論高校公租房管理糾紛解決的法律途徑

謝芳成

(福州大學(xué)基建資產(chǎn)管理處， 福建福州 350116)

?

論高校公租房管理糾紛解決的法律途徑

謝芳成

(福州大學(xué)基建資產(chǎn)管理處， 福建福州 350116)

高校公租房糾紛的類(lèi)型錯(cuò)綜復(fù)雜，但糾紛解決的意義重大，是高校人才政策、公平價(jià)值、良好師德校風(fēng)所不可或缺的。高校公租房的法律關(guān)系以勞動(dòng)法律關(guān)系為前提，以租賃法律關(guān)系為依據(jù)，以人道主義的法律例外為補(bǔ)充。公租房糾紛解決需首先明確租賃合同，以清退前的告知與訴訟前的協(xié)商程序?yàn)榍爸?，以司法?qiáng)制為最后手段。

高校公租房； 管理糾紛； 法律途徑； 法律關(guān)系

高校公租房政策是解決當(dāng)前高校教職工住房緊張局面的重要策略，但由于種種原因，各高校都不同程度存在著公租房糾紛問(wèn)題，其中許多糾紛甚至久拖不決，不僅影響公租房管理的有效展開(kāi)，也關(guān)涉國(guó)有資產(chǎn)管理、高校人才政策等諸多問(wèn)題。雖然《公共租賃住房管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“辦法”)早在2012年就已經(jīng)頒布實(shí)施，但高校公租房既有自身特殊性且明顯區(qū)別于社會(huì)上一般的公共租賃住房[1]，因?yàn)榍罢咧蛔庥诒締挝坏慕搪毠?，而后者則是針對(duì)符合條件的社會(huì)大眾；尤其是后者針對(duì)的是“收入、財(cái)產(chǎn)低于規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)”等“弱勢(shì)”群體，而前者的教職工卻可能是高收入的“引進(jìn)人才”等等，差距可謂云泥之別。正由于存在著如此根本的差別，因此《辦法》難以成為高校公租房管理糾紛解決的參考依據(jù)。所以，當(dāng)高校公租房被非法占有，而其中的特殊性也增加了問(wèn)題解決的復(fù)雜性，仍應(yīng)當(dāng)尋找合適的法律途徑捍衛(wèi)公共利益，以促進(jìn)高校公租房管理秩序的正常運(yùn)行。

一、高校公租房糾紛類(lèi)型概述

高校公租房政策設(shè)立的初衷是為無(wú)房戶(hù)或暫時(shí)無(wú)力購(gòu)房的高校教職工提供臨時(shí)性的過(guò)渡住房，從法律角度來(lái)講，高校與租住公租房的對(duì)象之間，不僅存在租賃法律關(guān)系，而必須以勞動(dòng)法律關(guān)系為前提。由于不同糾紛對(duì)應(yīng)著不同的法律關(guān)系，不同的法律關(guān)系適用不同的法律，因此，有必要先搞清楚糾紛的類(lèi)型。

(一)勞動(dòng)關(guān)系解除后仍拒不退房

勞動(dòng)合同關(guān)系是公租房合同關(guān)系的前提，但是勞動(dòng)法律關(guān)系并非一成不變，因違反勞動(dòng)合同約定或其他法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定時(shí)，勞動(dòng)合同即自行終止，勞動(dòng)法律關(guān)系自然解除。勞動(dòng)關(guān)系解除后仍拒不退房，是高校經(jīng)常遇到的兩種情形：

1. 被解聘后，拒不退房者。高校職工因違反勞動(dòng)合同約定或其他法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，而被學(xué)校解除勞動(dòng)關(guān)系本無(wú)可厚非。但該職工可能由于個(gè)人愿望得不滿(mǎn)足或其他原因，于是便通過(guò)種種方式阻撓學(xué)校收回住房、拒絕退還已承租的學(xué)校公租房，長(zhǎng)期非法霸占。

2. 自動(dòng)離職后，拒不退還者。自動(dòng)離職是指勞動(dòng)者不向用人單位打招呼，隨意脫離所在工作崗位和所在單位的行為。這種不辭而別的行為，自然是不符法律規(guī)定或合同約定并給用人單位造成了重大的經(jīng)濟(jì)損失，用人單位按曠工處理給予除名，勞動(dòng)關(guān)系即告終止。但不少自動(dòng)離職者只是離開(kāi)了工作崗位，對(duì)學(xué)校分配給自己的公租房卻堂而皇之的繼續(xù)占有，有的甚至將房屋出租或出借給其他人居住(使用)，造成惡劣影響。

