金融支持在我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的杠桿功能*

高曉燕 姜榮榮

2013年黨的十八屆三中全會通過的 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，農(nóng)民可以通過公開市場流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，并有權(quán)對承包地實施貸款、擔保及適當合法抵押①。2014年中央一號文件指出堅持農(nóng)地集體所有，穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)，并明確 “賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能”②。2014年11月 《關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》首次提出將農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán) “三權(quán)分置”③。2015年1月國務院辦公廳71號文件明確：從承包經(jīng)營權(quán)分離經(jīng)營權(quán)，對農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)進行分類指導，并強調(diào)產(chǎn)權(quán)交易僅限于土地經(jīng)營權(quán)，不涉及承包權(quán)④。隨著相關(guān)政策的陸續(xù)出臺，我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場日漸有序規(guī)范，土地制度改革打開了新局面。

一、金融支持與我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的績效評價

1.金融支持農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策法規(guī)障礙

目前的法律體系、政策體系存在矛盾，阻礙了農(nóng)地資本化、流轉(zhuǎn)金融化進程。其中較為突出的是農(nóng)地使用權(quán)抵押質(zhì)押擔保貸款與現(xiàn)行法律體系的矛盾，這一點在物權(quán)法、擔保法及土地管理法中都是明令禁止的。2014年的中央一號文件則指出，允許試點省市在明確農(nóng)地集體所有制，保持農(nóng)地用途不變，保障相關(guān)主體權(quán)益的情況下，可以在局部地區(qū)開始農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的抵押融資試點工作。由于金融機構(gòu)接受農(nóng)村農(nóng)地使用權(quán)的抵押權(quán)可能遭受潛在的政策法律風險，權(quán)益無法得到保障，從而阻礙了農(nóng)地流轉(zhuǎn)金融支持工作的進展。

與此同時，土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)進度緩慢，客觀上也限制了金融支持農(nóng)地流轉(zhuǎn)杠桿作用的充分發(fā)揮。土地使用權(quán)確權(quán)是加速農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)地流轉(zhuǎn)獲得有效金融支持的基礎和前提，我國實行農(nóng)村土地歸集體所有，農(nóng)地特殊的產(chǎn)權(quán)體系，增加了土地確權(quán)工作的難度。截至2013年底，我國農(nóng)村集體用地所有權(quán)的確權(quán)登記工作已經(jīng)基本完成，但承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的確權(quán)剛進入試點階段，相較于所有權(quán)，使用權(quán)確權(quán)的難度更大。主要是因為農(nóng)地特殊的產(chǎn)權(quán)體系，作為單位的家庭戶數(shù)巨大，農(nóng)戶素質(zhì)參差不齊，以及承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的權(quán)利邊界、年限變動問題。目前對農(nóng)地使用權(quán)的試點工作已在廣東、浙江等地展開，其中嘉善縣目前已確權(quán)發(fā)證69432本、確權(quán)面積34.11萬畝，農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)發(fā)證77599本，但全國仍處于初級階段，尤其是中西部地區(qū)。

2.農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的金融機構(gòu)、組織與服務

從金融產(chǎn)品或服務的標的來看，面向 “三農(nóng)”的金融產(chǎn)品以各種信用貸款和大豆、玉米等農(nóng)產(chǎn)品期貨為主，種類十分豐富，并形成了相對成熟的體系；而以農(nóng)地為標的的金融產(chǎn)品十分有限，以土地信托為主。進行融資的金融產(chǎn)品，從擔保、保證的角度看，主要以農(nóng)戶聯(lián)保貸款、農(nóng)戶+企業(yè)擔保貸款、小額信用貸款為主，缺乏以農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵、質(zhì)押性質(zhì)融資的貸款。從信貸產(chǎn)品的用途看，支農(nóng)貸款更傾向于支持農(nóng)戶進行手工業(yè)、商業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、經(jīng)濟農(nóng)業(yè)的創(chuàng)業(yè)，或購買大型農(nóng)用設備、糧種等，對于支持農(nóng)地流轉(zhuǎn)的信貸產(chǎn)品少有涉及。

