1914年5月1日,新修訂的《中華民國約法》頒布,民國體制改回總統(tǒng)制,大總統(tǒng)獲得最充分授權(quán),這標(biāo)志著先前幾年政治困境終于獲得解決。
《中華民國約法》共10章68條,廢止了孫中山革命黨人視為生命的《臨時約法》,大總統(tǒng)權(quán)力近乎“獨裁元首”,因而這部法律后來又被視為“袁記約法”。
《約法》第三章為《大總統(tǒng)》,以15條篇幅劃定大總統(tǒng)權(quán)力邊界。大總統(tǒng)享有巨大權(quán)力,在緊急事務(wù)處理上不再受制于議會,更不受行政權(quán)力束縛,比如國務(wù)員副署。約法充分授權(quán)是對的,合乎那時政治實際。畢竟中國剛從帝制中走出,一個強有力的中央政府,是國內(nèi)外的共同期待。
中央行政結(jié)構(gòu)也有巨大調(diào)整,不再設(shè)國務(wù)院,不再任命總理,中央行政一元化,“行政以大總統(tǒng)為首長,置國務(wù)卿一人贊襄之”,另設(shè)外交、內(nèi)務(wù)、財政、陸軍、海軍、司法、教育、農(nóng)商、交通等各部。國務(wù)卿、各部總長,均從屬于大總統(tǒng)。顯而易見,這套行政系統(tǒng)模仿美國總統(tǒng)制,也是孫中山在南京臨時政府時代實行過的體制。這個制度保證了大總統(tǒng)行政權(quán)力至上。在大總統(tǒng)權(quán)力來源合法前提下,充分授權(quán)有助于提升行政效率。從這個意義上說,《中華民國約法》方向正確,大致可行。所謂“袁記約法”云,是從后來帝制自為反推的說辭,并不是當(dāng)時的共識。
《中華民國約法》重新規(guī)范政治架構(gòu),引起一連串制度調(diào)整。其中一個最急切的法律案,就是怎樣修正《大總統(tǒng)選舉法》。
《大總統(tǒng)選舉法》是國會之前正式通過,與其相配套的是《中華民國臨時約法》?,F(xiàn)在《臨時約法》被《中華民國約法》取代了,兩者差別很大,如不對《大總統(tǒng)選舉法》盡快修正,憲政危機將隨時爆發(fā)。
現(xiàn)行大總統(tǒng)選舉法所載選舉機關(guān),明定為參眾兩院。此項規(guī)定在《中華民國約法》實施前固然沒有問題,然新約法并不存在參眾兩院,將來究竟應(yīng)該由哪個機關(guān)擔(dān)當(dāng)大總統(tǒng)選舉責(zé)任,確實需要新的法律依據(jù)。
此外,依現(xiàn)行大總統(tǒng)選舉法,當(dāng)大總統(tǒng)、副總統(tǒng)同時缺位時,應(yīng)由國務(wù)院攝行職權(quán),然依新約法,中央政府不再設(shè)國務(wù)院。假如出現(xiàn)大總統(tǒng)、副總統(tǒng)同時缺位,攝行職務(wù)面臨法律困難。
新約法還規(guī)定,大總統(tǒng)因故去職或不能視事時,副總統(tǒng)代行其職權(quán);而原大總統(tǒng)選舉法規(guī)定大總統(tǒng)缺位時,由副總統(tǒng)繼任至本任大總統(tǒng)任滿之日止;大總統(tǒng)因故不能執(zhí)行職務(wù)時,以副總統(tǒng)代理之;“副總統(tǒng)同時缺位時,由國務(wù)院攝行其職務(wù),同時國會議員于三個月內(nèi)自行集會,組織總統(tǒng)選舉會,行次任大總統(tǒng)之選舉”。據(jù)此,法律專家認為這兩個法律不吻合,“循后法取消前法之例,不無疑義可言。惟此項選舉法既為國家根本大法之一,而聽其與憲法效力相等之新約法矛盾若此,非特易混淆國人之觀聽,抑且大乖立法之體裁?!?/p>
