吉林省農村城鎮(zhèn)化建設資金的管理模式探討①

東北師范大學經濟學院　吉林財經大學會計學院　王繼紅吉林省審計廳　黃海英

吉林省農村城鎮(zhèn)化建設資金的管理模式探討①

東北師范大學經濟學院吉林財經大學會計學院王繼紅
吉林省審計廳黃海英

摘 要：農村城鎮(zhèn)化是促進農村經濟發(fā)展的有效途徑之一，在各地推進農村城鎮(zhèn)化進程中，大量的財政專項資金進入農村城鎮(zhèn)化建設領域，但資金的多頭管理也暴露出一系列問題。本文在分析吉林省農村城鎮(zhèn)化建設資金使用現(xiàn)狀的基礎上，提出構建以項目為載體的農村城鎮(zhèn)化建設資金的集中管理模式，并提出在實施農村城鎮(zhèn)化建設資金集中管理模式下，積極引入現(xiàn)有農村審計這支專業(yè)的審計隊伍，作為政府審計力量不足的補充，及時解決相關問題，以保證城鎮(zhèn)化建設的效果。

關鍵詞：農村城鎮(zhèn)化 建設資金 集中管理 農村審計

近年來全國各地區(qū)先后采取一系列措施大力推進農村城鎮(zhèn)化建設，并取得了一定效果，吉林省農村城鎮(zhèn)化建設過程中，初步探索出了一條從吉林省實際出發(fā)的特色城鎮(zhèn)化之路。本文僅從城鎮(zhèn)化建設資金管理的角度進行研究。

1　城鎮(zhèn)化建設資金使用現(xiàn)狀及存在的問題

2010年出臺《省委、省政府關于統(tǒng)籌推進吉林特色城鎮(zhèn)化的若干意見》之后，吉林省級財政自2011年起每年安排用于支持城鎮(zhèn)基礎設施貸款貼息、城鎮(zhèn)基礎設施投資補助、統(tǒng)籌推進特色城鎮(zhèn)化示范試點補助和小城鎮(zhèn)建設的城鎮(zhèn)化專項資金1.66億元，截至2012年底累計安排3.32億元，并返回土地出讓金40.2億元。自2010年起，累計投入政府性公共投資1833億元，主要用于交通、水利、市政、環(huán)保等基礎設施建設。

1.1 城鎮(zhèn)化建設資金投入不足

根據(jù)國務院發(fā)展研究中心測算，一個農民轉變?yōu)槭忻裥枰黾诱闹С黾s為8萬元左右，扣除已在政府性公共投資中包含的教育(校舍建設)、保障性住房支出等因素，需要政府增加支出約為7萬元左右，城鎮(zhèn)化率每提高1個百分點，需增加政府支出190億元左右。依據(jù)吉林省資料，提高城鎮(zhèn)率指標1個百分點，需增加政府性公共投資530億元左右。依此為據(jù)，“十二五”期間吉林省城鎮(zhèn)化率年平均提高1個百分點，僅以上兩項就需增加政府投入720億元。而吉林省2012年全省地方財政收入為1041.3億元，2013年計劃比上年增加15%，預計2015年新增財力150億元左右，但2015年吉林省遭受自然災害，災害重建需要大量資金，因此在考慮存量調整、爭取中央補助等方面，城鎮(zhèn)化建設資金的供需缺口仍然很大。

