十八大視域下激發(fā)社會組織活力研究

張靜　王溪　連林慧

摘 要： 有效地激發(fā)社會組織活力，是創(chuàng)新社會管理、營造公民安居樂業(yè)的和諧氛圍、謀民生之利、解民生之憂之必要。激發(fā)社會組織活力的路徑選擇是：重構政府與社會組織的關系處理機制、責任落實機制；重構社會組織規(guī)范發(fā)展的法律機制；構建政府對社會組織的引導推廣機制、全面培育規(guī)劃機制以及有效監(jiān)督機制。激發(fā)社會組織活力的創(chuàng)新思維是對社區(qū)社會組織的系統(tǒng)研究；調動社區(qū)精英監(jiān)督社區(qū)社會的組織建設與管理以及樞紐型社區(qū)社會組織的培育；創(chuàng)新理解社區(qū)社會組織“非營利”性質以及社區(qū)社會組織與經濟組織的融合等。

關鍵詞： 社會管理； 社會組織； 群眾自治組織； 社區(qū)建設

中圖分類號： C912 文獻標識碼： A DOI： 10.13411/j.cnki.sxsx.2015.01.009

一個時期以來，社會組織被稱為社會之間組織，在西方國家則被稱為非營利組織（NPO）或非政府組織（NGO）。在我國曾稱為社會團體，簡稱團體，現階段稱社會組織或非政府組織。近年來，世界各國的社會組織取得了長足發(fā)展，包括基金會、慈善團體、學會、研究會、促進會等，這些組織在社會福利、教育培訓、醫(yī)療保健、社區(qū)服務、衛(wèi)生環(huán)境、文化藝術、宗教服務等領域發(fā)揮著重大作用，日益引起人們的廣泛關注和參與。黨的十八屆三中全會指出：“激發(fā)社會組織活力，正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發(fā)揮作用。適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔。支持和發(fā)展志愿服務組織。限期實現行業(yè)協會商會與行政機關真正脫鉤，重點培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織，成立時直接依法申請登記。加強對社會組織和在華境外非政府組織的管理，引導它們依法開展活動?！盵1] 這為我們進一步完善社會組織指明了方向。鑒于社區(qū)是我國社會的基本單元，社區(qū)已成為現階段社會的基本載體。因此，筆者將以西安市社區(qū)社會組織為基本分析對象，探討激發(fā)社會組織活力的構建機制及其他措施建議。

一、社會組織及社區(qū)社會組織的基本釋義

社區(qū)社會組織屬于社會組織的一個主要類別，因本課題旨在探討激發(fā)社會組織活力，故在探討社區(qū)社會組織的本質之前，有必要分析社會組織的基本界定。

（一）社會組織的基本界定

在我國，社會組織是官方使用的最新概念。1998年，國務院先后出臺了《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，基本界定了社會團體和民辦非企業(yè)單位；1999年，中共中央和國務院辦公廳進一步明確規(guī)定對民間組織實行業(yè)務主管單位和登記機關雙重管理體制，民間組織的稱謂又成為官方稱謂；2004年，國務院出臺《基金管理條例》，基金會從社會團體中分離出來成為民間組織中的獨立類型，從此，社會團體、民辦非企業(yè)、基金會，成為我國相互獨立的三種民間組織類型。黨的十六大首次在黨的文件中提出了社會組織的概念。黨的十六大以來，中央高度重視社會組織的發(fā)展和管理，對之推出了一系列方針、政策。黨的十七大報告進一步將社會組織放到了圍繞“經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設”的高度進行系統(tǒng)論述，為名稱繁多的社會組織相關稱呼奠定了統(tǒng)一基礎。黨的十八大回顧總結了30多年改革開放的歷史進程和寶貴經驗，總結了黨的十七大以來的工作，對社會組織有了更加明確的定位。黨的十八大報告要求要“形成政社分開、權責分明、依法自治的現代社會組織體制”，指明了今后社會組織的發(fā)展方向要朝著現代企業(yè)的模式發(fā)展，即應擁有完善的內部治理機構，權責明確、公開透明、充滿活力、高效運作；要“強化社會組織在社會管理和服務民生中的職責，引導社會組織健康有序發(fā)展”，這些對政府職責的論述，闡發(fā)了社會組織與政府部門之間不是依附關系，政府與社會組織應成為平等合作的伙伴關系，政府應成為服務集成商。政府的職責是要激發(fā)社會組織的活力，為社會組織搭建平臺，幫助社會組織加強自我能力建設。黨的十八大報告對社會組織的一系列論述，是黨的十六大以來關于社會組織的一系列方針、政策在新的歷史時期的繼承、深化和發(fā)展。社會組織、政府及市場必將形成多元參與、共同治理的社會管理格局。

