公立高校國有資產(chǎn)管理的問題分析與制度設(shè)計

張清

摘 要：公立高校國有資產(chǎn)是社會資產(chǎn)的重要組成部分，是高校生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。當前我國高校資產(chǎn)管理中存在管理不規(guī)范、資產(chǎn)質(zhì)量不高等問題，可能會導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失，制約高校實現(xiàn)其教學(xué)與科研的組織目標。高校的國有資產(chǎn)管理要從靜態(tài)的“賬、卡、物”的物化管理轉(zhuǎn)變到動態(tài)的“成本、效益”的價值化管理，用最少的資本投入獲得最大的經(jīng)濟效益和社會效益，促進教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展。

關(guān)鍵詞：公立高校；國有資產(chǎn)管理；制度設(shè)計

中圖分類號：G647 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9170（2015）03-0075-04

改革開放以來，“科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”的發(fā)展理念不斷深入人心，特別是“科教興國”戰(zhàn)略思想的提出，進一步推動了國家和社會在科學(xué)教育領(lǐng)域的投資。高等學(xué)校作為科技研發(fā)與人才培養(yǎng)的重要陣地，獲得了國家的大量資產(chǎn)投入，如今，在“產(chǎn)-學(xué)-研”一體化發(fā)展戰(zhàn)略的指引下，公立高校己經(jīng)形成相當可觀的資產(chǎn)規(guī)模。然而由于種種原因，高校國有資產(chǎn)管理過程中仍存在著許多問題，不僅嚴重影響到高?？蒲信c教學(xué)的可持續(xù)發(fā)展，同時也成為國有資產(chǎn)流失的重要風險領(lǐng)域。在此背景下，明確高校國有資產(chǎn)的經(jīng)濟屬性，界定各方權(quán)益，建立健全完善的管理體制是一個急需解決的重要問題。

一、基本概念解析

（一）公立高等學(xué)校

根據(jù)《中華人民共和國教育法》第25條規(guī)定：國家舉辦學(xué)校及其他教育機構(gòu)，國家鼓勵企事業(yè)組織、社會團體、其他社會組織及公民個人依法舉辦學(xué)校及其他教育機構(gòu)。任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機構(gòu)。通常情況下，高等學(xué)校被認為是帶有社會服務(wù)性的非營利組織，根據(jù)其資產(chǎn)來源的不同，又可以細分為公立高校和私立高校兩類。

本文所指的是公立高校，即由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦，通過培養(yǎng)高層次人才，進行科學(xué)探索與知識創(chuàng)新，從而履行社會服務(wù)職能的非營利性組織。政府投資國有資產(chǎn)用于人才培養(yǎng)、科研創(chuàng)新正是公共財政“取之于民、用之于民”的體現(xiàn)。所以，高?！皣匈Y產(chǎn)活動應(yīng)當堅持資產(chǎn)管理與財務(wù)管理、實物管理與價值管理相結(jié)合的原則”[1]，應(yīng)當與資產(chǎn)投入的最初價值相吻合，國有資產(chǎn)的配置、使用和資產(chǎn)管理制度的制定都應(yīng)以實現(xiàn)高校價值為根本，與高校整體戰(zhàn)略和使命定位相匹配，促進現(xiàn)代大學(xué)目標的實現(xiàn)。

（二）國有資產(chǎn)和高校國有資產(chǎn)

國有資產(chǎn)是指國家以各種形式及其收益、財政撥款、接受饋贈、憑借國家權(quán)力取得，或依據(jù)法律認定的，并能以貨幣計量的各種經(jīng)濟資源的總和。國有資產(chǎn)所有權(quán)屬于全體人民，由國家權(quán)力機構(gòu)代表人民行使所有權(quán)。[2]行政事業(yè)性國有資產(chǎn)與經(jīng)營性國有資產(chǎn)、資源性國有資產(chǎn)、金融性國有資產(chǎn)四個層面共同構(gòu)成了我國國有資產(chǎn)的完整體系。[3]

