PPP模式在保障性住房中的運(yùn)用

卜弘道

【摘要】由于歷史、經(jīng)濟(jì)、人口以及市場(chǎng)等多方面的因素影響，住房問題一直困擾著我國(guó)發(fā)展。在我國(guó)，部分中低收入家庭無房可住或居住條件較差是客觀存在的事實(shí)，為了解決這個(gè)社會(huì)性難題，我國(guó)推出了保障性住房政策，用于緩解和消除我國(guó)人與住房之間的暫時(shí)性矛盾，因此保障性住房的建設(shè)就具有重要的作用意義。PPP模式能夠有效整合各方社會(huì)力量，在確保保障性住房建設(shè)資金與建設(shè)質(zhì)量的基礎(chǔ)上，將保障性住房的社會(huì)效益最大化發(fā)揮出來，使廣大人民群眾實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的夢(mèng)想。本文基于作者自身的實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，首先簡(jiǎn)要分析了當(dāng)前我國(guó)保障性住房建設(shè)中存在的問題，以及PPP模式的基本概念與特征，然后主要對(duì)PPP模式在保障性住房中的運(yùn)用提出了部分探討性建議，以期能對(duì)我國(guó)保障性住房事業(yè)的發(fā)展起到推動(dòng)作用。

【關(guān)鍵詞】保障性住房 ?PPP模式 ?概念特征 ?運(yùn)用

建設(shè)保障性住房是緩解和消除我國(guó)人與住房之間的暫時(shí)性矛盾的關(guān)鍵途徑，為了確保保障性住房在建設(shè)過程當(dāng)中的資金運(yùn)轉(zhuǎn)與整體效益，將保障性住房的社會(huì)效益最大化的發(fā)揮出來，就應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)PPP模式的研究與實(shí)踐運(yùn)用。

一、當(dāng)前我國(guó)保障性住房建設(shè)中存在的問題分析

（一）資金缺口較大

當(dāng)前，我國(guó)的保障性住房建設(shè)資金基本上都來自于中央政府或是地方政府的供給，但我國(guó)的人口眾多、地域?qū)拸V，保障性住房的需求量非常大，而政府特別是地方政府的可支配財(cái)力又十分有限，因此我國(guó)的保障性住房建設(shè)始終存在著較大的資金缺口。

（二）進(jìn)程不甚均衡

保障性住房建設(shè)不應(yīng)以盈利為主要目的，但在很多城市的核心區(qū)域，政府可以通過拆建結(jié)合，土地一二級(jí)開發(fā)聯(lián)動(dòng)獲得較好的土地出讓收益。相應(yīng)的，政府推進(jìn)保障性住房建設(shè)的積極性就較高。而在很多急需改善居住條件的非核心廠礦地區(qū)，由于土地級(jí)差地租效益不明顯，甚至難有產(chǎn)出，保障房建設(shè)往往較為滯后。因此，經(jīng)濟(jì)效益的差異常常影響了保障性住房建設(shè)的整體進(jìn)程。

（三）規(guī)劃不盡合理

我國(guó)當(dāng)前的保障性住房大多建設(shè)在城郊偏僻的地方，或是城鄉(xiāng)結(jié)合的地方，設(shè)置與規(guī)劃不盡合理，周邊的交通、公共設(shè)施、公共服務(wù)等都較不完善，醫(yī)療、教育以及生活休閑水平落后，這會(huì)給居住者的生活帶來非常大的不便，極大影響保障房應(yīng)該發(fā)揮的社會(huì)效益。

二、PPP模式的基本概念與特征分析

（一）PPP模式的基本概念

PPP模式即Public-Private-Partnership的縮寫簡(jiǎn)稱，它具體所指的是在相關(guān)法律法規(guī)所允許的范圍內(nèi)，私人機(jī)構(gòu)與政府公共部門在地位完全平等的情況下，自愿達(dá)成協(xié)議，一同進(jìn)行公共基礎(chǔ)建設(shè)。在PPP模式下，私人機(jī)構(gòu)與政府公共部門將分?jǐn)偫媾c風(fēng)險(xiǎn)，且雙方的優(yōu)勢(shì)與長(zhǎng)處都能夠得到全面發(fā)揮，能夠有效提高公共基礎(chǔ)建設(shè)的質(zhì)量與效率。

（二）PPP模式的特征

第一，伙伴關(guān)系。PPP模式下的政府部門與社會(huì)資本簽訂協(xié)議，通過合作形成伙伴關(guān)系，并存在一個(gè)共同的目標(biāo)。企業(yè)是以此目標(biāo)實(shí)現(xiàn)自身利益的追求，而政府部門則是以此目標(biāo)實(shí)現(xiàn)公共福利和利益的追求。

第二，以提供準(zhǔn)公共物品或公共服務(wù)為目的。即PPP模式下的政府部門與私人機(jī)構(gòu)合作，必須是以提供準(zhǔn)公共物品或公共服務(wù)為目的，在合作中政府部門充當(dāng)提供者的角色，私人機(jī)構(gòu)則主要負(fù)責(zé)生產(chǎn)，以發(fā)揮各自的特長(zhǎng)與優(yōu)勢(shì)。

第三，利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。政府不以分享利潤(rùn)為唯一目的，也不允許企業(yè)在項(xiàng)目執(zhí)行過程中形成超額利潤(rùn)（利益的可調(diào)節(jié)性）。社會(huì)資本在PPP模式中可取得相對(duì)合理、穩(wěn)定的投資回報(bào)。同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)是PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵，應(yīng)考慮公私雙方風(fēng)險(xiǎn)的最優(yōu)應(yīng)對(duì)、最佳分擔(dān)，而將整體風(fēng)險(xiǎn)最小化。

