保障房未來如何建

41歲的王宇東覺得自己很幸運。2014年他所在的濟南市第四人民醫(yī)院為他申請了保障房，同年12月就“中簽”了。幾個月后，他和妻兒將住進一套60平方米的公租房，每平方米月租僅4.3元。

據(jù)濟南市房管局的工作人員透露，2014年濟南市共有1.6萬余人申請公租房，一半人搖號成功，剩余8000人仍在排隊等待中。

王宇東的幸運還在于：濟南市房管局近期發(fā)文稱，濟南市（市內(nèi)六區(qū)）可供分配的公租房房源已于2014年底分配完畢，2015年將暫不進行公租房受理。8月13日，山東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳聯(lián)合山東省發(fā)改委等單位，也印發(fā)了一份文件，稱原則上政府不再直接投資集中建設(shè)公租房。

以上消息對仍在翹首期盼公租房的人來說，有種不知前途在何方的迷茫感。

山東被視為全國保障房建設(shè)的“第一梯隊”，其政策執(zhí)行力度、任務(wù)完成情況等均領(lǐng)先國內(nèi)大多數(shù)省份;而山東也是少數(shù)幾個表示原則上不再由政府投資建設(shè)保障房的省份之一。“停建”背后究竟有哪些錯綜復(fù)雜的因素，之后的保障房市場又將如何發(fā)力？

為何停止出資

2014年，中央財政在保障房領(lǐng)域的投入近2000億元。這一數(shù)據(jù)來源于國務(wù)院發(fā)展研究中心市場經(jīng)濟研究所所長任興洲的研究。保障性住房投入由中央和地方共同承擔，中央約占30%，地方承擔將近70%。

根據(jù)山東省財政廳的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2014年，中央財政對山東保障性住房的補助資金為76.94億元。

按照上述財政資金投入的百分比，可推算出山東省去年在保障性住房方面的投資為180億元左右，占其2014年財政收入的3.6%。

山東省財政廳的數(shù)據(jù)顯示，縣市兩級財政籌集的保障房建設(shè)資金為116.49億元，占比達全省財政總投入的64%。

作為保障性住房投資的主體，沉重的建設(shè)壓力使得地方政府的財力捉襟見肘。因此，對于此次政府暫停出資建保障房的原因，山東省一些研究人員分析，地方財政壓力是一個重要因素。

與傾盡財力大肆興建保障房形成鮮明對比的是，這些區(qū)域內(nèi)部分縣市保障性住房出現(xiàn)了很高的空置率，這是導(dǎo)致山東發(fā)文聲稱政府不再投資建設(shè)保障房的另一因素。

自2010年起，山東省建設(shè)公租房的進度為每年40萬套左右，目前建設(shè)公租房數(shù)量大約200萬套。

以濟南、青島為雙龍頭的山東半島城市群中，過去五年時間內(nèi)，濟南市共建設(shè)公租房6.85萬套，青島市不足5萬套，而該城市群中剩余的淄博、濰坊、東營、煙臺、威海、日照6個城市的建設(shè)數(shù)量則均不足5萬套。

剩余的150多萬套公租房就分建在其余各縣市。此前，山東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳副廳長李力公開表示，山東省保障房建設(shè)重點放在公租房建設(shè)和棚戶區(qū)改造上。據(jù)知情人士透露，上述部分縣市的公租房空置率甚至高達70%-80%。而這些空置保障房近半數(shù)空置期長達6個月以上。

“消化現(xiàn)有存量是非常重要的一個環(huán)節(jié)，否則一邊建一邊空置，便會造成對財政資金和土地資源的浪費。”任興洲指出。

高空置率的問題不止出現(xiàn)在山東。在全國多個省市，公租房的高空置率貫穿于公租房的建設(shè)過程。

此前，河南省審計廳審計報告曾披露，在被調(diào)查的6個省轄市中，公租房的空置率高達51.3%。而2012年，鄭州市區(qū)面向社會供應(yīng)的1551套公租房資格申請工作啟動后，至截止日期，市區(qū)提交申請的只有362戶，不足供應(yīng)量的四分之一。

面對高空置率，河南省雖未明確發(fā)布文件稱政府不再投資建設(shè)保障性住房，但據(jù)了解河南房地產(chǎn)市場的人士透露，實際上，自去年起河南并未再新建公租房。

從此前全國一些省份的審計結(jié)果來看，“有房無人”的保障房閑置問題比較普遍：在海南，9個市縣9077套保障性住房處于閑置狀態(tài);在廣東，有13個市本級、28個縣（市、區(qū)）11464套住房處于閑置;在云南，有2.3萬套保障房被閑置。

上述種種跡象顯示，新一輪大規(guī)模保障房建設(shè)啟動以來，多省市出現(xiàn)了始料未及的“房等人”現(xiàn)象，保障房面臨“愁嫁”尷尬，此情此景在一定程度上也倒逼了部分地區(qū)“停建”文件的出臺。