從相關(guān)的金融機構(gòu)角度來看，一是三類新型金融機構(gòu)，即農(nóng)村資金互助社、小額貸款公司及村鎮(zhèn)銀行；二是土地流轉(zhuǎn)實踐中探索出的創(chuàng)新流轉(zhuǎn)平臺，包括土地流轉(zhuǎn)合作社、土地產(chǎn)權(quán)交易所、土地信托機構(gòu)、土地銀行等。前者忌憚于農(nóng)業(yè)的風險，對土地流轉(zhuǎn)采取 “惜貸”政策；后者則缺乏土地資本化、證券化的經(jīng)驗，冠以金融機構(gòu)之名，實際上只是在土地流轉(zhuǎn)中充當信息服務平臺的中介機構(gòu)。我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的創(chuàng)新機構(gòu)，不論是土地流轉(zhuǎn)合作社、土地產(chǎn)權(quán)交易所，還是土地信托機構(gòu)、土地銀行，其實質(zhì)都是土地流轉(zhuǎn)的中介服務機構(gòu)，土地抵押融資、證券化、資本化的金融功能極為有限。農(nóng)民從流轉(zhuǎn)平臺獲得的收益多為地租、承包權(quán)使用費、土地交易所得，而非抵押貸款、土地債券收入或土地信托收益。流轉(zhuǎn)平臺中介化的根本原因是我國實行土地所有權(quán)的公有化，農(nóng)民只能以土地使用權(quán)融資，而相關(guān)確權(quán)制度尚未建立，抵押融資的進度尚未放開。

3.金融支持農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場支持機制

金融支持農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場支持機制包括兩方面，即流轉(zhuǎn)前的產(chǎn)權(quán)定價評估機制和流轉(zhuǎn)后的風險補償機制，目前兩方面都存在較大問題。

第一，土地產(chǎn)權(quán)評估難度大，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)評估定價機制缺位。我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)中流轉(zhuǎn)的是使用權(quán)，使用其擔?；蛉谫Y的首要問題是使用權(quán)估價。首先，土地使用權(quán)作為農(nóng)民的資產(chǎn)，本身無具體形式，未來形成的現(xiàn)金流因農(nóng)業(yè)風險而具有很強的不可預測性。其次，土地使用權(quán)作為一種自物權(quán)，依附于土地所有權(quán)存在，具有派生性、從屬性和轉(zhuǎn)讓性。根據(jù)我國的 《土地管理法》，農(nóng)村土地的使用權(quán)具有有條件收回性，也在一定程度上增加了土地產(chǎn)權(quán)評估的難度。此外，土地使用權(quán)作為用益物權(quán)，本身的價值并不高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來的現(xiàn)金流入遠遠低于商業(yè)性的土地使用收益，評估價值可能無法覆蓋評估成本，因而無法用其融資。上述問題，致使目前農(nóng)地產(chǎn)權(quán)定價評估機制的缺位。

第二，農(nóng)地流轉(zhuǎn)金融支持缺乏相關(guān)的風險補償機制。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的一條基本原則是不改變土地的用途，這意味著農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營仍暴露在農(nóng)業(yè)風險之下。同時，資本也要承受農(nóng)地流轉(zhuǎn)的受益人——農(nóng)戶較高的違約風險。目前，就農(nóng)業(yè)風險而言，我國的農(nóng)業(yè)保險體系尚未建立，農(nóng)民遭受損失后的風險補償主要來自財政補貼，但以每畝幾十元為限，無法覆蓋風險。就農(nóng)民自身的承受能力而言，2013年農(nóng)村居民人均純收入8895.5元，處于較低水平，農(nóng)村社會保障機制還處于初建階段，農(nóng)民有潛在較高的違約風險。此外，針對農(nóng)地流轉(zhuǎn)金融的相關(guān)擔保機制、補貼機制，多在局部試點，全國范圍未見成效。

4.金融支持下我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的績效

第一，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模迅速增長。據(jù)統(tǒng)計，2007年底我國農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)為6372萬畝，較上年增長14.8%。2008年底 《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》出臺，我國的農(nóng)地流轉(zhuǎn)進入加速增長階段。如圖1、圖2所示，2008年全國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積較上年年增長66%，達到1.09億畝， 2013年末達到3.4億畝，年增長率在3—4%。2014年6月底相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，全國共有3.8億畝土地實現(xiàn)流轉(zhuǎn)，占耕地總面積的28.8%，達到2008年的3.5倍，涉及合作社98萬個以上，各類農(nóng)業(yè)大戶近370萬戶。