(二)承租人(職工)死亡后家屬拒不退還

作為承租方的教職工因疾病或其他緣由突然去世，這樣不幸事件不僅給承租方的家庭造成了嚴(yán)重的影響，也會(huì)給租賃合同的另一方——學(xué)校造成嚴(yán)重的困擾。承租人的不幸遭遇并非家屬的過(guò)錯(cuò)，其離世也會(huì)給其家庭造成巨大困難，顯然不能夠急于收回其遮風(fēng)擋雨的公租房；而學(xué)校不僅是租賃合同的出租方，也是擔(dān)負(fù)承租人保護(hù)義務(wù)的“父母”單位，公租房政策當(dāng)然不能刻薄寡恩。正因?yàn)橛腥绱藦?fù)雜的感情因素夾雜于其中，所以當(dāng)校方欲收回公租房時(shí)遇到重重困難，若強(qiáng)行收回，家屬往往攜悲憤而不惜嚴(yán)重沖突，乃至出現(xiàn)傷亡事件。

但是就法律而言，據(jù)《勞動(dòng)法》第44條，勞動(dòng)者死亡，或者被人民法院宣告死亡或者宣告失蹤的，是勞動(dòng)合同終止的法定情形之一。就法律而言，承租人(職工)死亡后，其與學(xué)校的勞動(dòng)關(guān)系便自行終止，其公租房的租賃合同也就失去有效性的前提，其家屬與學(xué)校既不存在勞動(dòng)關(guān)系更不存在租賃關(guān)系，自然就不能再租住學(xué)校的公租房了。更何況，公租房是學(xué)校重要的人才戰(zhàn)略資源且非常有限，即便有必要的人道考慮，但不能任憑承租人家屬過(guò)分挾持悲憤，而不合理且無(wú)度地占用學(xué)校公租房。

(三)自身?xiàng)l件改善仍拒不退房者

為保障公租房制度的合理運(yùn)轉(zhuǎn)，租住公租房有著嚴(yán)格的準(zhǔn)入機(jī)制，這也是公租房能予以高效、合理利用的基本要求，尤其是解決高校青年或新入職教職工住房困難的有效保障。因此，作為保障教職工“安居樂(lè)業(yè)”的公租房，主要是針對(duì)無(wú)房的教職工，也可以為生活條件較為不利的教職工提供一定照顧，例如房子離單位太遠(yuǎn)的、家庭成員太多而住房不夠的等等。

所以，在公租房的準(zhǔn)入條件中，教職工及其配偶在當(dāng)?shù)貨](méi)有私房是最嚴(yán)格的必要條件，其確認(rèn)方式往往以房產(chǎn)登記為準(zhǔn)。因此，當(dāng)承租人在當(dāng)?shù)刭?gòu)買(mǎi)新房，或以其他途徑在當(dāng)?shù)孬@得房子，乃至有房子登記至其名下，都會(huì)導(dǎo)致其承租資格發(fā)生變化，而失去公租房準(zhǔn)入的資格。但由于學(xué)校公租房租金明顯低于市場(chǎng)房租，有部分有房教職工往往繼續(xù)非法占用公租房并轉(zhuǎn)租以賺取差價(jià)，有的轉(zhuǎn)借親戚朋友等。目前，這樣的現(xiàn)象已越來(lái)越普遍，并且已成為公租房資源的流轉(zhuǎn)不暢和秩序混亂主要原因之一。

(四)錯(cuò)過(guò)房改而拒不退房者

1998年12月1日前參加工作的，在房改政策上稱(chēng)之為“老人”。他們?cè)居袡C(jī)會(huì)參加福利分房，但是由于售房時(shí)人不在學(xué)校、資金不足或沒(méi)看到通知等種種原因，而錯(cuò)過(guò)參加福利分房的機(jī)會(huì)。隨著房?jī)r(jià)的急劇攀升，房產(chǎn)價(jià)值在個(gè)人財(cái)富中的比重也前所未有的提高。那些錯(cuò)過(guò)參加福利分房的人覺(jué)得很虧，應(yīng)該給他們享受福利分房的待遇。因此，即使他們已購(gòu)有私房，也長(zhǎng)期占用公租房且拒不退房。