盡管黨的十六大首次提出了社會組織的概念，黨的十七大明確統(tǒng)一了“社會組織”的涵蓋范圍，概括了過去的非營利組織（NPO）、非政府組織（NGO）、第三部門、公益團體、慈善組合或民間組織等稱謂，黨的十八大使社會組織的定位更加明確，但都沒有明確給出社會組織的定義。

目前可考察的定義有9個之多。（1）非營利組織（NPO）。屬于非政府且非商業(yè)的組織。汪大海主編的《社區(qū)管理》中認為，非營利組織涵蓋有“鄰里組織”、“社區(qū)組織”、 “公益團體”、“私人自愿組織”、“慈善組織”、“獨立部門”、第三部門、基金會、非政府及非商業(yè)性的組織。[2] （2）非政府組織（NGO）。世界銀行編有《非政府組織的立法原則》，其中將非政府組織定義為，是在特定法律系統(tǒng)下不被視為政府部門一部分的協會、社團、基金會、非盈利公司、慈善信托等，且不以營利為目的，即使賺取利潤，也不得將此利潤分配。（3）第三部門。來源于美國的三元模式，政府部門-營利部門-第三部門。美國學者萊斯特.塞拉蒙認為，有別于政府和營利部門的就是第三部門。（4）獨立部門。是由一些服務社會的專業(yè)性團體和非政府組織所組成的團體。這些團體雖然由政府和企業(yè)所支持，但其特性與貢獻卻是獨立的。（5）慈善組織。是為弱勢者提供慈善服務的機構，其宗旨是開展慈善活動。（6）志愿組織。是由一些志趣相同的人組成，并以自愿人員為主的團體。[2]（7）社會團體。我國相關法律解釋為，是指由中國公民自愿組成，為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。[3] （8）民辦非企業(yè)單位?！懊褶k非企業(yè)單位，是指企業(yè)事業(yè)單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的，從事非營利性社會服務活動的社會組織?！盵3] （9）基金會?；饡褪侵浮袄米匀蝗?、法人或者其他組織捐贈的財產，以從事公益事業(yè)為目的，按照本條例的規(guī)定成立的非營利性法人” 。[3] 綜上所述，關于社會組織的解釋可謂見仁見智，但大多認為，它是不以營利為目的、主要承擔社會公共事務和公益福利事業(yè)的中介機構。

在考察了理論研究者和實踐者的諸多認識后，綜合對現實社會組織的調查，筆者認為，社會組織是區(qū)別于政府部門、經濟組織的其他社會組織，該組織由具有共同愛好和興趣的社會成員所組成，以提供社會公共服務、改善民生和開展慈善活動為宗旨，以實現會員愿望為目的，以自愿自覺為表現形式，不以營利為目的，是具有獨立法人資格的群眾性自治組織。該組織的特質是：屬于群眾性自治組織，是群眾自覺自愿參與的，不是政府強制隸屬于政府機構的；具有獨立法人資格，自主經營，自我管理，自我發(fā)展，其決策層不是由政府官員或其他經濟組織控制；不以營利為目的但并不排除可以營利，該營利主要用于維持自我生存和發(fā)展并改善民生；宗旨是提供社會公共服務、改善民生和開展慈善活動；目的是實現會員的共同愿望。

