通往獨裁之路

1914年5月1日，新修訂的《中華民國約法》頒布，民國體制改回總統(tǒng)制，大總統(tǒng)獲得最充分授權(quán)，這標(biāo)志著先前幾年政治困境終于獲得解決。

“獨裁元首”

《中華民國約法》共10章68條，廢止了孫中山革命黨人視為生命的《臨時約法》，大總統(tǒng)權(quán)力近乎“獨裁元首”，因而這部法律后來又被視為“袁記約法”。

《約法》第三章為《大總統(tǒng)》，以15條篇幅劃定大總統(tǒng)權(quán)力邊界。大總統(tǒng)享有巨大權(quán)力，在緊急事務(wù)處理上不再受制于議會，更不受行政權(quán)力束縛，比如國務(wù)員副署。約法充分授權(quán)是對的，合乎那時政治實際。畢竟中國剛從帝制中走出，一個強有力的中央政府，是國內(nèi)外的共同期待。

中央行政結(jié)構(gòu)也有巨大調(diào)整，不再設(shè)國務(wù)院，不再任命總理，中央行政一元化，“行政以大總統(tǒng)為首長，置國務(wù)卿一人贊襄之”，另設(shè)外交、內(nèi)務(wù)、財政、陸軍、海軍、司法、教育、農(nóng)商、交通等各部。國務(wù)卿、各部總長，均從屬于大總統(tǒng)。顯而易見，這套行政系統(tǒng)模仿美國總統(tǒng)制，也是孫中山在南京臨時政府時代實行過的體制。這個制度保證了大總統(tǒng)行政權(quán)力至上。在大總統(tǒng)權(quán)力來源合法前提下，充分授權(quán)有助于提升行政效率。從這個意義上說，《中華民國約法》方向正確，大致可行。所謂“袁記約法”云，是從后來帝制自為反推的說辭，并不是當(dāng)時的共識。

穩(wěn)定預(yù)期

《中華民國約法》重新規(guī)范政治架構(gòu)，引起一連串制度調(diào)整。其中一個最急切的法律案，就是怎樣修正《大總統(tǒng)選舉法》。

《大總統(tǒng)選舉法》是國會之前正式通過，與其相配套的是《中華民國臨時約法》?，F(xiàn)在《臨時約法》被《中華民國約法》取代了，兩者差別很大，如不對《大總統(tǒng)選舉法》盡快修正，憲政危機將隨時爆發(fā)。

現(xiàn)行大總統(tǒng)選舉法所載選舉機關(guān)，明定為參眾兩院。此項規(guī)定在《中華民國約法》實施前固然沒有問題，然新約法并不存在參眾兩院，將來究竟應(yīng)該由哪個機關(guān)擔(dān)當(dāng)大總統(tǒng)選舉責(zé)任，確實需要新的法律依據(jù)。

此外，依現(xiàn)行大總統(tǒng)選舉法，當(dāng)大總統(tǒng)、副總統(tǒng)同時缺位時，應(yīng)由國務(wù)院攝行職權(quán)，然依新約法，中央政府不再設(shè)國務(wù)院。假如出現(xiàn)大總統(tǒng)、副總統(tǒng)同時缺位，攝行職務(wù)面臨法律困難。

新約法還規(guī)定，大總統(tǒng)因故去職或不能視事時，副總統(tǒng)代行其職權(quán)；而原大總統(tǒng)選舉法規(guī)定大總統(tǒng)缺位時，由副總統(tǒng)繼任至本任大總統(tǒng)任滿之日止；大總統(tǒng)因故不能執(zhí)行職務(wù)時，以副總統(tǒng)代理之；“副總統(tǒng)同時缺位時，由國務(wù)院攝行其職務(wù)，同時國會議員于三個月內(nèi)自行集會，組織總統(tǒng)選舉會，行次任大總統(tǒng)之選舉”。據(jù)此，法律專家認為這兩個法律不吻合，“循后法取消前法之例，不無疑義可言。惟此項選舉法既為國家根本大法之一，而聽其與憲法效力相等之新約法矛盾若此，非特易混淆國人之觀聽，抑且大乖立法之體裁?！?/p>

現(xiàn)行大總統(tǒng)選舉法“附則”還規(guī)定，“大總統(tǒng)之職權(quán)在憲法未制定以前，暫依《臨時約法》關(guān)于臨時大總統(tǒng)之規(guī)定?！爆F(xiàn)在，《臨時約法》因新約法而廢止，則選舉法所謂“暫依”已無所依。如認大總統(tǒng)選舉法“附則”有效，則新約法將為此項附則所束縛。殊不知，新約法大總統(tǒng)職權(quán)與《臨時約法》臨時大總統(tǒng)職權(quán)，范圍廣狹懸殊不可同日而語。若對新約法之大總統(tǒng)，強執(zhí)《臨時約法》臨時大總統(tǒng)之職權(quán)以相繩，實失鞏固國基統(tǒng)一國權(quán)之本旨。