第二，流轉(zhuǎn)形式多樣化、轉(zhuǎn)包出租占比較大。綜合 《農(nóng)村土地承包法》及其他規(guī)定，現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)基本方式包括轉(zhuǎn)包、出租、互換、入股、轉(zhuǎn)讓等。根據(jù)農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2012年土地轉(zhuǎn)包、出租、互換、股份合作、轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn)、臨時代耕或其他方式流轉(zhuǎn)的耕地比重分別為49.3%、28.9%、6.5%、5.9%、4.0%和5.5%，其中轉(zhuǎn)包、出租所占比例大，超過78%，見圖3。而土流網(wǎng)2014年12月的土地流轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)顯示，轉(zhuǎn)包和租賃仍是最主流的土地流轉(zhuǎn)方式，其占比分別為23.26%、59.96%。顯然，轉(zhuǎn)包、出租仍是我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主要形式，見圖4。

圖4 2014年各類耕地流轉(zhuǎn)方式占比

圖1 2007年以來的各年土地流轉(zhuǎn)總面積

圖2 2008年以來的農(nóng)地流轉(zhuǎn)增長情況

第三，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的地區(qū)差異大。目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)無論是流轉(zhuǎn)面積，還是流轉(zhuǎn)速度，都有較大的地區(qū)差異。如圖5所示，2012年流轉(zhuǎn)土地面積超過耕地總面積25%的前10個省份依次是：上海、江蘇、北京、浙江、重慶、黑龍江、廣東、河南、安徽、湖南⑤。2012年共有重慶、吉林、甘肅、安徽等7個省份的土地流轉(zhuǎn)面積年增幅逾30%。相關(guān)數(shù)據(jù)表明，東部、中部地區(qū)及農(nóng)業(yè)人口流出規(guī)模大的省份土地流轉(zhuǎn)速度較快，偏遠的地區(qū)土地流轉(zhuǎn)相對緩慢，臨近城市的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進程快且規(guī)模大。因為，城郊的土地享有城區(qū)經(jīng)濟輻射及城鎮(zhèn)化進程的福利，流轉(zhuǎn)后的土地更易發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)濟。以地處西部的成都為例，2010年有174萬畝的土地流轉(zhuǎn)規(guī)模超過50畝，占全市土地流轉(zhuǎn)總面積的64.1%，即是得益于該地區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的優(yōu)先試驗。

圖5 2012年耕地流轉(zhuǎn)占比前10位的省份流轉(zhuǎn)情況

二、金融支持農(nóng)地流轉(zhuǎn)的典型案例

1.上海等三地案例——土地銀行模式

結(jié)合實踐特點，根據(jù)實際發(fā)揮功能之不同，土地銀行常被分為兩類：一類即實際意義上的土地銀行，即通常所說的政策性專業(yè)農(nóng)地金融組織，其直接涉獵土地存貸、流轉(zhuǎn)業(yè)務，主營各類農(nóng)地金融業(yè)務以滿足農(nóng)戶中長期、尤其是長期的信貸需求，如美國、印度、菲律賓等地的土地銀行即屬于此類。二類即行政主導設立的 “土地儲備機構(gòu)”，區(qū)別于前者的農(nóng)地融資功能，并非嚴格意義上的農(nóng)地金融組織，其功能主要是通過對土地市場實施宏觀調(diào)控，提高土地資產(chǎn)的配置效率，并適時注入資金保證其順暢運行。目前，我國的土地銀行組織基本都是第二類的儲備機構(gòu)。我國最早的土地儲備機構(gòu)于1996年在上海設立，隨后各地陸續(xù)開始組建，發(fā)展至今，以上海、杭州、南通三地最為典型，表1即是三地土地銀行運營機制的簡單比較。

