日本農地規(guī)模經營制度及其對我國的啟示

程郁+張云華

日前，我們赴日本調查農地制度與規(guī)模經營狀況，實地訪問了北海道足寄町農委、士幌町農協(xié)、北海道信用聯(lián)社，并與日本農林中金綜合研究所、北海道大學農學院專家進行座談。調研發(fā)現(xiàn)，日本的農業(yè)發(fā)展狀況與我國有很多相似之處，其農地規(guī)模經營制度值得借鑒。

一、日本農業(yè)面臨“后繼無人”、耕地拋荒與生產能力下降問題

（一）農業(yè)勞動力老齡化、兼業(yè)化，農業(yè)生產“后繼無人”

上世紀50—80年代，日本經濟高速發(fā)展，大量的勞動力從農業(yè)轉向二、三產業(yè)，1950年到1980年農業(yè)就業(yè)人口比例從45.4%下降到了9.8%。期間，農業(yè)機械大規(guī)模應用，農業(yè)現(xiàn)代化程度提高，農業(yè)產值在1984年達到峰值。此后，日本農民的農業(yè)從業(yè)意愿不斷降低，農業(yè)勞動力數(shù)量加速下降，農業(yè)發(fā)展受到影響。1990年到2011年，農戶數(shù)和農業(yè)從業(yè)人口分別從297.1萬戶和459萬人下降到了156.1萬戶和247萬人，20年內下降了近一半。同時，日本農業(yè)勞動力的平均年齡從1995年的59.1歲增長到了2012年的66.2歲，65歲以上的勞動者占到了農業(yè)勞動力的60%，40歲以下的農業(yè)勞動者比例僅為10%。

由于農業(yè)比較收益低，小規(guī)模農業(yè)難以維持家計，日本農業(yè)勞動力以兼業(yè)為主。上世紀70年代，日本兼業(yè)農戶比例超過了80%，1984年專業(yè)農戶比例僅占13.5%，“第一兼業(yè)農戶”（是指以農業(yè)收入為主要生活來源）占15.4%，“第二兼業(yè)農戶”（是以非農收入為主）占71.1%。隨著穩(wěn)定農業(yè)生產者政策的實施，以及農業(yè)生產規(guī)模和效率的提升，農業(yè)生產經營能夠達到社會平均收益水平，專業(yè)農戶的比例有所提升。但到2011年，日本專業(yè)農戶比例不足30%，即使在銷售農戶（是指年銷售額在50萬日元以上的農戶，自給農戶是耕地面積小于0.3公頃、銷售額小于50萬日元的農戶）中，專業(yè)農戶也只占28%，“第一兼業(yè)農戶”占14%，“第二兼業(yè)農戶”比例仍高達58%。

（二）耕地連年減少、拋荒嚴重

隨著工業(yè)化、城市化快速發(fā)展，日本耕地面積已經連續(xù)60年減少，在上世紀末耕地減少趨勢進一步加速。1980年至2011年間，日本的可用耕地面積從519.9萬公頃下降到了437.6萬公頃，是之前25年耕地減少面積的1.5倍。同時，因為勞動力短缺，耕地拋荒現(xiàn)象嚴重。2010年，日本拋荒耕地面積為39.6萬公頃，占全國耕地總面積的近10%，與90年代相比，增長約1倍。根據(jù)2012年農林水產省對耕地荒廢情況的調查，這些拋荒耕地中有27.2萬公頃完全荒廢，其中可再生利用的只有14.7萬公頃。

上世紀50年代，日本成功進行了土地改革，確立了“耕者有其田”的自耕農制度，并通過《農地法》對農地買賣及流轉作出了嚴格的限制。日本耕地大規(guī)模拋荒的另一原因是自耕農制度固化了土地所有，造成了農地經營的分散化、碎片化。盡管幾十年來，日本一直努力促進農業(yè)規(guī)模經營，不斷調整《農地法》逐步放寬對農地轉讓和租賃的限制，但在土地私有制下，農民放棄土地的意愿很低，耕地資源一直很難實現(xiàn)高效利用。日本擁有耕地的非農戶（或稱不在村地主）從1990年的77.5萬戶增加到了2010年的137.4萬戶，20年期間增加了近60萬戶，占總農戶數(shù)的比例從10%提升到27%。2013年，全國戶均耕地面積為2.12公頃，除北海道外的都道府縣戶均耕地面積僅有1.52公頃。

（三）農業(yè)生產能力持續(xù)下降，食物自給率降低

因為耕地與農業(yè)勞動力大幅度下降，農地規(guī)?；洜I推進緩慢，日本農業(yè)三十年來持續(xù)減產。上世紀90年代開始，主要農產品的生產指數(shù)連年下降，以1960—1964年為基期100計算，2000—2004年期間的農業(yè)綜合生產指數(shù)已經從1985—1989年期間的134下降為115。以種植面積最大的水稻為例，2005年以來水稻的種植面積和收獲量持續(xù)下降，2011年跌至最低谷，種植面積和收獲量僅分別為157.6萬公頃和840.2萬噸。