高校國有資產(chǎn)屬于事業(yè)性國有資產(chǎn)，是指高校占有、使用的，依法確認為國家所有，能以貨幣計量的各種經(jīng)濟資源的總成，即事業(yè)單位的國有（公共）財產(chǎn)。具體包括國家撥給高校的資產(chǎn)，高校按照國家規(guī)定運用國有資產(chǎn)組織收入形成的資產(chǎn)以及接受捐贈和其他經(jīng)法律確認為國家所有的資產(chǎn)。高校資產(chǎn)具有不同的類型，只有對其進行合理準確地分類，才能做好資產(chǎn)清估、預(yù)算、管理等后續(xù)工作。根據(jù)表現(xiàn)形式的不同，高校國有資產(chǎn)可分為流動資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)和對外投資等。高校國有資產(chǎn)是整個社會國有資產(chǎn)的一部分，同時具有國有資產(chǎn)的經(jīng)濟屬性和公共屬性。其經(jīng)濟屬性是指國家以出資人的身份要求公立高校通過自身經(jīng)營管理實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。其公共屬性是指國家投資于高校教育科研事業(yè)并非僅僅以贏得經(jīng)濟利潤為目的，而是要從長遠考慮促進社會公共利益的實現(xiàn)。但在實踐中，公立高校在經(jīng)營管理國有資產(chǎn)時常會面臨一些現(xiàn)實問題，如產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜、考核指標模糊、監(jiān)管機制缺失等，都可能會導(dǎo)致高校國有資產(chǎn)管理的弱化。

二、公立高校國有資產(chǎn)管理存在的問題

（一）高校國有資產(chǎn)的規(guī)模與風險

近年來，隨著國有資產(chǎn)投入規(guī)模不斷擴大，公立高校所持有的國有資產(chǎn)也在不斷增加。這一趨勢在高校國有資產(chǎn)絕對值和相對值上都得到了清晰地反映（見圖1）。如圖所示，在2008年至2012年的五年里，整個社會國有資產(chǎn)的固定資產(chǎn)投資有了明顯增加，從2008年的6.4萬億增加到2012年的12.5萬億，幾乎增加了一倍。與此同時，科教類行業(yè)①的國有資產(chǎn)投資從2008年的2.8千億擴大到2012年的5.9千億。

高校國有資產(chǎn)規(guī)模不斷擴大的同時也意味著其影響也在日益擴大，然而，長期以來計劃經(jīng)濟管理模式以及事業(yè)單位管理體制的思維慣性在實際工作中產(chǎn)生了阻礙，如資產(chǎn)規(guī)模核查不清、帳面資產(chǎn)與實際資產(chǎn)之間有時存在較大出入等。一些地方情況尤其突出，有的高校賬實不符的數(shù)額達到幾個億。[4]傳統(tǒng)的單位核算制度在客觀上容易產(chǎn)生“單位本位主義”思想，高校決策都傾向于“手中有糧、心中不慌”的決策思路，利用會計核算制度的各種漏洞擴大本單位的實際資產(chǎn)總量。這類情況的直接后果就是部分國有資產(chǎn)無法在會計賬面上得以反映，進而擺脫監(jiān)管，為國有資產(chǎn)流失甚至是貪腐行為埋下伏筆。

（二）日常經(jīng)營管理不規(guī)范

基于國有資產(chǎn)的雙重屬性以及高校教學(xué)與科研的公益性價值訴求，高校國有資產(chǎn)經(jīng)營與管理的使命也變得相對復(fù)雜。然而，公立高校一直以來缺少對國有資產(chǎn)經(jīng)營管理的關(guān)注，在實際過程中無法像現(xiàn)代公司制度下的經(jīng)濟組織那樣自由、靈活地進行決策和運營。在采購、盤點、增減變動登記管理、定期保養(yǎng)維護、正常有效使用等工作環(huán)節(jié)還存在觀念滯后的情況及制度漏洞。由于日常經(jīng)營管理不規(guī)范，“缺少了固定資產(chǎn)的定期清查盤點制度，長期不對賬、不清點、監(jiān)管不力，賬面反映的固定資產(chǎn)與實物不符，有賬無物、有物無賬的現(xiàn)象較多，固定資產(chǎn)毀損、報廢、調(diào)撥、變賣、轉(zhuǎn)讓時，不按規(guī)定的程序報經(jīng)審批，自行處理，不嚴格履行國家財務(wù)制度規(guī)定的程序，這些都是造成高校資產(chǎn)流失的重要原因”[5]。