我國的土地銀行機制與西方國家成熟的土地銀行存在較大的差距，主要體現(xiàn)在政策法規(guī)環(huán)境、組織機構(gòu)、運作機制及實際功能上。造成這些差異的根本原因是我國土地所有制是公有制的，土地流轉(zhuǎn)市場上所流轉(zhuǎn)的是土地使用權(quán)，而這一市場目前尚處于初期階段，相關(guān)的估價、擔保、評級等市場機制尚處于探索嘗試中。另一個突出的問題是，我國土地儲備銀行機制過于行政化，實質(zhì)是政府下屬的土地調(diào)控部門，市場化資源配置功能受限，本應發(fā)揮的融資功能也并未發(fā)揮。綜上，土地銀行在我國具體實踐中存在的主要問題是沒有明確統(tǒng)一的土地銀行組織；土地銀行實際發(fā)揮的是土地儲備機構(gòu)的功能，而不是像美國聯(lián)邦土地銀行那樣的土地流轉(zhuǎn)融資機構(gòu)。

2.棗莊案例——土地產(chǎn)權(quán)交易所模式

山東棗莊的農(nóng)地改革制度由土地使用產(chǎn)權(quán)證、農(nóng)村土地使用權(quán)交易所、農(nóng)村土地合作社三部分共同構(gòu)成。2008年9月，我國第一家農(nóng)村土地使用權(quán)交易所在棗莊市徐莊鎮(zhèn)成立，280戶徐莊土地合作社的農(nóng)民獲頒土地使用產(chǎn)權(quán)證。棗莊市實踐這一模式值得借鑒的經(jīng)驗：一是通過確權(quán)和頒發(fā)土地使用權(quán)證，賦予土地經(jīng)營權(quán)抵押融資的權(quán)利，農(nóng)戶通過抵押該產(chǎn)權(quán)證，從信用社獲得生產(chǎn)經(jīng)營所需的貸款。二是嚴格限制用于抵押融資的土地使用權(quán)比例，規(guī)定1/3為合作社土地抵押的上限，期限3年為限。三是通過限制土地合作社的成員構(gòu)成，確保土地的長期控制權(quán)歸農(nóng)民所有。具體措施是限定合作80%以上的成員為農(nóng)民，其所有的表決權(quán)超過總數(shù)的80%。四是發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險機制，以財政資金補貼農(nóng)業(yè)保險，農(nóng)戶違約風險降低，金融機構(gòu)土地產(chǎn)權(quán)抵押相關(guān)業(yè)務的風險降低。棗莊的土地產(chǎn)權(quán)交易所模式并非是最典型的，但這種模式實現(xiàn)了土地確權(quán)證、農(nóng)村土地合作社和土地產(chǎn)權(quán)交易所的有機結(jié)合，其中對于農(nóng)地使用權(quán)抵押、土地合作社風險控制、農(nóng)業(yè)保險機制等建立之嘗試，都具有一定的借鑒意義。

3.紹興案例——土地信托流轉(zhuǎn)模式

我國開展土地信托實踐最具有代表性的三個地方是益陽、紹興和沙縣。紹興土地流轉(zhuǎn)模式的核心是村、鄉(xiāng)、縣三級的土地信托服務機構(gòu)。三級土地信托機構(gòu)由政府出資建立，發(fā)揮著土地流轉(zhuǎn)信息平臺和土地流轉(zhuǎn)交易撮合的雙重功能。其具體的運作機制是：村經(jīng)濟合作組織 （村一級的信托服務機構(gòu)）接受農(nóng)戶的剩余農(nóng)地使用權(quán)委托，將包括土地位置、面積、類型、產(chǎn)權(quán)證等詳細信息匯總提交至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的信托服務機構(gòu)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級信托服務機構(gòu)登記各村土地流轉(zhuǎn)信息，并建立獨立的土地信托檔案；縣一級信托服務機構(gòu)向社會共享各鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息，公開招攬土地經(jīng)營者，大戶及農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等以招標方式獲得土地經(jīng)營權(quán)⑥。處于核心位置的 “土地信托中心”其實是土地流轉(zhuǎn)市場的中介機構(gòu)，發(fā)揮著政策咨詢、供求登記、信息發(fā)布、項目推介、鑒證指導、處理糾紛等多種功能。紹興土地信托流轉(zhuǎn)模式規(guī)避了政策盲區(qū)，規(guī)范了土地流轉(zhuǎn)行為，也保護了農(nóng)民的利益。以信托形式賦予農(nóng)地以資本的價值，增加了農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。

