民國時期文官制度發(fā)展概述——兼論其對知識分子的影響

陶繼波，馬 卉

(內(nèi)蒙古大學歷史與旅游文化學院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010070)

民國時期，是一個發(fā)展變化的大時代，與此同時，身處其中的社會精英也面臨著從古代士大夫到現(xiàn)代知識分子的大轉(zhuǎn)型。文官制度則是國家關(guān)于各級文官的考試、任用、管理、權(quán)利、義務(wù)、退休、撫恤等一整套體系。民國時期的知識分子是時代的弄潮兒，他們當中，一些人執(zhí)著于追求真理，主張“為知識而知識”，厭惡官場仕途;但更多的知識分子卻離不開政治，他們渴望進入官場，實現(xiàn)自己的抱負。因此，文官制度的制定及實施便會對他們產(chǎn)生較大影響。

一、南京臨時政府時期的文官制度

南京臨時政府是辛亥革命結(jié)出的勝利果實，但存在時間卻十分短暫，從1912年元月孫中山宣告中華民國成立至四月臨時政府參議院休會，僅僅三個月便宣告結(jié)束。這一時期，是民國文官制度發(fā)端和奠基的時期，雖然歷時短暫且未曾真正實行，但其初創(chuàng)的性質(zhì)卻是不得不提的。這一時期的文官制度由中華民國的總設(shè)計師——孫中山構(gòu)思創(chuàng)建，從某種意義上講，后來民國文官制度的持續(xù)發(fā)展和不斷完善就是孫中山文官思想的逐步實施。

(一)孫中山的文官考試思想

孫中山是民主革命的偉大先行者，也是民國文官制度的初創(chuàng)者。孫中山關(guān)于文官考試制度的設(shè)計主要有以下三點:第一，大小官員都需通過考試來取得資格。這點主要是從科舉制中汲取了合理之處。孫中山認為科舉制“公開競爭、平等擇優(yōu)”的考試原則蘊含著民主精神，不能將其一概抹殺，需要加以批判繼承。第二，選舉和考試相互補充。這點是他針對實際情況而提出的:有些人口才出眾卻沒什么實學，容易通過演講煽動民眾而在選舉中獲勝;有的人善于思考卻拙于表達，只有通過考試，才能大放異彩。這說明:選舉的構(gòu)想雖源自對西方政治制度的借鑒，但孫中山并未全盤接受。第三，考試權(quán)獨立。這點可以說是孫中山的一個創(chuàng)舉!他立足于西方的三權(quán)分立制度，提出了“五權(quán)憲法”的構(gòu)想?！拔鍣?quán)”即立法權(quán)、司法權(quán)、檢查權(quán)、行政權(quán)和考試權(quán)。其中，考試權(quán)居于一個重要而特殊的位置。說其重要，是因為它與其他各權(quán)不分高低，平起平坐;說其特殊，是因為它從其他各權(quán)中分離出來，真正取得了獨立的地位?！跋Ｍ谥袊鴮嵤┑墓埠驼?，是除立法、司法、行政三權(quán)外還有考選權(quán)和糾察權(quán)五權(quán)分立的共和政治”［1］［186］。臨時政府時期的文官考試委員會，便是考試院的前身，而考試院的正式建立，則是其后南京國民政府時期的事了。

(二)文官銓敘制度的初創(chuàng)

文官銓敘制度與考試制度相配套使用，官員的任用、升調(diào)、考績、撫恤等都包括其中。在此，筆者挑選幾點較有特色的方面簡要論述。

1.文官任用制度中的官俸制度。政府財政拮據(jù)，加之孫中山本人一向廉潔奉公，因此，南京臨時政府的文官官俸，是根據(jù)孫中山“低薪制”原則制定的。詳細情況如表1 所示［2］。

表1 南京臨時政府文官官俸

臨時政府時期，即使官員薪俸很低，也很少依據(jù)規(guī)定按時發(fā)放。政府除供給食宿外，每人只支給財政部發(fā)放的軍用券30 元［3］。這足見政府財政已經(jīng)到了捉襟見肘的程度。

2.文官撫恤制度。孫中山依靠辛亥革命取得政權(quán)，但凡革命，便要流血犧牲，因此，孫中山對烈士的撫恤十分重視，先后成立了管理文官撫恤的機構(gòu)銓敘局和稽勛局。并且通過頒布獎恤令、設(shè)立養(yǎng)濟院等措施來撫恤先烈及其家屬，這些政策充滿了人文關(guān)懷，鼓舞了知識分子為國盡忠的決心，使得一批又一批的志士仁人前仆后繼，追隨孫中山搞革命，毫無保留地奉獻自己的智慧與熱血。因此，文官撫恤制度的初創(chuàng)，無論是作用當時還是啟迪后世，都是很可貴的。