當(dāng)然，也有為了爭(zhēng)利拆遷補(bǔ)償而拒不退房的情況，但這種情況多存在于私房中，公租房中較為少見(jiàn)，因?yàn)楣夥康漠a(chǎn)權(quán)是清晰明確的。又由于其本身法律理由難以陽(yáng)光，因此不得不假借其他事由，則散見(jiàn)于其他理由中，故本文不予以獨(dú)立論述。

二、高校公租房糾紛解決的意義

高校公租房建設(shè)的初衷，是為無(wú)房或暫時(shí)無(wú)力購(gòu)房的教職工提供臨時(shí)性的過(guò)渡住房。在面對(duì)商品房?jī)r(jià)格居高不下，教職工購(gòu)買(mǎi)力有限的情況下，公租房是高校用以保障教職工安居樂(lè)業(yè)的重要資源。因此，高校公租房糾紛解決也就被賦予特殊的意義。

(一)高校公租房是高校人才政策的重要組成

1. 高校公租房是引進(jìn)和穩(wěn)定人才隊(duì)伍的必要手段

優(yōu)秀的教師是高等教育內(nèi)涵發(fā)展的核心資源，高等院校教育教學(xué)質(zhì)量的提高有賴(lài)于高質(zhì)量的師資隊(duì)伍，高校師資隊(duì)伍建設(shè)的重要途徑就是培養(yǎng)、引進(jìn)和穩(wěn)定優(yōu)秀(青年)人才。[2]總之，人才引進(jìn)已經(jīng)成為各高校生死攸關(guān)的頭等大事，而住房則是高校教職工安身立命的最基本需求之一，是全身心投入高等教育事業(yè)的必要條件。在高校教職工收入普遍偏低，而商品房?jī)r(jià)格居高不下，房租不斷攀升的情況下，住房問(wèn)題成為影響高校教職工安居樂(lè)業(yè)的重大困擾之一。在現(xiàn)實(shí)的逼迫下，房子成為人才引進(jìn)對(duì)象的首要考慮問(wèn)題之一，如果高校不能夠提供必要的住房(過(guò)渡)保障，不但會(huì)在人才引進(jìn)問(wèn)題上落入被動(dòng)而失去先機(jī)，也會(huì)讓本在學(xué)校里工作的優(yōu)秀人才“離心離德”。因此，高校欲引進(jìn)優(yōu)秀人才往往需對(duì)住房(過(guò)渡)有所承諾。

2. 高校公租房是年輕教師安居樂(lè)業(yè)的重要保障

青年教師是高校的中堅(jiān)與后備力量，隨著高等教育事業(yè)的發(fā)展，他們的數(shù)量急劇增加。但由于青年教師受教育年限長(zhǎng)，多數(shù)為博士畢業(yè)，甚至博士后出站后才到高校工作，之前無(wú)工資收入更無(wú)積蓄。新入職時(shí)收入低卻又處于婚育期，讀書(shū)期間積壓下了許多問(wèn)題，大多問(wèn)題在工作時(shí)一并爆發(fā)。在人生的關(guān)鍵階段，能夠提供安居的公租房也就成為其最重要的依靠之一。因此，青年教師單身公寓用房、結(jié)婚過(guò)渡用房、人才引進(jìn)過(guò)渡用房(現(xiàn)統(tǒng)稱(chēng)“公租房”)等中、短期(2-6年)用房需求量非常大，二者的供求矛盾十分突出。不少高校的青年教師住房排隊(duì)輪候時(shí)間越來(lái)越長(zhǎng)，甚至排隊(duì)候房已成為一種奢望。如何解決好高校(青年)教職工的住房問(wèn)題，使他們能夠安心在校工作并全身心地投入到教學(xué)科研中，不再為住房分心，是擺在各高校面前的一個(gè)迫切的重要的大課題。清除非法占用學(xué)校公租房也就成為各高校房產(chǎn)管理的工作重心。