“在保障房尤其是公租房領(lǐng)域，住房不足與資源過剩的情況同時存在?！鄙綎|大學(xué)房地產(chǎn)研究中心主任李鐵崗指出。在山東，這種矛盾表現(xiàn)為：全省范圍內(nèi)公租房空置率較高，但在濟南、青島、威海等城市，則出現(xiàn)“一房難求”的火熱場景。

對此，李鐵崗認為，房地產(chǎn)市場的“黃金十年”使地方政府嘗到了土地財政的甜頭，而興建保障房會占用原本可以進行商業(yè)開發(fā)的土地，導(dǎo)致政府在建設(shè)過程中，將建設(shè)任務(wù)更多指派給相對偏遠的縣市。

縣級政府則處于“有苦說不出的狀態(tài)”，“建設(shè)保障房，完成上級指派的數(shù)量，均是政治任務(wù)。”山東財經(jīng)大學(xué)MPA學(xué)院院長張宗坪稱，他調(diào)研發(fā)現(xiàn)不少基層政府并不愿意建設(shè)保障房。主要原因在于三四線城市產(chǎn)業(yè)聚集不足，流動人口少，保障房并不能發(fā)揮應(yīng)有效用。

2014年濟南有8000人申請公租房，張宗坪估算，濟南市的常住人口達到700萬人，住房困難群體約10萬人左右，且多為外來務(wù)工人員。

這種情形不止出現(xiàn)在濟南。創(chuàng)造了山東省三分之二GDP的半島城市群，吸引了全省42.9%的人口，其中一半為外來打工人員。他們也是公租房的主要需求群體，但這8個城市公租房的建設(shè)數(shù)量不到中央下?lián)芙o山東省公租房建造任務(wù)的四分之一。

這使得省內(nèi)數(shù)十萬“夾心層”（介于低收入人群和中高收入人群的住房困難群體，包括大學(xué)生、初級公務(wù)員等新入職群體以及青年教師、外來務(wù)工人員）的住房難題并未解決。

在濟南市建成并投入使用的公租房小區(qū)，不少居民也表示滿意度不高。濟南的7個公租房小區(qū)均建在遠離主城區(qū)的城鄉(xiāng)結(jié)合地帶，作為重點工程的清雅居公租房項目，距離濟南市火葬場僅有1000米左右的距離。清雅居的高樓自平地而起，在周邊的山巒和低矮平房的襯托下，格外顯眼。小區(qū)周邊散落著零星的流動商販，去濟南市里，需坐公交車穿過一片破敗的城中村。

據(jù)該小區(qū)的物業(yè)和保安介紹，清雅居的房子目前已分配完畢且住滿。該小區(qū)在2014年便投入使用，但晚上小區(qū)的幾棟樓房上只閃爍著些許燈光。

此外，2014年7月，山東省國土資源廳公布山東省的建設(shè)用地愈發(fā)緊張，相較2013年，2014年計劃用地減少6萬余畝，減幅達20%。土地資源的稀缺，使“大城市”的土地日益寶貴。2015年上半年，濟南市土地成交總額225億元，土地均價上漲，較去年同期升高18.6%。與此同時，濟南市的存量商品房僅為20個月的銷售量，大力建設(shè)商品房仍為當?shù)卣氖滓x擇。如此一來，并未給以公租房為主的保障房建設(shè)在濟南市留下太大的建設(shè)空間。

事實上，“十二五”規(guī)劃期間中央指定給山東的保障房建設(shè)任務(wù)，山東已超額完成。

在“十三五”規(guī)劃出臺之前的這段時間內(nèi)，濟南正排隊等待公租房的8000余人，及山東省內(nèi)數(shù)目更大的住房困難群體，唯有選擇繼續(xù)等待。

決策不能一刀切

在業(yè)內(nèi)很多學(xué)者看來，山東省在保障房項目方面的住房矛盾存在必然性。在“十二五”規(guī)劃出臺之前，房地產(chǎn)市場如火如荼，經(jīng)歷了所謂“黃金十年”。一線和二線城市在大拆大建后煥發(fā)新顏。與此同時，在快速飆升的土地價格和商品房價格面前，很多中低收入群體失去了消費能力。

為保障這一群體的住房，2011年政府開始出臺措施給予各地政府強制性的指標，著名的“3600萬套”即于此時出臺：在“十二五”期間，將建設(shè)3600萬套保障房，使全國保障性住房覆蓋面達到20%左右，并將建設(shè)指標下派到各省市。

四年多的時間過去后，曾經(jīng)被寄予厚望的政策卻受到詬病。在這期間，各地均按計劃甚至超額完成了指標，但外來人口流入城市的速度和數(shù)量與大城市保障房的建設(shè)速度和數(shù)量卻并未成正比。

造成這種狀況的主要原因是，建設(shè)指標由中央根據(jù)各地的經(jīng)濟發(fā)展狀況和人口數(shù)量指定，保障房的建設(shè)在一些實踐中從民生工程演變成了政績工程。

張宗坪認為，根據(jù)國際經(jīng)驗，確定保障房覆蓋范圍很重要，只有確定需求邊界，才能評估供給缺口并由此確定新的規(guī)模。這需要對城市家庭的收入情況、現(xiàn)有住房條件、存量房結(jié)構(gòu)進行統(tǒng)一的摸底，以形成初始的決策信息。但是中國的保障房建設(shè)是層層下任務(wù)，很多地方缺乏對本地情況的摸底調(diào)查，容易形成錯位。