（二）社區(qū)社會組織的內涵

目前國內對社會組織沒有一個統(tǒng)一的、普遍認可的定義，故對社區(qū)社會組織也沒有一致的統(tǒng)一概念。有學者認為，社區(qū)社會組織是指立足于社區(qū)，由社區(qū)居民自愿組成、自我管理，在社區(qū)內自主活動，有一定的活動目標，以實現社區(qū)、居民的和諧發(fā)展為宗旨的民間組織。[4] 還有學者認為，社區(qū)社會組織是指由社區(qū)組織或個人在社區(qū)范圍內單獨或聯合舉辦的、在社區(qū)范圍內開展活動、滿足社區(qū)居民不同需求的非營利性社會組織。[5] 陜民辦發(fā)[2010]139號文件指出，社區(qū)社會組織，是指社區(qū)社會團體和社區(qū)民辦非企業(yè)單位兩類社會組織，社區(qū)社會組織的成員必須是居住在本社區(qū)的居民，活動的范圍原則上只限于本社區(qū)（社區(qū)間交流、比賽活動除外），活動內容和方式必須是在法律、法規(guī)和政策允許范圍內。在不違背《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》基本原則的前提下，可根據實際適當放寬登記條件，簡化登記程序，逐步把社區(qū)社會組織納入科學化、制度化和規(guī)范化發(fā)展管理軌道。西安市社區(qū)民間組織備案管理暫行辦法指出：“社區(qū)民間組織，是指在社區(qū)內開展自愿者服務、公益服務和從事文化體育活動的非營利性的社區(qū)社會團體和民辦非企業(yè)單位?！?[4]

筆者認為，社區(qū)社會組織是以本社區(qū)居民為主要成員，以滿足本社區(qū)成員的多種需求為目的，由居民自發(fā)成立的群眾性組織，其基本要素主要有：組織成員主要是本社區(qū)的居民；活動范圍一般在本社區(qū)區(qū)域內；組織由居民自愿組建；組織成員自由進出，組織結構松散。

二、西安市社區(qū)社會組織發(fā)展現狀

（一）基本情況

近年來，西安市社區(qū)社會組織發(fā)展迅速，在數量規(guī)模、活動領域和服務內容上均呈快速增長之勢。據西安市民政部門統(tǒng)計，截至2012年底，在市級民政部門實際登記的社會組織1068家（社會團體447家，民辦非企業(yè)單位621個），在各區(qū)縣登記注冊的社會組織2537家，城鄉(xiāng)社區(qū)備案的社會組織2173家，全市社會組織合計已達5778家。正式登記的社會組織每年以5%左右速度增長，每萬人擁有社會組織2.5家。西安市社區(qū)社會組織發(fā)展水平和全國相比較相對遲緩，低于全國平均水平3.2家/萬人，但發(fā)展速度較快。尤其是2012-2014年，中央財政每年撥款2億元支持西安市社會組織的發(fā)展，而社區(qū)社會組織是中央財政重點支持的四大領域之一。因此，西安市社區(qū)社會組織發(fā)展非常迅速，預計以后每年還會以10%的速度增長，覆蓋了政治、經濟、文化、科技、衛(wèi)生、體育、教育、社會救助、社會保障和社會公益慈善事業(yè)等各個領域。[6]

（二）社區(qū)社會組織發(fā)展個案分析——以西安市碑林區(qū)為例

為了充分了解社區(qū)社會組織在和諧社區(qū)及社會發(fā)展中的作用，準確把脈社區(qū)社會組織的現狀及發(fā)展需求，我們對西安市碑林區(qū)文藝路街道環(huán)南路社區(qū)社會組織的調研信息做一分析。

1. 社區(qū)概況。西安市碑林區(qū)文藝路街道環(huán)南路社區(qū)成立于2000年10月，位于和平門外雁塔路東側，轄區(qū)住戶6003戶，常住人口19000人，駐地單位7家，居民小區(qū)3個，設16個家委會。

2. 調研概況。該項調研是在碑林區(qū)“社區(qū)社會工作室”試點的基礎上開展的社區(qū)社會組織現狀調查，基于前期的調研和了解，該次調查以定性研究方法為主，引入“6W1H”詢問理論（“6W1H”指需要什么組織—what，誰需要—who、為何需要—why，在什么時間—when、什么地點需要—where、誰來組建—which、如何組建—how），采取深度訪談法，配合使用問卷調查法。訪問對象涉及家委會主任、社區(qū)社會組織負責人、退休辦主任、熟悉轄區(qū)情況的工作人員、組織活動的參與者等，本次調查共作了22個訪談。調查內容涉及社會組織現狀、規(guī)模、居民滿意度、發(fā)展需求、發(fā)展建議等。

