發(fā)揮好社會救助制度托底功能

近年來，為有效應對日益復雜的宏觀經(jīng)濟形勢和艱巨繁重的改革發(fā)展任務，黨和政府按照穩(wěn)中求進的工作總基調(diào)，逐步確立了“宏觀政策要穩(wěn)住、微觀政策要放活、社會政策要托底”的政策體系。社會救助作為主要瞄準困難群眾、體現(xiàn)救急救難的基礎性制度，是最具有托底屬性的社會政策。當前，按照黨的十八屆三中全會部署，各領域改革正在全面推進，改革涉及的重大利益調(diào)整和發(fā)展中不確定、不穩(wěn)定因素的增多，都要求從全局出發(fā)，進一步發(fā)揮好社會救助制度扶危濟困、救急救難的托底功能，消除人民群眾后顧之憂，維護社會和諧穩(wěn)定。

一、社會救助制度具有全局意義

新中國成立以來，中國社會救助事業(yè)由早期的臨時性緊急生活救助，到計劃經(jīng)濟時期主要針對城市單位和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之外特殊困難人員的社會救濟，再到改革開放以來以城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度為核心，建立制度化、規(guī)范化、程序化的新型社會救助體系，現(xiàn)代社會救助制度框架逐步確立。60多年來，雖然中國經(jīng)濟社會發(fā)展曾經(jīng)遭受過嚴重挫折，政治經(jīng)濟體制一度大起大落，但社會救助這張安全網(wǎng)依然十分牢靠，發(fā)揮著重要的兜底功能，特別是在上世紀九十年代后期，由于國有企業(yè)改革引發(fā)的勞動力市場劇烈調(diào)整，社會穩(wěn)定受到了巨大沖擊，最低生活保障制度較好的發(fā)揮了社會“減震器”和“安全閥”作用，被稱為“花錢不多、效果極佳”的政策。進入新世紀以來，盡管社會各方面對中國建立什么樣的社會保障和社會福利制度一直存在較大爭議，但極少有人對社會救助制度提出質疑，即便是最激烈反對建立福利國家的人士，也堅定贊成實施社會救助制度，為困難人群提供基本的生活保障，可以說，完善社會救助制度、使困難群眾能夠有尊嚴的生存已經(jīng)成為推進中國社會福利和社會保障制度建設的最大公約數(shù)。

當前，中國國情繼續(xù)深刻變化，發(fā)展中面臨的風險挑戰(zhàn)比以往更加錯綜復雜，社會成員陷入生存生活困境的因素也更加復雜多樣。一是中國經(jīng)濟正處于增長速度換擋期、結構調(diào)整深化期和前期刺激政策效應消化期，經(jīng)濟已由高速增長轉入中高速增長階段，進入經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，同時，為跨越“中等收入陷阱”和邁入高收入社會，中國正在努力推動經(jīng)濟轉型升級，在處理穩(wěn)增長、調(diào)結構的關系時，經(jīng)濟大起大落不大會出現(xiàn)，但短期經(jīng)濟波動不可避免，從而影響部分人群的基本生計。二是按照十八屆三中全會的部署，中國已經(jīng)進入全面深化改革的攻堅時期，逐漸觸及深層次矛盾和問題，與改革開放初期所有人從改革中普遍受益不同，現(xiàn)在的改革，無論怎么改，都有一部分人受益、一部分人受損，一些中低收入人群可能陷入生活困境。三是中國社會正處于快速轉型過程中，人口結構、家庭結構、就業(yè)結構等發(fā)生著劇烈的變化，市場經(jīng)濟深入發(fā)展，使得每個個體的社會支持網(wǎng)絡不斷變化，在社會轉型過程中，理念的更新、利益的調(diào)整急劇加快，總有一些社會成員難以適從，生活陷入窘境，生存受到危及。

面對新的形勢，中央領導同志多次強調(diào)，要善于運用底線思維的方法，凡事從壞處準備，努力爭取最好的結果，做到有備無患、遇事不慌，牢牢把握主動權，這一重大判斷鮮明地指出了具有托底屬性的社會救助制度在黨和國家工作全局中的地位作用，也對社會救助制度提出了新的更高要求。