自20世紀60年代開始，日本食物自給率一直下降，按熱量計算從79%下降到目前約40%。按生產額統(tǒng)計，2013年度日本糧食自給率為65%。目前，日本約60%的食品需求依賴進口，需要進口幾乎全部的飼料糧以及90%的小麥?；趯χ骷Z安全的考慮，日本竭力維持大米的自給率，2009年大米的自給率為95%，其中主食大米的自給率為100%。但這是以日本水稻種植面積約占耕地總面積34.3%、約占水田面積63%、國內大米價格約為國際市場價格的9倍為代價的。

二、日本農地規(guī)模經營制度體系

為穩(wěn)定農業(yè)生產、提高效率，日本確立了農業(yè)規(guī)模化經營的改革發(fā)展方向。在已有政策制度的基礎上，2012年出臺 “人與農地計劃”（也稱地域農業(yè)基本計劃），旨在推進農業(yè)經營者的培育強化和土地的連片集中。2014年，政府為該計劃投入了12億日元（約7300萬元人民幣）。

（一）培育和強化農業(yè)專業(yè)經營者

1993年，《農業(yè)經營基礎強化促進法》確立了認定農業(yè)者制度。認定農業(yè)者是日本農業(yè)政策執(zhí)行的重要抓手，通過選拔和確立年輕的、有經營能力的專業(yè)經營者，給予農業(yè)經營基礎強化、經營安定所得、低利率融資以及農地集中轉讓等政策，支持核心經營體擴大規(guī)模、提高生產效率。根據(jù)“人與農地計劃”，認定農業(yè)者主要能夠享受兩大優(yōu)惠政策：第一，經營集聚協(xié)力金（對符合政策要求的主體給予的補貼）支持。在都道府縣經營4公頃以上農田的農戶，在北海道經營10公頃以上農田的農戶或者實行統(tǒng)一銷售、收入核算和分配的20公頃以上的村落營農（是指同一村落里各個分散的農戶在協(xié)商的基礎上，聯(lián)合起來組成一個生產合作組織，在集中起來的土地上充分利用勞動力和機械等生產資源，實現(xiàn)農業(yè)生產過程部分或全面的合作），按照耕地面積給予每公頃2萬日元資助;第二，農業(yè)經營安定所得補償制度。對種植米、麥、大豆、甜菜等作物給予補貼，包括生產補貼和價格補貼。前者是對執(zhí)行農業(yè)生產計劃按面積給予定額補貼，比如大米按面積根據(jù)生產目標折算后全國統(tǒng)一每公頃補貼75000日元（約合人民幣4500元）;后者是按不同產品的實際交付量給予市場價格與目標價格之間差額補貼，比如小麥的目標價格是6320日元/60kg。截至2013年2月，日本認定農業(yè)者數(shù)量達到23.34萬個，其中法人1.67萬個（特別農業(yè)法人836個），14717個村落營農組織中63.34%都是認定農業(yè)者。

除重點支持認定農業(yè)者外，日本還著力培育新興的農業(yè)接班人。一是鼓勵青年人從事農業(yè)經營。對45歲以下有意獨立自營農業(yè)的認定新務農人員給予每年150萬日元“青年務農給付金”支持，研修結束后1年內可以提供最長2年的經營準備資助，自經營開始給予最長5年的經營補助。二是加強對新農業(yè)生產者的培訓。對農業(yè)經營組織雇傭新的農業(yè)生產者以及對其進行技能培訓和研修給予最長2年每年最高120萬日元的資助，對接受短期農業(yè)就業(yè)體驗的實習生給予每名2萬日元的支持;對農業(yè)經營的繼承者、先進法人的研修給予每月最高10萬日元的資助，最長資助期限不超過2年。三是建立農民年金制度。對未滿35歲和35歲以上的認定農業(yè)者由國庫分別給予每月4000—10000日元的保險補助，用于補充農業(yè)者的養(yǎng)老年金，以保障農業(yè)生產者老年后的生活，使農業(yè)生產者能夠安定從事農業(yè)經營。

（二）促進農地向核心經營者集中

日本于2011年制訂的《農業(yè)改革基本方針及行動計劃》提出要在5年內使每個農戶或法人的經營面積擴大10倍，達到每戶20至30公頃?！叭伺c農地計劃”的重要任務就是要促進農地向核心農業(yè)經營者集中。為此，2013年日本國會批準在各都道府縣設立農地中間管理機構，以支持和促進農地的流轉和集中連片經營。

