新型城鎮(zhèn)化背景下重慶城鎮(zhèn)保障性住房管理研究

梁平　樊佳??

摘要：

隨著新型城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，到2020年重慶市將達(dá)到70%的城鎮(zhèn)化率，800萬(wàn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口涌入城市，城鎮(zhèn)保障性住房增長(zhǎng)速度將無(wú)法滿足其住房需求。對(duì)新型城鎮(zhèn)化背景下重慶市保障性住房的現(xiàn)狀和問題進(jìn)行分析，從而提出完善保障性住房管理的建議。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；保障性住房；公租房

中圖分類號(hào)：F292文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：

10052909（2015）02016905

新型城鎮(zhèn)化是將傳統(tǒng)追求城市規(guī)模擴(kuò)大、空間擴(kuò)張改變?yōu)樘嵘鞘形幕?、公共服?wù)等，不僅是城市建設(shè)，也是提高質(zhì)量，更是深化改革。隨著新型城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，大量人口涌入城市，住房需求居高不下。針對(duì)日益嚴(yán)重的中低收入居民住房困難問題，保障性住房建設(shè)成為新型城鎮(zhèn)化一項(xiàng)有效政策。重慶市政府一直高度重視保障性住房建設(shè)，不斷加大建設(shè)和投資力度，取得了較好的成果。重慶新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃指出，到2020年重慶市要達(dá)到70%的城鎮(zhèn)化率，那么將有約800萬(wàn)農(nóng)業(yè)人口進(jìn)城，按照目前城鎮(zhèn)保障性住房增長(zhǎng)速度，根本無(wú)法滿足新轉(zhuǎn)入市民的住房需求。對(duì)此，文章分析了新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中重慶市保障性住房的現(xiàn)狀和問題，提出了完善保障性住房管理的建議。

一、重慶市城鎮(zhèn)保障性住房現(xiàn)狀分析

1992年1月重慶市實(shí)施房改方案，主要涉及公房租金和公房出售，隨后出臺(tái)的《重慶市公有住房出售管理辦法》提出逐漸實(shí)現(xiàn)公房私有化，從此開啟了重慶市城鎮(zhèn)住房保障制度的建設(shè)歷程。20多年的城鎮(zhèn)住房改革，重慶市逐漸建立起“低端有保障、中端有市場(chǎng)、高端要約束”的城鎮(zhèn)住房供給體系，相應(yīng)地形成了“5+1”的城鎮(zhèn)保障性住房模式[1]。其中，“5”是指重慶舊有的“廉租房”、“經(jīng)濟(jì)適用房”、“危舊房和棚戶區(qū)安置房”、“城中村安置房”、“農(nóng)民工公寓”，“1”是指新制度“公共租賃房”。

（一）廉租房

廉租房[2]是指政府以租金補(bǔ)貼和實(shí)物配租的方式，向符合城鎮(zhèn)居民最低收

入且住房困難的家庭提供的社會(huì)保障性住房，只租不售。為解決低收入家庭住房困難問題，2002年重慶市出臺(tái)了《關(guān)于印發(fā)重慶城鎮(zhèn)廉租房保障辦法（試行）的通知》，次年開始在主城實(shí)行廉租房試點(diǎn)，2003-2011年重慶市廉租房狀況如表1。之后規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，2006年從主城擴(kuò)大到區(qū)縣，全市共有約0.7萬(wàn)戶家庭享受廉租房保障。2011年，廉租房全部納入到公租房體系，截至年底全市共實(shí)施廉租房22.24萬(wàn)套。廉租房制度的實(shí)施一定程度上解決了低收入群體住房問題，為納入公租房體系奠定了良好基礎(chǔ)。