大總統(tǒng)選舉法必須修訂，使之與新約法相吻合。這是新約法公布后法律專家的一致看法，于是約法會議部分議員梁士詒等提出修正《大總統(tǒng)選舉法》建議：“如欲維持國本，鎮(zhèn)定人心，所有大總統(tǒng)選舉法，應(yīng)由大總統(tǒng)迅速咨交約法會議，聲明該法與現(xiàn)行新約法抵觸之點，及事實方面萬難實行之理由，由約法會議將大總統(tǒng)選舉法修正，分別起草議決，務(wù)使與現(xiàn)行約法適合，吾國國情相宜，斯則民國無疆之福也?！?/p>

據(jù)《約法會議組織條例》，約法會議有權(quán)增修《約法》及其附屬法律。8月18日，參政院代行立法院議決，接納梁士詒等建議，提請大總統(tǒng)轉(zhuǎn)咨約法會議增修《大總統(tǒng)選舉法》。

8月26日、9月7日、12月25日和28日，約法會議數(shù)度開會研議，通過《修正大總統(tǒng)選舉法》，咨由大總統(tǒng)1914年12月29日公布施行。

《修正大總統(tǒng)選舉法》是袁世凱時代一部重要法律，一方面表明袁世凱的威望達到歷史頂點，簡直就是中國的大救星，穩(wěn)定了國內(nèi)外對中國的預(yù)期；另一方面，此法無視共和體制基本原則，過分授權(quán)引發(fā)各界質(zhì)疑，袁世凱的威望由此開始下滑。

快到瓊樓最高層

按照1913年國會制定的大總統(tǒng)選舉法，民國大總統(tǒng)由國會選舉，任期五年，得連選連任一次。從各國憲政實踐看，五年任期不算短了，而且還可以連選連任一次。10年時間，大總統(tǒng)如果要做什么事也就做成了；大總統(tǒng)如不準備做什么事，就是給他20年，也還是做不成。

修正后的選舉法被視為袁世凱走向獨裁的轉(zhuǎn)折點，主要是因為這個修正案將袁世凱視為民國不可離開的救星，因而無限期延長總統(tǒng)任期，并讓總統(tǒng)有挑選繼任者的權(quán)力，甚至將嘉禾金簡、金匱石室“家天下”的東西堂而皇之列入選舉法，從而讓那些真誠擁戴袁世凱的人都不太好意思。

正在美國讀書的胡適在報紙發(fā)文說，“按照現(xiàn)行憲法，可以保險地說，除凱撒和沙皇之外，中華共和國總統(tǒng)所擁有之權(quán)力，要比世界上其他任何一個統(tǒng)治者大得多?！薄耙来藨椃?，總統(tǒng)代表國家，有權(quán)召集和解散立法院，有權(quán)在立法院提議立法和提呈預(yù)算，有權(quán)簽署法律，有權(quán)頒布相當(dāng)于國家法律之法令，有權(quán)宣布締和，有權(quán)任免文武官員，有權(quán)赦免或減刑，總統(tǒng)還兼任陸軍和海軍之總司令，總統(tǒng)還有權(quán)接見各國大使和大臣，有權(quán)與外國簽訂條約?！卑凑者@個法律，總統(tǒng)可以終生連任，且有資格提名總統(tǒng)繼任人，他可以合法提名他兒子或?qū)O子為總統(tǒng)候選人。甚至當(dāng)選舉會認為總統(tǒng)應(yīng)繼續(xù)留任時，可以停止選舉，讓大總統(tǒng)繼續(xù)任職。這些奇怪規(guī)定讓在共和體制下成長起來的胡適極端困惑：在這張長長的政府權(quán)力單上，一個君主頭銜還能在其上再添加些什么呢？

國內(nèi)主流輿論并不這樣認為。他們認為民國需要一個強勢領(lǐng)導(dǎo)人，需要賦予前所未有的權(quán)力：“現(xiàn)在中國最要之事為安定人心。欲安定人心，必須有強有力之政府。政府強否，全在總統(tǒng)得人?！比藗儜c幸新法給中國帶來了一個穩(wěn)定預(yù)期：