3. 調查結果。通過訪談得知，本社區(qū)共有社區(qū)社會組織10個，其中合唱團2個，民樂團1個，京劇團1個，管弦樂團1個，乒乓球協會1個，書法協會1個，象棋協會1個，舞蹈協會1個，跳棋協會1個?？梢钥闯?，該社區(qū)社會組織以文體組織為主。

4. 調研總結。經過對訪談資料分析，該社區(qū)社會組織的優(yōu)點有：（1）組織形成出于自愿，有些組織凝聚力強，自覺性較高；（2）組織成員自身素質高，服務意識強，有社會責任感；（3）組織的社會資源相對豐富，成員中有老干部、老教師，知識面廣，社交能力和資源整合能力強，對組織穩(wěn)定發(fā)展有吸引和維護作用。

該社區(qū)社會組織發(fā)展也有許多不足之處：（1）對社區(qū)社會組織認識不足，在社區(qū)中還有好多類似于社會組織的團體，但因對社會組織的登記備案不甚清楚，依然屬于游離于社會組織行列之外的閑散組織；（2）社區(qū)社會組織結構失衡。該社區(qū)的社會組織主要以文體娛樂型為主，社區(qū)服務相關的社會組織及自愿者組織不甚活躍；在訪談中有95.5%的人支持自愿者活動，有的本身就是慈善協會或自愿者組織的一員，但社區(qū)并沒有形成規(guī)模的志愿者組織。（3）現有組織以老年人為主，年輕人較少，且活動場地在一定程度上也較難保證；（4）組織力有所欠缺，在訪談中，有87%的人表示組織活動通知就去，13%人表示有時間就去，訪談者中大多希望有活動就通知他們。

（三）西安市社區(qū)社會組織發(fā)展中存在的主要問題

在上面的個案分析上已經能夠看出社區(qū)社會組織的存在問題，課題組還隨機抽取走訪調研了西安市各區(qū)縣的十多個居民社區(qū)。對各訪談情況進行梳理，發(fā)現西安市社區(qū)社會組織發(fā)展中存在以下主要問題。

1. 政府與社區(qū)社會組織關系定位依然不很明確。調研中發(fā)現，西安市政府與社區(qū)社會組在社區(qū)公共服務方面依然存在缺位、越位和錯位問題。缺位表現為應由政府提供的社區(qū)公共服務沒有到位，例如西安市社區(qū)居家養(yǎng)老服務機構缺乏，滿足不了社會需要，已經成為較為突出的社區(qū)公共服務缺失問題。越位表現為不應由政府行使的職能政府仍然在行使（如對社會組織的經營政府管得太多），政府在社區(qū)公共服務職能的范圍未得到合理的界定，做了一些自己做不了、做不好和不該做的事情，擠占了社會組織的發(fā)展空間。錯位則表現為政府在社區(qū)公共服務中的壟斷格局尚未徹底打破，民間資本進入社區(qū)公共服務領域仍存在著許多隱性的壁壘。政府在社區(qū)公共服務領域的缺位、越位和錯位現象，導致一些本該由社區(qū)社會組織進駐的領域，社區(qū)社會組織卻找不到自己合適的位置。

2. 政府對社會組織的培育扶持力度不夠。調查中感到，西安市政府在社區(qū)社會組織鼓勵、支持、扶持方面的舉措和成功經驗還不多，對社區(qū)社會組織培育力度較小、覆蓋面較窄，具體體現在三個方面。（1）對社區(qū)社會組織的重要性缺乏正確認識，社區(qū)工作人員薪資不高、工作不穩(wěn)定，造成許多專業(yè)人員不愿意到社區(qū)就業(yè)。大部分社區(qū)負責人都是由街道辦事處或居委會成員兼任或者任命。（2）對社會組織缺乏正確的引導，社區(qū)社會組織在社區(qū)建設中有何作用，在社區(qū)服務中怎樣定位，如何借助社區(qū)社會組織力量改善民生、完善服務，政府相關部門缺乏認識和了解。（3）政府向社區(qū)社會組織購買公共服務機制不夠健全。2008年，西安市雖然已經出臺了《關于政府購買行業(yè)協會服務及成果的操作方法》，但尚在低層次水平上徘徊，沒有形成一套制度化、規(guī)范化、長效性的制度機制。