（二）經(jīng)濟(jì)適用房

經(jīng)濟(jì)適用房是指縣級(jí)以上由開發(fā)建設(shè)單位負(fù)責(zé)組織實(shí)施建設(shè)，向城鎮(zhèn)中低收入家庭限價(jià)出售的微利商品房。在取消單位集資建房的條件下，1997年9月，重慶市《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革意見》提出建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房，2003-2009年重慶經(jīng)濟(jì)適用房發(fā)展?fàn)顩r如表2。2003年經(jīng)濟(jì)適用房成交面積僅2.9萬(wàn)平方米，

314套。2007年成交面積和套數(shù)均達(dá)到交易最高峰，約是2003年的81倍和75倍。2008年經(jīng)濟(jì)適用房出現(xiàn)下滑趨勢(shì)，住房分配不公、“夾心層”擱置、價(jià)格高漲等問題凸顯，重慶市政府決定停止供應(yīng)經(jīng)濟(jì)適用房，繼而建設(shè)公租房來解決中低收入群體的住房困難問題。

（三）危舊房和棚戶區(qū)改造安置房

1.危舊房改造安置房

2000年重慶市開始危舊房改造工程，當(dāng)年完成危舊房改造50萬(wàn)平方米。隨著城市的快速發(fā)展，危舊房改造速度也大步加快。2008年重慶市政府啟動(dòng)舊房拆遷改造三年計(jì)劃，并在2010年超額完成1200萬(wàn)平方米改造任務(wù)，惠及住房困難群眾55萬(wàn)人。2011年3月正式實(shí)施《重慶市城鎮(zhèn)房屋解危改造規(guī)劃管理辦法》，明確劃分了城鎮(zhèn)房屋危舊房改造的適用范圍。從此，重慶市危舊房改造步入制度性軌道。2013年《重慶市人民政府關(guān)于推進(jìn)主城區(qū)城市棚戶區(qū)（危舊房）改造的實(shí)施意見》，計(jì)劃五年內(nèi)徹底完成主城棚戶區(qū)（危舊房）改造567萬(wàn)平方米，涉及居民7.21萬(wàn)戶，其中需要整體拆除區(qū)域522萬(wàn)平方米（約6.32萬(wàn)戶），需修繕加固及改擴(kuò)建類區(qū)域45萬(wàn)平方米（約0.89萬(wàn)戶）。

2.棚戶區(qū)改造安置房

2004年，重慶市首次對(duì)1 815戶棚戶區(qū)住房進(jìn)行改造。2008年啟動(dòng)了以萬(wàn)盛（南桐）為試點(diǎn)的煤礦棚戶區(qū)改造工作，當(dāng)年完成煤礦棚戶區(qū)改造35.48萬(wàn)平方米。 2009年，開啟了綦江（松藻）、北碚、榮昌（永榮）、九龍坡（中梁山）、合川（天府）、永川等地區(qū)的煤礦棚戶區(qū)230.8萬(wàn)平方米的拆遷，共計(jì)完成約5.1萬(wàn)戶。截止到2011年底，煤礦棚戶區(qū)改造累計(jì)完成233.99萬(wàn)平方米，約42 818戶，新建安置房面積93.39萬(wàn)平方米，完成工礦棚戶區(qū)改造1 100戶。

（四）城中村改造安置房

城中村是城市化進(jìn)程中特有的現(xiàn)象，2008年《重慶市主城區(qū)城中村改造規(guī)劃》提出，“整體改造，提升城市形象”，將61個(gè)城中村劃定為22個(gè)改造區(qū)，改造面積852.26萬(wàn)平方米。2009年城中村改造正式開始，改造面積達(dá)269萬(wàn)平方米。接著，啟動(dòng)53個(gè)城中村征地拆遷，2012年城中村改造范圍內(nèi)房屋全部拆遷，住房安置人員達(dá)29 558人，占計(jì)劃目標(biāo)的123%。城中村改造改善了居住條件，提升了城市品質(zhì)，推進(jìn)了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