(三)孫中山的其他文官思想

孫中山對于文官禮節(jié)和官服有著獨特的創(chuàng)新?！段墓俣Y節(jié)》中對舊的禮儀制度進行改革，規(guī)定文官禮節(jié)分為兩種:最敬禮為脫帽三鞠躬;敬禮為脫帽鞠躬［4］。這一舉措廢除了封建王朝的跪拜之禮，喚醒了知識分子的人格尊嚴，彰顯了平等的精神，無疑是進步的。在官服方面，廢除了清代的頂戴花翎，他創(chuàng)制并帶頭穿著立領(lǐng)四代式服飾——“中山裝”，并成為公職人員的官服。這些舉措于整體文官制度而言，看似無足輕重，但對于知識分子心態(tài)的影響卻是巨大的:做官不再是緊縛皇權(quán)、馬首是瞻，而是擁有獨立的自我尊嚴;官服也不再表明身份的尊卑貴賤，取而代之是人格上的平等。因此，孫中山對于文官禮節(jié)與官服的創(chuàng)制，影響是潛移默化而又深遠持久的。

二、北京政府時期的文官制度

1913年10月6日袁世凱當選首任大總統(tǒng)后，北洋政府正式形成，袁世凱死后，北洋軍分裂，以直系、皖系、奉系等三大派系為主，開啟軍閥混戰(zhàn)時代，直到1928年6月北伐戰(zhàn)爭結(jié)束后才完成形式上的統(tǒng)一，退出了歷史舞臺。這一時期稱之為北京政府時期。北京政府是南京臨時政府的合法繼承者，在文官制度的制定與執(zhí)行方面，也有所沿襲與發(fā)展。

(一)考試制度的改良發(fā)展

北京政府時期的文官考試得以真正地確立實施，開始走上法制化、制度化的軌道。這一時期舉辦過一次文官普通考試和兩次文官高等考試。第一次文官普通考試于1917年4月舉行，錄取295 人;兩次文官高等考試分別于1916年6月和1919年10月舉辦，兩次共錄取大小官員700余名［5］?？梢哉f，孫中山關(guān)于文官考試制度的構(gòu)想，在北京政府時期得到了初步的實現(xiàn)，但仍是不全面的實現(xiàn):如這一時期婦女的應(yīng)試資格依舊被剝奪，女子仍然無法與男子一樣，平等地享有考試權(quán)，這是封建社會男尊女卑觀念的遺留，也是后續(xù)文官制度發(fā)展亟待解決的問題之一。

北京政府時期的文官考試制度在類別與內(nèi)容方面都有進一步的發(fā)展?？荚囶悇e主要分為普通文官考試、文官高等考試、特種文官考試等三種。我們可以從中窺見:這一類別的劃分是較為系統(tǒng)的，有利于知識分子按照自己的興趣和能力進行相應(yīng)的選擇，做到擇其所長、人盡其才。再說考試科目，以文官高等考試為例，共分為23 個專門學科，1919年增至33 個，所試科目，多為法學和經(jīng)濟學［6］?？颇吭O(shè)置種類繁多，一方面增加了考試的難度，對知識分子的文化素養(yǎng)提出了更高的要求;另一方面，也激發(fā)了知識分子的創(chuàng)新精神，不再拘泥于舊時的八股，轉(zhuǎn)而學習貼近實際的法學和經(jīng)濟學，邁開了西學東漸的腳步。

(二)考試與任用相脫節(jié)

與考試制度的進步性相比，這一時期的任用制度則顯示出封建性與虛偽性。北京政府的統(tǒng)治者，多為軍閥和從舊官場中跑出來的遺老遺少，民主和進步的意識遠不及孫中山，由他們所掌控的官員任用，實質(zhì)上是揚著民主的旗幟、打著法律的幌子，向官場源源不斷地輸送本階級的利益代表?？傊本┱畷r期文官的任用，從組織程序、法律條文上來看較為完備;但在具體實踐上卻大打折扣，尤其是大總統(tǒng)特權(quán)的運行，致使官員任用的資格寬濫，不僅導致賄賂之風與裙帶之風盛行，而且也不利于有識之士靠真才實學入仕，在那個軍閥混戰(zhàn)的時代里，增添了知識分子的無助感和幻滅感。

三、南京國民政府時期的文官制度

1927年4月18日，南京國民政府成立，次年北伐成功之后，逐漸統(tǒng)一全國，建立了統(tǒng)一的中央政府。南京國民政府統(tǒng)治全國22年之久，這一時期的文官制度較之于前兩個時期而言，體系最為完善、發(fā)展最為充分。