3. 社區(qū)社會組織發(fā)展結構不平衡。主要體現為區(qū)域不平衡、社區(qū)內社會組織類型不平衡以及年齡結構不平衡。西安市不同城區(qū)、不同社區(qū)之間存在著歷史背景、基礎設施、經濟條件、居民素質等差異，導致社區(qū)社會組織存在著發(fā)展不平衡現象。從社區(qū)社會組織分布領域看，文體類和教育培訓類社區(qū)社會組織較多，而服務類社區(qū)社會組織較少，公益類、維權類社區(qū)生活組織更少；從年齡結構來看，社會組織以老年人為主，年輕人較少。社區(qū)社會組織分布存在某些類型數量相對過剩和某些類型數量相對不足并存的現象，不能完全適應社區(qū)居民的需要。普遍來看，社區(qū)社會組織在教育培訓、文體活動這兩大領域發(fā)展作為迅速，在實踐中很多社區(qū)更愿意發(fā)展這兩類社區(qū)組織，而公益慈善類和權益維護類組織是當前西安市社區(qū)社會組織發(fā)展的弱項。西安市政府對社區(qū)社會組織的培育主要表現在養(yǎng)老服務機構和民辦幼兒園兩大方面，政府財政為其發(fā)展壯大提供了一定的資金支持，而對其他社區(qū)社會組織的扶持力度非常有限。

4. 社區(qū)社會組織活動經費嚴重不足。經費問題是困擾社區(qū)社會組織發(fā)展的一個非常突出的問題。社區(qū)社會組織的經費來源一般包括政府撥款、收取會費、組織自身收入、企業(yè)捐贈和社會捐贈五種方式。從調研情況來看，除官辦社會組織外，居民自愿組成的社會組織沒有專門的經費來源。官辦社會組織經費主要靠政府撥款，經費相對比較充裕；居民自愿組成的社區(qū)社會組織接受政府撥款非常少，主要依靠收取會費和和少許經營收入。經費問題阻礙了社區(qū)社會組織的發(fā)展。

5. 缺乏公開透明的監(jiān)督機制。目前社區(qū)社會組織缺乏自身、政府和社會的有力監(jiān)督。據課題組調查，西安市社區(qū)社會組織僅有為數較少的幾家組織中設置了專門的監(jiān)督員職位，主要監(jiān)督組織的規(guī)章制度、辦事程序及日常開支等，但尚未形成規(guī)范和統(tǒng)一的問責與績效評估體系；社會對社區(qū)社會組織的監(jiān)督乏力，要求社會組織向公眾公開信息的相關法律欠缺，公眾監(jiān)督的主要渠道是上訪、舉報、發(fā)微博、微信等。監(jiān)督機制的不健全，致使社會組織不當得利等違法違規(guī)行為屢見不鮮。

三、激發(fā)社會組織活力的路徑選擇

根據目前現狀和存在問題，要克服社會組織之不足，使社會組織在社會中發(fā)揮更大作用，選擇激發(fā)社會組織活力的有效機制，對于其未來發(fā)展至關重要。

（一）激發(fā)社會組織活力路徑選擇的理論依據

1. 黨的十八大關于建設“現代化社會組織體制”的論斷。如前所述，“現代社會組織體制”是黨的十八大報告關于社會組織的新提法，表明我黨對社會組織的管理理念和定位有了新取向。這個新取向一方面意味著要重新構建政府與社會組織的關系，要重新確認政府和社會組織各自的責任，另一方面還涉及重構社會組織規(guī)范發(fā)展等一系列問題，這種新取向成為我們構建激發(fā)社會組織活力機制的基本指導原則。