（三）資產(chǎn)質(zhì)量不高

資產(chǎn)的價值既體現(xiàn)在其數(shù)量上，也體現(xiàn)在質(zhì)量上，這兩個要素指標缺一不可。目前，高校國有資產(chǎn)管理面臨的一個重要問題是總體資產(chǎn)質(zhì)量不高。資產(chǎn)質(zhì)量的衡量包括兩個方面：一是組織資產(chǎn)配置結(jié)構(gòu)是否科學(xué)合理、匹配組織運行的需要；二是各類資產(chǎn)在組織運行過程中彼此整合得是否高效。從資產(chǎn)配置結(jié)構(gòu)上來講，目前很多高校國有資產(chǎn)配置過多依賴于少數(shù)主要決策者的個人判斷，缺少科學(xué)研究和專業(yè)論證。資產(chǎn)配置不均、閑置浪費嚴重、使用效率低下的情況大量存在，實際經(jīng)營者不能有效運用和進行調(diào)配，“一些高校由于種種原因，房屋長期閑置，導(dǎo)致受損嚴重，造成不必要的經(jīng)濟損失，同時在車輛使用上，一些高校有些車輛每天除了接送通勤外，大量時間閑置在校內(nèi)，車輛的保險費用、維修費用和司機的工資福利等費用卻還在照常開支”[6]。從組織運行過程的角度來看，行政權(quán)力對科學(xué)研究與教學(xué)工作的過度干預(yù)導(dǎo)致“外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行”的情況時有發(fā)生，一些專業(yè)性的科研教學(xué)活動如果想獲得必需的資產(chǎn)投入，必須運用各種辦法打動行政決策者，才有可能有效開展這類活動。由于國有資產(chǎn)無法及時被分配到最為需要的領(lǐng)域中去，從而導(dǎo)致高校國有資產(chǎn)的總體質(zhì)量受到制約。

三、完善制度設(shè)計，促進資產(chǎn)管理的科學(xué)化

高校的國有資產(chǎn)管理要從靜態(tài)的“賬、卡、物”的物化管理轉(zhuǎn)變到動態(tài)的“成本、效益”的價值化管理。在確保資產(chǎn)安全性的基礎(chǔ)上，側(cè)重于資產(chǎn)的優(yōu)化配置和合理流動，從實物管理向效益管理轉(zhuǎn)化，用最少的資本投入獲得最大的經(jīng)濟效益和社會效益，促進教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展。[7]

第一，目標管理與績效考評。國家應(yīng)給高校設(shè)定資產(chǎn)使用目標，并通過建立財務(wù)管理全面評價體系對資產(chǎn)使用情況是否符合目標進行考評，以此構(gòu)建激勵機制，優(yōu)化國家資產(chǎn)下?lián)?。國家?yīng)充分履行出資人職能，明確詳細的資產(chǎn)使用目錄、資金分配說明和目的，國有資產(chǎn)下?lián)鼙壤龖?yīng)依據(jù)高校的資產(chǎn)管理情況和學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量確定，資產(chǎn)管理清晰、具有發(fā)展?jié)摿娃k學(xué)質(zhì)量高的高校可以適當提高撥款比例，違背資產(chǎn)使用目的的高校予以凍結(jié)經(jīng)費，以此激勵高校以培養(yǎng)人才、科研創(chuàng)新為原則建立完善的資產(chǎn)管理體系。