目前，以最低生活保障制度為主體的社會救助體系已初步建立，政府依法履行救助職責、公民依法享受救助權利的觀念更加深入人心。2013年，城鄉(xiāng)低保共救助7443萬人，農(nóng)村五保供養(yǎng)538萬人，救助城市“三無”人員90萬人，實施醫(yī)療救助1億多人次，實施臨時救助3937萬戶次，緊急轉移受災群眾1200萬人次，救助受災群眾8000萬人次，2012年，全國累計資助學生（幼兒）共8414萬人次（不包括義務教育免費教科書、營養(yǎng)改善計劃資助人數(shù)）。但社會救助制度還不成熟、尚未定型，主要是社會救助從制度上還沒有實現(xiàn)全覆蓋，還有一些盲區(qū)，現(xiàn)行制度城鄉(xiāng)分設、部門分管，碎片化嚴重，救助覆蓋面較窄，救助水平偏低，管理服務比較粗放，救助的程序化、規(guī)范化有待提高等等，總的來看，現(xiàn)行社會救助制度在“托底線、救急難”方面還可以發(fā)揮更大作用，以使我們在推動改革發(fā)展時更有底氣，更掌握主動權。

二、進一步查缺補漏，全面覆蓋困難人群和急難需求

剛剛出臺的《社會救助暫行辦法》將社會救助體系概括為最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助和臨時救助等8項制度，涵蓋了各類困難人群和不同的急難需求，是對社會救助已有成熟做法和經(jīng)驗的制度化規(guī)定，體現(xiàn)了我國社會救助事業(yè)從無到有、從低到高的巨大成就。同時也要看到，這一制度框架主要是從工作層面總結提煉的，各項制度都以解決發(fā)展中的突出矛盾問題為導向，反映了我國社會救助分部門推進、分制度設計的客觀情況，具有鮮明的階段性特征。應當看到，我國困難人群的社會特征和急難需求正在不斷變化，需要救助的點多面廣，在這方面，現(xiàn)行社會救助制度還存在一些盲區(qū)，還有一些急需救助的對象得不到應有的幫助，還有一些急難需求沒有得到制度化的回應。比如低保邊緣以外的其他低收入困難家庭，一旦遭遇不可以預測的災難，基本生活難以維持;流動人口在居住地難以享受社會救助;重病人、重度殘疾人、貧困老年人、未成年人、“零就業(yè)”家庭等特殊困難群體迫切需要得到針對性的救助;因病致貧、因殘致貧、因學致貧、因災致貧等支出型貧困家庭沒有完全納入救助體系，統(tǒng)籌考慮不夠;在日常照料、心理咨詢、護理康復等方面的救助服務還沒有形成正式的制度，救助服務的內(nèi)涵亟需拓展等等。針對這些情況，需要在現(xiàn)有制度體系的基礎上，進一步瞄準人群和需求，查缺補漏，完善社會救助體系，盡快讓社會救助制度全面覆蓋困難人群和各類急難需求。

從人群上看，要進一步提高城鄉(xiāng)低保標準，將更多的困難人群納入低保范圍，做到應保盡保。要進一步細化醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助等專項救助制度，改變專項救助與低保家庭掛鉤的做法，逐步向有需要的低收入家庭拓展。要重點關注殘疾人、老人、未成年人等特殊群體，及時納入救助范圍。需要指出的是，由于社會的快速變化，任何嚴密的制度都難以保證全面、及時回應不斷變化的救助需求，要真正做到應保盡保，關鍵是要牢固樹立以人為本的理念，社會救助對象是具體的，是活生生的個體，社會救助需求是現(xiàn)實的，就是涉及人民群眾切身利益的各類基本民生需求，要改變從整體上和概念上推進社會救助工作的抽象思維，樹立個性化、差異化、動態(tài)化的理念，關注每位社會成員，救助好每一個對象。