1.2 政府投入的城鎮(zhèn)化建設資金點清、線明，但多頭管理，資金統(tǒng)籌使用難以落實

在城鎮(zhèn)化建設資金的投放和使用方面，發(fā)改委、財政廳、科技廳、住房和城鄉(xiāng)建設廳、交通廳、工業(yè)和信息化產業(yè)廳等多部門分別承擔整體規(guī)劃、款項劃撥、城鎮(zhèn)建設、產業(yè)對接、交通運輸網絡建設等職能。此外，教育廳、公安廳、文化廳等部門承擔城鎮(zhèn)化進程中的教育教學點的規(guī)劃布局、戶籍管理、文化建設等職能。諸如此類，不一一列舉。但在具體城鎮(zhèn)化建設的建設點范圍內，多部門的協(xié)調具體對接到什么程度，缺乏統(tǒng)一的管理協(xié)調，相關部門各行其是，具體落實地點，由于建設設施的配套出現(xiàn)問題，沒有實現(xiàn)省委、省政府預期目標的現(xiàn)象也不時出現(xiàn)。調研中發(fā)現(xiàn)，無論是具體城鎮(zhèn)化建設區(qū)域還是全省范圍內，對于城鎮(zhèn)化建設總計投入多少建設資金未進行過專門統(tǒng)計，也未對其進行統(tǒng)籌安排使用。

1.3 城鎮(zhèn)化建設資金使用效果沒有顯現(xiàn)

結合世界各地城鎮(zhèn)化進程來看，稍顯成功的路徑多為政府引導型的城鎮(zhèn)化，在政府引導下各類組織投入資金參與建設。目前，吉林省推進城鎮(zhèn)化建設投入是以財政性資金為主，社會和民間資本投入比重很低。依據(jù)財政部門資料，2010年至2012年，吉林省城鎮(zhèn)基礎設施建設累計投入約2900億元，其中各級財政投入1833億元，占63.2%；政府性融資平臺融資投入327億元，占11.3%；社會及民間投入608億元，占21%；施工單位墊付132億元，占4.5%。城鎮(zhèn)化雖以政府為主導，但核心是人的城鎮(zhèn)化，這需要市場化來推動。究其原因，吉林省有些城鎮(zhèn)在規(guī)劃、定位、特色、發(fā)展?jié)摿Φ确矫妫y以吸引更多的社會和民間資本、資金的主動投入。

1.4 城鎮(zhèn)化建設資金投“新”不投“舊”，致使城鎮(zhèn)化建設資金拉動效果不明顯

2010年至2012年，吉林省城鎮(zhèn)基礎設施建設累計投入約2900億元，其中各級財政投入1833億元，占63.2%；政府性融資平臺融資投入327億元，占11.3%；社會及民間投入608億元，占21%；施工單位墊付132億元，占4.5%。

城鎮(zhèn)化建設過程中，道路、供水、污水處理等基礎設施的建設資金需要一次性投入，在沒有達到顯性收益的跡象之前難以獲得社會或民間資金的注入。即使社會或民間資本注入，也多以稅收返還、土地出讓金減免等方式先予以回報。而基礎設施建設投入資金巨大，但建成養(yǎng)護資金需要量也同樣可觀?，F(xiàn)有城鎮(zhèn)化建設項目投資中多以新建項目、新興產業(yè)項目為投資支持重點，而建成項目的維護、養(yǎng)護基本無法獲得城鎮(zhèn)化建設資金的專項扶持，這種“重建設、輕養(yǎng)護”的投資導向直接影響財政資金以外的資本注入。

2　構建以項目建設為載體的資金管理模式

在調查研究，借鑒國內外城鎮(zhèn)化建設經驗的基礎上，在黨的十八屆三中全會精神指導下，在省委、省政府的統(tǒng)一部署下，解放思想，開拓創(chuàng)新，筆者在理順城鎮(zhèn)化建設思路的基礎上提出構建以項目建設為載體的城鎮(zhèn)化建設資金管理模式。這一模式的核心是城鎮(zhèn)化建設的具體建設項目為資金管理主體責任中心，圍繞這一具體建設項目內容合理安排資金投量、投放時間等。這一模式在實施進程中，需要相關部門的統(tǒng)一配合。