現(xiàn)存的種種住房問(wèn)題，過(guò)去高校還可通過(guò)福利房建設(shè)來(lái)解決，但1998年房改后，國(guó)內(nèi)各高等院校的住房建設(shè)也早已全面停止。以公租房作為過(guò)渡性住房也因此成為高校人才戰(zhàn)略的重要保障，而且能否提供優(yōu)質(zhì)的公租房甚至成為評(píng)價(jià)高校人才政策優(yōu)劣的重要指標(biāo)。高校房源的有限性導(dǎo)致可調(diào)配的住房資源非常緊缺，有的高校已到枯竭的地步。所以，清除非法占用學(xué)校公租房的現(xiàn)象成為一項(xiàng)緊迫的任務(wù)，而如何解決因此而產(chǎn)生的糾紛，法律途徑則是必不可少的選項(xiàng)。

(二)高校公租房是公平價(jià)值的必然要求

公平正義是社會(huì)主義的核心價(jià)值觀，是保持社會(huì)良性發(fā)展、維護(hù)管理秩序的必然要求。老子言：“不患寡而患不均。”高校公租房管理糾紛如不能有效解決，將會(huì)引來(lái)巨大的公平價(jià)值危機(jī)。

過(guò)渡住房對(duì)于已購(gòu)有私房的人來(lái)說(shuō)不再具有“安居”的特殊意義，但是對(duì)于剛參加工作且暫時(shí)沒(méi)有購(gòu)房能力的青年教師來(lái)說(shuō)，卻是攸關(guān)安居樂(lè)業(yè)和生活質(zhì)量的頭等大事。一方面急需住房的青年教師無(wú)法享受到公租房制度的優(yōu)越性，飽受住房問(wèn)題的困擾；另一方面不符合租住公租房條件的人，卻尸位素餐長(zhǎng)期非法占用住房，而且大多是收取房租非法盈利。此外，這對(duì)于遵紀(jì)守法且已退房教職工而言，也是非常的不公平。

因此，公租房管理糾紛如不能妥善解決，從小的方面講，是直接損害了無(wú)房青年、新入職教師的利益；從大的方面講，是在侵吞國(guó)有資產(chǎn)非法盈利；更大的危機(jī)是造成占房者與無(wú)房者之間、遵紀(jì)的退房者與“老賴(lài)”的占房者之間的情緒對(duì)立，并進(jìn)而產(chǎn)生了不良的價(jià)值和行為導(dǎo)向，使得非法站房現(xiàn)象愈演愈烈。

(三)高校公租房是良好師德校風(fēng)所不可或缺

高校是國(guó)家教育系統(tǒng)中最高等級(jí)的學(xué)府，被譽(yù)為“象牙塔”，也是一個(gè)教授知識(shí)和傳播文明的圣地，更是一個(gè)文明程度較高地方，師德就是這份純潔與文明的承載與象征。師德，是教師應(yīng)有的道德和行為規(guī)范，是全社會(huì)道德體系的重要組成部分，是大學(xué)生道德修養(yǎng)的楷模之一。從實(shí)踐的角度看，具有高尚情操、淵博學(xué)識(shí)和人格魅力的教師，會(huì)對(duì)其學(xué)生產(chǎn)生一輩子的影響。相反，師德的敗壞和腐蝕，也會(huì)對(duì)學(xué)生的品格養(yǎng)成造成巨大負(fù)面影響，這里無(wú)須贅述。

就教師個(gè)體而言，作為高校教師卻非法侵占學(xué)校公租房，其行為本身就是對(duì)師德的最大損害。漠視乃至罔顧無(wú)房同事的困難，而私占公產(chǎn)中飽私囊，其冷漠自私之心是昭然若揭。如果非法占用公租房成為大面積的普遍現(xiàn)象，整個(gè)學(xué)校的風(fēng)紀(jì)和高尚也就蕩然無(wú)存。更為可怕的是，一旦占房者與無(wú)房者、遵紀(jì)的退房者與“老賴(lài)”的占房者之間的情緒對(duì)立公開(kāi)化，其社會(huì)影響之負(fù)面是可想而知的。高校老師既然無(wú)法紀(jì)之心，對(duì)學(xué)生之教化更是“其身不正，雖令不從”，失去教育的力量與榜樣。