2. 陜民辦關于加強和創(chuàng)新社會組織建設與管理的意見。陜民辦發(fā)[2013]24號《陜西省民政廳關于加強和創(chuàng)新社會組織建設與管理的意見》指出，加強和創(chuàng)新社會組織建設與管理的總體目標是，力爭3-5年的時間，初步建立與我省經濟社會發(fā)展相協調，政社分開、責權明確、依法自治的現代社會組織體制，構建布局合理、功能完善、作用明顯的社會組織發(fā)展格局，構建服務到位、監(jiān)管有效、多方參與的社會組織管理服務格局，充分發(fā)揮社會組織在建設和諧社會中的積極作用。[7]

3. 西安市民辦關于加強和創(chuàng)新社會組織建設與管理的意見。西安市民政局根據黨的十八大、十八屆三中全會精神以及省民政廳《關于加強和創(chuàng)新社會組織建設與管理的意見》精神，結合西安市實際，提出了西安市社會組織發(fā)展的總目標及一系列指導意見。將總體目標設定為“通過加強和創(chuàng)新社會組織建設與管理，初步建立與我市經濟社會發(fā)展相協調，政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制，構建布局合理、功能完善、作用明顯的社會組織發(fā)展格局，構建服務到位、監(jiān)管有效、多方參與的社會組織管理服務格局，充分發(fā)揮社會組織在構建和諧社會中的重要作用”。[7]

（二）激發(fā)社會組織活力的路徑選擇

按照黨的十八大精神和陜西省政府、西安市政府關于加強和創(chuàng)新社會組織建設與管理的意見，激發(fā)社會組織活力應從以下方面入手：

1. 重構政府與社會組織的關系。我們認為，政府和社會組織的關系，應建立在政府在對待社會組織問題上“去行政化”基礎上，就是要建立服務型政府，是政府從“行政政府”向“服務政府”轉型，從全能政府向有效政府轉型，從直接控制者向調節(jié)者、中介人、裁判員和服務集成商轉型，要努力使政府與社會組織結成合作伙伴關系，如圖1所示：

2. 構建政府與社會組織的責任落實機制。責任落實機制依然屬于政府角色轉變的問題?！鞍褭嗔﹃P在籠子里”，政府向社會組織放權，是責任落實機制的原初動力。政府把不該由政府管的事轉移出去，把該由政府管理的事切實管好，這不僅能把政府從繁雜的事務中解脫出來，更能激發(fā)社會力量和市場活力，提高服務質量和效益。筆者認為，應該首先進一步明確政府的職責，哪些是政府擅長的、管得了且管得好的，哪些是管不了、不好管、管不好的，進而根據政府和社會組織各自的優(yōu)勢，將政府管不了、不好管、管不好的公共事務轉移給社會組織承接，將政府過去的直接管理轉向扶持引導，以為社區(qū)社會組織成長創(chuàng)造活動平臺和發(fā)展空間?，F代社會組織體制落實機制，就是要從根本上切實解決政府與社會組織在社區(qū)公共服務方面缺位、越位和錯位問題。

3. 重構社會組織規(guī)范發(fā)展的法律機制。這需要政府下決心簡化社會組織登記的程序，降低社區(qū)社會組織登記的門檻，并切實使社會組織向現代企業(yè)一樣，真正實現社會組織的自治。在此方面，西安市政府出臺的市民發(fā)〔2013〕326號文件指出：“大力培育發(fā)展城鄉(xiāng)社區(qū)社會組織，降低登記門檻，簡化登記程序。對符合登記條件的，依法注冊登記；對于不符合登記條件的社區(qū)社會組織，由社區(qū)居民委員會或農村村民委員會備案?！边@為社會組織規(guī)范發(fā)展落實指明了方向。

4. 構建政府對社會組織的培育引導推廣機制。社會組織是承載和對接政府轉移職能的重要力量，加大扶持培育社會組織的力度，已成為政府迫切的職能所在。由于國家以前對社社會組織的立法不健全，外部的監(jiān)督機制不完善，部分社會組織自身能力建設不足，內部管理混亂，有的甚至違背非營利性、公益性原則而追求經濟效益，降低服務質量，忽視社會效益與社會責任，導致社區(qū)社會組織的社會公信力大大降低，進而使社會動員能力下降，難以吸引社區(qū)居民長期參與，難以吸引專業(yè)人才的參與，降低了有效發(fā)揮整合社會資源的能力。鑒于此，政府管理部門要積極引導和督促社會組織完善內部管理制度，盡可能多地引導和組織社會組織參與社會公益活動以提高社會對社會組織的認可度，同時要加大社會組織培訓力度，積極培育社會組織的服務意識和創(chuàng)新精神。