現(xiàn)行大總統(tǒng)選舉法“附則”還規(guī)定,“大總統(tǒng)之職權(quán)在憲法未制定以前,暫依《臨時約法》關(guān)于臨時大總統(tǒng)之規(guī)定?!爆F(xiàn)在,《臨時約法》因新約法而廢止,則選舉法所謂“暫依”已無所依。如認大總統(tǒng)選舉法“附則”有效,則新約法將為此項附則所束縛。殊不知,新約法大總統(tǒng)職權(quán)與《臨時約法》臨時大總統(tǒng)職權(quán),范圍廣狹懸殊不可同日而語。若對新約法之大總統(tǒng),強執(zhí)《臨時約法》臨時大總統(tǒng)之職權(quán)以相繩,實失鞏固國基統(tǒng)一國權(quán)之本旨。
大總統(tǒng)選舉法必須修訂,使之與新約法相吻合。這是新約法公布后法律專家的一致看法,于是約法會議部分議員梁士詒等提出修正《大總統(tǒng)選舉法》建議:“如欲維持國本,鎮(zhèn)定人心,所有大總統(tǒng)選舉法,應(yīng)由大總統(tǒng)迅速咨交約法會議,聲明該法與現(xiàn)行新約法抵觸之點,及事實方面萬難實行之理由,由約法會議將大總統(tǒng)選舉法修正,分別起草議決,務(wù)使與現(xiàn)行約法適合,吾國國情相宜,斯則民國無疆之福也?!?/p>
據(jù)《約法會議組織條例》,約法會議有權(quán)增修《約法》及其附屬法律。8月18日,參政院代行立法院議決,接納梁士詒等建議,提請大總統(tǒng)轉(zhuǎn)咨約法會議增修《大總統(tǒng)選舉法》。
8月26日、9月7日、12月25日和28日,約法會議數(shù)度開會研議,通過《修正大總統(tǒng)選舉法》,咨由大總統(tǒng)1914年12月29日公布施行。
《修正大總統(tǒng)選舉法》是袁世凱時代一部重要法律,一方面表明袁世凱的威望達到歷史頂點,簡直就是中國的大救星,穩(wěn)定了國內(nèi)外對中國的預(yù)期;另一方面,此法無視共和體制基本原則,過分授權(quán)引發(fā)各界質(zhì)疑,袁世凱的威望由此開始下滑。
按照1913年國會制定的大總統(tǒng)選舉法,民國大總統(tǒng)由國會選舉,任期五年,得連選連任一次。從各國憲政實踐看,五年任期不算短了,而且還可以連選連任一次。10年時間,大總統(tǒng)如果要做什么事也就做成了;大總統(tǒng)如不準備做什么事,就是給他20年,也還是做不成。
修正后的選舉法被視為袁世凱走向獨裁的轉(zhuǎn)折點,主要是因為這個修正案將袁世凱視為民國不可離開的救星,因而無限期延長總統(tǒng)任期,并讓總統(tǒng)有挑選繼任者的權(quán)力,甚至將嘉禾金簡、金匱石室“家天下”的東西堂而皇之列入選舉法,從而讓那些真誠擁戴袁世凱的人都不太好意思。
正在美國讀書的胡適在報紙發(fā)文說,“按照現(xiàn)行憲法,可以保險地說,除凱撒和沙皇之外,中華共和國總統(tǒng)所擁有之權(quán)力,要比世界上其他任何一個統(tǒng)治者大得多?!薄耙来藨椃?,總統(tǒng)代表國家,有權(quán)召集和解散立法院,有權(quán)在立法院提議立法和提呈預(yù)算,有權(quán)簽署法律,有權(quán)頒布相當(dāng)于國家法律之法令,有權(quán)宣布締和,有權(quán)任免文武官員,有權(quán)赦免或減刑,總統(tǒng)還兼任陸軍和海軍之總司令,總統(tǒng)還有權(quán)接見各國大使和大臣,有權(quán)與外國簽訂條約?!卑凑者@個法律,總統(tǒng)可以終生連任,且有資格提名總統(tǒng)繼任人,他可以合法提名他兒子或?qū)O子為總統(tǒng)候選人。甚至當(dāng)選舉會認為總統(tǒng)應(yīng)繼續(xù)留任時,可以停止選舉,讓大總統(tǒng)繼續(xù)任職。這些奇怪規(guī)定讓在共和體制下成長起來的胡適極端困惑:在這張長長的政府權(quán)力單上,一個君主頭銜還能在其上再添加些什么呢?