因此，在新時(shí)期的特殊情況下，有效的解決公租房管理糾紛也就客觀上成為維護(hù)師德的重要途徑，并以此對(duì)師德形成約束和促進(jìn)。

三、高校公租房糾紛的法律關(guān)系

高校公租房的承租人都是本校的教職工，因此，公租房承租者與學(xué)校存在著多重復(fù)雜的法律關(guān)系，如租賃法律關(guān)系、勞動(dòng)法律關(guān)系等。厘清學(xué)校與承租人之間都存在著哪些法律關(guān)系？以及這些法律關(guān)系有著怎樣的地位和作用，是運(yùn)用法律武器解決糾紛的基本前提。

(一)以勞動(dòng)法律關(guān)系為前提

以勞動(dòng)法律關(guān)系為前提，是高校公租房與公共租賃租房在法律上進(jìn)行區(qū)別的本質(zhì)性特征。勞動(dòng)法律關(guān)系，是指勞動(dòng)者與用人單位依據(jù)勞動(dòng)法律規(guī)范，在實(shí)現(xiàn)社會(huì)勞動(dòng)過(guò)程中形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。就高校公租房的性質(zhì)而言，其不是高校對(duì)社會(huì)的義務(wù)，而是高校對(duì)本單位職工“安居樂(lè)業(yè)”的保障措施，因此其對(duì)象僅限于本單位職工。換言之，只有當(dāng)承租人與學(xué)校之間首先存在著勞動(dòng)法律關(guān)系時(shí)，才具備簽訂公租房租賃協(xié)議的基本資格，才有考慮其后的租賃法律關(guān)系的必要。不是本校的職工不能承租其公租房，就不可能存在租賃法律關(guān)系，理論上講，勞動(dòng)法律關(guān)系的解除也就讓租賃法律失去了前提基礎(chǔ)。

勞動(dòng)法律關(guān)系是承租人租用學(xué)校公租房的前提，但不是充分的條件。從實(shí)踐看來(lái)，進(jìn)一步達(dá)成公租房的租賃合同，還要基于勞動(dòng)合同關(guān)系，或?qū)W校的規(guī)章制度，如人才政策、福利政策等等，同時(shí)還必須符合公租房政策，遵守公租房合同。如果學(xué)校政策與福利的變化，也將導(dǎo)致勞動(dòng)法律關(guān)系所包括的其他法律要素的變化，進(jìn)而影響承租人租用公租房的資格、待遇以及其他條件。那么，在探討公租房的租賃法律關(guān)系時(shí)，必須密切關(guān)注勞動(dòng)法律關(guān)系內(nèi)容，以及影響要素的變化。

不得不謹(jǐn)慎注意的是，“以勞動(dòng)法律關(guān)系為前提”雖然僅是法律上的特征，但其背后往往伴隨著大量的社會(huì)責(zé)任，并大大超出法律的范疇，這直接導(dǎo)致租賃法律關(guān)系的復(fù)雜化，難以簡(jiǎn)單地以法律關(guān)系來(lái)處置租賃糾紛，這是我們探討租賃法律關(guān)系時(shí)所不得不周全顧及的法外因素。

(二)以租賃法律關(guān)系為依據(jù)

租賃法律關(guān)系是按照合同的約定在出租人和承租人之間產(chǎn)生的出租人將租賃物交付承租人使用、收益，承租人支付租金的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，屬于當(dāng)事人之間產(chǎn)生的特定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。由于高校公租房的特殊性，其租賃合同也就大大異于一般的租賃合同。

1. 租賃法律關(guān)系具有依附性

按照相關(guān)的法律關(guān)系作用和地位的不同，可以分為第一性法律關(guān)系(主法律關(guān)系)和第二性法律關(guān)系(從法律關(guān)系)。第一性法律關(guān)系(主法律關(guān)系)，是人們之間依賴(lài)建立的不依賴(lài)其他法律關(guān)系而獨(dú)立存在的或在多向法律關(guān)系中居于支配地位的法律關(guān)系。[3]從這個(gè)角度來(lái)講，勞動(dòng)法律關(guān)系是第一性法律關(guān)系，租賃法律關(guān)系是第二性法律關(guān)系，還可說(shuō)是勞動(dòng)法律關(guān)系是主法律關(guān)系，租賃法律關(guān)系是從法律關(guān)系。諸多高校簽訂勞動(dòng)合同時(shí)，往往會(huì)對(duì)此進(jìn)行聲明。