（五）農(nóng)民工公寓

隨著農(nóng)民工數(shù)量的不斷增長(zhǎng)，政府對(duì)農(nóng)民工越來越重視。2005年重慶市南岸區(qū)采取“政府投入、社區(qū)管理、市場(chǎng)運(yùn)作、以寓養(yǎng)寓”的模式，首次建立了7個(gè)被稱為“陽(yáng)光公寓”的農(nóng)民工公寓，投資約250萬(wàn)人民幣，建設(shè)面積達(dá)19 500平方米。接著，2007年渝中區(qū)建立了8個(gè)農(nóng)民工集中居住區(qū)，可容納1 700名農(nóng)民工，建筑面積達(dá)6 000多平方米。隨后，主城主要農(nóng)民工集聚區(qū)開始利用廢棄樓改造農(nóng)民工公寓，2009年底約80萬(wàn)平方米的農(nóng)民工公寓建成。之后農(nóng)民工公寓納入到公租房體系中。

（六）公租房

公租房全稱公共租賃房，是指政府投資并提供政策支持，限定套型面積和按優(yōu)惠租金標(biāo)準(zhǔn)向符合條件的家庭提供的保障性住房。2009年底在全市經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，市政府提出建設(shè)公租房，務(wù)必解決“夾心層”的住房問題。2010年1月14日重慶市政府決定，進(jìn)一步加大保障住房體系建設(shè)，在全國(guó)率先推出公租房保障。2011年4月16日，首個(gè)公租房項(xiàng)目——民心佳園正式簽約入住。截止到2014年6月30日，重慶市主城區(qū)公租房共完成8次搖號(hào)配租，惠及15.3萬(wàn)戶，其中超過四成的公租房配租給進(jìn)城落戶的農(nóng)民工。2010-2014年重慶市公租房開工面積及主城區(qū)配租情況如表3。

舊的廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房和農(nóng)民工公寓已納入到公租房體系，危舊房和棚戶區(qū)改造安置房涉及居民較少，城中村改造安置房進(jìn)程緩慢，公共租賃房已成為重慶市保障性住房的主力。2013年，保障性住房建設(shè)中公共租賃房約占90%以上。公租房無(wú)收入、戶籍限制的準(zhǔn)入門檻和多層次的戶型類型，著實(shí)解決了“夾心層”住房問題，一定程度滿足了住房保障需求。重慶市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃指出，到2020年，主城區(qū)常住人口將達(dá)到1 000萬(wàn)人，約有800萬(wàn)的農(nóng)村居民涌入城市，必然給保障性住房建設(shè)帶來巨大壓力。從目前重慶市公租房建設(shè)的實(shí)際情況來看，在建以及規(guī)劃建設(shè)公租房?jī)H能滿足約40萬(wàn)人保障性住房需求，公租房的供給和需求存在巨大差距。

二、重慶市城鎮(zhèn)保障性住房管理存在的問題

以公租房為主體的重慶城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)一直走在全國(guó)前列，自2010年以來，重慶市保障房累計(jì)開工建設(shè)總量6 000萬(wàn)余平方米，惠及約100萬(wàn)人。但是隨著新型城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，加上城鎮(zhèn)保障性住房處于探索階段，在運(yùn)行過程中存在許多急需解決問題。

（一）投入大，收益小

政府對(duì)公租房的投入主要包括公租房土地、公租房建設(shè)和相應(yīng)貸款利息投入。目前重慶市公租房土地由政府免費(fèi)劃撥，要達(dá)到5 000萬(wàn)平方米的公租房面積，需要?jiǎng)潛芡恋?7 500畝[3]。重慶市公租房“控制容積率不超過3.8%，綠化面積率達(dá)到35%左右，公建配置的建筑面積達(dá)到10%，裝修標(biāo)準(zhǔn)拎包入住標(biāo)準(zhǔn)”，這樣的要求決定了公租房建設(shè)成本較一般商品建設(shè)成本要高，大概2 500元/平方米，建設(shè)費(fèi)用約1 250億元。按照80%的建設(shè)資金由政府采用貸款的形式，將產(chǎn)生約1 000億元的貸款，根據(jù)目前商業(yè)銀行3到5年的貸款利息年利率6.9%計(jì)算，重慶市政府每年將要承擔(dān)約69億元的利息。此外，無(wú)償劃撥的土地?zé)o法在市場(chǎng)進(jìn)行交易，政府也無(wú)法獲得出讓土地的財(cái)政收益。