2015年是“十二五”規(guī)劃的收官之年，因此多位學(xué)者建議，在“十三五”規(guī)劃中，保障房建設(shè)方面，制定政策需因地制宜，全國甚至全省均不能“一刀切”。

對于保障房項目中的公租房現(xiàn)存的匹配度低、空置率高等問題，提高周邊的公共服務(wù)水平，并完善配套設(shè)施以吸引住戶則是首要任務(wù)。

在國外很多保障房體系較發(fā)達的國家，公共服務(wù)、配套設(shè)施的問題早已解決，入住率自然不成問題。如在美國，保障房全部建在商品房中，不會為公租房或廉租房建立單獨的小區(qū)，因此租住保障房的人所享用的公共設(shè)施和配套服務(wù)與入住同一社區(qū)商品房的人完全一致。在財政投入方面，主要采用資金補貼的方式，政府補貼市場房租和低價房租之間的差價，不會讓開發(fā)商吃虧。

在新加坡，幾乎每個保障房社區(qū)都有小販中心、餐廳和停車場。據(jù)新加坡建屋發(fā)展局統(tǒng)計，該局在過去50年里建造了1.66萬個商業(yè)和餐飲設(shè)施，223個市場和餐飲中心，其他設(shè)施還包括30多座體育館和72個市政公園和花園，基本上每個社區(qū)的購物和餐飲都在幾分鐘路程內(nèi)，非常方便。

上述國家中，保障房的融資渠道均偏多元，并非由政府大包大攬，因此政府財政能夠更好地為租住保障房的群體提供公共服務(wù)。

向服務(wù)型財政演變

據(jù)了解，山東省會繼續(xù)籌建保障房，只不過政府不再直接投資建設(shè)。張宗坪分析認為，山東省政府財政“停建”保障房的替代措施應(yīng)該是引進新的投資主體，比如社會資本。

從這一角度來看，重慶模式也許值得借鑒。

2011年，重慶建設(shè)了4000萬平方米的公租房，占用了6萬畝土地。這項工程在土地出讓金方面讓政府少收入近1000億元，同時政府還需額外投入約1000億元建設(shè)資金。但這筆資金主要是通過承建主體進行社會融資，包括銀行貸款、企業(yè)債券公租房信托及保險基金等方式籌得。

此外，在2015年夏季達沃斯論壇上，財政部出臺了五大措施穩(wěn)增長，其中一項為加快推廣PPP模式。許多西方發(fā)達國家，例如英國、美國、加拿大、澳大利亞、德國、瑞典等，已經(jīng)在公共住房領(lǐng)域運用PPP模式，且收效明顯。

1999年英國將PPP模式應(yīng)用于宜居住房項目中。研究表明，在項目經(jīng)濟性上，PPP模式能夠以合理的支付水平和有效的方式實現(xiàn)公共部門的社會住房投資目的，通過合理分擔風(fēng)險提高資金價值。

在住房保障供給方面，英國強調(diào)政府對于住房供給的主導(dǎo)作用。英國保障性住房實施主要依靠社會住房基金（SHG）和各地方政府的規(guī)劃政策。SHG從各類住房公司獲得資金，然后將資金分配給非營利性機構(gòu)。而在高房價地區(qū)，政府也鼓勵采用共有產(chǎn)權(quán)開辟新的PPP合作模式。如此一來，私營機構(gòu)可以為保障性項目提供資本金，解決政府的資金瓶頸。

與此同時，從建設(shè)型財政轉(zhuǎn)為服務(wù)型財政是中國財政制度改革的一個方向。

在保障房項目上的具體表現(xiàn)是，政府通過對房產(chǎn)擁有者進行財政補貼，從而為住房困難群體解決租房問題。這被很多學(xué)者認為是用財政資金購買服務(wù)的一種方式。

同時，居民可以將手中的舊房、空閑的二套房在房地產(chǎn)市場進行流轉(zhuǎn)，通過多種渠道為公眾提供多層次、多水平的商品，人們再根據(jù)不同的消費需求和消費水平，以匹配度為原則進行消費。

此外，對老房子可通過改善小區(qū)環(huán)境等措施來提高其吸引力，而作為成熟小區(qū)，老房子周邊的公共服務(wù)會相對完善，如果政府給予適度的財政補貼則將在一定程度上改善房地產(chǎn)市場現(xiàn)存的供給結(jié)構(gòu)單一、供需矛盾明顯的特點，也將改變低收入階層所需房產(chǎn)不足，高收入階層的則相對剩余的狀況。

采取這種方式的財政支出還遠低于新建保障性住房的支出，可以緩解政府的財政壓力。

對于“十三五”規(guī)劃中具體將對保障房項目如何決策不得而知。而在這個領(lǐng)域中國目前還沒有較成功的試點或案例，唯有在借鑒他山之石基礎(chǔ)上繼續(xù)摸著石頭過河。