勞動(dòng)法律關(guān)系是可以單獨(dú)存在的，而租賃法律關(guān)系則無(wú)法單獨(dú)存在，它的存在必須依附于勞動(dòng)關(guān)系。所以，在教職工被解聘、自動(dòng)離職或死亡等情況下，因其勞動(dòng)關(guān)系就會(huì)自然解除，租賃關(guān)系也就無(wú)處依附而自然隨之失效。

2. 租賃法律關(guān)系的獨(dú)立依據(jù)性

雖然租賃法律關(guān)系是以勞動(dòng)法律關(guān)系為前提，但許多時(shí)候其是在獨(dú)立發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，即便面對(duì)勞動(dòng)法關(guān)系的變更，其在一定范圍內(nèi)仍具有獨(dú)立性，而不受影響。

首先，勞動(dòng)關(guān)系存續(xù)期間的獨(dú)立性。租賃法律關(guān)系則獨(dú)立發(fā)揮調(diào)整作用，出租方和承租方一般以租賃合同作為爭(zhēng)議和糾紛解決的依據(jù)，而不再涉及勞動(dòng)法律的問(wèn)題。即便勞動(dòng)法律關(guān)系有所變更，只要不涉及租賃合同的約定事項(xiàng)，一般不導(dǎo)致租賃法律關(guān)系的變化。

其次，勞動(dòng)法律關(guān)系爭(zhēng)議和糾紛時(shí)的獨(dú)立性。在糾紛尚未解決前，不能夠宣布租賃法律關(guān)系的失效。即便承租方和出租方的關(guān)系“交惡”，仍應(yīng)當(dāng)保障承租方的合法的租賃權(quán)。租賃合同依然是解決公租房糾紛的依據(jù)。

再次，勞動(dòng)法律關(guān)系解除后的適當(dāng)獨(dú)立性。公租房并非商品住房，其初衷在于保障承租人的“安居樂(lè)業(yè)”，因此也就往往成為其個(gè)人乃至家庭的“避風(fēng)港”。所以，當(dāng)承租人與出租人解除勞動(dòng)合同關(guān)系時(shí)，尤其是被解聘時(shí)，出租方應(yīng)當(dāng)基于人道考量，給予其一定的寬限期，這可以在租賃合同中予以明確，而避免不必要的沖突和負(fù)面影響。

最后，例外條款的獨(dú)立性。勞動(dòng)法律關(guān)系作為第一性法律關(guān)系，是一種一般現(xiàn)象。但如果出租方與承租方基于某種考量，在租賃合同中設(shè)立了排除勞動(dòng)法律關(guān)系為前提的例外條款，那么租賃法律關(guān)系在合同約定的條件下就會(huì)依然有效，就不受勞動(dòng)法律關(guān)系存在與否的約束。這種租賃合同具有特殊性，對(duì)其合法性和有效性應(yīng)當(dāng)予以特別的注意和審查，一旦發(fā)現(xiàn)涉嫌違法，應(yīng)當(dāng)及時(shí)提請(qǐng)有關(guān)部門(mén)介入。

(三)人道主義的法律例外

雖然高校公租房是以勞動(dòng)法律關(guān)系為基礎(chǔ)的，然而也要考慮到特殊的必要的人道性，比如工亡、孤寡等現(xiàn)象。在原承租人不幸去世的情況下，按規(guī)定勞動(dòng)關(guān)系終止，其家屬不能再租住公租房。但是高校作為承租人之前的“父母”單位，理當(dāng)承擔(dān)起更多照顧之責(zé)。即便租賃合同與勞動(dòng)關(guān)系合同沒(méi)有特別的約定，高校作為社會(huì)主義文明的傳播和教化者，理當(dāng)作出必要的人道主義考慮，在原承租人家屬確有實(shí)際困難的情況下，不能僵化的運(yùn)用法律手段而將其強(qiáng)行驅(qū)逐。

當(dāng)然，為避免當(dāng)事人濫用這樣的人道待遇，應(yīng)當(dāng)重新簽訂房屋的租賃合同，待其條件改善后，適時(shí)收回住房。充分考慮“父母”單位的人道性和人文性，這也正是高校公租房與社會(huì)性公共租賃租房的最大區(qū)別之一，不僅是《辦法》難以參照適用的法律前提根本不同之所在，更是社會(huì)主義文明觀的社會(huì)效果之必然要求。