表1 國內(nèi)土地銀行主要運營模式

4.吉林案例——土地收益保證貸款融資

土地收益保證貸款，即以土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)為基礎，以農(nóng)地未來收益作為還款保證的土地權(quán)益貸款。在這一模式下，農(nóng)戶一般留1/3承包地繼續(xù)耕作，將剩余的2/3用于貸款融資。貸款期限5年為限，通常1—3年，貸款利率統(tǒng)一在基準利率基礎上上浮30%，較吉林平均水平低4.2個百分點。2012年8月，吉林開始實施土地收益保證貸款，截止2014年上半年，全省已有42個縣啟動工作，其中26個縣為農(nóng)戶、家庭農(nóng)場及專業(yè)合作社發(fā)放貸款總計10632筆4.9億元。土地收益權(quán)保證貸款的一般程序是：農(nóng)戶向物權(quán)融資公司轉(zhuǎn)讓經(jīng)確權(quán)并取得土地使用權(quán)證的土地經(jīng)營權(quán)，物權(quán)公司作為擔保人，出具承諾函對農(nóng)戶貸款提供連帶責任擔保，農(nóng)戶以此為基礎向金融機構(gòu)申請貸款；金融機構(gòu)經(jīng)正常貸款程序?qū)徍撕蟀l(fā)放貸款；農(nóng)戶正常還款結(jié)束，物權(quán)公司和農(nóng)戶間的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同隨之解除，在無法正常還款時，物權(quán)公司會代替金融組織轉(zhuǎn)讓農(nóng)戶質(zhì)押的農(nóng)地，然后把轉(zhuǎn)讓所得用于償還貸款農(nóng)戶所欠的本金和利息⑦。本息完全清償后，土地經(jīng)營權(quán)會被重新歸還給農(nóng)戶本人。

吉林農(nóng)地金融模式的最大創(chuàng)新是政府出資設立的中介平臺——物權(quán)融資公司。該公司主要有三項職能：一是中介職能，在農(nóng)民與金融組織間建立資金供求的紐帶，為農(nóng)戶向金融組織融資提供連帶保證。二是農(nóng)地流轉(zhuǎn)手續(xù)的辦理，包括農(nóng)戶正常以及未正常還款時對土地經(jīng)營權(quán)的不同處理。三是依托村委會及鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源，幫助金融機構(gòu)進行貸前調(diào)查。這一農(nóng)地融資創(chuàng)新模式借助物權(quán)融資平臺，創(chuàng)造性地將土地要素與金融服務相結(jié)合，實現(xiàn)了土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)益資產(chǎn)化、資產(chǎn)契約化，解決了土地使用權(quán)的權(quán)益變現(xiàn)問題，土地經(jīng)營權(quán)的擔保權(quán)能獲得了實現(xiàn)。

三、建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)金融支持體系的路徑選擇

1.構(gòu)建農(nóng)地流轉(zhuǎn)金融組織體系

借鑒各國經(jīng)驗，立足我國農(nóng)地金融實踐現(xiàn)狀，目前最可行的方案是依靠農(nóng)村發(fā)展銀行設立 “農(nóng)地流轉(zhuǎn)融資部”，由其統(tǒng)一實施全國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的信貸政策及工作。一是農(nóng)發(fā)行專司三農(nóng)發(fā)展的支持工作，有開展農(nóng)地流轉(zhuǎn)融資業(yè)務的先天優(yōu)勢；二是農(nóng)發(fā)行承接支農(nóng)財政資金，與農(nóng)行支行、農(nóng)村信用合作社、村鎮(zhèn)銀行等農(nóng)村金融組織有良好的聯(lián)系；三是綜合考量產(chǎn)權(quán)、市場、法律等因素，建立單獨土地銀行的環(huán)境尚不成熟。通過將農(nóng)村的基層農(nóng)地合作組織、創(chuàng)新農(nóng)地流轉(zhuǎn)平臺與縣域農(nóng)村金融機構(gòu)整合對接，以實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)信息、土地使用權(quán)與金融資本的高效融合。如 “土地合作社+土地產(chǎn)權(quán)交易所+村鎮(zhèn)銀行”模式、 “土地股份公司+土地信托公司+小額貸款公司”模式、 “農(nóng)戶或村委會+土地流轉(zhuǎn)互聯(lián)網(wǎng)平臺+農(nóng)村信用合作社”模式。一般運作流程是：基層的土地合作組織歸集零散的土地，將使用權(quán)抵押給土地流轉(zhuǎn)平臺，平臺為農(nóng)戶融資提供擔保，協(xié)助金融機構(gòu)開展信用調(diào)查和估價，并在農(nóng)戶違約時重新流轉(zhuǎn)土地以實現(xiàn)擔保。