實施城鎮(zhèn)化項目資金集中管理這一模式的優(yōu)勢在于以下三個方面。

2.1 有利于資金集中使用，防止重復浪費

由于歷史原因，吉林省乃至我國普遍存在資金多頭管理的現(xiàn)象，但在城鎮(zhèn)化建設進程中，具體實施城鎮(zhèn)化建設項目的地點，其資金使用是相對集中的。實施項目資金集體管理這一模式核心是建立項目資金管理主體責任中心，在責任中心范圍內統(tǒng)一集中規(guī)范管理使用城鎮(zhèn)化建設項目資金，將原來分散于各個廳局分塊劃撥的資金集中統(tǒng)一管理使用，由具體實施地區(qū)責任中心負總責。從而防止城鎮(zhèn)化建設項目資金管理不明確的現(xiàn)象發(fā)生，在落實責任主體的同時，也可以避免各部門重復撥付資金，具體項目承建地多頭索取政府投資，避免出現(xiàn)資金重復投入，浪費現(xiàn)象的發(fā)生。

2.2 有利于資金有序使用，保障城鎮(zhèn)化進程有序推進

城鎮(zhèn)化項目建設資金責任主體建立后，各城鎮(zhèn)化建設項目所在地區(qū)在集中管理使用資金的前提下，可以按照城鎮(zhèn)化規(guī)劃的進程，分階段有序使用城鎮(zhèn)化建設資金?？梢灶A見，在政府投入資金建設的基礎設施達到一定階段時，城鎮(zhèn)化建設預期結果可見的情況下，民間資本、域外資本自然會自動流入城鎮(zhèn)化建設項目所在地區(qū)，政府投入資金得以收回的基礎上，也會引導各類資金按照城鎮(zhèn)化建設進行有序投入，從而推進城鎮(zhèn)化建設預期目標的實現(xiàn)。

2.3 有利于進行資金使用的績效評價

相關文獻綜述，城鎮(zhèn)化建設是轉變發(fā)展方式、促進結構調整的重要內容，是帶動區(qū)域協(xié)調發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要途徑，也是增加投入、拉動消費、優(yōu)化結構、改善民生的重要載體。既然城鎮(zhèn)化有如此作用，我們就需要在城鎮(zhèn)化建設不同階段及時對其進行評價，看是否達到城鎮(zhèn)化預期目標。在吉林省城鎮(zhèn)化建設以政府投入財政性資金為主的背景下，更需要對政府財政投入資金使用的績效進行評價。在沒有建立城鎮(zhèn)化項目資金集中管理責任中心的情況下，我們評價城鎮(zhèn)化建設資金僅能從投入、產出進行分析，但城鎮(zhèn)化建設沒有達到預期效果時，我們會找出由于相關配套不落實等原因，但在建立城鎮(zhèn)化項目資金集中管理責任中心的前提下，我們可以對應具體建設項目進行有效的評估，綜合評價建設項目中各類資金使用的效益性、經濟性和效率性，評價政府投資績效、公共領域績效和城鎮(zhèn)化建設項目的自我績效評估。在總結城鎮(zhèn)化建設成果的基礎上，也為下一階段城鎮(zhèn)化進程提供經驗和借鑒。

3　構建城鎮(zhèn)化項目資金集中管理的策略

構建城鎮(zhèn)化項目資金集中管理，需要建立項目資金管理責任中心，在城鎮(zhèn)化建設項目實施地區(qū)負責本地區(qū)城鎮(zhèn)化建設資金的管理使用，為保證城鎮(zhèn)化建設資金集中、高效、有序使用，在構建城鎮(zhèn)化項目資金集中管理這一新模式下，可以考慮以下幾個方面。