從需求上看，社會救助工作是不斷發(fā)展的歷史過程，不可能一勞永逸，舊的需求解決了，新的需求又會產(chǎn)生，制度總是需要不斷完善。要全面、準確研判困難人群面臨的“問題”和“困難”，對他們的“需求”和“期望”做出科學評估和及時回應。中國已經(jīng)進入上中等收入階段，這一發(fā)展階段既是黃金發(fā)展期，又是矛盾凸顯期，困難群眾對社會救助的期盼和需求會愈加強烈，也更為復雜多樣，面對新的形勢要求，一方面要拓寬社會救助范圍，將判定救助對象和救助水平的標準放到困難群眾的貧困程度上，逐步從現(xiàn)金或實物救助向服務救助拓展，從著重解決“收入型貧困”，向著重解決“需求型貧困”轉變，從保吃、保穿、保教、保醫(yī)、保住等目標向改善生活質量、提高發(fā)展能力、過上體面生活拓展，另一方面，也要努力提高社會救助質量和水平，豐富救助內(nèi)容，根據(jù)物價和人民生活水平變化適時適當提高救助水平。

三、進一步優(yōu)化制度，形成結構合理、運行規(guī)范的綜合型社會救助體系

由于部門分工的局限，現(xiàn)行各項社會救助制度是孤立的、分割的，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和相互銜接，總體上是一種較為分散的體系。不同制度之間進展很不平衡，管理體制和運行方式迥異，存在重復救助、救助遺漏等問題，難以形成救助合力，影響了救助的針對性和實效性。

要對現(xiàn)有的社會救助制度作進一步的梳理，形成結構合理、運行規(guī)范的社會救助體系。事實上，現(xiàn)有的社會救助體系結構層次已初見端倪，制度化、規(guī)范化程度大有提高，關鍵是要把不同制度的功能和邊界界定清楚。我們設想將來的社會救助體系包括三個層次：一是基本生活救助，主要是為低收入者提供基本生活保障，大體上包括了現(xiàn)有的城鄉(xiāng)低保制度、農(nóng)村五保制度等。二是專項救助制度，主要是針對困難群眾上學、看病、住房、就業(yè)等大宗支出，提供必要救助，大體上包括了現(xiàn)有的醫(yī)療救助、住房救助、就業(yè)救助、教育救助等。三是臨時救助制度，主要是解決低收入群眾的突發(fā)性、臨時性生活困難。這一救助體系是綜合的、動態(tài)的，它不是單一的、靜態(tài)的生活救助，而是綜合的、動態(tài)的社會救助，三個層次的社會救助制度角度不同，有的針對特定人群，有的針對特殊需求，有的需要自由裁量，相互之間既有分工，也有交叉。基本生活救助聚焦最困難人群，保障基本生存，對全社會具有明顯的兜底功能;專項救助針對困難人群的發(fā)展性需求，主要解決“支出性貧困”，具有很強的針對性;臨時救助拾遺補缺，保證了救助的全面性和及時性。

由于歷史的原因，各項救助制度發(fā)展很不平衡，最低生活保障制度由于建立時間較長，制度運行較為成熟，較為規(guī)范，特別是實現(xiàn)了有標準救助和程序化救助，各項專項救助制度建立時間較短，有的尚在實踐探索，有的制度還未定型，有的已經(jīng)發(fā)展演變?yōu)樯鐣＠贫?。目前三個層次制度的協(xié)作困難主要發(fā)生在救助對象資格認定上，在實際工作中，各項專項救助制度從管理方便的角度，資格條件均以最低生活保障對象為基礎，或都包含了最低生活保障對象，各項專項救助待遇疊加在低保家庭，使他們的實際生活水平過高，造成“懸崖效應”，對低保邊緣家庭和其他低收入家庭很不公平。這種“一刀切”的救助標準和“一元化”的救助模式，看起來操作簡單、效率很高，實際上混淆了不同層次救助制度的功能，削弱了救助的針對性和實效性。要進一步做好社會救助制度頂層設計，全面了解困難群眾的基本生活困難，根據(jù)不同人群、不同家庭、不同支出需求以及不同區(qū)域的實際情況，制定更加科學、更為精細的救助標準，積極推進分類管理、分類救助，實行動態(tài)化管理，加快形成結構合理、運行規(guī)范的制度體系，切實做到應保盡保。