大總統(tǒng)任期十年連任，使賢者在位施政濟民，十年休養(yǎng)，十年教育，福國利民，可以預(yù)卜。此可慶祝者一。

大總統(tǒng)之更替，以推薦為原則，石室秘藏，舜薦于天……即可免兵火之相橫。此可慶祝者二。

國事萬端，變遷叵測。參政院議決可留政治家連任，茍攖危機之變，可省選舉之勞。此可慶祝者三。

綜覽選舉法，其精微點在選舉范圍不廣，吾等小民弗能受累，雖與各邦法制不盡相合。揆之中華國勢，乃為適當(dāng)，誠可謂開東方共和之先例，亦國家郅治之隆儀也。國有良法，民可慰心。是不可以不祝。（《慶祝總統(tǒng)選舉法會之籌備》，《申報》1915年1月11日）

袁世凱確為民初國內(nèi)外屬望最殷政治家，“非袁莫屬”并不是信口開河。但共和憲政對權(quán)力約束并不考慮政治家品格、人性，而是以“總統(tǒng)總是不可信”為立法出發(fā)點。從這個觀點回望修正大總統(tǒng)選舉法，無疑是一個敗筆。

作為后起的共和國，中國當(dāng)然不必亦步亦趨模仿西方憲法，西方憲法本身也是因國而異?！拔覈詫Ｖ普w一變而為共和，以總統(tǒng)為一國元首，選舉法關(guān)系極為重大，稽諸往古既無成法可循，博采外國，又以情形各別，不適于用。民國成立伊始，雖定有此項選舉法。按諸中華國性時勢，亦未免多所窒礙。故大總統(tǒng)斟酌情理加以修改，以期盡善盡美，于民國前途幸福，殊難限量?！保ā哆x舉法慶祝會紀事》，《申報》1915年3月1日）

依據(jù)國性對源自西方的共和體制進行調(diào)整是對的，“中外共和情形不同，其點何在？蓋外國草昧未開，先有理論然后有事實，故選舉總統(tǒng)具有條理。其選舉法先從理論入手。若我國則不然，強我國以效法外國，實不能合乎現(xiàn)勢，非有事實經(jīng)驗，殊難得其完善。此吾國現(xiàn)在總統(tǒng)選舉法不取三年、七年制，而必以十年為期，由總統(tǒng)預(yù)定三人藏之金匱石室，以期與吾國現(xiàn)勢不相背謬。此實從經(jīng)驗一方面入手也?！保ā哆x舉法慶祝會紀事》，《申報》1915年3月1日）

適度調(diào)適總要有個限度，總不能違背共和原則，如將大總統(tǒng)權(quán)力等同于“家天下”皇帝，那么革命還有什么意義，誰能保證袁姓皇帝一定強于愛新覺羅？當(dāng)這個權(quán)力至上的大總統(tǒng)倒行逆施時，還有什么辦法可以約束？

頭腦稍微清醒的都承認這個選舉法確有問題，貌似將大總統(tǒng)捧到“瓊樓最高層”，實際上埋下了動蕩的種子，“中外報紙紛紛評論，歐美、日本學(xué)者見其與當(dāng)世各共和國之選舉法，無一相同，竊竊然相與詫怪”。

好在正如梁啟超判斷，袁世凱已是民國大總統(tǒng)，這個法律第一次發(fā)揮作用還在10年后?！捌埵旰蠖袊聞菀蝗缃袢?，則此法可謂十年后之良法也；茍中國事勢永久皆如今日，則此法可謂永久之良法也。夫本法之關(guān)鍵，果何在耶？大總統(tǒng)之任期及其滿期連任之程序，雖極重要，然猶是人人心目中所同喻，非甚難解決之問題也。本法所期之最大效果，乃在第十一條、十二條所規(guī)定現(xiàn)大總統(tǒng)有事故時其所推薦之三人者任選舉一人繼其職，而全國軍隊乃至其他各方面人物之有政治上勢力者，皆能戟戟就范，一如其舊，如是然后本法之精神得以貫徹矣。夫如是則本法豈惟今日之良法而已，雖謂十年以后之良法，謂永久之良法，誰曰不宜？”（《讀中華民國大總統(tǒng)選舉法》，《飲冰室合集》文集之三十，59頁）

從專制向共和轉(zhuǎn)軌，往往伴隨著軍人專權(quán)。軍事強人利用威權(quán)體制可以將國家?guī)蛘婀埠?，也可能將國家拖入長久軍事獨裁的境地。人們給袁世凱充分授權(quán)，希望當(dāng)然是前者，可惜袁世凱辜負了人們的期待。

作者為社科院近代史所研究員