第一，建立土地積聚協(xié)力金制度，促進耕地向種田能手集中。向轉出耕地者提供經營轉換協(xié)力金支持耕地流轉，締約租期10年以上，轉出規(guī)模為0.5公頃以下、0.5—2.0公頃和2.0公頃以上的轉出方，分別給予每戶30萬、50萬和70萬日元的資助。地區(qū)積聚協(xié)力金則是對推動農業(yè)集中連片經營的中介組織給予支持，對流轉土地占所在地區(qū)耕地的比例在20%—50%、50%—80%和80%以上的，分別給予每公頃20萬、28萬和36萬日元的支持。

第二，加強對農地流轉的組織管理，成立農地中間管理機構。2014年，為了促進農地的集中利用，在全國范圍所有都道府縣成立了“農地中間管理機構”，負責集中流轉和平整土地，再出租給農業(yè)企業(yè)和大型農戶。農林水產省預算計劃撥付1064億日元支持農地中間管理機構推進耕地連片集中經營，其中138億日元用于建立農地基本臺賬、電子地圖以及耕地放棄者的意愿確認等農地積聚的基礎性工作，314億日元用于對農地中間管理機構土地租賃、管理、整備等事務支持。

第三，強化稅收優(yōu)惠激勵，鼓勵通過中間機構買賣和租賃土地。按照農地利用計劃獲得當?shù)剞r業(yè)委員會批準流轉的耕地，通過中間管理機構、土地流轉推進組織買賣和轉讓的，流轉雙方均可獲得相應的稅收優(yōu)惠。農地的出讓方可以獲得稅前800萬日元的扣除，農地受讓方的不動產交易登記稅稅率可以由1.5%降低到0.8%、不動產取得稅則可以減免2/3。這有利于土地向中間管理機構集中，從而使其能夠在市場機制下對農地進行集中連片改良。

（三）放寬工商企業(yè)經營農地限制政策

工商企業(yè)經營農業(yè)是促進規(guī)模經營的一條途徑，但出于對自耕農和農地的保護，長期以來日本對工商企業(yè)購買或租賃農地實行限制政策。不過，隨著形勢的變化，限制性政策在逐步放寬。

第一，具備農業(yè)生產法人資格的工商企業(yè)可以買入農地，且農業(yè)生產法人資格在逐步放寬。農業(yè)生產法人是指有農業(yè)生產經營法人資格的合作社和企業(yè)，獲得這一資格需要具備相應的條件，主要是要真正從事農業(yè)生產。日本的農地買賣僅限于農業(yè)經營者之間，包括農民和農業(yè)生產法人。對于非農業(yè)生產類工商企業(yè)，法律明確禁止其買入農地。此舉是為了避免沒有農業(yè)生產經營能力或無心真正從事農業(yè)的工商企業(yè)憑借其雄厚的資本實力囤地、圈地，以致農地生產經營不善以及普通農民失去土地。根據(jù)1962年《農地法》修正案創(chuàng)設的日本農業(yè)生產法人制度，最初是一個限定極其嚴格的制度，幾乎把對自耕農的條件復制到了法人身上。農業(yè)生產法人從事農業(yè)生產要滿足法人形式、營業(yè)內容、成員要件、業(yè)務執(zhí)行人員4個要件。面對農業(yè)持續(xù)衰退、農業(yè)經營者老齡化及退出等狀況，1993年頒布《農業(yè)經營基礎促進法》開始放寬農業(yè)生產法人條件。

第二，取消特定法人租賃制度，但購買、租賃農地仍必須符合一定條件并經過市町村農業(yè)委員會審核，且須農地農用。日本在2005年曾設立特定法人租賃制度，這是一種由市町村對租地從事農業(yè)經營的企業(yè)進行審批的制度。不過，由于農業(yè)從業(yè)人數(shù)不斷減少、棄耕地增加、農業(yè)經營規(guī)模小等問題突出，以及迫于拉攏企業(yè)選票的政治目的，2009年日本對《農地法》進行了最新修訂，取消了特定法人租賃制度，企業(yè)自由租用農地經營實現(xiàn)合法化。但企業(yè)租賃農地仍須經當?shù)剞r業(yè)委員會審核批準。日本市町村的農業(yè)委員會是由農民選舉代表（兼職）組成的自治非官方管理機構，日常工作由聘請的專職行政人員辦理，主要負責農地買賣和租賃的審核、農業(yè)項目和補貼的申請與管理等。市町村農業(yè)委員會引導本市町村內的農民之間優(yōu)先進行農地交易，以有利于擴大農業(yè)經營規(guī)模和有效利用農地資源。在日本，購買或租賃農地必須符合一定條件。日本《農地法》要求購買或租賃農地者應有效利用土地、農機、勞動力等農業(yè)資源，提前做好計劃;要求從事農業(yè)生產的企業(yè)參加村莊的農田道路維護和水利設施建設，遵守農用路的使用等當?shù)匾?guī)則;不能影響周邊農戶的正常農業(yè)生產活動，與周邊農民保持和諧等。出租土地的市町村和農民保留一項重要權利，即租用土地的經營者如果有損壞農地、拋荒等不適當行為，租地合同將被解除，出租農戶有權收回土地。