(一)考試制度的日臻完善

考試院在南京國民政府時期得以正式建立，考試院作為國民政府主管考試的最高機關(guān)，掌握著國家機關(guān)人員的考試和銓敘?？荚囋号c立法院、行政院、司法院、監(jiān)察院平級，由此，考試權(quán)取得了獨立。南京國民政府還先后頒布了《考試法》《典試法》《監(jiān)視法》等法律法規(guī)，種類繁雜、內(nèi)容齊全，標志著南京國民政府文官制度的基本框架正式形成。

這一時期的文官考試制度，除了法制化色彩濃厚之外，還顯現(xiàn)了較先前而言更多的平等性和開放性，最突出的表現(xiàn)便是秉承了孫中山考試權(quán)人人平等的思想，賦予女性參加考試的權(quán)力。1935年第三屆高等考試便有女性應(yīng)考人“攀登龍門”而一舉成名［7］。這對于廣大的女性知識分子而言，是比“禁止纏足”更大的解放。另外，南京國民政府時期的文官考試，在考試的內(nèi)容科目上，有了更大的改進:更加注重考查現(xiàn)代科學知識，學科門類也愈加齊全，聯(lián)系實際的問題較之于學科基礎(chǔ)知識的問題而言，有不斷增加的趨勢。我們不妨以1931年第一屆高等考試普通行政人員考試的部分試題為例:此次高等文官考試共分為國文、民法、刑法、國際公法、行政法、中國近代政治史、經(jīng)濟學、財政學等八個科目，除國文外，其他科目均屬于現(xiàn)代科學知識范疇。另外，從試題內(nèi)容來看:中國近代政治史這一科要求論述“中日戰(zhàn)爭之經(jīng)過及其影響于我國內(nèi)外之關(guān)系如何”，財政學這一科的試題則為“公債制度對于社會資本之構(gòu)造有何影響試詳論之”。也就是說，考試內(nèi)容也側(cè)重于考查應(yīng)試者解決實際問題的能力，由此，知識分子若是想要順利通過考試，單憑死記硬背是不行的，老一輩士人的“迂腐氣”和“書卷氣”逐漸消散，取而代之的是新一代知識分子關(guān)注國計民生、力圖學以致用的實踐精神與創(chuàng)新精神。

與北京政府時期相比，南京國民政府時期參加考試的人數(shù)規(guī)模要大許多。據(jù)統(tǒng)計:南京國民政府時期，普通考試錄取6738 人;高等考試錄取4069 人;特種考試錄取155220 人［8］。這證明此時的文官考試制度確實鍛煉和造就了一批受過現(xiàn)代教育的新興知識分子;同時也肯定了知識分子在公職崗位的能力與建樹，增強了知識分子的社會地位和責任感，有利于政治民主化的進程。

(二)官俸制度優(yōu)厚

南京國民政府時期的薪俸與孫中山所倡導的“低薪制”原則不同，主張“以薪促政”“厚俸養(yǎng)廉”，也就是說，這一時期文官的俸祿是很優(yōu)厚的。但至于高薪能否養(yǎng)廉?南京國民政府內(nèi)部的貪污腐化證明，在當時的歷史環(huán)境下這是行不通的。正如蔣介石所言:“反腐敗要亡黨，不反腐敗要亡國!”實際上，南京國民政府后來節(jié)節(jié)敗退、退至臺灣便與其政黨內(nèi)部的貪污腐化有著不可脫離的關(guān)系。

四、民國時期文官制度的總體特征

(一)中西合璧

民國時期的文官制度總體上以西方文官制度為藍本，同時汲取了科舉制的合理成分，帶有中西合璧的味道。前文提到，民國時期的文官制度是在南京臨時政府時期文官制度的構(gòu)架基礎(chǔ)上一步步發(fā)展完善的。孫中山在西方文官制度模式的基礎(chǔ)上，吸收了中國古代官吏的考試和彈劾制度;到了北京政府時期，文官考試制度又借鑒西方，分為普通和高等兩種，形式也分成三試制、四試制等。因此，民國時期的文官制度可以說是向西方學習的產(chǎn)物。而“西學東漸”，是中國近代社會的一種大趨勢，同時也深深地影響了當時的知識分子，西方知識的新潮如江水般席卷而來，知識分子之間人人提倡新學，又人人自詡為新人，形成一股風氣。從小處說，這與文官制度不無關(guān)系;但從大處說，乃是整個社會與時代的潮流所趨。