3.1 政府規(guī)劃要科學、合理，并保證執(zhí)行的嚴肅性

吉林省部分地區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃缺乏吸引力，缺乏吸引民間投資、域外資金的動力，那就需要政府科學規(guī)劃城鎮(zhèn)化建設規(guī)劃，不是一提城鎮(zhèn)化，就必須所有地區(qū)都實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，哪些地區(qū)適合做城鎮(zhèn)化開發(fā)，哪些地區(qū)需要保持現(xiàn)有農業(yè)開發(fā)，哪些地區(qū)是限制開發(fā)等都需要通過科學合理的調研論證，在國土資源統(tǒng)一開發(fā)規(guī)劃的前提下，可以合理進行規(guī)劃。只有這樣，才能保證建立的城鎮(zhèn)化建設項目資金管理主體真正實現(xiàn)對本地區(qū)城鎮(zhèn)化的主體責任明確化。此外，還需要保證政府進行城鎮(zhèn)化建設規(guī)劃必須科學嚴謹，在很長時間內不頻繁改動。城鎮(zhèn)化建設進程是漫長的，城鎮(zhèn)化也不是一蹴而就的，因此政府科學合理的規(guī)劃在具體執(zhí)行中需要多方面具體執(zhí)行部門的配合，不能隨便調整人員崗位，要保持規(guī)劃執(zhí)行的嚴肅性。

3.2 政府財政投入資金的引導性

吉林省城鎮(zhèn)化建設以政府財政資金投入為主，但城鎮(zhèn)的起源是人的原始聚居，因此政府財政投入資金應以基礎設施建設投資為主，而不要全程、全員參與城鎮(zhèn)化所有過程，一但條件成熟，適合民間資本、域外資本進入的時候，政府財政資金應適時撤場，避免與民爭利。

3.3 探索項目承載地的農村審計隊伍參與城鎮(zhèn)化建設資金的管理審計

吉林省的農村審計力量組建較早，在維護農村經濟發(fā)展進程中起到積極的作用，但近年來隨著農業(yè)稅的取消，農村審計的定位出現(xiàn)偏移，因此本文提出在農村城鎮(zhèn)化建設進程中，要積極探索項目承載地的農村審計隊伍參與城鎮(zhèn)化建設資金的管理審計工作，一方面在于他們熟悉當?shù)厍闆r，知悉農民對自身城鎮(zhèn)化建設道路的選擇方式，便于第一手了解農村城鎮(zhèn)化建設資金的使用效果；另一方面，政府審計力量有限，不可能完成對全部農村城鎮(zhèn)化建設資金管理審計工作，依托一線農村審計隊伍，可以為政府審計提供高質量的保障。當然，這需要政府審計人員對農村審計隊伍進行專門的培訓，統(tǒng)一協(xié)調相關工作流程、標準等作業(yè)標準。

3.4 應以發(fā)展的視角評價城鎮(zhèn)化建設資金使用績效

城鎮(zhèn)化建設是個長期建設過程，因此城鎮(zhèn)化建設資金的使用評價應建立在發(fā)展的視角，不能應一時一事而否認城鎮(zhèn)化建設成就，因此在城鎮(zhèn)化建設資金使用績效評估方面不能也不應該有短視行為，應以發(fā)展的視角，科學評價，在內部信息不充分或遠景不清晰的情況下，可以聘請各領域的專家顧問幫忙完成績效評價工作，而不單一注重資金的使用方面。

4　結語

近年來吉林省采取了一系列措施推進城鎮(zhèn)化，初步探索出了一條從吉林實際出發(fā)的特色城鎮(zhèn)化之路。吉林省城鎮(zhèn)化明確提出“三化”統(tǒng)籌和“三動”戰(zhàn)略，使得吉林省的城鎮(zhèn)化具有強勁的核心動力，如果再強化城鎮(zhèn)化建設項目資金有效管理，必將為城鎮(zhèn)化提供了廣闊的發(fā)展空間。

參考文獻

[1] 柴香珍.農村財務審計存在的問題和解決措施研究[J].財經界(學術版),2014(19).

[2] 陳邦林.透視新時期農村審計盲區(qū)[J].中國農業(yè)會計,2012(03).

中圖分類號：F299.22

文獻標識碼：A

文章編號：2096-0298(2015)09(a)-054-03

基金項目：①吉林省社會科學基金項目研究成果(2013B225)。