值得注意的是，農(nóng)村金融體系中的各類金融組織在支持農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的角色不同，政策性金融農(nóng)村發(fā)展銀行發(fā)揮引導作用，牽頭建立專業(yè)農(nóng)地金融機構(gòu)；商業(yè)金融中的農(nóng)業(yè)銀行、郵儲銀行等在支持農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的作用是提供資金來源，成為農(nóng)地金融創(chuàng)新的主力；而新型農(nóng)村金融機構(gòu)及合作金融組織，應充分發(fā)揮其接近農(nóng)村的網(wǎng)點優(yōu)勢，充分滿足農(nóng)地流轉(zhuǎn)小額的資金需求。

2.創(chuàng)新農(nóng)地流轉(zhuǎn)金融支持的產(chǎn)品與服務

第一，開放農(nóng)地使用權(quán)抵押貸款產(chǎn)品。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押融資已陸續(xù)在山西、四川、山東等地展開試點，形式主要有 “農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押”、 “農(nóng)地收益保證貸款”、 “農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益權(quán)保證貸款”、“農(nóng)地使用產(chǎn)權(quán)證抵押貸款”等。總體而言，我國土地金融產(chǎn)品較少，覆蓋范圍小，還需要大力推廣土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款、土地收益保證貸款的經(jīng)驗，創(chuàng)新農(nóng)地收益權(quán)質(zhì)押、土地經(jīng)營權(quán)農(nóng)戶聯(lián)保、龍頭企業(yè)擔保的多種信貸產(chǎn)品，并探索土地經(jīng)營權(quán)直接融資方式。

第二，穩(wěn)妥推進商業(yè)化的土地信托業(yè)務。在國外模式中，所有者將土地作為信托財產(chǎn)委托給信托公司，由其經(jīng)營信托財產(chǎn)以追求委托人最大的信托收益；這種商業(yè)化的土地信托模式下，農(nóng)戶、信托公司和接受土地經(jīng)營權(quán)的第三方，分別享有各自的權(quán)、責、利。而我國的土地信托以行政化和中介性為特色，提高土地流轉(zhuǎn)的效率，必須發(fā)展具有資本運作職能的商業(yè)性土地信托。需要注意的是，我國土地信托的信托財產(chǎn)只能是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，政府監(jiān)督很必要。

第三，積極創(chuàng)新土地證券化產(chǎn)品。我國土地證券化以東平土地入股和重慶 “地票”模式為代表，前者將土地經(jīng)營權(quán)變成等額股份入股土地合作社，后者以城鄉(xiāng)建設用地指標的置換實現(xiàn)農(nóng)村集體土地入市，都不是真正意義上的土地證券化?？山梃b國外經(jīng)驗，發(fā)展土地資產(chǎn)證券化。農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給農(nóng)業(yè)企業(yè)，由其將農(nóng)地未來收益出售給SPV（特殊目的機構(gòu)）籌集，SPV對土地進行增級后發(fā)行資產(chǎn)支持證券，籌集資金歸農(nóng)業(yè)企業(yè)使用⑧。專業(yè)農(nóng)地金融機構(gòu)建立后，可發(fā)行土地債券以籌集支農(nóng)長期資金。