（四）金融政策助力規(guī)模經營

一是對認定農業(yè)者提供農業(yè)經營基礎強化資金（又稱“超級L資金”），支持農業(yè)生產者擴大生產規(guī)模。認定農業(yè)者可以向日本政策金融公庫申請個人最高3億日元（約1800萬元人民幣）、法人最高10億日元（約6100萬元人民幣）的無擔保、無抵押貸款，貸款期限最長可達25年，利率在0.4%—1%之間?！叭伺c農業(yè)計劃”當中的核心經營者可以免除頭5年的利息。二是青年務農資金。對18—45歲的青年務農人員以及65歲以下有知識和技能的農業(yè)生產者，給予最高3700萬日元無擔保、無抵押的農業(yè)生產改良貸款支持，貸款最長期限為12年，并免除5年內的利息。三是農業(yè)現(xiàn)代化資金。這主要是由農協(xié)系統(tǒng)金融機構在政府貼息支持下提供的無擔保、無抵押的低息貸款，貸款的最長期限為15年，個人和企業(yè)法人最高貸款額度分別為1800萬日元和2億日元，利率一般為1%，對認定農業(yè)者利率僅為0.4%—0.85%。

三、啟示與建議

（一）加大對農地規(guī)模經營的資金扶持力度

我國已初步具備了實行適度規(guī)模經營的經濟社會條件，當前應出臺具體措施給予農地規(guī)模經營主體發(fā)展資金的支持。一是各級財政獎勵規(guī)模經營主體，對規(guī)模經營主體應用新技術、建立銷售渠道、開拓新市場的費用給予補貼;二是加強政策性金融對規(guī)模經營主體土地集中連片整理、優(yōu)化改良的長期性資金需求的支持，探索完善承包地的經營權抵押貸款制度，形成支持規(guī)模經營主體的商業(yè)金融可持續(xù)發(fā)展機制。

（二）促進農地合理有序向規(guī)模經營主體集中

一是對長期流轉出土地的農戶給予充分的社會保障、再就業(yè)或創(chuàng)業(yè)的扶持及適當?shù)牧鬓D獎勵，鼓勵不再以農業(yè)為主的農民轉出土地。二是在農村集體范圍內探索農地承包經營權“有償退出、永久轉讓”制度，對后繼無人的農民、在城市有穩(wěn)定職業(yè)和居所的農民，如果其本人愿意，可以有償退出其農地承包經營權，但轉讓范圍目前應僅限于本集體經濟組織范圍內。三是培育農村土地流轉市場，規(guī)范土地流轉行為，在充分保障流轉雙方權益的基礎上促進土地合理有序向規(guī)模經營主體集中。支持集體經濟組織與中介服務組織有序組織實施土地集中連片整理、農田改造和土壤改良，為規(guī)模經營主體提供集中連片的優(yōu)良土地。

（三）建立農地流轉的審查和過程監(jiān)管制度

通過農地流轉實現(xiàn)規(guī)模經營是一個趨勢，但在此過程中應建立農地流轉準入和監(jiān)管制度，尤其對工商企業(yè)租賃和利用農地必須進行嚴格監(jiān)管。一是嚴格限制農地的用途，政府相關部門與農民集體及其代理者集體經濟組織（或村委會）有權對有意轉入農地的申請者的資格、信用、農業(yè)生產經營能力、生產計劃、流轉期限和面積、風險防范措施等進行審查。二是對農地經營過程進行有效的監(jiān)管，針對經營者不履行建設經營義務、污染和掠奪性經營土地、隨意改變用途、撂荒、不遵守當?shù)氐霓r業(yè)生產規(guī)則等行為，農民集體、轉出戶、相關政府部門都有權要求終止流轉協(xié)議，收回農地經營權，并根據(jù)情況索取補償。

（四）重點培養(yǎng)青年職業(yè)農民

針對中國同樣存在的農村人口老齡化、青壯年農民不愿務農而外出打工經商、農業(yè)后繼無人的情況，可以借鑒日本“人與農地計劃”、“青年務農給付資金”政策、“認定農業(yè)者制度”，制定青年職業(yè)農民培養(yǎng)和扶持計劃。一是通過農業(yè)職業(yè)教育和專業(yè)培訓培養(yǎng)青年職業(yè)農民。二是建立青年職業(yè)農民申請和檔案制度，對青年職業(yè)農民給予專項補貼。三是加強農業(yè)產業(yè)化等項目資金對青年職業(yè)農民的支持。

（作者單位：國務院發(fā)展研究中心農村經濟研究部）