5. 構建政府對社會組織的全面規(guī)劃扶持機制。如前所述，西安市社區(qū)社會組織的發(fā)展不平衡，而社區(qū)社會組織及社會組織的發(fā)展狀況與當地的經濟發(fā)展水平、歷史文化傳統(tǒng)、社區(qū)居民素質等因素有關，但起決定性作用的是政府的重視程度和扶持力度。一般而言，政府的重視程度和培育力度，能促使社會組織的區(qū)域平衡、種類平衡與結構平衡。一要建立長效調研機制，動態(tài)監(jiān)控，形成常態(tài)；二要結合各社區(qū)幾個組織的不同特征，在調研的基礎上，規(guī)劃出具有各個區(qū)域特色的不同組織類型，分類組建，逐步完善，要有計劃、有目標；三要積極引導社區(qū)居民參與社區(qū)組織活動，以達到組織內部的性別、年齡、職業(yè)、知識等結構平衡。政府對社會組織的總體規(guī)劃、分類指導和分類管理，將把社區(qū)社會組織納入制度化、規(guī)范化發(fā)展軌道。

四、激發(fā)社會組織活力的創(chuàng)新思考

社會組織的建設與管理，涉及到的因素不計其數，在激發(fā)社會組織活力上，還有下列問題值得創(chuàng)新思考。

（一）對社會組織的系統(tǒng)研究

在對社區(qū)社會組織研究中，筆者發(fā)現，目前我國對社會組織的研究依然處于表層，很多研究僅僅限于經驗的簡單介紹，個別的對社區(qū)社會組織的發(fā)展有所探討，但研究停留于就事論事或地區(qū)個案描述上，缺乏系統(tǒng)全面的考查和理論分析框架，在對政策的研究上，只研究了國家和地方出臺了哪些政策，但法律法規(guī)之間的上下對接關系，同層次上的相互協調關系，缺乏縱橫比較性研究；在對社區(qū)組織類型的研究上，也只研究了目前存在哪些社會組織，社區(qū)居民需要哪些社會組織、需要多少個社會組織提供服務，政府分離出來的職能需要怎樣的社會組織來承接等需求現狀，并未量化性地深入研究。故須加大研究力度，以尋求社會組織建設、發(fā)展及管理的基本規(guī)律，以形成社會組織之間、社會組織與社區(qū)之間良性互動、耦合共進的發(fā)展態(tài)勢。

（二）社會精英監(jiān)督社會組織的建設與管理

關于社會精英，有許多不同的見解，有人認為，社會精英是那些在群體交往實踐中，能夠調動更多社會資源，并獲得權威性價值分配的少部分人；也有人認為，社會精英是群眾基礎好，具備很強的管理能力和較高的綜合素質的人。在考察了他人的研究成果和綜合社區(qū)管理實踐的基礎上，筆者認為，社會精英在社區(qū)管理中屬于社區(qū)精英，是指居住在社區(qū)，關心社區(qū)發(fā)展、在社會中有一定的社會地位、能夠調動一定的社會資源服務于社區(qū)的人。社區(qū)精英來自社會各個層級，屬于社會的中堅，對社會的治理結構比較了解，社區(qū)穩(wěn)定、和諧與其利益切身相關；社區(qū)社會組織不僅符合社區(qū)精英的利益，也保全了最大多數社區(qū)居民的切身利益。在調查中筆者發(fā)現，凡是社會組織活動活躍的社區(qū)，大多離退休干部參與較多，這些人有較為豐富的社會資源和組織協調能力，也可以被看作是社會精英的一部分。這就提供了一種參考，應最大限度地發(fā)揮社會精英在社會組織的建設與管理中作用，調動社會精英的能量監(jiān)督社會組織良性建設，促使社區(qū)良性發(fā)展，對最終實現社區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略目標具有促進作用。