第四，以互聯(lián)網(wǎng)金融服務支持農(nóng)地流轉(zhuǎn)。隨著土地流轉(zhuǎn)的不斷深化，土流網(wǎng)等土地流轉(zhuǎn)線上平臺逐漸興盛，跨地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)大數(shù)據(jù)是其優(yōu)勢。同時，P2P、眾籌等互聯(lián)網(wǎng)金融平臺迅速發(fā)展，以資金供求的小額、高息、跨地區(qū)匹配為特色，結(jié)合各自優(yōu)勢，可同時提高土地流轉(zhuǎn)和資金利用的效率。作為專業(yè)土地流轉(zhuǎn)金融支持平臺，應兼具土地供求撮合和農(nóng)地融資兩種功能，也對運營牌照、人員素質(zhì)、風險機制等有更高要求。

3.構(gòu)建農(nóng)地流轉(zhuǎn)的風險補償體系

第一，建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)信貸補貼機制。主要有三種形式：一是政府直接提供專項信貸資金，委托金融機構(gòu)以低息貸款形式投放到農(nóng)地流轉(zhuǎn)領域，利息收入歸金融機構(gòu)所有；二是不提供貸款資金，但鼓勵金融機構(gòu)向農(nóng)地流轉(zhuǎn)中注入低息貸款，事后補償?shù)陀谑袌銎骄实牟糠?；三是鼓勵金融機構(gòu)向農(nóng)地流轉(zhuǎn)中以正常利率投放貸款，對于貸款的農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)提供利息補貼。此外，還可對大戶及農(nóng)業(yè)企業(yè)提供利息補貼、稅收補貼。

第二，建立政府主導下的農(nóng)業(yè)保險體系?？山梃b美國經(jīng)驗構(gòu)建一個三層級、政府主導的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營體系：一是全國政策性農(nóng)業(yè)保險管理局，負責監(jiān)管、風險控制、制度設計、再保險及巨災風險基金的運用等；二是直接經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的商業(yè)保險機構(gòu)，獲得政府稅收優(yōu)惠及補貼，以及政策性保險機構(gòu)的再保險支援；三是基層的農(nóng)業(yè)保險合作社等。農(nóng)業(yè)保險體系的建立，有利于降低農(nóng)戶違約風險，吸引金融機構(gòu)為農(nóng)地流轉(zhuǎn)融資。

第三，建立農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營政策性保險基金，該基金主要用于補償金融機構(gòu)在農(nóng)業(yè)風險中遭受的損失。農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營政策性保險基金，作為一項享受政府特殊優(yōu)惠的政策支持基金，其資金來源主要是財政資金、一定比例農(nóng)地信貸資金，以及一部分的企業(yè)入股及社會捐贈。建立的目的是抵御農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營過程中的自然災害和市場風險，遭受損失的金融機構(gòu)將直接從基金中獲得相應補償。

第四，設計農(nóng)地金融的專項擔保機制。建立專門針對農(nóng)地流轉(zhuǎn)融資的專項擔保機制，以化解金融機構(gòu)的風險。根據(jù)我國農(nóng)地融資的實踐經(jīng)驗，農(nóng)地信貸產(chǎn)品的擔保主要是具有政府背景的中介機構(gòu)，如吉林省梨樹縣的物權(quán)融資公司，就有效地隔離了金融機構(gòu)的風險。這種依托政府出資、扎根鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村委會、專司農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的擔保機構(gòu)是目前土地流轉(zhuǎn)市場的必要一環(huán)，值得在全國范圍推廣。

注釋：

① 參見新華社2013年11月16日發(fā)布的 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。

② 中共中央、國務院印發(fā) 《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，新華網(wǎng)2014年1月20日。

③ 中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā) 《關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，新華網(wǎng)2014年11月20日。

④ 國務院辦公廳印發(fā) 《關(guān)于引導農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》，新華網(wǎng)2015年1月22日。

⑤ 農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司： 《2012年土地承包經(jīng)營及管理情況報告》， 《農(nóng)村經(jīng)營管理情況》2013年第10期。

⑥ 張健濤： 《紹興土地信托流轉(zhuǎn)的運行機制、實施困境與發(fā)展策略》， 《上海國土資源》2014年第1期。

⑦ 呂慶明、陳捷： 《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)收益擔保融資問題研究——以吉林省直補資金擔保貸款和土地收益保證貸款為例》， 《吉林金融研究》2013年第11期。

⑧ 馬雪劍： 《關(guān)于農(nóng)村土地資產(chǎn)證券化探討》， 《中國集體經(jīng)濟》2014年第18期。