第二，構(gòu)建完整詳細的國有資產(chǎn)管理法律和制度體系。高校要將預(yù)算管理、財務(wù)管理和審計管理進行有機結(jié)合。預(yù)算制定時間與高校學(xué)期計劃安排一致，依據(jù)上學(xué)年的國有資產(chǎn)使用和流動情況，制定本學(xué)年的預(yù)算。加強審計工作，將校內(nèi)審計與國家審計相結(jié)合，若審計結(jié)果有出入的，追究其責任。另外，可以采用民主決策，在現(xiàn)有制度下，建立高校國有資產(chǎn)管理委員會，由主管財政部門、高校業(yè)務(wù)部門、黨委書記、校長、教職工代表、學(xué)生代表組成，履行類似澳大利亞董事會國有資產(chǎn)管理的職能。

第三，賦予各學(xué)院資產(chǎn)管理自主權(quán)。目前高校國有資產(chǎn)主要由財務(wù)部門管理，負責日常監(jiān)督檢查、審核或?qū)徟Y產(chǎn)處置配置等事項，由紀檢部門負責監(jiān)督。應(yīng)將資產(chǎn)的具體管理權(quán)下放至學(xué)院，由學(xué)院制定預(yù)算并進行資產(chǎn)管理，學(xué)校財務(wù)部門統(tǒng)計監(jiān)管，最后由審計部門審核。對于有可能產(chǎn)生的“監(jiān)督難”等問題，可以采取美國賓夕法尼亞大學(xué)的做法，實施單獨賬戶管理，建立一套適合校內(nèi)財務(wù)和資產(chǎn)管理程序的中央管理系統(tǒng)。

第四，對資產(chǎn)進行明確分類。不同類型的資產(chǎn)監(jiān)管側(cè)重點也有所不同，例如，土地類的固定資產(chǎn)要著重研究其增值問題，每年依據(jù)市場價格對土地價格進行評估并記錄。對于大型機器設(shè)備類固定資產(chǎn)著重研究其保值問題，要定期進行檢查維修，由專業(yè)人員操作，每年對折舊率進行評估記錄。對于流動資產(chǎn)，要根據(jù)學(xué)院發(fā)展情況優(yōu)化自查配置。針對專利類無形資產(chǎn)，進行市場估價，并登記備案。對外投資方面，資本市場介入要采取專業(yè)的風險管理方法。

高校國有資產(chǎn)管理不善不僅會導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失，還會衍生一系列的問題，例如“實用主義”、“一手辦學(xué)、一手經(jīng)商”、“學(xué)術(shù)不誠信”等。高校國有資產(chǎn)管理不應(yīng)孤立存在，應(yīng)成為整個管理制度體系的一部分，成為高校實現(xiàn)社會服務(wù)目標的一部分。這樣才能從根本上防止高校本末倒置，避免高校將擴大學(xué)校資本放在首位。

參考文獻：

[1] 財政部令第36號《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》[EB/OL].（2013-03-06）[2014-09-27].http：//www.jsqlj.qov.cn/zwqk/zxqz/zcql/fqzcl/15956.html.

[2] 江文清.高校國有資產(chǎn)經(jīng)營管理論[D].成都：四川大學(xué)，2004.

[3] 譚靜.行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理績效評價研究[D].北京：財政部財政科學(xué)研究所，2012.

[4] 李楊.高校資產(chǎn)管理現(xiàn)狀分析及發(fā)展變革[J].中國管理信息化，2013（1）：107-109.

[5] 張云江.新形勢下加強高校資產(chǎn)管理探析[J].河北企業(yè)，2011（12）：23-24.

[6] 馬輝.高校資產(chǎn)管理的主要問題及對策研究[J].價值工程，2012（12）：96.

[7] 趙娜.我國國有高校資產(chǎn)管理問題及對策研究[D].長春：吉林大學(xué)，2011.

責任編校 陳 瑤

Abstract： State-owned assets in public universities are an important part of social assets， and the basis of survival and development of universities. However， their management practice fails to meet some standards and the assets suffer from poor quality， which may lead to the loss of state-owned assets， and restrict universities from achieving their institutional goals of teaching and researching. We should transform its management system from a static objectified management of “accounts， cards and objects” to a dynamic value management of “costs and achievements”. We should try to obtain the biggest economic and social benefits with the least capital investment so as to promote the vigorous development of education.

Key words： public universities； management of state-owned assets； system and practice