四、高校公租房糾紛的法律解決途徑

《公共租賃住房管理辦法》中有對(duì)公共租賃房的法律責(zé)任進(jìn)行明確的規(guī)定，但由于上述的原因，這些措施對(duì)于高校公租房卻有著非常多的適用障礙。為爭(zhēng)取法律效果和社會(huì)效果，公租房管理部門(mén)往往不得不采取更多柔性的措施，而公租房管理部門(mén)非執(zhí)法機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)也決定了這種態(tài)勢(shì)。

(一)租賃合同的法律關(guān)系明確

目前諸多高校的租賃合同中，其租賃合同性質(zhì)不存在太大的問(wèn)題，但是并沒(méi)有處理好租賃合同與勞動(dòng)合同之間關(guān)系，從而留下重大的缺陷。簡(jiǎn)言之，即使勞動(dòng)關(guān)系解除了也不影響租賃合同的有效性。這就導(dǎo)致了職工在解聘、自動(dòng)離職等情況下，其租賃合同仍然存在(或有效)的結(jié)果，致使學(xué)校無(wú)法及時(shí)收回公租房、糾紛無(wú)法及時(shí)解決、社會(huì)關(guān)系處于不穩(wěn)定狀態(tài)等不良影響。

防范糾紛于未然的最好方法，就是在事先的合同中予以提前聲明以明確法律關(guān)系,而公租房租賃合同就應(yīng)當(dāng)明確勞動(dòng)合同與租賃合同之間的關(guān)系，即“該租賃合同的存在以勞動(dòng)合同的存在為前提，當(dāng)勞動(dòng)法律關(guān)系不存在時(shí)，本合同自然履行終止，學(xué)校有權(quán)即時(shí)收回公租房”。此外，還應(yīng)當(dāng)配備必要的懲罰性條款，即“約定按公租房租金的三倍或以上收取房租”，既可以對(duì)有勞動(dòng)法律關(guān)系者形成懲戒，又可以對(duì)勞動(dòng)法律關(guān)系解除者形成威懾和約束。對(duì)于勞動(dòng)關(guān)系存在情形而言，工資關(guān)系存在則可以劃撥工資形成懲罰的必然性，威懾性凸顯；對(duì)于勞動(dòng)關(guān)系已解除的情形而言，懲戒性條款將會(huì)化身巨額民事賠償，一旦訴諸司法得到確認(rèn)，將是巨大的威懾，以此可以為清退告知和訴前協(xié)商程序提供威懾效力。

(二)清退前的告知與訴訟前的協(xié)商程序

清退前的告知，是指在對(duì)公租房采取強(qiáng)力清退措施前，對(duì)被清退人進(jìn)行的包括書(shū)面、電訊、公示等手段在內(nèi)的告知程序。訴前協(xié)商是指學(xué)校作為出租方在向人民法院起訴前與糾紛當(dāng)事人一方交換解決糾紛的意見(jiàn)。兩者往往一同展開(kāi)，法律關(guān)系則是明晰法理的理論和法律依據(jù)，司法手段則是提升清退告知程序威懾力和促進(jìn)協(xié)商成功的重要保障。

對(duì)于公租房合同的雙方而言，有著諸多的特殊性——學(xué)校乃承租人原來(lái)的衣食“父母”單位，即便勞動(dòng)關(guān)系解除，但仍有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。而且，負(fù)責(zé)公租房的工作人員與承租人之間不僅有同事之誼，有的甚至是熟人、朋友關(guān)系，因?yàn)楣夥渴虑槎茨砍沙?，不僅對(duì)承租人是一種傷害，也會(huì)讓房產(chǎn)工作人員四面樹(shù)敵，難以日后開(kāi)展工作。所以，只有將工作做到“有理、有利、有節(jié)”才能夠讓承租人信服，也更能夠讓廣大高校職工支持公租房的管理工作，同時(shí)也能更好的保護(hù)房產(chǎn)工作人員。因此，清退告知和訴前協(xié)商是解決公租房糾紛必不可少的前置程序。