為解決財(cái)政投入過大的問題，重慶市政府通過收取租金平衡利息、商業(yè)配套和公租房出售所得收入償還本息[4]。2014年重慶市公租房標(biāo)準(zhǔn)是平均10元/平方米，按照5 000萬(wàn)平方米的住房面積，90%的入住率，全部租金收入約45億元。公租房銷售是針對(duì)5年期滿后，符合條件的租戶可用“公租房原價(jià)和利息”的政策購(gòu)入自己居住的公租房。據(jù)有關(guān)人士預(yù)測(cè)，屆時(shí)將有1/3儲(chǔ)存公租房出售，加上商業(yè)配套，收益將達(dá)到400億元。重慶市公租房第一批住戶于2011年入住，因此對(duì)于能夠售賣的房屋預(yù)期到2016年才能實(shí)現(xiàn)變現(xiàn)收入。

（二）融資方式單一，平臺(tái)缺失

重慶市公租房建設(shè)資金來源有直接財(cái)政收入和政策優(yōu)惠兩種。政府作為公租房唯一投資主體，30%的建設(shè)資金由政府投入，即現(xiàn)金撥款和儲(chǔ)備金劃撥；70%的建設(shè)資金靠政府架構(gòu)的國(guó)有融資平臺(tái)貸款所得，即通過銀行貸款、基金融資、保險(xiǎn)融通等方式籌集資金。數(shù)據(jù)顯示，2013年重慶市[5]公租房資金來源為中央和地方財(cái)政籌資443億元、銀行貸款302億元、公積金貸款30億元、社?；鹞匈J款45億元、發(fā)行債券50億元。由此可知，重慶公租房建設(shè)過分依賴政府投資和貸款融資方式，政府債務(wù)壓力明顯。隨著金融市場(chǎng)的波動(dòng)，若發(fā)生利率上浮的情況，政府定會(huì)受到更大投資壓力和債務(wù)包袱。

以銀行貸款為主的社會(huì)融資方式，很難滿足未來大量公租房建設(shè)資金的需求。對(duì)公積金支持公租房住房建設(shè)還處于試點(diǎn)階段，社保資金尚未發(fā)揮作用。公共租賃房沒有自己獨(dú)立的融資平臺(tái)，僅僅依靠2011年新成立的保障性住房融資平臺(tái)，還不具有發(fā)行企業(yè)債券的資格。此外，投資平臺(tái)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)大。而由政府主持的投資平臺(tái)，容易導(dǎo)致政府和房屋管理企業(yè)之間權(quán)責(zé)不清。

（三）準(zhǔn)入審核不完善，退出監(jiān)管不到位

2008年，重慶市按照國(guó)務(wù)院相關(guān)政策指導(dǎo)開始建立住房檔案和收入信息系統(tǒng)。系統(tǒng)信息不健全導(dǎo)致公租房申請(qǐng)的準(zhǔn)入資質(zhì)審核受限，無(wú)法準(zhǔn)確界定住房保障對(duì)象?！皟杉?jí)審核、兩次公示”雖然程序簡(jiǎn)單、過程短，保障居民能及時(shí)入住，但也增加了制度執(zhí)行流于形式的風(fēng)險(xiǎn)。目前，對(duì)于公租房承租人的審核都是基于申請(qǐng)人提供的資料，而且社會(huì)監(jiān)督作用有限，難以避免弄虛作假的騙房行為發(fā)生。