第四，合作周期采用全壽命周期管理模式。PPP屬長(zhǎng)期合作關(guān)系，包含了項(xiàng)目從規(guī)劃、立項(xiàng)、評(píng)估、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、移交等整個(gè)周期。合作各方在各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行密切合作，通過生產(chǎn)技術(shù)和管理技術(shù)創(chuàng)新提高提供公共物品或服務(wù)的效率和水平，通過私人機(jī)構(gòu)提高經(jīng)濟(jì)資源特別是公共資源的使用效益和綜合效率，最大限度地滿足社會(huì)公眾的需要[1]。

三、PPP模式在保障性住房中的運(yùn)用

（一）根據(jù)項(xiàng)目種類合理選擇PPP模式

就保障性住房PPP而言，公共部門與私營(yíng)部門之間應(yīng)根據(jù)自身在融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)以及運(yùn)營(yíng)和維護(hù)等四個(gè)方面的優(yōu)勢(shì)來承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，通過不同組合，形成不同的合作模式，例如TOT模式、DBL模式、BOT模式、BTO模式、DBFO模式等，這些模式都具有各自的特點(diǎn)，可以適用于不同的PPP項(xiàng)目。例如，對(duì)于已經(jīng)建設(shè)成功的保障性住房而言，它已經(jīng)不再需要過高的融資，主要滿足其在后期的管理與維護(hù)即可，所以選擇TOT等模式即可。而如果是對(duì)于將要新建的保障性住房建設(shè)而言，就應(yīng)當(dāng)選擇DBFO模式、BTO模式、BOT模式或是DBL模式等。

（二）完善PPP模式管理制度

第一，出臺(tái)具體的管理辦法。對(duì)PPP范圍進(jìn)行界定，明確政府部門和私人機(jī)構(gòu)各自的權(quán)利和義務(wù)，建立PPP項(xiàng)目承包商競(jìng)爭(zhēng)性程序，明確PPP項(xiàng)目運(yùn)用與保障性住房建設(shè)的程序設(shè)定、參與方權(quán)責(zé)、風(fēng)險(xiǎn)分配、退出以及糾紛處理機(jī)制。

第二，構(gòu)建PPP運(yùn)行框架，明確各方主體職責(zé)。明確財(cái)政部門主要負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目審核、風(fēng)險(xiǎn)把關(guān)，保證在PPP生命周期內(nèi)政府財(cái)力可負(fù)擔(dān)，宏觀財(cái)政狀況可持續(xù)。成立PPP中心等單獨(dú)機(jī)構(gòu)作為政府唯一代表，將保障房投資、建設(shè)、管理等職能從政府部門分離出來，克服政府“多部門多頭管理”的問題。采取公開、透明的名單化管理，接受社會(huì)監(jiān)督，確保合作方的資質(zhì)合格。健全法律、財(cái)務(wù)、金融等第三方專業(yè)咨詢市場(chǎng)，借鑒國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)完善信息披露和審計(jì)制度，提高項(xiàng)目透明度為[2]。

第三，引入用戶監(jiān)督機(jī)制。在政府PPP監(jiān)管機(jī)構(gòu)中吸收最終用戶（中低收入家庭）代表，將用戶使用評(píng)價(jià)作為PPP項(xiàng)目成效的關(guān)鍵指標(biāo);在具體的PPP合作項(xiàng)目公司中成立類似業(yè)主委員會(huì)的機(jī)構(gòu)行使用戶監(jiān)督權(quán)，保障項(xiàng)目的社會(huì)效益。

（三）建立健全PPP模式保障機(jī)制

為了解決保障性住房建設(shè)中的資金缺口和進(jìn)程不均衡等問題，可以考慮由政府部門和私人機(jī)構(gòu)共同合作，成立互助保障基金，政府將優(yōu)質(zhì)拆遷地塊的土地出讓收入經(jīng)規(guī)范程序注入基金，專門用于保障PPP模式下的各方利益與安全性，例如在項(xiàng)目出現(xiàn)融資問題的時(shí)候，以基金名義提供擔(dān)保（如基金收益權(quán)質(zhì)押），確保融資的有效性;或是在廠礦地區(qū)項(xiàng)目進(jìn)程陷入困境時(shí)，從基金中進(jìn)行定向補(bǔ)償，以高收益地塊帶動(dòng)低收益區(qū)域保障房建設(shè)，保證社會(huì)公共利益不受影響。同時(shí)，為了防止政府部門陷入財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，還應(yīng)當(dāng)設(shè)立一個(gè)PPP項(xiàng)目上限，不過考慮到保障性住房的特殊性，所以保障性住房的PPP項(xiàng)目上限應(yīng)當(dāng)高于其他項(xiàng)目。

四、結(jié)語

保障性住房在緩解和消除我國(guó)住房矛盾中具有重要的作用意義，所以我們應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)PPP模式的探討與實(shí)踐應(yīng)用，確保建設(shè)資金，提高建設(shè)質(zhì)量，將保障性住房的社會(huì)效益最大化發(fā)揮出來，推動(dòng)社會(huì)健康和諧發(fā)展，助力廣大人民群眾實(shí)現(xiàn)“安居”而“樂業(yè)”的中國(guó)夢(mèng)。

參考文獻(xiàn)

[1]中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)公私合作（PPP） 研究專業(yè)委員會(huì)課題組，賈康，孫潔.運(yùn)用PPP機(jī)制提供保障性住房的建議[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2014，13：35-39.

[2]孫娜，王吉娜，梁巖.我國(guó)城鎮(zhèn)保障性住房運(yùn)行模式設(shè)計(jì)[J].中華民居（下旬刊），2014，08：35.

[3]財(cái)政部.《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金[2014]113號(hào)）.