就社會(huì)效果而言，清退告知程序以針對(duì)性和廣泛性梯次展開(kāi)，首先對(duì)承租人下達(dá)清退通知書(shū)，在無(wú)法達(dá)成效果的情況下，在小區(qū)或校園內(nèi)進(jìn)行公示催告。在于既尊重承租人隱私，也能對(duì)公眾說(shuō)明情況，以達(dá)到先禮后兵的效果。實(shí)際上，對(duì)于絕大多數(shù)教職工而言這樣程序是具備相當(dāng)威懾力的，其中的關(guān)鍵在于法理的清晰與說(shuō)理的充分，而此前公租房的法律關(guān)系和人道主義將是基本的法理基礎(chǔ)。

就法律效果而言，協(xié)商清退成功將可以避免耗費(fèi)繁雜的訴訟程序，因此通知協(xié)商的內(nèi)容可以廣泛，比如對(duì)積極退房的可以減免懲罰性租金等，提升公租房的清退效率，并避免激化矛盾。

(三)最后的司法強(qiáng)制手段

運(yùn)用司法方式解決糾紛的優(yōu)勢(shì)在于：通過(guò)司法途徑依法做出的解決方案受法律保護(hù)由國(guó)家機(jī)器保證其得到實(shí)施，在糾紛中如果當(dāng)事人一方不執(zhí)行生效的判決、裁定等，另一方可以向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，其可避免學(xué)校與非法占有人沖突的升級(jí)，也可避免其他不良影響。在運(yùn)用其方式都無(wú)法解決糾紛的情況下，通過(guò)司法手段解決便成了最后的唯一選項(xiàng)。學(xué)?？梢罁?jù)當(dāng)事人簽定的租賃合同向人民法院提起民事訴訟，請(qǐng)求人民法院判決非法占房人限期退還公租房，并賠償損失。

但仍需強(qiáng)調(diào)的是，司法強(qiáng)制依然是最后手段，鑒于對(duì)方與學(xué)校之間的特殊關(guān)系，還應(yīng)當(dāng)盡量抓住和解的機(jī)會(huì)，避免過(guò)于激化社會(huì)矛盾。另外，對(duì)于非法占據(jù)學(xué)校公租房非法謀利，侵吞、竊取國(guó)家資產(chǎn)的，或者嚴(yán)重破壞公租房的，還應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)反腐、警察部門(mén)介入，以切實(shí)保障公租房管理秩序的有序運(yùn)行。

注釋?zhuān)?/p>

[1] 見(jiàn)《公共租賃住房管理辦法》第7條。

[2] 溫偉民、侯艷艷：《住房分配貨幣化新形勢(shì)下高校青年教師住房情況現(xiàn)狀分析》，《高校后勤研究》2003年第1期。

[3] 張文顯主編：《法理學(xué)》，北京：高等教育出版社，2002年，第112-113頁(yè)。

[1] 孟慶瑜、陳 雪：《公共租賃住房被“棄租”現(xiàn)象的政策法律分析》，《河北法學(xué)》2014年第4期。

[2] 駱小春：《公共租賃房的法律與制度保障》，《中國(guó)房地產(chǎn)》2013年第5期。

[3] 顧書(shū)桂：《勞動(dòng)力價(jià)值仍是公租房租金確定的基礎(chǔ)》，《經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2012年第8期。

[4] 王鈺文、王 豪、孔膠膠：《我國(guó)公共租賃房項(xiàng)目融資模式研究》，《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息》2013年第18期。

[5] 孫國(guó)華、方 林：《公平正義是化解社會(huì)矛盾的根本原則》，《法學(xué)雜志》2012年第3期。

[6] 曾 麗、龔忠濤：《上海公共租賃住房的實(shí)踐與探索》，《上海房產(chǎn)》2011 年第2期。

[7] 陳成文、黃 誠(chéng)、秦繼偉：《住房體制改革與改善民生》，《湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第6期。

[12] [美]珍尼特·登哈特、羅伯特·登哈特：《新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵》，丁煌譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社,2010年。

[責(zé)任編輯：余 言]

2015-07-02

福建省教育廳B類(lèi)社科基金項(xiàng)目(JBS14006)； 福州大學(xué)社科基金項(xiàng)目(13SKZ19)。

謝芳成， 男， 福建泉州人， 福州大學(xué)基建資產(chǎn)管理處助理研究員。

G647

A

1002-3321(2015)06-0099-06