國內(nèi)主流輿論并不這樣認為。他們認為民國需要一個強勢領(lǐng)導(dǎo)人,需要賦予前所未有的權(quán)力:“現(xiàn)在中國最要之事為安定人心。欲安定人心,必須有強有力之政府。政府強否,全在總統(tǒng)得人?!比藗儜c幸新法給中國帶來了一個穩(wěn)定預(yù)期:
大總統(tǒng)任期十年連任,使賢者在位施政濟民,十年休養(yǎng),十年教育,福國利民,可以預(yù)卜。此可慶祝者一。
大總統(tǒng)之更替,以推薦為原則,石室秘藏,舜薦于天……即可免兵火之相橫。此可慶祝者二。
國事萬端,變遷叵測。參政院議決可留政治家連任,茍攖危機之變,可省選舉之勞。此可慶祝者三。
綜覽選舉法,其精微點在選舉范圍不廣,吾等小民弗能受累,雖與各邦法制不盡相合。揆之中華國勢,乃為適當(dāng),誠可謂開東方共和之先例,亦國家郅治之隆儀也。國有良法,民可慰心。是不可以不祝。(《慶祝總統(tǒng)選舉法會之籌備》,《申報》1915年1月11日)
袁世凱確為民初國內(nèi)外屬望最殷政治家,“非袁莫屬”并不是信口開河。但共和憲政對權(quán)力約束并不考慮政治家品格、人性,而是以“總統(tǒng)總是不可信”為立法出發(fā)點。從這個觀點回望修正大總統(tǒng)選舉法,無疑是一個敗筆。
作為后起的共和國,中國當(dāng)然不必亦步亦趨模仿西方憲法,西方憲法本身也是因國而異?!拔覈詫V普w一變而為共和,以總統(tǒng)為一國元首,選舉法關(guān)系極為重大,稽諸往古既無成法可循,博采外國,又以情形各別,不適于用。民國成立伊始,雖定有此項選舉法。按諸中華國性時勢,亦未免多所窒礙。故大總統(tǒng)斟酌情理加以修改,以期盡善盡美,于民國前途幸福,殊難限量?!保ā哆x舉法慶祝會紀事》,《申報》1915年3月1日)
依據(jù)國性對源自西方的共和體制進行調(diào)整是對的,“中外共和情形不同,其點何在?蓋外國草昧未開,先有理論然后有事實,故選舉總統(tǒng)具有條理。其選舉法先從理論入手。若我國則不然,強我國以效法外國,實不能合乎現(xiàn)勢,非有事實經(jīng)驗,殊難得其完善。此吾國現(xiàn)在總統(tǒng)選舉法不取三年、七年制,而必以十年為期,由總統(tǒng)預(yù)定三人藏之金匱石室,以期與吾國現(xiàn)勢不相背謬。此實從經(jīng)驗一方面入手也?!保ā哆x舉法慶祝會紀事》,《申報》1915年3月1日)
適度調(diào)適總要有個限度,總不能違背共和原則,如將大總統(tǒng)權(quán)力等同于“家天下”皇帝,那么革命還有什么意義,誰能保證袁姓皇帝一定強于愛新覺羅?當(dāng)這個權(quán)力至上的大總統(tǒng)倒行逆施時,還有什么辦法可以約束?
頭腦稍微清醒的都承認這個選舉法確有問題,貌似將大總統(tǒng)捧到“瓊樓最高層”,實際上埋下了動蕩的種子,“中外報紙紛紛評論,歐美、日本學(xué)者見其與當(dāng)世各共和國之選舉法,無一相同,竊竊然相與詫怪”。
好在正如梁啟超判斷,袁世凱已是民國大總統(tǒng),這個法律第一次發(fā)揮作用還在10年后?!捌埵旰蠖袊聞菀蝗缃袢?,則此法可謂十年后之良法也;茍中國事勢永久皆如今日,則此法可謂永久之良法也。夫本法之關(guān)鍵,果何在耶?大總統(tǒng)之任期及其滿期連任之程序,雖極重要,然猶是人人心目中所同喻,非甚難解決之問題也。本法所期之最大效果,乃在第十一條、十二條所規(guī)定現(xiàn)大總統(tǒng)有事故時其所推薦之三人者任選舉一人繼其職,而全國軍隊乃至其他各方面人物之有政治上勢力者,皆能戟戟就范,一如其舊,如是然后本法之精神得以貫徹矣。夫如是則本法豈惟今日之良法而已,雖謂十年以后之良法,謂永久之良法,誰曰不宜?”(《讀中華民國大總統(tǒng)選舉法》,《飲冰室合集》文集之三十,59頁)
從專制向共和轉(zhuǎn)軌,往往伴隨著軍人專權(quán)。軍事強人利用威權(quán)體制可以將國家?guī)蛘婀埠?,也可能將國家拖入長久軍事獨裁的境地。人們給袁世凱充分授權(quán),希望當(dāng)然是前者,可惜袁世凱辜負了人們的期待。
作者為社科院近代史所研究員