此外，公租房的退出機(jī)制不嚴(yán)、監(jiān)管力度不足及操作章程不合理，導(dǎo)致出現(xiàn)“尋租”和搭便車行為。執(zhí)法部門對(duì)于違規(guī)行為并不能申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，違規(guī)行為難以得到相應(yīng)懲罰。雖然有諸如“依法追究責(zé)任、申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”等規(guī)定，但是除惡意欺詐行為實(shí)施法律制裁外，最嚴(yán)厲的也不過是取消其租賃資格或提高租金。

（四）法律規(guī)范不完善，制度不健全

從中央到地方政府，一直高度重視保障性住房建設(shè)。中央以《通知》、《意見》和《辦法》等形式出臺(tái)公共租賃房相關(guān)規(guī)章，住房保障法規(guī)的權(quán)威性有待進(jìn)一步提高。制度化水平低是現(xiàn)階段所有地區(qū)住房保障制度改革的關(guān)鍵點(diǎn)。雖頒布實(shí)施數(shù)量眾多的公租房管理辦法，但是國(guó)家對(duì)其發(fā)展路徑、建設(shè)模式、運(yùn)營(yíng)方式仍處于摸索階段，缺乏國(guó)家層面的統(tǒng)一法律指導(dǎo)。

三、完善重慶市城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)的建議

（一）擴(kuò)大房屋來源，確定合理租金

為滿足日益增長(zhǎng)的保障房需求，需要擴(kuò)大房屋來源。首先，政府以收購(gòu)的方式購(gòu)買市民自有房，經(jīng)過簡(jiǎn)單裝修，直接供應(yīng)。其次，開發(fā)商爛尾樓和城中村改造也是增加保障房的一個(gè)重要來源，不僅解決住房缺口，而且改善城市整體環(huán)境。最后，政府通過稅收政策、金融政策優(yōu)惠等吸引和鼓勵(lì)民間社會(huì)資本參與。

公租房租金的確定方法有日常運(yùn)營(yíng)成本計(jì)算法、投資成本回收法和市場(chǎng)定價(jià)法。重慶市保障房租金的設(shè)定采用第一種方法，雖然提高了居民的福利水平，但是忽略市場(chǎng)因素，政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)重。第二種方法充分體現(xiàn)出投資者的利益訴求，但預(yù)期回報(bào)難以確定。第三種方法明顯符合市場(chǎng)的變化，能夠滿足投資收益，但是市場(chǎng)影響因素多變易產(chǎn)生波動(dòng)。在具體租金的確定中，政府應(yīng)當(dāng)在考慮保障住房供應(yīng)可持續(xù)的同時(shí)，兼顧投資收益。因此，采用折中的辦法，使用第三種方法確定租金的上限，第二種方法確定租金的下限，房屋租金在這個(gè)區(qū)間波動(dòng)，波動(dòng)的幅度主要靠政府根據(jù)市場(chǎng)變化及時(shí)調(diào)整。

（二）拓寬融資渠道，建立融資平臺(tái)

重慶市過于單一的資金來源，嚴(yán)重阻礙了保障性住房建設(shè)。由于公租房特殊的社會(huì)屬性，可以采用PPP和REITs融資模式。

PPP融資模式是政府公共部門通過與外資和國(guó)內(nèi)民營(yíng)資本組成公私合作組織（Public—Private Partnerships）來參與城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。在公租房建設(shè)規(guī)劃時(shí)，政府和符合條件的社會(huì)投資者共同成立公租房建設(shè)公司，該公司只對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行融資，并承擔(dān)建設(shè)期間的風(fēng)險(xiǎn)。公租房建成之后，政府按照合同約定價(jià)格一次性或者按比例進(jìn)行贖買。

