訟原告主體資格的，這種資格來自于法律直接授權(quán)，而且具有法理上的依據(jù)，其理論依基礎(chǔ)是“環(huán)境權(quán)托管人理論”。所以，環(huán)保行政機(jī)關(guān)成了公共環(huán)境權(quán)益的管理者和監(jiān)督人，可以向法院提起訴訟。

環(huán)境公益訴訟立法前，我國有過環(huán)保機(jī)關(guān)提起環(huán)境訴訟的案例。筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段環(huán)保機(jī)關(guān)不宜再具有環(huán)境公益訴訟原告主體資格，理由如下：一是行政權(quán)與起訴權(quán)在性質(zhì)，范圍，強(qiáng)制性，主體和對象等方面都不同，不應(yīng)由同一機(jī)關(guān)享有和行使。二是環(huán)保機(jī)關(guān)行使環(huán)境管理權(quán)和環(huán)境執(zhí)法權(quán)維護(hù)的是國家利益，而環(huán)境公益訴訟原告行使起訴權(quán)維護(hù)的是公共環(huán)境利益，兩種利益雖有重疊但也有本質(zhì)區(qū)別，不宜由一個機(jī)關(guān)代表。三是對于損害公共環(huán)境的行為，環(huán)保機(jī)關(guān)完全可以通過行使行政權(quán)，對責(zé)任人進(jìn)行處罰并責(zé)令治理，以達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的。四是根據(jù)行政法理論，環(huán)保機(jī)關(guān)只具有行政執(zhí)法權(quán)，不能代表國家和社會，而公益訴訟原告則代表社會公眾[7]。綜上，環(huán)保機(jī)關(guān)不宜具有環(huán)境公益訴訟原告主體資格。

（二）公民個人環(huán)境公益訴訟原告資格完善建議

公民享有憲法規(guī)定的公民權(quán)利，這是一項(xiàng)基本權(quán)利，而環(huán)境權(quán)正是其中一種，作為環(huán)境權(quán)主體，公民個人應(yīng)當(dāng)具有環(huán)境公益訴訟主體資格。當(dāng)前，法定機(jī)關(guān)或有關(guān)組織都是官方或準(zhǔn)官方性質(zhì)團(tuán)體，公民要想提起環(huán)境公益訴訟，幾乎完全依靠公權(quán)力，而這些團(tuán)體面臨地方保護(hù)主義，上級行政機(jī)關(guān)或其他各方面的壓力，很難超脫束縛。造成公民申請不被理會或被拖延，權(quán)益難以得到及時有效保護(hù)。

綜上，對于公民個人這一重要訴訟主體，法律應(yīng)賦予其環(huán)境公益訴訟原告主體資格。在環(huán)境公益訴訟立法前，我國已有公民個人作為環(huán)境公益訴訟原告的案例，即2012年的蔡長海訴清鎮(zhèn)市屋面防水膠廠案。同時，這種觀點(diǎn)也有理論依托，據(jù)民權(quán)理念，國家權(quán)力屬于人民，公民將自己的私權(quán)集體讓渡給國家形成了公權(quán)力，若公權(quán)力未能合法合理行使以維護(hù)私權(quán)時，權(quán)利就應(yīng)重新回到公民手中。綜合法理和我國實(shí)際，筆者認(rèn)為，法律應(yīng)該賦予公民個人環(huán)境公益訴訟原告主體資格，但應(yīng)做出必要限制，避免濫權(quán)，以維護(hù)環(huán)境公益訴訟高效運(yùn)行。

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