(二)法律法規(guī)逐步完善

民國時期的文官制度在法制化道路上經(jīng)歷了一個逐步發(fā)展的進程。有關(guān)文官考試、任用、薪俸、撫恤等相關(guān)的法律體系從無到有，逐漸形成和完備。比如臨時政府時期草擬的《文官任官令草案》;北京政府時期頒布的《文官考試法草案》《文官保障法草案》;南京國民政府時期實行的《考試法》《文官俸給條例》。民國時期的政府，堅持先立法，再行考;考試法規(guī)數(shù)量之大、種類之多，內(nèi)容涵蓋之廣是前所未有的;而一系列的法律法規(guī)由草擬到實施，由不完善走向完善，從不成熟邁向成熟，體現(xiàn)了民國文官制度的法制化，也體現(xiàn)了其現(xiàn)代化。同時，健全的法規(guī)也是文官制度在時局動蕩的民國仍能得以順利實行的保障。

(三)黨治、軍治的色彩濃厚

民國時期處于中國近代社會“三千年未有之變”的大發(fā)展、大變動時期。政權(quán)時常新舊交替、進退交錯;政黨林立、相互爭斗的情況也是屢見不鮮。北京政府時期情況更甚，各個不同派別的政黨、政團明爭暗斗，數(shù)目曾達300 個以上［9］。等到南京國民政府時期，黨派性則更加濃厚，一切文官均需為國民黨的一黨私利服務(wù)，成為實際上的“黨務(wù)員”。軍治色彩則在北京政府時期體現(xiàn)得最為明顯，軍閥之間相互割據(jù)，憑借自己的軍事勢力，制造政潮，以軍壓政。軍人充斥政府，文人在政府中所占的比重很少，而且也沒有什么話語權(quán)。這無疑破壞了文官考試制度與任用制度的統(tǒng)一性，知識分子也因此飽受打擊，使得一些知識分子“寧可奔競鉆營，以求夤緣幸進，不愿辛勤苦學，以循考試之途”［10］。

(四)缺乏推廣實踐

民國時期的文官制度由于地方封建勢力干擾，缺乏普遍推廣的實踐性。南京臨時政府時期的文官制度，由于袁世凱的謀權(quán)篡位而胎死腹中;北京政府時期，中央政權(quán)更迭頻繁，地方軍閥擁兵自重，往往是自行任用官員，根本不聽從中央的安排。“當時北京政府命令是出不了都門的，故凡中央所簡派的地方官吏，橫遭當?shù)剀婇y予以擋駕”［11］。南京國民政府時期，雖然在1928年后建立了統(tǒng)一的政權(quán)，但卻僅僅是名義上的，地方勢力與中央政府之間仍然存在重重矛盾。地方勢力往往將中央所派遣的官員看成是蔣介石集團的人事滲透而拒絕實施。這種情況使得知識分子想要入仕是不易的，甚至可以說是舉步維艱的。

五、結(jié)語

民國時期的文官制度，就法律條文和制度本身而言，日趨完備而周密，但落實到具體的實施和執(zhí)行層面，則存在由諸多因素導致的考試與任用相脫節(jié)等情況。但是，作為一條知識分子入仕的重要渠道，民國時期文官制度至少在一個較長的時期內(nèi)維持了穩(wěn)定的運行，這無疑緩解了政治參與危機，有利于政權(quán)的鞏固。從這個方面來說，我們對民國時期的文官制度還需給予肯定的評價。

［1］孫中山全集:第5 卷［M］．北京:中華書局，1985．

［2］胡向東．民國時期中國考試制度的轉(zhuǎn)型與重構(gòu)［D］．武漢:華中師范大學博士學位論文，2006．

［3］劉梅生．近代文官制度史［M］．開封:河南大學出版社，1994．

［4］隗瀛濤，趙清．四川辛亥革命史料:上冊［M］.成都:四川人民出版社，1981．

［5］錢端升．民國政制史［M］．上海:上海書店，1982．

［6］李鐸．民國文官考試制度立法研究［D］．北京:中國人民大學碩士學位論文，2007.

［7］朱雷章．憶1931年我國第一屆高等文官考試［J］.江蘇文史資料，1988(24)．

［8］董純金．淺議南京國民政府的公務(wù)員制度［J］．傳承，2008(4)．

［9］李賢利．民國前期的文官制度［D］．濟南:山東師范大學碩士學位論文，2001．

［10］房列曙．南京臨時政府文官制度的初創(chuàng)［J］．淮陰師范學院學報:哲學社會科學版，2013(3)．

［11］鄭廷璽．我所知道的王占元［C］//文史資料選輯:第51 編［M］．北京:中國文史出版社，1986．