REITs[6] （房地產(chǎn)投資信托基金）是通過公開發(fā)行受益憑證或者股票募集投資者資金，由專門的投資機(jī)構(gòu)對(duì)房地產(chǎn)進(jìn)行管理，然后將投資的綜合收益按照一定比例分配給投資者的信托基金。運(yùn)用REITs模式進(jìn)行公租房建設(shè)，需要由政府承擔(dān)公租房管理的流程，保障公租房的公益性。同時(shí)，為合理控制投資額度，需要向社會(huì)公開信托計(jì)劃，社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)跟蹤建設(shè)過程，保障投資者合法權(quán)益。

（三）健全準(zhǔn)入審核，加強(qiáng)監(jiān)督管理

為避免公租房弄虛作假現(xiàn)象產(chǎn)生，需要嚴(yán)格的準(zhǔn)入審核。在資格審核階段，要對(duì)申請(qǐng)人實(shí)行“三公開政策”，即公開個(gè)人真實(shí)信息、公開申請(qǐng)房源、公開審批結(jié)果。資格審核不應(yīng)僅停留在資料上，要定期對(duì)申請(qǐng)人進(jìn)行實(shí)地調(diào)查。提交申請(qǐng)材料之后，要對(duì)申請(qǐng)人做筆錄，并按照一定比例進(jìn)行抽查，一旦出現(xiàn)作假行為立即取消申請(qǐng)人資格。此外，每一個(gè)步驟都需要工作人員簽名確認(rèn)，明確

責(zé)任。

為提高公租房的使用效率，應(yīng)進(jìn)一步完善退出監(jiān)管機(jī)制，除了采用動(dòng)態(tài)監(jiān)督方式，監(jiān)督承租人個(gè)人信息、承租房使用情況之外，還要加大懲罰力度，對(duì)欠租、騙租、違規(guī)轉(zhuǎn)租、出借、甚至轉(zhuǎn)讓入住資格的行為，除回收承租房、沒收非法所得外，還要追究其相應(yīng)的行政責(zé)任，并罰款。

（四）完善公共租賃住房的法律體系

法治是加強(qiáng)和創(chuàng)新一切社會(huì)管理的制度基礎(chǔ)，完善的法律體系能促進(jìn)保障性住房建設(shè)制度化和規(guī)范化，也是促進(jìn)保障房建設(shè)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。從國(guó)家層面來看，應(yīng)組織推動(dòng)《住房保障法》等統(tǒng)領(lǐng)全局的法律出臺(tái)，并在此基礎(chǔ)上積極推動(dòng)相關(guān)配套法律法規(guī)《保障性住房申請(qǐng)人檔案管理辦法》以及《居民信息共享》等法律文件。建立專門性法律政策為地方保障房建設(shè)提供政策和法律支持，同時(shí)加大對(duì)違反租房條款公租房承租人的處罰力度。從地方政府角度來看，一方面需要根據(jù)國(guó)家相關(guān)法律和政策，細(xì)化相關(guān)條款，制定專業(yè)性、符合地方發(fā)展實(shí)際的政策。另一方面，根據(jù)國(guó)家層面法律指導(dǎo)積極修改已實(shí)行的行政規(guī)范中與發(fā)展現(xiàn)實(shí)相悖的具體條文，逐步完善和規(guī)范地方城鎮(zhèn)保障性住房體系，為新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供空間支持。參考文獻(xiàn)：

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[4] 楊小梅.基于防控債務(wù)危機(jī)的重慶公租房供應(yīng)可持續(xù)發(fā)展研究[J].西部論壇，2014（02）： 76-83.

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Abstract：

During the process of new urbanization， the rate of urbanization in Chongqing will increase to 70% in 2020， which means eight million agricultural people will move into cities. However， the growth ratio of lowcost housing cannot meet their housing needs. We analyzed the current situation and problems of lowcost housing in Chongqing under the new urbanization background， and proposed suggestions for perfecting the lowincome housing management.

Keywords： new urbanization； lowcost housing； public rental housing

（編輯梁遠(yuǎn)華）