四、抓緊完善對社會救助制度公平可持續(xù)具有重大作用的基礎性制度

社會救助作為托底線和救急難的社會政策，必須公平可持續(xù)，才能給人以安全感和確切的安全預期，才能穩(wěn)定社會信心，才能讓我們在推進改革發(fā)展時不慌不亂，更有底氣和勇氣。圍繞這一要求，當前特別需要抓緊完善對社會救助制度公平可持續(xù)具有重大作用的基礎性制度。

一是完善財政社會救助投入機制。要改變量入為出的傳統(tǒng)分配原則，瞄準困難人群的實際需求，按照守住底線的要求，在財政預算安排上給予充分保障。要做好基線調(diào)查，綜合考慮社會穩(wěn)定基本面、物價指數(shù)、生活成本變化等因素，科學測算救助對象規(guī)模與救助標準，制定出科學規(guī)范的社會救助財政預算。要明確各級政府的財政投入責任，加大一般性轉移支付，提高地方政府可支配財力，發(fā)揮好基層政府在提供社會救助服務方面的作用。

二是完善社會救助管理體制。要進一步完善各級社會救助聯(lián)席會議制度，做好社會救助工作的集中領導和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，各部門要加強配合，形成合力。在維持現(xiàn)有部門分工格局的前提下，可以將基層社會救助管理服務職能適當集中起來，在街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級實現(xiàn)社會救助的歸口管理，統(tǒng)一做好救助申請、審批、分配、實施、統(tǒng)計等工作。要按照十六屆六中全會提出的“建設宏大的社會工作人才隊伍”要求，加強高素質、專業(yè)化社會工作隊伍建設，逐步實現(xiàn)專業(yè)社會工作者對社會救助對象的個案管理。

三是加快完善居民家庭收入財產(chǎn)核查制度。科學甄別低收入家庭、把寶貴的資源真正用于需要救助的困難群眾、守住底線公正是社會救助制度的內(nèi)在要求，這也是非常復雜的技術性工作。等問題，民政部門過去在這方面有很多的探索和實踐，還需要進一步把工作做實做細，針對現(xiàn)實中存在的“人情?！?、“關系保”、“騙保”等問題，要進行綜合治理，要改變傳統(tǒng)的生活形態(tài)觀察方式，逐步采取嚴謹科學的家庭收入調(diào)查，特別是要利用好不同部門（教育、衛(wèi)生、住房、就業(yè)）掌握的信息，加強部門間的協(xié)作，建立資源共享的信息平臺，結合入戶調(diào)查、鄰里訪問、信函索證、社區(qū)評議等手段，對社會救助對象的家庭收入和財產(chǎn)進行核查和比對。除技術手段外，要進一步健全工作機制，對社會救助不同環(huán)節(jié)進行全過程監(jiān)管，建立嚴格規(guī)范的制度，發(fā)揮好社會監(jiān)督的作用，建立健全社會救助舉報核查制度，對社會救助經(jīng)辦人員和干部的近親屬等人群要重點備案，接受社會監(jiān)督。

四是健全激勵社會救助對象就業(yè)機制。社會救助制度除了通過現(xiàn)金或物資給困難群眾兜底外，也要創(chuàng)造條件， 讓更多的人特別是有勞動能力者通過自身努力使家庭擺脫貧困，走上生活自立之路，過上更加美好的生活，實現(xiàn)更加積極的救助，增強救助的針對性和實效性。要創(chuàng)新管理方式，積極探索救助漸退、收入豁免、救助與公益活動掛鉤等政策，統(tǒng)籌社會救助和就業(yè)促進功能，建立社會救助的退出機制，實現(xiàn)救助對象的自動篩選。要明晰社會救助制度在社會保障體系中的方位，做好社會救助與社會保險、社會福利之間的銜接，形成分工合理的梯次保障結構。

（單大圣，國務院發(fā)展研究中心。研究方向：社會建設和社會管理）