（三）樞紐型社會組織的培育

國內樞紐型社會組織的概念最早出現在北京市關于社會組織的相關文件中。北京市《關于構建市級“樞紐型”社會組織工作體系暫行辦法》中指出：樞紐型社會組織是由負責社會建設的有關部門認定，在對同類別、同性質、同領域社會組織的發(fā)展、服務、管理工作中，在政治上發(fā)揮橋梁紐帶作用，在業(yè)務上處于龍頭地位，在管理上承擔業(yè)務主管職能的聯合性社會組織。[8] 但筆者認為，只要是在社會組織的發(fā)展、服務、管理工作中發(fā)揮橋梁紐帶作用的組織都可以視為樞紐型社會組織。樞紐型社會組織是各類社會組織的向心力所在，對于各類社會組織具有凝聚作用，有一定的感召力。此類組織是民心所向，不必政府職能部門認可。在社會組織的建設上，政府應著力培育樞紐型社會組織，使之成為政府與社會組織之間的橋梁和紐帶，為社會組織的發(fā)展增加正能量。

（四）創(chuàng)新理解社會組織“非營利”性質

社會組織常被理解為只服務不盈利，也可以理解為可以盈利，但盈利部分用于組織自身發(fā)展或者還之于社區(qū)中的弱勢群體。這種理解使我們想到了日本松下公司的價值觀——“賺錢是企業(yè)生產經營的目的”，當這一價值觀受到質疑時，松下對企業(yè)價值觀的解釋使人們感到了賺錢正是企業(yè)的責任所在。解釋如下：“日本今天的繁榮，自然是本國的公司獲得相當大利益的結果，如果大部分公司都不賺錢，日本就變成一個貧窮的國家了……而為了社會的全體繁榮，賺錢也是我們的重大責任和義務。我們從社會取得天下的資金，集天下的人才，用天下的資源，如果沒有任何的成果展現，不但愧對社會，社會也不會原諒你?！盵9] 以此推理，社會組織如果不賺錢，其服務成本從何而來，服務質量如何提高，自身生存如何保障，僅靠政府資助和企業(yè)捐助是無法長期維持的，用社區(qū)之資源而無法為社區(qū)提供更好地服務，社區(qū)居民也不會原諒。鑒于此，筆者認為，對社區(qū)社會組織的非盈利性質，應創(chuàng)新理解和分類管理，即可根據服務類型和對象的不同，采取部分有償服務，這些有償服務，可以改善社會組織資金匱乏的局面，使社會組織在資金上具有自主性從而形成更高的自治性，也正是這些有償服務，維持了組織的生存，為提高服務質量奠定一定的物質基礎。

（五）社區(qū)社會組織與經濟組織的融合

在社區(qū)，除了社會組織外，還存在一定量的經濟組織，如物業(yè)服務公司、小型超市、理發(fā)店、美容服務店、社區(qū)蔬菜果品店等等。業(yè)主委員會、居民委員會也是社區(qū)組織的重要組成部分。他們之間并不是相互獨立、毫無聯系的真空實體，事實上他們之間有著千絲萬縷的業(yè)務和其他方面的交叉性。他們作為社區(qū)的一員，均有義務為社區(qū)的發(fā)展奉獻力量。因此，政府應設法使各組織之間形成一種既有分工、又有合作的有機協調統(tǒng)一體。充分調動這些組織有錢出錢、有力出力，特別是應充分發(fā)揮自己專業(yè)所長服務于社區(qū)。如社區(qū)內的物業(yè)公司，活躍業(yè)主的文化生活本身就是其職責之一，在當今物業(yè)小區(qū)與社區(qū)愈來愈合二為一的今天，活躍社區(qū)文化就理所當然地落在了物業(yè)公司的肩上，社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)綠化以及對社區(qū)居民提供更為便利的服務，也是物業(yè)公司不可推卸的責任，社區(qū)的理發(fā)店、美容機構、社區(qū)醫(yī)療機構等，均可“以己之長，服務社區(qū)”。社區(qū)社會組織與社區(qū)經濟組織的融合，將推動社區(qū)社會組織的良性發(fā)展。

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[責任編輯：任山慶；校對：黨 婷]